發(fā)達(dá)國家國土空間用途管制比較及對我國的借鑒

朱蕾

（1. 上海市地質(zhì)調(diào)查研究院，上海 200072；2. 上海市國土資源調(diào)查研究院， 上海 200072）

國土空間是美麗中國建設(shè)的載體，國土空間用途管制是推動國土空間合理開發(fā)和利用以及保障體系建設(shè)與發(fā)展的重要措施，也是土地利用規(guī)劃領(lǐng)域改革的新重點。黨的十八屆三中全會通過《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，明確“完善自然資源監(jiān)管體制，統(tǒng)一行使所有國土空間用途管制職責(zé)”。十九大報告提出“統(tǒng)一行使所有國土空間用途管制和生態(tài)保護(hù)修復(fù)職責(zé)”，2018年3月國務(wù)院機構(gòu)改革設(shè)立自然資源部，中共中央《深化黨和國家機構(gòu)改革方案》明確提出，自然資源部要履行好“統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)，統(tǒng)一行使所有國土空間用途管制和生態(tài)保護(hù)修復(fù)職責(zé)”。中共中央國務(wù)院《關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》（中發(fā)[2019]18號）明確形成國土空間規(guī)劃為基礎(chǔ)，以統(tǒng)一用途管制為手段的國土空間開發(fā)保護(hù)制度。“國土空間用途管制”已經(jīng)提升到前所未有的國家戰(zhàn)略層面，成為推進(jìn)建設(shè)“美麗中國”、落實國土空間規(guī)劃戰(zhàn)略、強化自然資源管理和保障生態(tài)環(huán)境監(jiān)管的重要手段。在土地制度改革大討論的背景下，對我國土地用途管制在我國的地位、未來的趨勢走向和優(yōu)化路徑的全面解構(gòu)則成為必然。

本文通過對發(fā)達(dá)國家國土空間用途管制內(nèi)容進(jìn)行梳理和分類分析，總結(jié)了一些國家的經(jīng)驗做法以及對我國國土空間用途管制的借鑒意義，并提出針對性的建議。

1 發(fā)達(dá)國家國土空間用途管制經(jīng)驗

受歷史文化、政治經(jīng)濟制度、資源特點以及經(jīng)濟發(fā)展階段等因素影響，一些國家形成了框架相對一致但風(fēng)格各異的國土空間用途管制制度方法和管控體系，歸納下來主要有以下類型。

1.1 以用途和密度、容積分區(qū)為主的國土空間用途管制

以用途和密度、容積分區(qū)為主的國土空間用途管制國家主要有德國、美國、韓國。最早的土地用途管制始于德國柏林的功能分區(qū)，目前德國的規(guī)劃體系是垂直控制式，土地使用分區(qū)管制依據(jù)市鎮(zhèn)村一級的建設(shè)管理計劃，包括土地利用規(guī)劃(簡稱F規(guī)劃)和地區(qū)詳細(xì)規(guī)劃(簡稱B規(guī)劃)兩種。F規(guī)劃以土地用途管制分區(qū)為主要內(nèi)容，把城市的土地利用分為修建建筑物、不修建建筑物和其他的土地利用，隨后細(xì)分為居住地域、混合地域、產(chǎn)業(yè)地域、特別地域、綠地、農(nóng)業(yè)用地、林業(yè)用地等10種使用類型區(qū)。B規(guī)劃則詳細(xì)規(guī)定了土地利用的具體方式、公共設(shè)施位置、有關(guān)建筑的限制(建筑率、容積率等)，并依此進(jìn)行分區(qū)管制[1-3]。

美國在20世紀(jì)50年代前, 國土空間用途管制主要通過劃分土地使用分區(qū),對使用密度與容積方面進(jìn)行管制。使用分區(qū)一般分為住宅、商業(yè)、工業(yè)、農(nóng)業(yè)等四大類，也可增加分區(qū)或?qū)Ψ謪^(qū)進(jìn)行細(xì)分，每個分區(qū)均有詳細(xì)的用途限制。密度管制主要包括人口密度、容積率、建蔽率以及宗地最大或最小面積管制。容積管制主要包括建筑間距、建筑高度、建筑覆蓋規(guī)定等[4-7]。

