國家的生產(chǎn)性與公共產(chǎn)品理論的興起
——一個思想史的回溯

◆劉守剛

內(nèi)容提要：在19世紀(jì)下半葉，英國財政在理論上雖然出現(xiàn)了突破國家最小職能設(shè)定并發(fā)揮生產(chǎn)性職能的想法，但并未真正提出國家生產(chǎn)性概念與公共產(chǎn)品理論。在德國，由于實踐中財政一開始就承擔(dān)著積極的國家建設(shè)職能，特別是在19世紀(jì)承擔(dān)起實現(xiàn)國家趕超的任務(wù)，財政支出遠(yuǎn)非履行最小職能，而是積極地介入生產(chǎn)活動并提供重要的公共服務(wù)。因此，德國財政理論自始至終都強調(diào)財政的生產(chǎn)性作用和國家的生產(chǎn)性角色，但也沒有提出用來概括國家生產(chǎn)性概念的最好理論即公共產(chǎn)品理論。公共產(chǎn)品理論是由意大利、奧地利與瑞典學(xué)者提出并加以發(fā)展的。在理論上，一旦使用了公共產(chǎn)品這一概念，國家就再也不可能保持在最小國家狀態(tài)且純粹消費性的設(shè)定中，而必然導(dǎo)致對國家生產(chǎn)性的事實上的承認(rèn)，財政也因此成為從事生產(chǎn)或創(chuàng)造新價值的工具。

一、引言

直至今日，對于財稅方案，仍有不少學(xué)者持有薩伊的“黃金法則”，即最好的財政方案是支出最少，最好的稅收是征稅最少。在財政思想史上，該看法的鼎盛時期是自亞當(dāng)·斯密至約翰·密爾或者說18世紀(jì)末至19世紀(jì)上半葉這一歷史階段。薩伊黃金法則的理論前提，實際上是斯密等人對于國家非生產(chǎn)性的主張，正如斯密所言：“君主以及他的官吏和海陸軍，都是不生產(chǎn)的勞動者，他們是公仆，其生計由他人勞動年產(chǎn)物的一部分來維持”。①亞當(dāng)·斯密：《國民財富的性質(zhì)和原因的研究》（上卷），北京：商務(wù)印書館，1981年版，第304頁。就是說，這些財政學(xué)者將國家看作是非生產(chǎn)性的，認(rèn)為國家是“必要的惡”，因此財政支出雖確有必要但應(yīng)越少越好，于是最小職能的國家是最好的國家，“廉價政府”或者說財政支出最少的政府才最值得稱道。

不過，時間到了19世紀(jì)后期甚至20世紀(jì)初，英國財政理論界認(rèn)識到，考慮稅收效率問題，必須結(jié)合稅收征收帶來的犧牲與稅收使用帶來的效用。此時學(xué)者們已開始承認(rèn)，稅收使用能夠帶來效用，財政支出能帶來益處。因此，國家具有一定的生產(chǎn)性，類似這樣的結(jié)論此時在英國的財政理論中已呼之欲出。但遺憾的是，此歷史時期英國學(xué)者對國家生產(chǎn)性的觸及還是初步的，這與英國經(jīng)濟實踐中長期奉行國家不干預(yù)政策有關(guān)。學(xué)者們對于財政支出規(guī)模（是否仍局限于最小國家）、種類（不同公共服務(wù)之間如何平衡）與程序（政府與民眾基于某種規(guī)則進行選擇，即公共選擇）并沒有加以特別地研究。對此，馬斯格雷夫指出，像庇古（1877—1959）這樣的財政學(xué)者沒有明確提出國家生產(chǎn)性與公共產(chǎn)品等概念，也“沒有考慮政府通過何種機制了解個人對公共產(chǎn)品的評價”，而奧地利和意大利學(xué)者早在30年前就已對此進行了討論。①理查德·馬斯格雷夫：《財政原則簡史》，載于《公共經(jīng)濟學(xué)手冊》（第1卷），北京：經(jīng)濟科學(xué)出版社，2005年版。

確實，在國家生產(chǎn)性概念及公共產(chǎn)品理論方面，歐陸學(xué)者才是真正的創(chuàng)造者與發(fā)展者。歐陸學(xué)者之所以能在這方面作出重要貢獻(xiàn)，是因為在德國和意大利這樣的后發(fā)國家的現(xiàn)實對英國學(xué)者的理論發(fā)出了挑戰(zhàn)，當(dāng)然還有這些學(xué)者自身在理論上的努力。本文的目的，就在于追溯國家生產(chǎn)性概念與公共生產(chǎn)理論在歐陸國家的興起過程，以便為我國財稅學(xué)界進一步思考財政職能大小、稅收負(fù)擔(dān)輕重及公共產(chǎn)品決策提供思想史背景。

二、財政學(xué)向支出理論的傾斜：應(yīng)對德國問題的國家生產(chǎn)功能

18世紀(jì)末、19世紀(jì)初的德國學(xué)者在思考本國經(jīng)濟增長與社會發(fā)展問題時，一開始能夠運用的理論資源大多是由英國學(xué)者創(chuàng)造的。直至19世紀(jì)上半葉的英國財政思想，重視的主要是稅收理論而在相當(dāng)程度上忽視了支出的研究，因而對財政支出的益處（或者說國家生產(chǎn)性）的看法基本持有否定的意見。之所以如此，相當(dāng)程度上源于此時英國財稅實踐對國家生產(chǎn)性的要求不高?？傻聡鴩野l(fā)展的現(xiàn)實卻對財政思想提出了必須重視支出益處、強調(diào)國家生產(chǎn)性的要求。正如馬斯格雷夫反復(fù)強調(diào)的，在德國國家現(xiàn)代化歷程中，“高效和運行良好的財政當(dāng)局的形象一直保持著”并發(fā)揮了巨大的生產(chǎn)性作用，特別是在19世紀(jì)最后十年（即在德國財政學(xué)的全盛時期）。②理查德·馬斯格雷夫，詹姆斯·布坎南：《公共財政與公共選擇》，北京：中國財政經(jīng)濟出版社，2000年版，第4頁。在這樣的歷史實踐背景影響下，馬斯格雷夫竭力反對以布坎南為首的學(xué)者給政府設(shè)定的形象——“在懶散的官僚、追求自我權(quán)力膨脹以及腐敗的官員的假設(shè)下建立的政府模型”，認(rèn)為這種形象充滿偏見并且“這種模型的傳播對于民主社會中的好政府具有破壞性”。③理查德·馬斯格雷夫，詹姆斯·布坎南：《公共財政與公共選擇》，北京：中國財政經(jīng)濟出版社，2000年版，第27頁。顯然，前文提及的薩伊黃金法則也與這樣的政府形象設(shè)定一致。

