德國(guó)住房租賃市場(chǎng)的發(fā)展及其經(jīng)驗(yàn)

文/幾言

德國(guó)住房租賃市場(chǎng)的發(fā)展引人注目。很長(zhǎng)時(shí)間以來(lái)，德國(guó)的住房自有率在發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體中一直偏低，選擇住房租賃方式的家庭占比超過(guò)了50%。發(fā)展程度較高的住房租賃市場(chǎng)，不僅較好地保障和改善了居住條件，而且促進(jìn)了住房市場(chǎng)的穩(wěn)定（Voigtlander，2012）。

對(duì)于德國(guó)住房租賃市場(chǎng)的發(fā)展機(jī)制，研究者已從不同角度開(kāi)展了大量論述。Lerbs（2014）認(rèn)為德國(guó)租賃市場(chǎng)的發(fā)展與兩個(gè)時(shí)期的歷史密切相關(guān)。一是19世紀(jì)下半葉工業(yè)化初期，當(dāng)時(shí)德國(guó)一些大型企業(yè)（比如克虜伯公司和西門(mén)子公司等）會(huì)為員工建造大量工人宿舍，工業(yè)生產(chǎn)的需要既影響了城市規(guī)劃，也為后續(xù)住房政策奠定了基礎(chǔ)；二是第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束后，為了加快住房建設(shè)，推行了一種“公共住房管控體系”（public housing control system），推動(dòng)非營(yíng)利的住房公司建設(shè)租賃住房。世界銀行在一項(xiàng)研究中提出，德國(guó)住房租賃市場(chǎng)中的機(jī)構(gòu)投資者和私人業(yè)主，都不是以租金收入最大化為目標(biāo)（Peppercorn & Taffin,2013）。但這是相關(guān)政策的實(shí)施結(jié)果，而不是其實(shí)施的原因。凱梅尼（2010）從社會(huì)政策導(dǎo)向角度將德國(guó)住房租賃市場(chǎng)界定為一種“社會(huì)型市場(chǎng)”，與英美等國(guó)的“營(yíng)利型市場(chǎng)”相對(duì)。Voigtlander（2009,2012）在研究中將住房租賃市場(chǎng)放在德國(guó)住房體系中開(kāi)展了很有意義的考察。

一、德國(guó)住房租賃市場(chǎng)的基本情況

德國(guó)2011年人口為8052萬(wàn)人，全國(guó)人口密度為225人/平方公里，人均GDP在4.4萬(wàn)美元左右，人均居住面積為44平方米。全國(guó)有家庭戶4148.9萬(wàn)戶，其中43.46%為單身戶。2011年，德國(guó)的住房自有率為46%，一些大城市更低，比如柏林和漢堡的自有率分別僅為16%和24%，是州一級(jí)行政單位中最低的。全國(guó)住房空置率是4.4%，柏林和漢堡的空置率分別為3.5%和1.5%，在州一級(jí)行政單位中分別位列倒數(shù)第三和倒數(shù)第一。（除非特別說(shuō)明，德國(guó)住房數(shù)據(jù)都來(lái)自《德國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒2014》。德國(guó)在2011年開(kāi)展了一次人口普查，德國(guó)聯(lián)邦統(tǒng)計(jì)局在此后若干年的統(tǒng)計(jì)年鑒中有很多住房數(shù)據(jù)都以2011年普查情況為基礎(chǔ)。）

（一）租賃住房占比超過(guò)半數(shù)

2011年，德國(guó)的住房總量是3876.84萬(wàn)套，其中自住住房占比為43.61%，租賃住房占比51.44%，度假和休閑式住房占比0.56%，空置住房占比4.39%。相較而言，大城市租賃住房的占比更高。比如，柏林租賃住房的占比高達(dá)81.36%，漢堡的占比也接近75%。

2011年，德國(guó)接受住房補(bǔ)助的家庭共有78.28萬(wàn)戶，占所有家庭戶的1.9%。按補(bǔ)助方式分，接受租金補(bǔ)助的家庭有72.16萬(wàn)戶，接受住房消費(fèi)開(kāi)支補(bǔ)助的家庭有6.12萬(wàn)戶。按補(bǔ)助范圍分，全部家庭成員接受住房補(bǔ)助的家庭有69.01萬(wàn)戶，部分家庭成員接受住房補(bǔ)助的家庭有9.27萬(wàn)戶。相較而言，柏林和漢堡這些大城市接受住房補(bǔ)助的家庭比例更低。比如：柏林接受住房補(bǔ)助的家庭共有3.21萬(wàn)戶，占所有家庭戶的1.6%，比全國(guó)平均水平低了0.3個(gè)百分點(diǎn)；漢堡接受住房補(bǔ)助的家庭共有1.55萬(wàn)戶，占所有家庭戶的1.5%，比柏林還要低0.1個(gè)百分點(diǎn)。

（二）租賃住房結(jié)構(gòu)多元

1.供應(yīng)主體。德國(guó)租賃市場(chǎng)的供應(yīng)者主要包括小規(guī)模私人房東（private small landlords）、私營(yíng)住房公司（private commercial owners）、公共住房公司（public housing companies）、市政住房公司（communal housing companies）、住房合作社（housing cooperatives）、教會(huì)（churches）等。其中，小規(guī)模私人房東是租賃市場(chǎng)最主要的供應(yīng)者，所提供的房屋占比約為61%。私營(yíng)住房公司是一些市場(chǎng)化的機(jī)構(gòu)投資者，包括金融機(jī)構(gòu)、保險(xiǎn)公司、基金公司等，在德國(guó)住房租賃市場(chǎng)所提供的房屋中占比為18.48%。公共住房公司和市政住房公司都具有“公共性”，在住房租賃經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中有地域限制，但是它們與私營(yíng)住房公司遵從相同的稅收規(guī)定和租金法規(guī)，兩者合計(jì)提供11%左右的租賃住房。住房合作社持有超過(guò)200萬(wàn)套的租賃住房，教會(huì)等其他機(jī)構(gòu)持有16萬(wàn)套租賃住房。

