析房地產(chǎn)市場監(jiān)管服務(wù)的重點環(huán)節(jié)
——以市縣住宅房地產(chǎn)市場為例

文/張強 張文

[關(guān)鍵字]房地產(chǎn)市場；監(jiān)管；合同

一、當前存在的問題

總體而言，我國房地產(chǎn)市場經(jīng)過三十余年的快速發(fā)展，法律法規(guī)體系不斷健全，調(diào)控管理手段不斷豐富，法制化、規(guī)范化水平逐步提升，市場秩序不斷規(guī)范，市場成熟度不斷提高。然而，由于部分房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)片面追逐利潤、追求擴張，在房地產(chǎn)開發(fā)、銷售、交付、產(chǎn)權(quán)證辦理等環(huán)節(jié)采取或變相采取違規(guī)手段，在不同程度上侵犯了購房人的合法權(quán)益，擾亂了房地產(chǎn)市場秩序，造成了一定的社會問題。這些問題在市縣層面的突出表現(xiàn)如下。

其一，居住區(qū)配套公共服務(wù)設(shè)施缺失。房地產(chǎn)企業(yè)沒有按照法律法規(guī)規(guī)定，配套建設(shè)相應(yīng)的教育、醫(yī)療衛(wèi)生、文化體育、商業(yè)服務(wù)、社區(qū)服務(wù)、市政公用和行政管理等設(shè)施，在購房人入住時批而未建、建設(shè)規(guī)模不達標、挪作他用甚至違規(guī)出售等。其二，變相違規(guī)銷售房屋。房地產(chǎn)企業(yè)未按照規(guī)定發(fā)布商品房預(yù)售廣告；承諾給予預(yù)定人較高購房優(yōu)惠，采取內(nèi)部認購、排號、認籌、銷售VIP卡、銷售理財產(chǎn)品等方式收取或變相收取定金、預(yù)訂款、誠意金等費用；銷售未取得預(yù)售許可的房屋。其三，商品房預(yù)售資金不入監(jiān)管賬戶。通過不網(wǎng)簽合同、設(shè)立多個賬戶等辦法不存、少存或晚存商品房預(yù)售資金，千方百計早取、多取、套取賬戶資金，與市場監(jiān)管政策“躲貓貓”。其四，房地產(chǎn)企業(yè)在建設(shè)過程中違規(guī)隨意變更設(shè)計。在房屋建造過程中，不按照批準的規(guī)劃、人防、消防要求進行建設(shè)，隨意更改房間、車位、車庫面積和布局、人防范圍等，造成房屋實測與預(yù)測繪位置、面積、套型、分割不符，引發(fā)合同糾紛，導(dǎo)致房屋無法交付。其五，商品房買賣合同含有霸王條款。商品房買賣合同條款中違約責(zé)任約定不對等，減輕或免除開發(fā)商自身違約責(zé)任，加重購房人違約責(zé)任；通過簽訂補充協(xié)議方式，改變主合同約定的事項；隱瞞房屋有抵押、預(yù)查封等限制銷售、不能網(wǎng)簽買賣合同的情況，收取購房人定金、購房款等。其六，房地產(chǎn)企業(yè)逾期交付、不辦理產(chǎn)權(quán)證。不履行合同義務(wù)，未能在合同約定的時限內(nèi)交付房屋，逾期給購房人辦理產(chǎn)權(quán)證，甚至有些項目成為“爛尾樓”，影響購房人入住、貸款、落戶、孩子入學(xué)等，房屋買受人物權(quán)無法得到法律保障。

此外，還有部分企業(yè)不執(zhí)行國家住房信貸資金管理政策，進行違規(guī)虛假宣傳等。這些問題影響了房地產(chǎn)市場的健康持續(xù)發(fā)展，需要系統(tǒng)地加以解決。因此，亟需建立房地產(chǎn)市場發(fā)展的基礎(chǔ)性制度與長效機制。

二、原因分析

房地產(chǎn)市場存在問題的原因來自多個方面，既有各方市場主體和監(jiān)管部門主觀上的原因，又有市場形勢和環(huán)境等客觀上的原因，還有房地產(chǎn)市場管理制度方面的原因。具體而言，可以分為四個方面。