比起18世紀(jì)末19世紀(jì)初的英國來，德國的特殊性在于，經(jīng)濟與社會發(fā)展?fàn)顩r嚴(yán)重落后，因而實現(xiàn)趕超是國家發(fā)展的歷史使命。在趕超過程中，由于存在著比較明確的目標(biāo)，國家行動的整體主義色彩比較強，對權(quán)威與紀(jì)律強調(diào)得多。作為國家人格代表的文官集團，有必要也有可能在其中發(fā)揮巨大的作用。特別是在普魯士，文官集團對經(jīng)濟與社會發(fā)展問題的把握與解決、對整體秩序與個體權(quán)利的平衡等方面，發(fā)揮了突出的引領(lǐng)作用。德國財政學(xué)者和財政當(dāng)局，在此方面更是表現(xiàn)良好。由于在思想上可以大力借鑒先發(fā)國家尤其英國的經(jīng)驗與教訓(xùn)，并能始終帶著德國發(fā)展的特殊問題與英國學(xué)者的作品展開對話，因此德國財政學(xué)者在吸收與修正英國財政思想的基礎(chǔ)上，發(fā)展出了盛極一時的德國財政學(xué)。而德國財政學(xué)又通過現(xiàn)實的財政活動，在國家的趕超與治理過程中發(fā)揮了特別重要的指導(dǎo)作用。比如關(guān)稅及由普魯士主導(dǎo)的關(guān)稅同盟在德國國家統(tǒng)一和發(fā)展過程中承擔(dān)了特別使命。德國財政學(xué)在經(jīng)濟發(fā)展與國家治理過程中發(fā)揮的作用亦十分突出，它促進了國家治理多種目標(biāo)、不同價值與利益之間的平衡，比如解決城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間的發(fā)展不平衡，還有富裕與累積性貧困共存的問題。

在特殊的國情前提及趕超的歷史任務(wù)下，德國財政學(xué)雖然注意到英國重視稅收不重視支出的財政理論，但并未全盤接受，而是在與這種理論不斷對話的基礎(chǔ)上，發(fā)展出自己的側(cè)重于支出、強調(diào)生產(chǎn)功能的財政理論。在德國歷史上，這一國家生產(chǎn)性理論體現(xiàn)為財政學(xué)從官房學(xué)派、歷史學(xué)派直至黃金時代的財政學(xué)派三個階段的發(fā)展。

（一）作為德國財政學(xué)淵源的官房時代（16—18世紀(jì)末）：以富國強兵為中心的重商主義前期

在這一時期，德意志諸邦各自為政，甚至相互敵對。財政學(xué)的迫切任務(wù)是，以德意志諸邦的君主或領(lǐng)主為中心，通過種種財政手段來實現(xiàn)富國強兵。此時的財政學(xué)者幾乎都被歸于官房學(xué)派，因為他們大多在君主提供的房間即“官房”內(nèi)工作，負(fù)責(zé)向各邦君主講授財政政策并培養(yǎng)通曉行政工作原則及任務(wù)的官員。

對于官房學(xué)派，也有人將其分為前后兩期：前期主要指神圣羅馬帝國皇帝馬克西米利安于1493—1501年在因斯布魯克和維也納等地設(shè)置的官房，招聘德意志各大學(xué)中的教授和研究者來授課以培養(yǎng)官吏；后期指1727年普魯士國王威廉一世在哈雷大學(xué)與奧德大學(xué)設(shè)立官房大學(xué)的講座，在這一時期其他一些邦國也聘用了類似的官房學(xué)者。

官房學(xué)派政策主張的核心內(nèi)容是，通過對君主擁有的財產(chǎn)（一開始主要是莊園土地，如腓特烈大帝時代，王室領(lǐng)地達(dá)到普魯士領(lǐng)土的二分之一，后來擴展到工業(yè)企業(yè)資產(chǎn)）的經(jīng)營與管理，擴大邦國的財政收入，最終實現(xiàn)富國強兵。由于這一學(xué)派高度重視以金銀形式表現(xiàn)出來的君主財富，因此也像英國同類學(xué)者那樣被稱為重商主義或者前重商主義者。不過需要注意的是，德意志的重商主義，與亞當(dāng)·斯密批評的英國的重商主義還是有區(qū)別的。相對而言，英國重商主義更重視商人的商業(yè)活動，而德意志官房學(xué)派更重視國家或君主的實業(yè)經(jīng)營。德國官房學(xué)派對后世財政學(xué)的影響，主要集中于兩點：（1）君主或國家應(yīng)積極地承擔(dān)起為全體國民謀取福利的責(zé)任，行政官吏應(yīng)承擔(dān)起專業(yè)管理的任務(wù)；（2）國家通過強有力的產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟政策和對資產(chǎn)的優(yōu)良管理，可以促進經(jīng)濟的進步和民眾福利的增加。

此時的官房學(xué)派，主要重視依靠君主或國家的資產(chǎn)獲取財政收入，并不將稅收作為國家的主要財政收入來源。對于非主要收入形式的稅收，他們的意見是國家應(yīng)征收持久的而非臨時性的稅收。特別是進入到18世紀(jì)以后，經(jīng)由議會同意、以民眾財產(chǎn)與收入為征收對象的稅收，成為實踐中越來越重要的收入形式。在財政上，君主的個人財政與國家財政也因此不斷地得以區(qū)分。換言之，跟英國稅收國家的發(fā)展方向相似但進程較晚，德意志諸邦在理論和實踐上也逐漸進入了稅收國家的階段。不過，就此時財政收入的結(jié)構(gòu)而言，來自于君主或國家財產(chǎn)的收入仍然占據(jù)相當(dāng)大的比重；而且隨著國家出面創(chuàng)辦的工商業(yè)發(fā)展，財產(chǎn)收入的地位也未像英國那樣出現(xiàn)降低的趨勢。

官房學(xué)派中最為著名的學(xué)者可能是尤斯提（Johann Justi，1705—1771），他的《財政學(xué)》一書代表著18世紀(jì)以官房學(xué)命名的德意志財政學(xué)達(dá)到了那個時代的成熟階段。①張馨等：《當(dāng)代財政與財政學(xué)主流》，大連：東北財經(jīng)大學(xué)出版社，2000年，第55頁。在該書中，尤斯提明確提出“所有國家的終極目的，是在增進國民的福利……臣民并非為君王而存在”。②坂入長太郎：《歐美財政思想史》，北京：中國財政經(jīng)濟出版社，1987年版，第77頁。在他看來，財政支出所需要的收入如何合理地取得，是財政的中心問題，或者說國庫需要是財政的首要原則。不過在此時，他仍認(rèn)為國有土地、王室領(lǐng)地和一些特權(quán)收入是公共財政的真實基礎(chǔ)，國家收入的來源主要是國家的財產(chǎn)，出于私產(chǎn)的稅收僅僅是最后的收入手段。作為官房學(xué)派的標(biāo)志性觀點，尤斯提強調(diào)，財政學(xué)必須研究如何管理國家財產(chǎn)，國家有權(quán)使用國家內(nèi)的資源，即征用國內(nèi)的一切資產(chǎn)。

（二）標(biāo)志德國財政學(xué)發(fā)展的德國歷史學(xué)派（19世紀(jì)上半葉）：以發(fā)展工業(yè)為中心的重商主義后期

在曾遭受法國軍事入侵以及現(xiàn)實中英國商品傾銷的背景下，19世紀(jì)上半葉德意志諸邦面臨的歷史任務(wù)，就是在政治上和經(jīng)濟上實現(xiàn)國家的趕超。這一時期為國家趕超提供財政理論支持的學(xué)者，大多被歸入歷史學(xué)派或稱歷史主義學(xué)派。其中在德國統(tǒng)一前的這些財政學(xué)者又大多被稱為舊歷史學(xué)派，以區(qū)別于德國統(tǒng)一后的新歷史學(xué)派。由于他們的觀點與人物關(guān)系與前述的官房學(xué)派有聯(lián)系，在將官房學(xué)派稱為“重商主義前期學(xué)者”的基礎(chǔ)上，這些被稱為舊歷史學(xué)派的學(xué)者又被人稱為“重商主義后期學(xué)者”。