表1 德國(guó)住房租賃市場(chǎng)供應(yīng)主體結(jié)構(gòu) （%）

2.房型和面積結(jié)構(gòu)。租賃住房的平均套型面積為70.8平方米，既低于自住住房的套型面積（117.5平方米），也低于所有住房的平均套型面積（91.4平方米）。租賃住房的平均房間數(shù)量為3.6間，低于自住住房的平均房間數(shù)量（5.5間）和所有住房的平均房間數(shù)量（4.4間）。

德國(guó)住房租賃市場(chǎng)中，主要的戶型是三室和四室，兩者合計(jì)占所有租賃住房的比例約為63%。與之相比，所有住房中三室和四室房型的占比只有48%，而自住住房中占比最高的房型是七室及以上。

面積分布方面，租賃住房中最主要的是40平方米至80平方米，占比超過(guò)了62%。與之相比，所有住房中40平方米至80平方米的占比只有42%，而自住住房中占比最高的是140平方米以上，這與戶型分布狀況相一致。

表2 德國(guó)住房的戶型和面積結(jié)構(gòu)（%）

（三）租金較為穩(wěn)定

德國(guó)租賃住房平均每月每平方米的租金為6.37歐元。按照租賃住房的平均套型面積為70.8平方米計(jì)算，每套租賃住房每月的租金約為451歐元，租金支出約占家庭收入的22.8%。

30多年來(lái)，德國(guó)房?jī)r(jià)的波動(dòng)較小。從1970年到2007年，德國(guó)真實(shí)房?jī)r(jià)的季度標(biāo)準(zhǔn)差僅為0.81，同期荷蘭房?jī)r(jià)的季度標(biāo)準(zhǔn)差為2.55，英國(guó)和西班牙分別為2.19和2.79。與房?jī)r(jià)走勢(shì)相一致，德國(guó)住房租賃市場(chǎng)的價(jià)格變動(dòng)也較小。以房?jī)r(jià)租金比為指標(biāo)，可以看出，從1970年到2007年，德國(guó)房?jī)r(jià)租金比的季度標(biāo)準(zhǔn)差僅為2.09，同期荷蘭、英國(guó)和西班牙的季度標(biāo)準(zhǔn)差分別為2.85、2.89和2.81。

表3 四個(gè)歐洲國(guó)家的真實(shí)房?jī)r(jià)和房?jī)r(jià)租金比

在2008年全球金融危機(jī)期間，德國(guó)的房地產(chǎn)市場(chǎng)也保持了相對(duì)穩(wěn)定?！白饨鹕蠞q了1%左右，由于其他商品價(jià)格有所下降，因而租金上漲幅度只比通脹率略高。相較經(jīng)濟(jì)危機(jī)前的時(shí)期，房?jī)r(jià)停滯甚至有所下降?！保∕aenning,2012）這種情形與其他發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體形成了鮮明對(duì)比。美國(guó)、英國(guó)、西班牙、北歐國(guó)家以及一些東亞國(guó)家，都在20世紀(jì)90年代出現(xiàn)了房?jī)r(jià)快速上漲，隨后在2008年出現(xiàn)大幅下跌，房地產(chǎn)市場(chǎng)的波動(dòng)觸發(fā)并加劇了經(jīng)濟(jì)下行壓力。

從住房市場(chǎng)平穩(wěn)運(yùn)行的角度看，德國(guó)在過(guò)去40年左右時(shí)間里的確創(chuàng)造了奇跡。

二、德國(guó)住房租賃市場(chǎng)的主要發(fā)展階段

在德國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒中，現(xiàn)代住房建設(shè)的歷史階段一般被劃分為1949年前、1949-1978年、1979-1990年以及1991年以后。

表4 存量住房的建筑年代（%）

從存量住房的建筑年代分布看，接近一半的租賃住房是建造于1949-1978年之間。相較而言，自住住房的建筑年代分布更加均勻。

（一）增加住房供給（1949-1978年）

1.發(fā)展背景。第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束后，德國(guó)面臨嚴(yán)重的住房短缺問(wèn)題。當(dāng)時(shí)的西德有225萬(wàn)套住房在戰(zhàn)爭(zhēng)中被摧毀，相當(dāng)于當(dāng)時(shí)住房存量的20%左右。另外，還有200萬(wàn)至250萬(wàn)套住房被損壞。后來(lái)隨著大量難民從東德涌入，西德的住房短缺狀況更加惡化。據(jù)估計(jì)，到1959年，西德要安置的難民、移民和無(wú)家可歸者大約在123萬(wàn)人左右，僅1950年，住房短缺量就接近450萬(wàn)套。（Voigtlander，2009）由于當(dāng)時(shí)百?gòu)U待興，資本市場(chǎng)無(wú)法向市場(chǎng)提供足夠融資，僅靠私營(yíng)部門(mén)難以快速、大規(guī)模地建設(shè)、供應(yīng)住房。