其一，房地產(chǎn)市場監(jiān)管制度不健全，存在空白與盲區(qū)。例如：在商品房預(yù)售資金監(jiān)管方面，除《城市房地產(chǎn)管理法》第四十五條 “商品房預(yù)售所得款項，必須用于有關(guān)的工程建設(shè)”的規(guī)定外，在國家層面尚未有專門法律法規(guī)和規(guī)章進行規(guī)范，僅在各級住建部門的規(guī)范性文件或政策中有所規(guī)定；在房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)資質(zhì)管理方面，對資質(zhì)逾期不申請的處理規(guī)定不清晰、實踐中無操作依據(jù)；在商品房買賣合同、銷售現(xiàn)場管理等涉及住建、國土、工商、物價等部門職責(zé)分工的方面規(guī)定不清晰。此類問題，在立法層面上弱化了對房地產(chǎn)市場行為的監(jiān)管力度，使實踐過程中對有關(guān)行為的處理無法可依、難于實施。

其二，主管部門執(zhí)法難度大，監(jiān)管力度較弱。市縣房地產(chǎn)主管部門是落實法律法規(guī)規(guī)定的基層單位。在實際執(zhí)法過程中，存在房地產(chǎn)市場監(jiān)管執(zhí)法人員少、執(zhí)法能力不足，調(diào)查取證難、處罰程序復(fù)雜漫長，“兩隨機一公開”機制不健全、選擇性執(zhí)法等情況，造成了房地產(chǎn)市場執(zhí)法較為寬泛，對違法違規(guī)行為難以真正處罰到位，客觀上形成了對違法違規(guī)行為的縱容與監(jiān)管失控。

其三，開發(fā)企業(yè)法制意識淡薄，漠視購房人合法權(quán)益。在當前房地產(chǎn)市場供求失衡的市場環(huán)境下，購房人合同簽訂談判能力較弱、話語權(quán)較小，部分開發(fā)企業(yè)人員法律素養(yǎng)較低，不把購房人作為平等主體對待。此外，企業(yè)違法違約的社會成本較低，造成了違法違規(guī)行為在市場上長期存在。

其四，購房人合同意識較弱。一些購房人在購房、簽約過程中，對開發(fā)企業(yè)、銷售代理機構(gòu)、所購項目等基本情況未作充分了解，急于求成甚至盲目跟風(fēng)，偏聽偏信廣告內(nèi)容及銷售人員的宣傳，不認真審查合同內(nèi)容，偏離了購房基本需求目的，為后續(xù)問題的產(chǎn)生留下了隱患。

三、房地產(chǎn)市場監(jiān)管工作機制

保持房地產(chǎn)市場持續(xù)健康發(fā)展，必須堅持“房子是用來住的，不是用來炒的”定位，在市縣層面上要加強頂層設(shè)計，統(tǒng)籌考慮，完善機制，強化以下五個方面的工作。

其一，建立健全的監(jiān)管服務(wù)組織體系。保持房地產(chǎn)市場平穩(wěn)健康發(fā)展對于經(jīng)濟社會發(fā)展、國家金融安全具有極其重要的意義。市縣房地產(chǎn)市場調(diào)控監(jiān)管應(yīng)當堅持“房子是用來住的，不是用來炒的”定位，建立政府領(lǐng)導(dǎo)下的包括住建、規(guī)劃、國土、物價、人民銀行、銀監(jiān)等部門在內(nèi)的房地產(chǎn)市場調(diào)控領(lǐng)導(dǎo)小組，對房地產(chǎn)市場發(fā)展進行統(tǒng)籌規(guī)劃，研究分析房地產(chǎn)市場形勢，對市場中出現(xiàn)的傾向性問題進行研判，制定精準、適度的調(diào)控政策并監(jiān)督執(zhí)行。各相關(guān)部門既要依據(jù)職能職責(zé)，各司其職、各負其責(zé)，還要密切合作、協(xié)同配合。在信息化的時代，要破除藩籬，打破“信息孤島”，實現(xiàn)數(shù)據(jù)共享、互聯(lián)互通，為市場監(jiān)管提供有力的保障與支撐。

其二，建立扎實的市場監(jiān)管服務(wù)責(zé)任體系。通過細化分工、明確監(jiān)管目標、落實監(jiān)管職責(zé)，實現(xiàn)對違規(guī)行為的聯(lián)合查處，從而全面執(zhí)法，精準打擊。例如，要充分發(fā)揮網(wǎng)信部門在監(jiān)管互聯(lián)網(wǎng)、客戶端等房地產(chǎn)網(wǎng)絡(luò)銷售和網(wǎng)絡(luò)輿情監(jiān)控方面的職能職責(zé)，促進房地產(chǎn)市場的良性運轉(zhuǎn)。