歷史學(xué)派的財政思想與政策建議，是這些學(xué)者基于法學(xué)、哲學(xué)、歷史學(xué)、經(jīng)濟學(xué)等諸多領(lǐng)域的歷史主義發(fā)展而創(chuàng)造的成果。早在雅各布（Luding Heinrich von Jakob，1759—1827）時期，他就已經(jīng)嘗試著將官房學(xué)派觀點和那個時期德國人眼中的先進國家（即英國）的理論（特別是亞當(dāng)·斯密的思想）融合在一起，并提出適合德意志的財政學(xué)說。1832年，卡爾·海因里希·勞（Karl Heinrich Rau，1792—1870）出版了《財政學(xué)》一書，這本書把當(dāng)時已被德國引進的斯密及薩伊的古典自由主義財政理論與德意志的官房學(xué)融合在一起，正式開創(chuàng)了德國財政學(xué)在這一時期的研究路徑。勞的著作對后來德國財政學(xué)的發(fā)展，特別是對于阿道夫·瓦格納的影響頗大。在一定意義上，勞的財政學(xué)說已可被視為歷史學(xué)派財政學(xué)。不過，多數(shù)學(xué)者將李斯特（Friedrich List，1789—1846）在1841年出版的《政治經(jīng)濟學(xué)的國民體系》和威廉·羅雪爾（Wilhelm Georg Friedrich Roscher，1817—1894）在1843年出版的《歷史方法的國民經(jīng)濟學(xué)大綱》兩本著作所包含的財政理論，視為歷史學(xué)派財政學(xué)誕生的標(biāo)志。李斯特在書中強調(diào)，經(jīng)濟發(fā)展是有階段的，后進國家不能在理論上直接采用先進國家的自由貿(mào)易、國家消極職能的做法，像德國這樣的后進國家必須采取貿(mào)易保護主義，國家應(yīng)該在生產(chǎn)領(lǐng)域發(fā)揮積極的作用，因此必須倡導(dǎo)國家經(jīng)費支出是有生產(chǎn)性的觀點。羅雪爾在書中強調(diào)，要采用歷史方法研究經(jīng)濟學(xué)與政策，像德意志這樣的民族有自己特有的社會經(jīng)濟發(fā)展道路，國家對社會經(jīng)濟發(fā)展的干預(yù)是有益的且必須的。經(jīng)由李斯特、羅雪爾、迪策爾（Karl Dietzal，1829—1894）等學(xué)者的努力，歷史學(xué)派的財政學(xué)得以確立。

大體上，歷史學(xué)派財政學(xué)在實踐中要面對落后的德意志努力趕超先發(fā)國家的歷史任務(wù)，在理論上要應(yīng)對英國古典經(jīng)濟學(xué)者提倡的最小國家的財政理論。于是，相關(guān)學(xué)者在前述官房學(xué)派理論傳統(tǒng)的基礎(chǔ)上，從以下幾個方面提出自己的理論主張。

（1）在研究方法上，否定英國古典學(xué)派的抽象演繹法，極力推崇所謂的“歷史方法”。他們否認(rèn)人類社會經(jīng)濟發(fā)展存在著普遍的客觀規(guī)律，認(rèn)為各個國家和民族都有自己特有的社會經(jīng)濟發(fā)展道路。他們強調(diào)，學(xué)者應(yīng)該大量收集各個國家和各個民族的歷史與現(xiàn)狀的資料，用來說明國家和民族發(fā)展的特點。

（2）在國家職能方面，重視國家對公共事務(wù)的管理。他們要求積極運用財政支出手段實現(xiàn)國家的發(fā)展，堅決反對英國古典自由主義學(xué)者提倡的國家或財政非生產(chǎn)性觀點，認(rèn)為稅收的征收特別是稅收的使用具有積極的生產(chǎn)性作用。

（3）在國家本質(zhì)方面，不贊成英國古典學(xué)者將國家僅僅看作實現(xiàn)個人利益的工具。他們認(rèn)為，國家本身就是目的，而且是最高的總體利益。就是說，國家具有實體性，與私人經(jīng)濟具有同等的天賦權(quán)利，具有“非物質(zhì)資本生產(chǎn)”的職能，可與“物質(zhì)資本生產(chǎn)”的職能一起共同促進經(jīng)濟的發(fā)展。

總而言之，歷史學(xué)派學(xué)者設(shè)想中的國家是生產(chǎn)國家，他們在財政學(xué)方面的核心主張是國家對經(jīng)濟和社會的積極干預(yù)。

（三）代表德國財政學(xué)頂峰的黃金時代：新歷史學(xué)派與社會政策學(xué)派（19世紀(jì)下半葉）

19世紀(jì)下半葉特別是1871年德國統(tǒng)一后，原來分立在各邦國的官房學(xué)派思想、歷史學(xué)派財政理論，開始向統(tǒng)一國家的財政學(xué)發(fā)展。特別是在德國迅速工業(yè)化的背景下，各種國家建設(shè)問題給財政學(xué)發(fā)展提出了新的挑戰(zhàn)。此時的德國財政學(xué)已吸收了英國古典學(xué)派財政思想，又融合了原來官房學(xué)派和歷史學(xué)派的思想，雖然在財政思想要旨上大致仍屬于歷史學(xué)派，但因為其面臨的國家建設(shè)問題比過去更為復(fù)雜，在運用歷史歸納法方面更趨于極端，并且更加重視國家在解決經(jīng)濟和社會問題時的超階級性和自上而下的改良，所以常被人稱為“新歷史學(xué)派”。同時，因多數(shù)財政學(xué)者要么參加了1873年設(shè)立“社會政策學(xué)會”（其領(lǐng)導(dǎo)成員有阿道夫·瓦格納），要么贊同該學(xué)會強調(diào)國家活動的生產(chǎn)性、主張國家干預(yù)與社會改良的觀點，所以1873年后的德國財政學(xué)者又大多被歸入“社會政策學(xué)派”。由于該學(xué)派的多數(shù)人為大學(xué)的教授，他們在講壇上反對社會革命、主張社會改良，與當(dāng)時倡導(dǎo)暴力革命的社會主義思想相對應(yīng)，這樣的觀點又被人稱為“講壇社會主義”。

這一時期德國的財政學(xué)逐漸成為一門相對獨立的學(xué)科，因其體系的完整性與內(nèi)容的豐富性，德國財政學(xué)進入了黃金時代，對當(dāng)時的德國國家治理產(chǎn)生了極大的影響。在這一黃金時代，最為著名的財政學(xué)家就是三大巨星：斯坦因、謝夫勒和瓦格納。就他們財政思想的總體而言，其主要內(nèi)容是從國家有機體學(xué)說出發(fā)主張國家具有生產(chǎn)性，反對英國古典經(jīng)濟學(xué)家對國家非生產(chǎn)性的主張。

斯坦因（Lorenz von Stein，1815—1890）的代表作是1860年出版的《財政學(xué)教科書》，該書在一定程度上可以代表德意志財政學(xué)在黃金時代的主要觀點與水平。斯坦因反復(fù)強調(diào)，財政支出和稅收都具有生產(chǎn)性，“稅收制度的價值不在于稅收的數(shù)量與水平，而在于稅收制度形成資本的能力，而這種能力又來自于國家用稅收來促進公民稅收潛力發(fā)展與國家經(jīng)濟力量增強的過程”。稅收具有的生產(chǎn)性，斯坦因概括為一種有機的循環(huán)，“稅收潛力創(chuàng)造了稅收，稅收創(chuàng)造了行政管理，而行政管理反過來又創(chuàng)造了稅收潛力”。斯坦因強調(diào)，稅收必須具有生產(chǎn)性，其衡量標(biāo)準(zhǔn)是稅收至少與國家向人民所提供的物質(zhì)資料、公共服務(wù)相等，“每一種稅收的真實目的都是再生產(chǎn)性質(zhì)的，必須創(chuàng)造出至少相當(dāng)于稅收自身的價值。稅收的這種再生產(chǎn)能力，是而且一直是國家生命的絕對條件”。①馬斯格雷夫，皮考克：《財政理論史上的經(jīng)典文獻(xiàn)》，上海：上海財經(jīng)大學(xué)出版社，2015年版，第59頁。