2.發(fā)展目標(biāo)。德國(guó)制定《第一住房法》（1950年）的目的就在于推動(dòng)建設(shè)“在設(shè)施、面積和租金等方面都適合廣大群眾”的住房，并且提出6年內(nèi)建設(shè)180萬(wàn)套社會(huì)住房的目標(biāo)。這標(biāo)志著德國(guó)社會(huì)住房或補(bǔ)貼型住房建設(shè)的開(kāi)端。

這個(gè)階段推動(dòng)社會(huì)住房建設(shè)的措施主要包括直接補(bǔ)貼、公共部門(mén)提供融資擔(dān)保、住房投資加速折舊、免繳房產(chǎn)稅等。社會(huì)資本要獲得這些補(bǔ)貼，投資者必須達(dá)到相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)和要求。而且，房東不能隨意設(shè)定租金和選擇租客。對(duì)于接受補(bǔ)貼而投資建設(shè)的租賃住房，如果政府設(shè)定了標(biāo)準(zhǔn)租金，房東就只能按照建設(shè)成本收取租金。通常情況下，這種成本租金要明顯低于市場(chǎng)租金。這些對(duì)社會(huì)資本的補(bǔ)貼措施取得了很好的效果。在20世紀(jì)50年代初，只有很少部分的新建住房完全由私營(yíng)金融機(jī)構(gòu)或房東個(gè)人提供融資。到1959年，超過(guò)50%的新建住房由公共住房基金提供融資。

3.發(fā)展效果。由于及時(shí)啟動(dòng)了社會(huì)住房的建設(shè)，而且相關(guān)措施取得了較好效果，德國(guó)在較短的時(shí)間內(nèi)就大大緩解了住房短缺問(wèn)題。到1956年，已經(jīng)完成了230萬(wàn)套住房建設(shè)；到1962年，盡管家庭戶數(shù)有較大幅度增加，但只剩下65.8萬(wàn)套住房的缺口。

由于承租人從社會(huì)住房中得益甚多，形成了一種有利于租賃市場(chǎng)發(fā)展的社會(huì)氛圍，即相較建造或購(gòu)買(mǎi)自有住房，租房更加合算。這為租賃市場(chǎng)的發(fā)展奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。因而，盡管1956年的《第二住房法》按照建造社會(huì)住房的相似原則鼓勵(lì)自有住房建設(shè)，但是出租住房的新建數(shù)量總是遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于自有住房的新建數(shù)量。其中原因可能在于，私人住房抵押貸款市場(chǎng)尚未成型，這意味著居民家庭必須籌集35%-40%的資金。但是在第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束后，私人財(cái)富還沒(méi)有快速地積累，因而很少有居民家庭能提供如此大額的建房資金。只有在農(nóng)村地區(qū)，由于地價(jià)相對(duì)較低，而且能獲得近鄰的幫助，自有住房建設(shè)的發(fā)展相對(duì)快一些。直到20世紀(jì)60年代中期，自有住房的新建規(guī)模才趕上社會(huì)住房的新建量（Voigtlander，2009）。

進(jìn)入20世紀(jì)70年代，德國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展非常平穩(wěn)。1970-1978年，GDP年均增速為2.66%，失業(yè)率平均為1.93%。住房方面，年均新增供應(yīng)51萬(wàn)套左右，其中社會(huì)住房年均新增供應(yīng)5萬(wàn)套左右。全國(guó)的住房緊張狀況基本得到解決，居住條件得到明顯改善。到1978年,德國(guó)的住房存量套數(shù)與家庭戶數(shù)之比已達(dá)到1.02。

（二）鼓勵(lì)社會(huì)投資（1979-1990年）

1.發(fā)展背景。經(jīng)過(guò)戰(zhàn)后30年的發(fā)展，德國(guó)的住房體系基本形成，居住條件大為改善，住房短缺問(wèn)題已基本緩解。但是，受?chē)?guó)際政治經(jīng)濟(jì)的影響，德國(guó)在住房領(lǐng)域面臨著許多新的問(wèn)題。一方面，宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行出現(xiàn)了新的形勢(shì)。在20世紀(jì)70年代末，德國(guó)的失業(yè)率逐漸上升，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的波動(dòng)加大。1971-1975年，失業(yè)率平均為1.46%，同期GDP增速的極差為5.03個(gè)百分點(diǎn)，而在1976-1980年，失業(yè)率平均為3%，比前5年提高了1倍多，同期GDP增速的極差為7.12個(gè)百分點(diǎn)，比前5年提高了2.09個(gè)百分點(diǎn)。另一方面，德國(guó)對(duì)社會(huì)住房建設(shè)的大力支持給聯(lián)邦財(cái)政帶來(lái)了不少壓力。尤其是20世紀(jì)80年代初，包括英國(guó)和美國(guó)等國(guó)家開(kāi)始推行新自由主義政策，在住房領(lǐng)域主要表現(xiàn)為減少政府對(duì)住房市場(chǎng)的干預(yù)，將大量公共住房私有化。這些施政潮流對(duì)德國(guó)重新審視住房政策產(chǎn)生了一些影響。

2.發(fā)展目標(biāo)。與英國(guó)和美國(guó)等國(guó)家相反，德國(guó)在這個(gè)階段沒(méi)有將提高住房自有率作為住房政策的首要目標(biāo)，而是促進(jìn)社會(huì)力量參與租賃住房的供應(yīng)。