其三，建立閉合的房地產(chǎn)監(jiān)管服務(wù)制度體系。房地產(chǎn)市場管理制度和監(jiān)管政策，不僅要具有科學(xué)性、預(yù)見性、針對性、操作性，還要形成全過程、閉合式管理制度體系，形成土地出讓、規(guī)劃、施工、驗收、銷售、交付、產(chǎn)權(quán)辦理等一系列完善的制度措施制定、執(zhí)行和監(jiān)督辦法。例如，預(yù)售許可、資質(zhì)審批等行政許可事項審批后要有“雙隨機”檢查，房地產(chǎn)開發(fā)項目建設(shè)條件意見書制度的實施要與竣工綜合驗收制度相結(jié)合等，使各項規(guī)章制度和管理措施形成“閉環(huán)”。

其四，營造健康的房地產(chǎn)市場發(fā)展環(huán)境。通過制度建設(shè)、教育培訓(xùn)、典型案例公布等方式，進一步規(guī)范企業(yè)經(jīng)營行為，增強其誠信意識，培育遵紀守法、誠實守信、責(zé)任感強的房地產(chǎn)市場主體。通過媒體宣傳、發(fā)布風(fēng)險警示、分析案例、公布“紅黑名單”等方式，對購房人宣傳房地產(chǎn)市場可能存在的風(fēng)險點，幫助其牢固樹立風(fēng)險意識，引導(dǎo)其掌握正確的權(quán)益保護方法，培育理性的購房群體。此外，消費者權(quán)益保護與爭端解決機制、理性的輿論環(huán)境等，都是房地產(chǎn)市場環(huán)境建設(shè)的重要內(nèi)容。

其五，建立科學(xué)的監(jiān)測分析指標體系。監(jiān)測分析指標要涵蓋商品房供給、需求、庫存的數(shù)量與結(jié)構(gòu)等多個方面，從而全面反映房地產(chǎn)市場運行的變化與趨勢。統(tǒng)計數(shù)據(jù)來源既要包括網(wǎng)簽數(shù)據(jù)，還要結(jié)合市場統(tǒng)計調(diào)查結(jié)果。統(tǒng)計分析報告應(yīng)當遵循數(shù)據(jù)統(tǒng)計科學(xué)，還應(yīng)當契合社會各界的直觀感受，力求從定性和定量兩個方面系統(tǒng)分析影響地區(qū)房地產(chǎn)市場變化的城鎮(zhèn)化、金融、信貸、人口、生育等積極因素與消極因素，對政府決策、企業(yè)投資、群眾購房等起到積極的參考作用。

四、具體監(jiān)管服務(wù)措施

對于市縣房地產(chǎn)主管部門而言，房地產(chǎn)市場的監(jiān)管服務(wù)應(yīng)當落實在日常行政審批、備案、公共服務(wù)事項等公益性監(jiān)管制度的實施上，具體包括對房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)主體、開發(fā)經(jīng)營行為、建設(shè)項目施工、交付辦證等的監(jiān)管服務(wù)內(nèi)容。

首先，對房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)的管理服務(wù)。一是資質(zhì)管理制度。把好行業(yè)“入口”，準許具備條件的企業(yè)進入房地產(chǎn)行業(yè)，并扶持其做大做強。打開行業(yè)“出口”，在日常市場監(jiān)管中，及時將已不具備人員、技術(shù)、業(yè)績條件的企業(yè)降級或注銷其資質(zhì)。二是信用體系建設(shè)。通過信用評價、公示“紅黑榜”等辦法，逐步建立健全房地產(chǎn)行業(yè)信用體系，積極推進房地產(chǎn)領(lǐng)域守信聯(lián)合激勵和失信聯(lián)合懲戒機制建設(shè)。