謝夫勒（Albert Schaffle，1831—1904）的主要著作有《賦稅政策原理》和《賦稅論》，對德國在此一時期財政理論的發(fā)展也做出了杰出的貢獻(xiàn)。在謝夫勒看來，英國學(xué)者采用機械論立場看待國家與社會的關(guān)系是不正確的，經(jīng)濟社會是一個由全部個別經(jīng)濟及無數(shù)部門經(jīng)濟有機結(jié)合而成的國民經(jīng)濟有機體，包括私人經(jīng)濟和共同經(jīng)濟兩部分。私人經(jīng)濟的主體是個人企業(yè)，基于自私自利的思想，在市場上通過競爭以謀取最大利潤；共同經(jīng)濟靠人格化的團體或組織（如國家、地方公共團體等）來承擔(dān)經(jīng)濟運行的任務(wù)，其中最為重要的是以國家為主體提供物質(zhì)資料和公共服務(wù)的經(jīng)濟活動，即國家經(jīng)濟。國家經(jīng)濟在國民生活中起著促進費用節(jié)約和擴大資源利用等作用，財政分配和預(yù)算收支計劃又是管好國家經(jīng)濟不可缺少的基礎(chǔ)。因此，“財政學(xué)的最高原則即國家需要必須與非國家需要同時保持均衡充足，從而使在國民經(jīng)濟也保持均衡充足”。②坂入長太郎：《歐美財政思想史》，北京：中國財政經(jīng)濟出版社，1987年版，第295頁。謝夫勒主張，通過累進稅率可以實現(xiàn)資源在國家需要與私人需要之間的合理配置，并利用稅收的再分配作用來調(diào)節(jié)所得和財產(chǎn)的配置。到漢斯·里徹爾（Hans Ritschl，1897—1993）那里，私人經(jīng)濟與共同經(jīng)濟這兩種有機體的構(gòu)成，被他明確界定為市場經(jīng)濟和共同經(jīng)濟（即國家經(jīng)濟），兩者共同構(gòu)成了一個二元經(jīng)濟體。市場經(jīng)濟依靠獲利動機（滿足私人欲求）而運行，確立起依靠交換的機械的社會團結(jié)；國家經(jīng)濟依靠公共精神（一種歸屬于、服務(wù)于社會的感覺）而運行，確立起有機的社會團結(jié)。與市場經(jīng)濟一樣，在提高資源使用效率這一意義上，共同經(jīng)濟當(dāng)然也必須有效地運行。③里徹爾：“共同經(jīng)濟與市場經(jīng)濟”，載于馬斯格雷夫，皮考克：《財政理論史上的經(jīng)典文獻(xiàn)》，上海：上海財經(jīng)大學(xué)出版社，2015年版。在里徹爾等學(xué)者看來，公共經(jīng)濟就是國家財政。

謝夫勒以社會有機體理論為基礎(chǔ)對財政進行的研究，還啟發(fā)了以瓦格納為代表的社會政策學(xué)派。瓦格納（Adolph Wagner，1835—1917）出版于1883年《財政學(xué)》一書，以前述勞的《財政學(xué)》為基礎(chǔ)，吸收了斯坦因的財政生產(chǎn)性的觀點和謝夫勒的社會有機體觀念，將財政學(xué)構(gòu)建成為獨立的社會科學(xué)體系。在一定程度上，瓦格納的《財政學(xué)》可以視為黃金時代財政學(xué)的最高成就，其影響直至今日。瓦格納的財政思想在以下兩個方面值得重點關(guān)注。

（1）肯定生產(chǎn)國家的必要性，并以此為起點來探討財政理論。瓦格納直接將國家界定為“生產(chǎn)性組織”，而財政活動只是國家生產(chǎn)性活動的一個表現(xiàn)，“作為一個生產(chǎn)性組織，國家為了完成自己的任務(wù)，需要特定數(shù)量的‘經(jīng)濟產(chǎn)品’，如個人服務(wù)、勞動力、商品、在貨幣經(jīng)濟中必需的貨幣等，它們是國家活動的必需品”。①馬斯格雷夫，皮考克：《財政理論史上的經(jīng)典文獻(xiàn)》，上海：上海財經(jīng)大學(xué)出版社，2015年版，第18頁。為此，瓦格納將國家的生產(chǎn)性活動命名為“財政經(jīng)濟”，并認(rèn)為它與私人經(jīng)濟同樣重要甚至更重要，絕非英國古典經(jīng)濟學(xué)家所形容的“必要的惡”。國家的生產(chǎn)性，就是“將物質(zhì)商品轉(zhuǎn)化為非物質(zhì)商品”，即汲取資源來提供公共服務(wù)，“從經(jīng)濟學(xué)的意義看，國家的服務(wù)、國家自身以及財政經(jīng)濟具有極高的生產(chǎn)性”。②馬斯格雷夫，皮考克：《財政理論史上的經(jīng)典文獻(xiàn)》，上海：上海財經(jīng)大學(xué)出版社，2015年版，第21頁。他認(rèn)為財政自身具有再生產(chǎn)力，這種能力可進一步形成新的稅源和再生產(chǎn)的能力。他提出衡量生產(chǎn)性的標(biāo)準(zhǔn)在于，“每一種國家活動或活動形式，每一項支出，如果給社會帶來的犧牲超過了其所帶來的效用或價值，就應(yīng)該予以拒絕（絕對拒絕原則）；如果私人個人或團體，或者像市政當(dāng)局這樣的公共組織，可以提供同樣的服務(wù)并且成本更低，那么也應(yīng)該拒絕由國家來提供相應(yīng)的服務(wù)（相對拒絕原則）”。③馬斯格雷夫，皮考克：《財政理論史上的經(jīng)典文獻(xiàn)》，上海：上海財經(jīng)大學(xué)出版社，2015年版，第22—23頁。為此，國家財政支出已經(jīng)也必將持續(xù)增長，此即財政學(xué)上著名的“瓦格納法則”。在這里，瓦格納事實上鮮明地提出了生產(chǎn)國家的概念，不再視國家為純粹的消費主體，而是承擔(dān)積極生產(chǎn)功能的主體。當(dāng)然，需要交代的是，瓦格納心目中的生產(chǎn)國家一定是民主國家，國家并不具備專制的權(quán)力，在財政上它受到三個條件的限制：存在有效而獨立的議會實施財政控制；遵循節(jié)約原則；在財政需要與國民收入之間取得適當(dāng)?shù)钠胶?。④馬斯格雷夫，皮考克：《財政理論史上的經(jīng)典文獻(xiàn)》，上海：上海財經(jīng)大學(xué)出版社，2015年版，第22頁。