這個(gè)階段采取的主要措施包括減少政府對(duì)社會(huì)住房建設(shè)的投資，通過(guò)稅收減免等手段鼓勵(lì)各類(lèi)機(jī)構(gòu)投資建設(shè)租賃住房。

3.發(fā)展效果。1970-1978年州政府和一些公共住房公司投資建設(shè)的社會(huì)租賃住房占住房供應(yīng)總量的平均比重為18.12%，而在1979-1990年，該比重降為9.74%，幾乎減少了一半。1970-1978年自住住房占住房供應(yīng)總量的平均比重為43.04%，1979-1990年該比重為47.49%，只提高了4.45個(gè)百分點(diǎn)。由此可見(jiàn)，企業(yè)、機(jī)構(gòu)和個(gè)人投資的租賃住房占比有所增加。

（三）保持市場(chǎng)平穩(wěn)（1991-2010年）

1.發(fā)展背景。1990年10月，德國(guó)統(tǒng)一。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，德國(guó)的人口結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)情況等方面發(fā)生了很大變化，給住房發(fā)展帶來(lái)了一系列新的問(wèn)題。

首先，人口總量呈減少態(tài)勢(shì)，而且老齡化問(wèn)題逐漸凸顯。自2003年起，德國(guó)人口總量每年以0.1%左右的速度逐年減少，而且根據(jù)德國(guó)聯(lián)邦統(tǒng)計(jì)局的預(yù)測(cè)，未來(lái)德國(guó)人口還將繼續(xù)減少。另外，德國(guó)的人口老齡化問(wèn)題越來(lái)越嚴(yán)重。1990年，65歲以上人口占總?cè)丝诘?4.9%，2000年上升至16.6%，2010年升至20.6%，2012年為20.7%。

其次，經(jīng)濟(jì)運(yùn)行波動(dòng)較大。從1991年到2008年，GDP增速的極差有近4個(gè)百分點(diǎn)。尤其在2008年遭遇全球金融危機(jī)之后，經(jīng)濟(jì)增速出現(xiàn)了持續(xù)下跌。另外，失業(yè)率在1991年以后長(zhǎng)期保持在10%左右，2005年甚至高達(dá)13%。

2.發(fā)展目標(biāo)。在20世紀(jì)90年代，由于人口結(jié)構(gòu)變化以及人口遷徙等原因，德國(guó)面臨階段性的住房供應(yīng)緊張局面，因而著力加強(qiáng)住房供應(yīng)。在2008年之后，由于受全球金融危機(jī)的影響，德國(guó)住房市場(chǎng)也受到了較大沖擊，因而著力穩(wěn)定住房市場(chǎng)。

3.發(fā)展效果。20世紀(jì)90年代，政府對(duì)住房建設(shè)提供建房補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠以及低息貸款，新房建設(shè)量快速增加。1995年，房屋建設(shè)完成數(shù)量從1990年的25.7萬(wàn)套激增到了將近60萬(wàn)套。

2008年前后，德國(guó)房?jī)r(jià)延續(xù)了穩(wěn)定態(tài)勢(shì)。有研究者對(duì)比了一些OECD國(guó)家從1970年至2010年的房?jī)r(jià)變動(dòng)情況，發(fā)現(xiàn)無(wú)論是名義房?jī)r(jià)，還是實(shí)際房?jī)r(jià)，德國(guó)的波動(dòng)幅度最小。

表5 1970年至2010年一些國(guó)家房?jī)r(jià)增幅的標(biāo)準(zhǔn)差（%）

（四）應(yīng)對(duì)新挑戰(zhàn)（2010年以來(lái)）

1.發(fā)展背景。受2008年全球金融危機(jī)的影響，歐洲部分國(guó)家陸續(xù)出現(xiàn)主權(quán)債務(wù)危機(jī)（簡(jiǎn)稱(chēng)為“歐債危機(jī)”）。盡管德國(guó)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行依然保持了相對(duì)平穩(wěn)，而且成為歐洲應(yīng)對(duì)債務(wù)危機(jī)的主導(dǎo)力量，但相關(guān)影響仍然較為明顯。在房地產(chǎn)市場(chǎng)運(yùn)行中主要表現(xiàn)就是總體房?jī)r(jià)出現(xiàn)較大幅度上漲。根據(jù)德國(guó)聯(lián)邦統(tǒng)計(jì)局公布的數(shù)據(jù)，自2011年以來(lái)，德國(guó)370個(gè)城市的新建住房?jī)r(jià)格連續(xù)六年保持上漲（圖1）。2015年3月至2016年3月，全國(guó)平均房?jī)r(jià)上漲了6%。其中，大城市房?jī)r(jià)的上漲幅度尤為明顯，50萬(wàn)人口以上城市在該時(shí)期內(nèi)房?jī)r(jià)漲幅高達(dá)9.4%，創(chuàng)下近20年來(lái)的最高紀(jì)錄。

這段時(shí)期房?jī)r(jià)快速上漲的主要原因有三：低利率、人口結(jié)構(gòu)變動(dòng)、外來(lái)避險(xiǎn)投資。首先，歐洲央行的低利率政策在一定程度上刺激了貸款購(gòu)房。為了應(yīng)對(duì)歐債危機(jī)，歐洲央行不斷降低利率，到2016年3月基本維持在零的水平。由此，德國(guó)的貸款利率也逐漸降到歷史最低點(diǎn)。在2016年底，德國(guó)各年期的房貸利率均已下跌至2個(gè)百分點(diǎn)以下，10年以上貸款利率僅為1.66%。貸款利率不斷下降有效地減少了貸款購(gòu)房成本，從而在一定程度上刺激了購(gòu)房需求。