其次，對房地產(chǎn)開發(fā)經(jīng)營全過程的監(jiān)管。一是建立房地產(chǎn)開發(fā)項目建設(shè)條件意見書制度。在國有土地使用權(quán)出讓前，將擬開發(fā)項目的性質(zhì)、開發(fā)期限，基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施的建設(shè)要求、產(chǎn)權(quán)界定，綠色建筑與住宅性能認定，海綿城市建設(shè)等方面提出的建設(shè)條件意見，作為房地產(chǎn)開發(fā)項目建設(shè)的依據(jù)和土地出讓或劃撥的前提條件，對于規(guī)范房地產(chǎn)開發(fā)項目建設(shè)、完善配套基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)等具有十分重要的意義。二是建立房地產(chǎn)開發(fā)項目竣工綜合驗收備案制度。房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)組織完成項目的分項驗收后，將有關(guān)資料報住建部門進行備案，形成房地產(chǎn)開發(fā)項目“提出建設(shè)條件意見書——開發(fā)經(jīng)營許可——預(yù)（銷）售管理——竣工綜合驗收備案——交付——登記辦證——物業(yè)管理”的閉合管理鏈條，從而監(jiān)督開發(fā)企業(yè)為購房人提供合格的居住小區(qū)項目“產(chǎn)品”，提升開發(fā)項目建設(shè)管理水平。三是建立預(yù)售許可制度。宜著重審查預(yù)售條件、預(yù)售方案、以及“一戶一價、一套一標”情況。四是實施商品房預(yù)售資金監(jiān)管。重點在于監(jiān)督開發(fā)企業(yè)將銷售收入全部用于工程建設(shè)，從監(jiān)管銀行、賬戶設(shè)置、繳存、撥付等多方面入手，既抓好銷售資金繳存環(huán)節(jié)，又合理設(shè)置資金撥付條件、節(jié)點，從而便于企業(yè)申請使用，以保證資金安全和工程建設(shè)安全，避免因偷逃挪用而出現(xiàn) “爛尾”工程。五是建立商品房買賣合同備案管理。做好示范合同文本的推廣使用、合同內(nèi)容審查，杜絕各類霸王條款約定。嚴格進行合同變更、注銷備案管理，防止出現(xiàn)以“更名”形式投機炒房和偷稅漏稅的現(xiàn)象。

再次，對建設(shè)施工過程的監(jiān)管服務(wù)。督促開發(fā)企業(yè)嚴格按照規(guī)劃、設(shè)計審批方案進行施工建設(shè)和銷售，確需變更的，應(yīng)當按照法定程序進行規(guī)劃、圖審、消防、人防等審批，并做好開發(fā)企業(yè)工程、銷售等部門的銜接，及時進行預(yù)售信息和銷售樓盤表的變更。落實房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)安全生產(chǎn)責(zé)任，尤其是要依法發(fā)包，不得肢解分包，依法辦理施工許可，及時撥付安全施工措施費，確保工程建設(shè)安全。堅持走發(fā)展綠色建筑的道路，積極采用裝配式建造技術(shù)、建設(shè)智能化建筑等，推進房地產(chǎn)行業(yè)轉(zhuǎn)型升級。對使用新技術(shù)、新材料、新工藝的項目，可以在行政審批、資金監(jiān)管、信用考評等方面出臺優(yōu)惠措施予以扶持。

第四，對開發(fā)項目交付辦證的監(jiān)管。開發(fā)企業(yè)應(yīng)當按照商品房買賣合同約定的時間、條件進行交付。交付時，應(yīng)當向購房人提供商品住宅使用說明書和商品住宅質(zhì)量保證書，將住宅基本情況、使用、維護注意事項向購房人明確。逾期不能交付房屋或無法達到建設(shè)標準要求的開發(fā)企業(yè)，應(yīng)當承擔(dān)相應(yīng)的違約責(zé)任。交付的房地產(chǎn)開發(fā)項目應(yīng)當經(jīng)過竣工驗收或綜合竣工驗收，配套建設(shè)的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施應(yīng)當健全完備，社區(qū)服務(wù)用房、配套幼兒園、養(yǎng)老服務(wù)用房、托老所、警務(wù)室、菜市場等應(yīng)當達到使用條件，滿足小區(qū)業(yè)主居住生活要求，提升居住品質(zhì)。購房人接房后，對于房屋出現(xiàn)的工程質(zhì)量問題，開發(fā)企業(yè)要及時予以維修解決，提供優(yōu)良的售后服務(wù)。開發(fā)企業(yè)要及時組織準備不動產(chǎn)登記資料，早日為購房人辦理不動產(chǎn)證書，保證其享受合法權(quán)益。對于不能及時辦理產(chǎn)權(quán)證的項目，主管部門應(yīng)當督促企業(yè)分析問題癥結(jié)、采取積極措施、妥善解決存在的問題，推進相關(guān)不動產(chǎn)證辦理工作。