（2）針對德國在現(xiàn)代化過程中的社會困境與時代問題，提出進一步擴展國家職能的范圍，特別強調(diào)社會福利在財政中的地位與作用，即在事實上提出“福利國家”。瓦格納反對古典經(jīng)濟學(xué)家所主張的財政只限于治安和國防的職能，他將這種單純目的稱為“純財政目的”。瓦格納堅定地認(rèn)為，稅收必須承擔(dān)起矯正市場競爭過程中出現(xiàn)的國民收入與財富分配懸殊的職能。為此，在亞當(dāng)·斯密的稅收原則基礎(chǔ)上，他發(fā)展出四組九條稅收原則：財政原則（收入的充分性、稅收的彈性）；經(jīng)濟原則（選擇正確的稅源、選擇稅收種類）；正義原則（稅收的普遍性、稅收的平等性）；稅收管理原則（稅收的確定性、便利性、確保最少征收費用）。⑤馬斯格雷夫，皮考克：《財政理論史上的經(jīng)典文獻(xiàn)》，上海：上海財經(jīng)大學(xué)出版社，2015年版，第29頁。他特別強調(diào)其中的正義原則，堅決地支持運用稅收工具來改善社會不平等狀況。瓦格納的稅收原則達(dá)到了當(dāng)時學(xué)術(shù)界最為齊備的地步，并產(chǎn)生了廣泛的影響。在瓦格納看來，古典經(jīng)濟學(xué)家們之所以反對運用稅收手段去矯正收入與財富的分配，是因為在邏輯上把現(xiàn)行的收入與財富分配狀況視為唯一正確與正義的，而這一邏輯前提在現(xiàn)實中并不具備。為此，瓦格納還重新闡釋了普遍與平等兩個原則，認(rèn)為對窮人實行稅收豁免或區(qū)別對待不同來源的收入并不違背普遍原則，同時累進稅制也不違背平等原則。事實上，瓦格納的這一看法直至今天仍是財政思想的基礎(chǔ)。

三、公共產(chǎn)品理論的興起：以奧地利、意大利、瑞典學(xué)者為主

公共產(chǎn)品理論的意義在于，一旦我們使用了公共產(chǎn)品一詞，就意味著在理論上再也不能將國家視為純粹的消費主體，而認(rèn)為它具有了生產(chǎn)性。在嚴(yán)格意義上，公共產(chǎn)品這一概念是從消費性質(zhì)來定義的，即在消費時具有非競爭性和非排斥性的產(chǎn)品，這類產(chǎn)品應(yīng)該由政府免費提供給社會公眾享用。但由于非競爭性和非排斥性大多有程度的差別，因此真正純粹的公共產(chǎn)品數(shù)量并不多。在現(xiàn)實中，政府提供的公共服務(wù)在性質(zhì)上程度不等地接近非競爭性和非排斥性。所以，很多學(xué)者就從相對寬泛的意義上，將公共產(chǎn)品理解為由公共部門提供的供社會公眾免費享用的公共服務(wù)，此種服務(wù)在消費時可能并不具有完全的非競爭性和非排斥性。馬斯格雷夫在其著名論文《財政原則簡史》中，就是從這一相對寬泛的意義來回顧公共產(chǎn)品理論史的。因此，本文對公共產(chǎn)品理論的探討遵循馬斯格雷夫的界定。就是說，將政府免費提供的公共服務(wù)大致理解為公共產(chǎn)品。

馬斯格雷夫反復(fù)強調(diào)，英國學(xué)者因視國家為純粹的消費主體而不可能提出公共產(chǎn)品的概念。不過，前文描述的對國家生產(chǎn)性持有積極態(tài)度的德國學(xué)者，也沒有提出關(guān)于公共產(chǎn)品的理論。事實上，直到經(jīng)濟學(xué)邊際革命發(fā)生后，主觀價值理論被引入需求分析，奧地利與意大利學(xué)者才發(fā)展出公共產(chǎn)品理論。另外，瑞典的一些德語學(xué)者如維克塞爾與林達(dá)爾等，對公共產(chǎn)品理論也有貢獻(xiàn)。到20世紀(jì)40年代后該理論才影響到美國。公共產(chǎn)品理論對于財政學(xué)發(fā)展的意義，有學(xué)者是這樣評價的：“公共產(chǎn)品論的進入，大大增加了西方財政學(xué)的基本理論分析，引起西方財政學(xué)根本思路的變化，……從而使得整個財政學(xué)的支出和收入部分，從根本上圍繞著公共產(chǎn)品的供應(yīng)來展開”。①張馨等：《當(dāng)代財政與財政學(xué)主流》，大連：東北財經(jīng)大學(xué)出版社，2000年版，第64頁。

（一）從供給方面對公共產(chǎn)品的研究

如前所述，德國學(xué)者像迪策爾、謝夫勒和瓦格納等人，都已經(jīng)強調(diào)了國家的生產(chǎn)性以及政府作為公共產(chǎn)品生產(chǎn)者的角色。事實上，在他們的著作中，討論了公共產(chǎn)品的一個特性即在消費時的不可分割性（即所有消費者都可以享受相同的和數(shù)量相等的產(chǎn)品，這一概念后來被“非競爭性”術(shù)語重新表述）。從理論上看，他們對公共產(chǎn)品理論的貢獻(xiàn)主要是從供給方面入手的，即著重說明國家應(yīng)該提供的公共產(chǎn)品之種類與數(shù)量。

就供給而言，意大利財政學(xué)者喬瓦尼·蒙特馬提尼（Giovanni Montemartini，1867—1913），在此方面為公共產(chǎn)品理論作出了獨特的貢獻(xiàn)。在他看來，提供公共產(chǎn)品的主體即政治組織（國家），可稱為公共企業(yè)或政治企業(yè)，在性質(zhì)上它和提供私人產(chǎn)品的主體一樣，決策也遵從成本最小化或利潤最大化原則。然而和一般企業(yè)不同的是，政治企業(yè)提供一種特殊的服務(wù)，即強制服務(wù)。無論這種強制服務(wù)的消費者是政治企業(yè)本身抑或其他企業(yè)，它們都可以讓那些不屬于企業(yè)的經(jīng)濟單位分擔(dān)企業(yè)的成本。當(dāng)政治企業(yè)提供強制服務(wù)的邊際成本等于邊際收益時，政治企業(yè)的生產(chǎn)達(dá)到了最優(yōu)，其提供的強制服務(wù)就達(dá)到了均衡水平。按照蒙特馬提尼的分析，由政治企業(yè)提供的公共產(chǎn)品，來源有兩個：一個來自唯有政治企業(yè)履行的職能即提供強制服務(wù)，比如為了提供強制服務(wù)，需要維持一支軍隊，由此產(chǎn)生國防這種公共產(chǎn)品；另一個來自政治企業(yè)以取得的收入或利潤來滿足企業(yè)成員的需要。在提供這些公共產(chǎn)品時，政治企業(yè)所考慮的，并非這些公共產(chǎn)品是否為整個社會所需，而是實現(xiàn)企業(yè)自身的利益。在前一種情形下，是實現(xiàn)政治企業(yè)自身的利潤最大化；在后一種情形下，是實現(xiàn)政治企業(yè)多數(shù)成員的效用最大化。換言之，蒙特馬提尼的意思是，公共產(chǎn)品的需要在相當(dāng)程度上是派生出來的，它不過是政治企業(yè)為了達(dá)成自身目的而順帶形成的，因此“嚴(yán)格來講，不存在和私人需要相對的公共需要或集體需要”。②馬斯格雷夫，皮考克：《財政理論史上的經(jīng)典文獻(xiàn)》，上海：上海財經(jīng)大學(xué)出版社，2015年版，第196頁。