圖1 德國(guó)新建住房?jī)r(jià)格指數(shù)（2010-2016）

其次，人口老齡化程度加劇以及外來(lái)移民增加，一方面提高了住房自有率，另一方面增加了住房需求。由于老年人口的住房自有率相對(duì)較高，隨著德國(guó)人口老齡化程度不斷提高，全國(guó)的住房自有率也有所提高。2012年，18歲至60歲的人口占德國(guó)總?cè)丝诘谋戎貫?6.9%，比1990年下降了3.4個(gè)百分點(diǎn)，而60歲以上的人口占比為26.9%，比1990年提高了6.5個(gè)百分點(diǎn)。2012年和2013年德國(guó)的住房自有率分別達(dá)到53.4%和53.3%，隨后有所下降，2016年為51.9%。另外，隨著人口老齡化加劇和勞動(dòng)力短缺，德國(guó)通過(guò)放寬移民政策和大量接納難民填補(bǔ)勞動(dòng)力缺口，由此使住房需求有所增加。

再次，國(guó)外避險(xiǎn)投資需求的增加對(duì)德國(guó)房?jī)r(jià)具有助漲作用。在金融危機(jī)以及歐債危機(jī)期間，德國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)因其長(zhǎng)期穩(wěn)定以及風(fēng)險(xiǎn)較低等因素吸引了一部分避險(xiǎn)資金，部分歐洲和亞洲的房地產(chǎn)投資資金轉(zhuǎn)向了德國(guó)市場(chǎng)，在一定程度上推動(dòng)了德國(guó)房?jī)r(jià)的上漲。

2.發(fā)展目標(biāo)。面對(duì)住房需求有所增加以及房?jī)r(jià)出現(xiàn)明顯上漲的情形，德國(guó)的政策目標(biāo)在于促進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)平穩(wěn)，抑制房?jī)r(jià)和租金過(guò)快上漲。

3.主要措施。2015年4月21日，德國(guó)通過(guò)了《阻止住房緊張的市場(chǎng)中租金過(guò)快上漲的法律》。該法律規(guī)定，在住房緊張的市場(chǎng)中，租金不可以超過(guò)當(dāng)?shù)氐湫妥饨鸬?0%。如果租金增長(zhǎng)過(guò)快，當(dāng)?shù)卣梢栽谧》烤o張地區(qū)啟動(dòng)最長(zhǎng)5年的“租金剎車(chē)”機(jī)制。而住房緊張市場(chǎng)的標(biāo)準(zhǔn)是：（1）當(dāng)?shù)刈饨饾q幅高于全國(guó)平均水平；（2）當(dāng)?shù)刈饨鹋c收入之比顯著高于全國(guó)平均水平；（3）人口在增加，但住房供應(yīng)不足；（4）空置率較低，而需求旺盛。

與此同時(shí)，德國(guó)加大了住房建設(shè)力度。2016年，德國(guó)新建住房27.77萬(wàn)套，比2015年增加12.1%，創(chuàng)下2004年以來(lái)新建住房數(shù)量的新高。（彭睿婕，2017）

三、德國(guó)住房租賃市場(chǎng)發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)啟示

租賃市場(chǎng)深深嵌入各國(guó)政治經(jīng)濟(jì)和社會(huì)制度之中。從這種意義上說(shuō)，租賃市場(chǎng)的發(fā)展是經(jīng)濟(jì)社會(huì)制度框架的體現(xiàn)和產(chǎn)物。盡管政策工具和手段相似，但其在不同制度結(jié)構(gòu)中的實(shí)施方式和效果會(huì)有明顯差異。因而，在總結(jié)德國(guó)住房租賃市場(chǎng)的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)時(shí)，既不能脫離其歷史背景，也不能脫離其制度結(jié)構(gòu)。

（一）社會(huì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)理念與住房供應(yīng)體系

第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束后，聯(lián)邦德國(guó)建立了一種“社會(huì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制”。這種體制及其理論的主要理念是：經(jīng)濟(jì)發(fā)展是社會(huì)發(fā)展的一部分，經(jīng)濟(jì)發(fā)展最終要為社會(huì)發(fā)展服務(wù)；市場(chǎng)機(jī)制是唯一的調(diào)控機(jī)制，供給和需求決定市場(chǎng)價(jià)格；政府致力于完善市場(chǎng)機(jī)制，而不是干擾市場(chǎng)機(jī)制；對(duì)于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的弱勢(shì)群體，政府需要提供幫助，但同時(shí)要激勵(lì)他們盡快通過(guò)自身努力走出貧困。凱梅尼將“社會(huì)型市場(chǎng)”的原則概括為“對(duì)于市場(chǎng)的干預(yù)是必需的而且也是市場(chǎng)所需要的，但是這種干預(yù)必須是與市場(chǎng)原則相一致的”。（凱梅尼，2010）

艾克豪夫認(rèn)為：“德國(guó)的住房政策，大體上也是按照以下的思路制定，即市場(chǎng)機(jī)制解決大多數(shù)人的住房需求，針對(duì)貧困群體，政府則予以資助?！保ò撕婪颍?012年）。

這種簡(jiǎn)單描述似乎適用于所有發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體在20世紀(jì)50年代以來(lái)的住房發(fā)展情況。但是，基于發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體不同的社會(huì)政策取向，凱梅尼提出了“營(yíng)利型市場(chǎng)”和“社會(huì)型市場(chǎng)”兩種概念，并認(rèn)為這種區(qū)分在租賃市場(chǎng)上表現(xiàn)得最為清晰和持久。在以英、美為主要代表的營(yíng)利型市場(chǎng)中，租賃市場(chǎng)的發(fā)展會(huì)經(jīng)歷這樣幾個(gè)步驟：“公共政策鼓勵(lì)發(fā)展不受限制的營(yíng)利型租賃市場(chǎng)，其結(jié)果是一部分社會(huì)階層的邊緣化，這迫使政府出面幫助那些受影響的家庭，國(guó)家建立一個(gè)成本型租賃部門(mén)來(lái)解決這個(gè)問(wèn)題，這個(gè)部門(mén)被營(yíng)利型租賃市場(chǎng)隔離以避免競(jìng)爭(zhēng)威脅，但是這樣不足以降低對(duì)租賃住房的需求，隨著公共成本型部門(mén)的增長(zhǎng)與成熟，相對(duì)租金開(kāi)始下降，國(guó)家控制變得更加嚴(yán)格，以阻止成本型租賃進(jìn)一步發(fā)展，對(duì)于租賃住房的需求被迫轉(zhuǎn)向了購(gòu)買(mǎi)私有住房，政府進(jìn)一步鼓勵(lì)住房私有化。” （凱梅尼，2010年）

在以德國(guó)、瑞典為主要代表的社會(huì)型市場(chǎng)中，鼓勵(lì)成本型租賃住房與營(yíng)利型租賃住房進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)，從而建立一個(gè)多樣化的、充滿競(jìng)爭(zhēng)的住房租賃市場(chǎng)。在這種市場(chǎng)中，存量規(guī)模較大的成本型租賃住房既可以避免在過(guò)剩和短缺之間的劇烈搖擺，又可以降低市場(chǎng)的租金水平，從而為各種住房所有形式提供一個(gè)公平的競(jìng)技場(chǎng)，既不壓制租賃住房，也不鼓勵(lì)私有住房。

在住房領(lǐng)域，不同的發(fā)展理念表現(xiàn)為差異甚大的住房供應(yīng)體系。比如，英國(guó)的住房體系截然分為社會(huì)租賃市場(chǎng)和私營(yíng)出租住房或自住住房?jī)纱蟛糠郑瑑纱蟛糠值耐顿Y建設(shè)主體、資金渠道以及供應(yīng)對(duì)象都不同，因此也被凱梅尼稱(chēng)為“二元制”住房體系。與此相對(duì)，德國(guó)的住房供應(yīng)體系雖然也有不同的供應(yīng)主體，但其供應(yīng)對(duì)象卻是混合的，私營(yíng)機(jī)構(gòu)和個(gè)人也參與投資供應(yīng)社會(huì)租賃住房，這被凱梅尼稱(chēng)為“單一制”住房體系。

圖2 英國(guó)的住房供應(yīng)體系

圖3 德國(guó)的住房供應(yīng)體系

（二）政府促進(jìn)住房租賃市場(chǎng)發(fā)展

在不同發(fā)展時(shí)期，德國(guó)政府先后采用了不同措施推動(dòng)租賃市場(chǎng)發(fā)展。主要特征有：（1）在住房短缺時(shí)期，政府通過(guò)資金支持、稅收優(yōu)惠、金融扶持等手段鼓勵(lì)租賃住房供應(yīng)，比如在20世紀(jì)50年代和60年代；（2）在住房供應(yīng)相對(duì)充足后，政府通過(guò)調(diào)整法律法規(guī)，提高出租住房的品質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，適當(dāng)放松終止租賃合同的條件，平衡租賃關(guān)系當(dāng)事人的權(quán)益；（3）在租賃市場(chǎng)發(fā)展相對(duì)穩(wěn)定后，政府主要采取措施促進(jìn)租金價(jià)格的穩(wěn)定，避免大起大落。

比如，從1974年《第二部住房解約保護(hù)法》實(shí)施以來(lái)，德國(guó)逐漸形成了一套租金編制體系，在租賃市場(chǎng)的穩(wěn)定方面發(fā)揮了重要作用。根據(jù)法律規(guī)定，各個(gè)城市的住房管理機(jī)構(gòu)、租房者協(xié)會(huì)以及住房中介商協(xié)會(huì)等機(jī)構(gòu)對(duì)住房情況進(jìn)行綜合評(píng)估后共同制定租金標(biāo)準(zhǔn)。這種租金在租賃市場(chǎng)中很有權(quán)威性，被稱(chēng)為“房租明鏡”（Mietspiegel）。

租金編制主要參考的因素包括住房類(lèi)型（如是否獨(dú)立住房）、面積、設(shè)施設(shè)備、房齡、區(qū)位等。通過(guò)相應(yīng)評(píng)估和計(jì)算后，形成租金一覽表，對(duì)社會(huì)公布。房東可以參照當(dāng)?shù)叵鄳?yīng)類(lèi)型住房的參考租金設(shè)定房租或提高房租，承租人對(duì)房租有異議的處理，也以參考租金作為重要依據(jù)。