總之，蒙特馬提尼將國家或提供公共產(chǎn)品的主體視為企業(yè)，認(rèn)為是國家這樣的企業(yè)自身的、不同于社會的需要決定了公共產(chǎn)品供給的種類和水平。由此，他將自利主義的方法論貫徹到對公共產(chǎn)品供給的分析之中，這一點跟當(dāng)時財政學(xué)界常將公共產(chǎn)品的提供者抽象化為一個仁慈君主的政治哲學(xué)迥然不同。他的這一觀點后來成為公共選擇學(xué)派的核心特征，他的思想也因此成為公共選擇理論的淵源之一。

（二）從需求方面對公共產(chǎn)品的研究

就總體而言，從公共產(chǎn)品的供給方面進行的研究還非常少見，絕大多數(shù)研究只是將公共產(chǎn)品的生產(chǎn)或供給簡單地視為一個技術(shù)函數(shù)，而將重點落在需求方面以及下文將說到的決策機制方面。從需求方面對公共產(chǎn)品展開研究，又側(cè)重于測量或計算社會對公共產(chǎn)品需求的種類與數(shù)量；這種測量或計算，與消費者即社會公眾對公共產(chǎn)品的消費評價有關(guān)，只有在經(jīng)濟學(xué)邊際革命發(fā)生后以主觀效用論為基礎(chǔ)才有可能。從需求方面研究公共產(chǎn)品理論的進展，是在19世紀(jì)80—90年代經(jīng)過奧地利和意大利學(xué)者的努力下才取得的，這些學(xué)者包括薩克斯、維塞爾、潘塔萊奧尼、馬佐拉、德·馬可、巴羅內(nèi)等人。

就潘塔萊奧尼（Maffeo Pantaleoni，1857—1924）而言，他并沒有直接提出公共產(chǎn)品的概念。不過，通過對公共支出項目安排的討論，他在事實上提出了公共產(chǎn)品有效供給的兩條原則：（1）擬議中的公共支出項目不但要有足夠高的內(nèi)部效用，而且與其他同等可能的項目相比效用要更高；（2）在理論上如果每一個具體支出項目都由特別征收的某一具體稅種來單獨供應(yīng)資金，那么一項支出產(chǎn)生的效用要跟為此征稅而給納稅人帶來的犧牲相當(dāng)。在實踐中采用的原則是，用社會總的效用滿足程度與立法者頭腦中認(rèn)識到的總犧牲程度相比較，必須符合二者至少相當(dāng)?shù)臈l件。①潘塔萊奧尼：《公共支出安排理論文稿》，載于馬斯格雷夫，皮考克：《財政理論史上的經(jīng)典文獻(xiàn)》，上海：上海財經(jīng)大學(xué)出版社，2015年版。

在公共產(chǎn)品理論的發(fā)展過程中，馬佐拉（Ugo Mazzola，1863—1899）作出了承上啟下的貢獻(xiàn)。一方面，他繼承了薩克斯、維塞爾等人在公共產(chǎn)品理論方面的討論，另一方面他對公共產(chǎn)品的性質(zhì)、價格形成機制以及政府的作用等研究，啟發(fā)了后來者。就公共產(chǎn)品性質(zhì)而言，馬佐拉明確指出公共產(chǎn)品在消費時具有不可分割性（同樣的數(shù)量由所有人同時享用）與不可排斥性（無法將特定的消費者從公共服務(wù)的受益者中排除出去）的特征，這實際上是后來對公共產(chǎn)品性質(zhì)研究的標(biāo)準(zhǔn)提法。雖然他在討論中并未明確提出前面定義公共產(chǎn)品時用的“非競爭性”術(shù)語，但這一特征事實上包含在消費的不可分割性之中。他還指出了薩克斯和維塞爾在公共產(chǎn)品研究上的錯誤，從而鞏固了公共產(chǎn)品理論的基礎(chǔ)。他認(rèn)為，薩克斯的錯誤在于，他以為公共產(chǎn)品的特殊性在于它是政府提供的服務(wù)，而服務(wù)沒有商品的屬性，因而財政經(jīng)濟只有消費性；而維塞爾的錯誤在于，以為公共產(chǎn)品的特殊性來自于公共經(jīng)濟組織與私人經(jīng)濟組織具有不同的目標(biāo)，而有關(guān)公共產(chǎn)品的效用評價不屬于經(jīng)濟學(xué)問題。對二者的錯誤，馬佐拉分別進行了駁斥，認(rèn)為公共產(chǎn)品作為服務(wù)仍具有商品屬性，其效用評價仍是經(jīng)濟學(xué)問題。對公共產(chǎn)品的定價機制，馬佐拉指出，他那個時代許多學(xué)者注意到普通商品市場上的價格形成與公共產(chǎn)品的價格形成具有性質(zhì)上的差異，但他們無法給出正確的解釋。馬佐拉嘗試著解釋說，私人產(chǎn)品的消費必須與公共產(chǎn)品的消費組合在一起，由此出發(fā)他解釋公共產(chǎn)品的價格形成，并得出結(jié)論說若消費者在公共產(chǎn)品消費和私人產(chǎn)品消費中支出的最后一元錢的效用均等，那么消費者的總效用就實現(xiàn)了最大化。②馬佐拉：《公共產(chǎn)品價格的形成》，載于馬斯格雷夫，皮考克：《財政理論史上的經(jīng)典文獻(xiàn)》，上海：上海財經(jīng)大學(xué)出版社，2015年版。雖然馬佐拉在具體解釋公共產(chǎn)品價格形成機制時顯得晦澀而且解釋力不足，但他強調(diào)“公共產(chǎn)品的價格與它對消費者而言的邊際效用相對應(yīng)”，“每個人根據(jù)自己的評價來為公共產(chǎn)品付錢”等理念，為后來從主觀效用理論方面解釋公共產(chǎn)品的價格形成及決策機制奠定了基礎(chǔ)。

大體而言，在公共產(chǎn)品理論上奧地利與意大利學(xué)者盡管存在著差別，但在以下兩個方面還是相當(dāng)一致的。

（1）從主觀效用角度來理解國家提供公共產(chǎn)品的行為，即國家是滿足集體或公眾整體欲望的組織，不過對這種欲望是否獨立于個人欲望，不同學(xué)者之間仍有爭議。

（2）運用私人產(chǎn)品在市場中的交易原則（即給定個人偏好，當(dāng)每個人的邊際效用與價格相等時福利最大）來思考公共產(chǎn)品價格（即每個人應(yīng)該付出的稅收，也稱稅收價格）和數(shù)量的生成過程，即根據(jù)個人對公共產(chǎn)品的評價（即邊際效用）來決定公共產(chǎn)品的供給數(shù)量與稅收分擔(dān)比例。在他們看來，與私人產(chǎn)品消費時商品按照統(tǒng)一價格出售，個人通過消費數(shù)量調(diào)整來使價格與邊際效用相等不同的是，在公共產(chǎn)品情況下，所有消費者消費的總數(shù)量沒有區(qū)別，即具有不可分割性，因此無法依此確定消費者的付費數(shù)量和付費方式。