英國(guó)在1965年就引入了公平租金體系。在該體系中，租金水平由獨(dú)立的租務(wù)專(zhuān)員（rent officer）設(shè)定。但是，租務(wù)專(zhuān)員往往按照市場(chǎng)理論，依市場(chǎng)運(yùn)行的理想狀態(tài)設(shè)定租金水平，因而不僅難以反映市場(chǎng)真實(shí)的供求狀況和價(jià)格走勢(shì)，而且不利于引導(dǎo)租賃市場(chǎng)發(fā)展。1981年54%的租金低于市場(chǎng)水平。從1970年到1986年，公平租金的增幅比消費(fèi)價(jià)格漲幅少了18%。起初，租金管制只適用于沒(méi)有家具的住房，有家具的住房直到1974年才被納入管制范圍。（Voigtlander，2009）由此造成的結(jié)果就是，許多房東為了規(guī)避管制，都將自己的出租房配上家具或者以度假房的名義出租。本來(lái)希望通過(guò)設(shè)定公平租金引導(dǎo)租賃市場(chǎng)發(fā)展，帶來(lái)的結(jié)果卻是出租住房供應(yīng)減少，使得本來(lái)要租賃的人由于難以找到合適的房源而只好去購(gòu)房。

（三）對(duì)市場(chǎng)的柔性管理

基于社會(huì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的理念，德國(guó)在住房領(lǐng)域非常重要的政策出發(fā)點(diǎn)就是讓居民家庭在自有和租賃之間有充分的自由選擇權(quán)。由此，需要通過(guò)相應(yīng)措施促進(jìn)租賃住房的有效供應(yīng)，同時(shí)避免租賃市場(chǎng)被擾亂，否則許多家庭就無(wú)法自由選擇，最后只能被迫選擇購(gòu)買(mǎi)住房。

以租金管控為例：這是第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束后許多歐洲國(guó)家都選擇的政策。畢竟，當(dāng)時(shí)最主要的問(wèn)題是住房短缺，如果放任市場(chǎng)自主運(yùn)行，房?jī)r(jià)和租金都會(huì)快速上漲。因此，絕大多數(shù)歐洲國(guó)家不僅將老舊住房的租金固定在戰(zhàn)前的水平，而且新建住房的租金也受到嚴(yán)格管控。但是，隨著住房供應(yīng)量不斷增加，德國(guó)逐步選擇放松對(duì)租金的管控。實(shí)際上，早在1958年，時(shí)任德國(guó)住房部長(zhǎng)Paul Lucke就主張廢除住房統(tǒng)制經(jīng)濟(jì)，解除對(duì)住房租金的嚴(yán)格管控。1961年，他開(kāi)始在“白區(qū)”解除對(duì)租金的管制。所謂“白區(qū)”，是指住房短缺比重低于3%的區(qū)域。起初，只有52個(gè)這樣的白區(qū)，但是到20世紀(jì)60年代末，除了少數(shù)像柏林這樣的中心城市，其他所有區(qū)域都解除了租金管制。

在1974年《第二部住房解約保護(hù)法》實(shí)施后，德國(guó)推行了租金比較體系。在這種體系中，只有下列情形才能提高租金：前一年沒(méi)有提高租金，并且房東通過(guò)“明鏡租金”或類(lèi)似的標(biāo)準(zhǔn)能證明其租金低于恰當(dāng)水平。由于租金指數(shù)總是根據(jù)以往的租金而計(jì)算的，即便整體租金在不斷上漲，實(shí)際收取的租金也總是低于市場(chǎng)的真實(shí)水平。所以，對(duì)于長(zhǎng)期租住的承租人而言，重新租賃或購(gòu)買(mǎi)住房的吸引力不大，因?yàn)樗麄兡壳暗淖》砍杀镜陀谑袌?chǎng)價(jià)格。

一些住房自有率較高的歐洲國(guó)家的情況就大不相同了。比如，在西班牙，管制給投資者和房東帶來(lái)了很?chē)?yán)重的問(wèn)題。直到1994年，西班牙才允許對(duì)1964年以前簽訂的租賃合同提高租金。由于西班牙允許將租賃合同傳遞給下一代，房東常常無(wú)法從其房產(chǎn)中得到任何經(jīng)濟(jì)利益。而且，在很長(zhǎng)時(shí)間里，住房的維護(hù)和改造成本都不能轉(zhuǎn)嫁給承租人。結(jié)果，越來(lái)越多的住房年久失修，直到最后退出市場(chǎng)或被買(mǎi)斷。1985年，西班牙開(kāi)始對(duì)租金放松管制，但是1985年之前的租賃合同仍然受到嚴(yán)格管制。2005年，此類(lèi)租賃合同在巴塞羅那的比重是接近50%。而且，1994年租賃法律規(guī)定，租賃合同的最低期限是5年。面對(duì)這些管制，許多房東寧愿空置房屋等待買(mǎi)家，也不愿意將其出租。這樣的結(jié)果是，西班牙住房市場(chǎng)的空置率高達(dá)14%，遠(yuǎn)高于歐盟的平均水平。（Voigtlander，2009）