在上述討論的基礎(chǔ)上并在維克塞爾的指導(dǎo)下，1919年瑞典學(xué)者林達(dá)爾（Erik Lindahl，1891—1960）以更為嚴(yán)格的形式，重新表述了公共產(chǎn)品的需求問題并作出清晰的解答。他假設(shè)由兩個消費者分擔(dān)某件公共產(chǎn)品，A支付越多，B支付得就越少。給定產(chǎn)品的成本曲線，對B來說，可以將A的出價曲線視為一條供給曲線。反之亦然。繪制兩條曲線，根據(jù)交點可以確定必須提供的數(shù)量，即實現(xiàn)林達(dá)爾均衡。在這個解上，每個人消費相同數(shù)量的公共產(chǎn)品，但是每個人為這種消費支付的價格不一樣；與在市場經(jīng)濟中消費私人品一樣，每個人為公共產(chǎn)品支付的稅收價格（即著名的林達(dá)爾價格）與他獲得的邊際效用相等，價格總和即為產(chǎn)品成本。在此時，每個人都獲得最大的消費者剩余，任何對均衡的偏離都會導(dǎo)致所有人福利的下降。因此，與其他方案相比，所有的人都會偏好于這種均衡狀態(tài)，并最終達(dá)成一致的同意。①林達(dá)爾：《正義稅收：一個實證解》，載于馬斯格雷夫，皮考克：《財政理論史上的經(jīng)典文獻(xiàn)》，上海：上海財經(jīng)大學(xué)出版社，2015年版?？梢哉f，林達(dá)爾均衡是馬佐拉、薩克斯和維克塞爾等人公共產(chǎn)品理論發(fā)展的最終結(jié)果。它表明，基于與私人物品市場相同的自愿交易原則，最終可以實現(xiàn)公共產(chǎn)品消費的最優(yōu)狀態(tài)。

1948年霍華德·鮑恩將個人對公共產(chǎn)品的需求曲線垂直相加，在數(shù)學(xué)上發(fā)展了林達(dá)爾的早期論述。不過這一發(fā)展是基于基數(shù)效用論而作出的。在馬斯格雷夫看來，公共產(chǎn)品數(shù)量與價格的決定，是因薩繆爾森的研究而取得巨大進展的。②馬斯格雷夫：《財政原則簡史》，載于《公共經(jīng)濟學(xué)手冊》（第1卷），北京：經(jīng)濟科學(xué)出版社，2005年版。薩繆爾森把基于序數(shù)效用論（即認(rèn)為個人的效用不可量化但可以進行排序，不同個人間的效用無法比較）的帕累托效率條件運用到公共產(chǎn)品決定中，他說，在給定資源和技術(shù)條件下，存在一組效率解，每個解都包含私人產(chǎn)品與公共產(chǎn)品的產(chǎn)出比例以及私人產(chǎn)品在消費者中的分配比例；在這組效率解下，公共產(chǎn)品的不同邊際消費替代率之和等于邊際生產(chǎn)轉(zhuǎn)換率，這不同于私人產(chǎn)品的所有消費者的邊際消費替代率相同并等于邊際生產(chǎn)轉(zhuǎn)換率。這一結(jié)論，最終奠定了公共產(chǎn)品的理論基礎(chǔ)。

（三）公共產(chǎn)品的決策機制

以上說的是意大利、奧地利和瑞典等國學(xué)者對公共產(chǎn)品在供給與需求方面所進行的研究，目的在于顯示國家的生產(chǎn)性在這一階段的理論進展。不過，需要注意的是，由于搭便車行為的存在，公共產(chǎn)品的消費者可能并不愿意如實披露自己的效用，不愿意支付稅收價格來消費公共產(chǎn)品，這樣從個人需求出發(fā)來推導(dǎo)公共需求并進而決定公共產(chǎn)品的數(shù)量與稅負(fù)分擔(dān)方式在實踐中就難以實現(xiàn)，理論上的公共產(chǎn)品最優(yōu)配置也就無法實現(xiàn)。這一問題被以德語寫作的瑞典學(xué)者維克塞爾（Johan Gustav Knut Wicksell，1851—1926年）重新提起。他說，“如果個人同時在私人用途和公共用途花錢以使自己的滿足最大化，那顯然他不愿付任何錢給公共用途”。③馬斯格雷夫，皮考克：《財政理論史上的經(jīng)典文獻(xiàn)》，上海：上海財經(jīng)大學(xué)出版社，2015年版，第121頁。這樣公共產(chǎn)品的決策就不能由個人像購買私人產(chǎn)品那樣在市場中進行，而必須運用某種集中的決策機制或者說通過某種政治程序。維克塞爾指出，公共產(chǎn)品的供應(yīng)取決于集體中所有成員的評價，它的邊際效用和價格之間的相等關(guān)系，理論上應(yīng)該由集體中的所有人一起磋商，而現(xiàn)實中只能由他們的代表來進行。于是，維克塞爾將公共產(chǎn)品理論的重點轉(zhuǎn)到了公共產(chǎn)品的決策機制上。

在維克塞爾看來，真正困難的是設(shè)計出一種有效的決策機制以達(dá)到近似最佳的公共產(chǎn)品決策結(jié)果，或者說不同的納稅人“怎樣通過集體的方式或政治程序?qū)⒆约航M織起來，以便從集體行動中獲得真正的利益，同時又使自己免受剝削？”④布坎南，馬斯格雷夫：《公共財政與公共選擇》，北京：中國財政經(jīng)濟出版社，2000年版，第14頁。就此問題，維克塞爾首先對傳統(tǒng)財政學(xué)將政府抽象化為一個開明、仁慈的君主提出了尖銳批評，他認(rèn)為：“無論是行政部門還是立法部門……實際上都和現(xiàn)在流行的理論告訴我們的樣子不同，它們并不是純粹的、沒有自己想法、只以促進社會福利為目的的社會機構(gòu)”，①馬斯格雷夫，皮考克：《財政理論史上的經(jīng)典文獻(xiàn)》，上海：上海財經(jīng)大學(xué)出版社，2015年版，第126頁。因此他主張一種自利主義的方法論，“財政學(xué)和稅收立法關(guān)注的，不是消除社會各階級的自我主義，而是給這種自我主義安排適當(dāng)?shù)奈恢?，以便能用它來保護合法的利益”。②馬斯格雷夫，皮考克：《財政理論史上的經(jīng)典文獻(xiàn)》，上海：上海財經(jīng)大學(xué)出版社，2015年版，第159頁。基于這種自利主義，維克塞爾設(shè)計了一整套的投票機制，要求公共產(chǎn)品的消費者以國會中的議員為代表，在針對公共產(chǎn)品或者說公共服務(wù)的數(shù)量與結(jié)構(gòu)進行投票時，必須跟稅負(fù)分?jǐn)偟姆桨竿瑫r進行表決，且應(yīng)該以全體一致、或近乎全體一致的方式來作出決定。這是因為，在審批為某項公共服務(wù)籌資的稅收分?jǐn)偡桨笗r，議會如果采用通常的簡單多數(shù)的表決規(guī)則，那么很可能出現(xiàn)的是，某些納稅人從這項公共服務(wù)中獲得的收益少于他們所繳納的稅收。在此情形下，這些納稅人就不是基于自愿而只是被迫納稅，而強制本身總是一種惡，它顯然不是一種正義的狀態(tài)。