（四）增強(qiáng)社會(huì)支持

租賃市場(chǎng)的發(fā)展，無(wú)論是供應(yīng)，還是需求，都需要社會(huì)廣泛參與和支持。

首先，在租賃住房供應(yīng)方面，德國(guó)鼓勵(lì)社會(huì)主體廣泛參與。德國(guó)住房租賃市場(chǎng)的供應(yīng)主體非常多元，既有大量的個(gè)體房東（其中既有單獨(dú)出租，也有與承租人合住的），也有種類(lèi)多樣的機(jī)構(gòu)，包括公共性質(zhì)的住房公司、私營(yíng)性質(zhì)的住房公司，還有非營(yíng)利的機(jī)構(gòu)（如合作社、教會(huì)等）。凱梅尼認(rèn)為：德國(guó)的房屋租賃市場(chǎng)因此嚴(yán)格遵循奧爾多派（Ordo）自由主義者的主張，即市場(chǎng)應(yīng)當(dāng)有多種多樣的供應(yīng)者，他們可以將對(duì)安全網(wǎng)式的社會(huì)保障體系的需求降到最低程度，因此，德國(guó)“形成了一個(gè)如萬(wàn)花筒般豐富與復(fù)雜的住房租賃市場(chǎng)” 。（凱梅尼，2010）按照其性質(zhì)，可將供應(yīng)主體大致分為政府、企業(yè)和社會(huì)主體三類(lèi)。由圖3可見(jiàn)，從1970-1993年，社會(huì)主體對(duì)租賃住房的投資建設(shè)始終發(fā)揮著重要作用。

其次，社會(huì)對(duì)租賃住房的認(rèn)可是租賃需求較為穩(wěn)定的重要原因。租賃市場(chǎng)平穩(wěn)發(fā)展，需要以較為穩(wěn)定的租賃需求為基礎(chǔ)，否則不僅租賃住房的投資難以收回成本，還會(huì)造成大量租賃住房空置。以社會(huì)住房為例，一些國(guó)家在發(fā)展過(guò)程中雖然投入了不少支持，但由于在社會(huì)住房的成本和租金之間存在差距，建設(shè)投資機(jī)構(gòu)被迫通過(guò)犧牲舒適度和居住空間來(lái)壓縮成本，從而使社會(huì)住房與私人住房在質(zhì)量上存在較大區(qū)別，由此導(dǎo)致社會(huì)住房的承租人感覺(jué)低人一等。

但是，德國(guó)的社會(huì)住房廣受歡迎，原因在于其相對(duì)較高的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，無(wú)論是面積，還是設(shè)施設(shè)備。隨著時(shí)間的推移，質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)越來(lái)越高，直到無(wú)法區(qū)別社會(huì)住房與私人住房。由于這個(gè)原因，在其他國(guó)家經(jīng)常出現(xiàn)的“將社會(huì)住房等同于低劣住房”的現(xiàn)象在德國(guó)沒(méi)有發(fā)生。相反，德國(guó)的社會(huì)住房吸引了很多來(lái)自中產(chǎn)階層的承租人。因?yàn)樯鐣?huì)住房的對(duì)象較廣泛，而且只有在入住時(shí)才核對(duì)其收入狀況，所以收入方面的準(zhǔn)入門(mén)檻較為寬松。如果在承租期的收入增加了，承租人不會(huì)受到任何影響。所以，新興的中產(chǎn)階層特別愿意租賃此類(lèi)住房，這也就抑制了購(gòu)房的潛在需求。

（五）租賃住房與自住住房相互補(bǔ)充

基于促進(jìn)市場(chǎng)而不是擾亂市場(chǎng)的社會(huì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)理念，讓租房與購(gòu)房所得到的住房服務(wù)能相互替代，充分發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的基礎(chǔ)性作用，讓居民在租房與購(gòu)房享有充分的自主選擇權(quán)，由此形成了租賃住房與自住住房相互補(bǔ)充的狀態(tài)。

首先，根據(jù)不同時(shí)期面臨的突出問(wèn)題聚焦發(fā)展重點(diǎn)。德國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒中將住房主要分為自住住房、租賃住房、度假住房和空置住房四大類(lèi)。從不同年代各類(lèi)住房的占比及其變化情況可以看出，不同時(shí)代各有側(cè)重，但總體是促進(jìn)自住住房與租賃住房形成相對(duì)平衡。

表6 按年代劃分的各類(lèi)住房占比情況（%）

其次，小戶型住房以租賃住房為主，而大戶型住房以自住住房為主。在40平方米以下以及40-60平方米的住房中，租賃住房占比分別為84.81%和82.98%；在80-100平方米的住房中，租賃住房和自住住房的占比基本相當(dāng)；而在120-140平方米以及140平方米以上的住房中，自住住房占比分別為81.24%和86.79%。自住住房與租賃住房相互補(bǔ)充，形成了一種較為均衡的結(jié)構(gòu)。

表7 按單套住房面積劃分的各類(lèi)住房占比情況（%）

表8 不同居住類(lèi)型家庭的住房負(fù)擔(dān)狀況（%）

再次，住房負(fù)擔(dān)較為合理。德國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒中對(duì)部分家庭開(kāi)展了住房負(fù)擔(dān)情況的抽樣調(diào)查。2013年，總體上有18.1%的家庭戶覺(jué)得住房負(fù)擔(dān)較重，57.4%的家庭覺(jué)得有一定壓力，另有24.5%的家庭覺(jué)得沒(méi)什么壓力。從購(gòu)買(mǎi)和租賃兩種居住選擇的情況看，都是接近1/4的家庭覺(jué)得沒(méi)什么壓力，但在覺(jué)得壓力較大的家庭中，租賃住房家庭比自住住房家庭高出4.1個(gè)百分點(diǎn)，而占比更多的自住住房家庭覺(jué)得有一定壓力?？傮w看，德國(guó)居民家庭在購(gòu)買(mǎi)和租賃的兩種選擇上面臨的負(fù)擔(dān)情況較為均衡，這既是德國(guó)租購(gòu)并舉住房體系建設(shè)相對(duì)較為完善的結(jié)果，也是進(jìn)一步促進(jìn)租購(gòu)并舉住房體系發(fā)展的重要基礎(chǔ)。