在此處，維克塞爾為公共產(chǎn)品決策的規(guī)范方法特別是公共選擇理論中的投票理論研究打下了基礎(chǔ)。他的理論也為后來的公共選擇理論對政府行為的實證分析奠定了基礎(chǔ)，即公共選擇理論認(rèn)為政治家或官僚實際上由自利動機驅(qū)動而并非為大多數(shù)人的偏好服務(wù)，社會福利函數(shù)將國家視為有人格的實體是錯誤的。馬斯格雷夫?qū)策x擇理論學(xué)者的評價是，“他們的關(guān)注點背離了早期黑格爾式的，以庇古外部性和公共產(chǎn)品理論為基礎(chǔ)的，對市場缺陷和政府采取補救措施的必要性的研究，而是轉(zhuǎn)向?qū)Αъ`’和約束政府行為的必要性的研究。盡管內(nèi)容不同，這一分析被視為對50年前受馬克思主義影響的財政社會學(xué)的繼續(xù)”。③馬斯格雷夫：《財政原則簡史》，載于《公共經(jīng)濟學(xué)手冊》（第1卷），北京：經(jīng)濟科學(xué)出版社，2005年版。

至此可以看出，歐陸財政學(xué)者基本上都將國家視為具有生產(chǎn)性的，并將國家生產(chǎn)公共產(chǎn)品的決策類比于個人在私人產(chǎn)品市場上的權(quán)衡，就是說由民眾及其代表將稅收看作公共產(chǎn)品的成本，而將政府提供的公共產(chǎn)品視為收益，通過成本與收益的權(quán)衡來決定公共產(chǎn)品的數(shù)量與種類。需要說明的是，正如維克塞爾反復(fù)指出的，從稅收角度看這實際上是受益原則內(nèi)在地優(yōu)越于量能原則的體現(xiàn)。④馬斯格雷夫，皮考克：《財政理論史上的經(jīng)典文獻(xiàn)》，上海：上海財經(jīng)大學(xué)出版社，2015年版，第115頁。與此同時，公共產(chǎn)品的決策或者說現(xiàn)代財政，內(nèi)在地與民主制度結(jié)合在一起，因為個人犧牲與受益是高度主觀的事情，只有民眾自身才有權(quán)并有能力來權(quán)衡公共產(chǎn)品的成本與收益，并因此作出最終的決策。就是說，必須建立起稅收與財政支出同時決策的機制，讓民眾自己來衡量稅收帶來的犧牲與財政支出帶來的收益是否相稱，或者說所繳納的稅收是否物有所值。這樣一來，就必須廣泛地運用投票程序來衡量稅收是否物有所值：地方性財政支出與地方性稅收，由相關(guān)民眾通過投票直接決定；全國性財政支出與全國性稅收，由民眾的代表投票決定；所有的決定應(yīng)盡可能采用接近于一致同意的原則，以免對受益不大的少數(shù)人造成稅收的剝削；與此同時，各項財政支出之間也要進行比較與選擇，要盡量剔除收益小的支出項目，以求得總體收益的最大化。理論上，各項支出的最后一塊錢產(chǎn)生的收益即邊際收益應(yīng)該相等。

另外還需要說明的是，維克塞爾的研究將財政理論轉(zhuǎn)向政治程序而不是市場，試圖通過政治程序來獲得公共產(chǎn)品有效率的解決方案，這也并非完全的創(chuàng)新，意大利學(xué)者實際上早已關(guān)注過這個問題。潘塔萊奧尼在1883年討論公共支出安排時也主要是從國會的決策機制入手的。他認(rèn)為，預(yù)算決策的主體應(yīng)該是國會，應(yīng)由國會來衡量公共支出帶來的效用（不僅要考慮單項支出的內(nèi)部效用，還要考慮不同支出之間的效用對比）和稅收帶來的犧牲，并由此決定預(yù)算的規(guī)模與支出的結(jié)構(gòu)。而國會最終的決策結(jié)果，又取決于國會議員的平均智力水平。⑤潘塔萊奧尼：《公共支出安排理論文稿》，載于馬斯格雷夫，皮考克：《財政理論史上的經(jīng)典文獻(xiàn)》，上海：上海財經(jīng)大學(xué)出版社，2015年版。在研究這一段理論史時，馬斯格雷夫還強調(diào)過馬佐拉的貢獻(xiàn)，因為馬佐拉注意到，預(yù)算決策由代理人作出，而代理人的行為又必須使選舉人滿意，以免政治均衡被打破。①馬斯格雷夫，皮考克：《財政理論史上的經(jīng)典文獻(xiàn)》，上海：上海財經(jīng)大學(xué)出版社，2015年版，第8頁。

四、結(jié)論

從上述英國、德國和其他歐陸國家財政理論與政治實踐的發(fā)展歷程可以看出，現(xiàn)代國家并不是、至少可以說不僅僅是一個消耗民眾稅收的純粹消費主體，而是一個可以有而且必須有生產(chǎn)性的主體。在19世紀(jì)下半葉，英國財政在理論與實踐上雖然出現(xiàn)了對國家突破最小職能設(shè)定并發(fā)揮生產(chǎn)性職能的想法與做法，但并未真正提出國家生產(chǎn)性概念與公共產(chǎn)品理論。在德國，由于實踐中財政一開始就承擔(dān)著積極的國家建設(shè)職能，特別是在19世紀(jì)承擔(dān)起實現(xiàn)國家趕超的任務(wù)，財政支出履行的遠(yuǎn)非最小職能，而是積極地介入生產(chǎn)活動并提供重要的公共服務(wù)。因此，德國財政理論自始至終都強調(diào)財政的生產(chǎn)性作用和國家的生產(chǎn)性角色，但也沒有提出用來概括國家生產(chǎn)性概念的最好理論即公共產(chǎn)品理論。公共產(chǎn)品理論是由意大利、奧地利與瑞典學(xué)者提出并加以發(fā)展的。一旦使用了公共產(chǎn)品這一概念，國家就再也不可能保持在最小國家狀態(tài)且純粹消費性的設(shè)定中，而成為可以用來從事生產(chǎn)或創(chuàng)造新價值的工具，或者說必然導(dǎo)致對國家生產(chǎn)性的事實上的承認(rèn)。在現(xiàn)代國家中有許多制度承擔(dān)著生產(chǎn)性的職能，也因這些制度的存在，現(xiàn)代國家呈現(xiàn)出生產(chǎn)國家的“面相”。顯然，對公共產(chǎn)品的范圍界定得越寬泛、要求國家提供的公共產(chǎn)品越多，對國家的生產(chǎn)性要求就越強，在實踐中生產(chǎn)國家的特征也就越突出。

不過，在不同的國家以及在不同學(xué)者的理論中，對國家生產(chǎn)性范圍的界定是有很大差異的，并因此深深地影響到財政的實踐。在有的國家或?qū)W者的理論中，只將公共產(chǎn)品理解為純粹的公共產(chǎn)品（如國防、治安以及極少數(shù)具有非競爭性的公共服務(wù)等），并認(rèn)為國家的生產(chǎn)性應(yīng)僅限于此，這樣一種設(shè)定雖然突破了將國家僅視為消費主體的設(shè)定，但對于國家生產(chǎn)性擴大仍抱有警惕的態(tài)度。這樣的國家是一種比較弱的生產(chǎn)國家，通常的說法是反對國家干預(yù)范圍的擴大。另外一些國家或?qū)W者的理論則相反，它們將公共產(chǎn)品的范圍擴大至生產(chǎn)人力資本（如教育、醫(yī)療）、創(chuàng)造生產(chǎn)條件、管制社會經(jīng)濟生活，并因此在實踐中要求國家出面積極地介入經(jīng)濟活動與公共產(chǎn)品的供給。這樣的國家是一種比較強的生產(chǎn)國家，國家干預(yù)的范圍很廣。就總體而言，19世紀(jì)至20世紀(jì)理論與實踐的發(fā)展表明，生產(chǎn)國家慢慢成為歷史的事實，并呈現(xiàn)出一個逐漸變強的過程。