韓國國土利用規(guī)劃分為土地利用基本規(guī)劃和施行規(guī)劃，韓國通過規(guī)劃和法律確定分區(qū)，土地利用基本規(guī)劃和《國土利用管理法》規(guī)定全國劃分城市地域、準(zhǔn)城市地域、農(nóng)林地域、準(zhǔn)農(nóng)林地、自然環(huán)境保全地域5種,并就每個地域土地利用行為加以限制，同時還將全國國土劃分為已開發(fā)地域、有必要開發(fā)區(qū)域、為開發(fā)需保留的地域、應(yīng)保全的地域等。土地利用施行規(guī)劃是按土地利用基本規(guī)劃區(qū)分指定的用途地域,來劃分用途地區(qū),按具體用途地區(qū)進(jìn)一步制定的細(xì)部規(guī)劃。城市規(guī)劃在《國土利用管理》規(guī)定的城市地域內(nèi)進(jìn)行，并將城市地域劃分為住宅、商業(yè)、工業(yè)地域，并對每個地域土地利用行為加以限制規(guī)定[1]，通過《城市計劃法》進(jìn)行城市土地用途管制。

1.2 以控制城市擴張、保護(hù)農(nóng)地為核心的國土空間用途管制

以控制城市擴張、保護(hù)農(nóng)地為核心是國際上主要國家國土空間用途管制的第二個階段，主要是應(yīng)對城市快速發(fā)展引起的城市蔓延、資源緊約束和環(huán)境生態(tài)問題，代表國家有美國、日本等。

美國控制城市規(guī)模與保護(hù)農(nóng)用地的土地用途管制的主要措施包括劃定城市增長線、分期分區(qū)發(fā)展、建筑許可的總量控制、農(nóng)地分級分區(qū)管控和購買或者轉(zhuǎn)讓土地開發(fā)權(quán)。分期分區(qū)發(fā)展主要是州政府通過規(guī)劃要求地方政府為土地開發(fā)行為規(guī)定時序與區(qū)位,如馬里蘭州的喬治王子郡劃分為優(yōu)先發(fā)展區(qū)、經(jīng)濟發(fā)展?jié)摿^(qū)、限制發(fā)展區(qū)、延續(xù)發(fā)展區(qū)等。農(nóng)地分級分區(qū)管控是指在農(nóng)業(yè)用地區(qū)域內(nèi),嚴(yán)禁修建住宅和發(fā)展其他城市基礎(chǔ)設(shè)施，并在規(guī)劃中確定保護(hù)范圍和次序（如基本農(nóng)地、特種農(nóng)地、州重要農(nóng)地和地方重要農(nóng)地4種），最好的農(nóng)田周圍劃定緩沖區(qū)如濕地、排水區(qū)、溪岸和森林等[4-7]。

日本通過嚴(yán)格的農(nóng)地購買和轉(zhuǎn)用管制制度、城市土地利用規(guī)劃制度、林地保護(hù)制度和空閑土地管制制度保護(hù)農(nóng)林用地，提高用地效率，控制城市擴張。日本通過農(nóng)業(yè)振興區(qū)域的整治法律和《農(nóng)地法》來對農(nóng)地加以特殊管制，包括制定農(nóng)業(yè)振興區(qū)域、實行開發(fā)行為許可、設(shè)定特定土地利用權(quán)制度等。日本根據(jù)《城市規(guī)劃法》，把城市規(guī)劃區(qū)分為城市建設(shè)區(qū)和城市調(diào)整區(qū)，有計劃有步驟地發(fā)展城市，抑制城市的盲目擴張。日本對林地進(jìn)行特殊保護(hù)，日本政府指定800萬公頃林地作為“森林保護(hù)區(qū)”進(jìn)行有規(guī)劃的保護(hù)和開發(fā)，保護(hù)區(qū)所有權(quán)永遠(yuǎn)屬于國家所有，其中有500公頃作為國家、準(zhǔn)國家和縣級國家公園。另外，日本還對空閑土地進(jìn)行管制，當(dāng)某一土地被認(rèn)定為空閑地時，都道府縣知事認(rèn)定空閑地，并要求土地所有者提出利用處理計劃，并給予所有者必要的建議或勸告，促使土地得到積極而靈活的利用[8]。

1.3 土地開發(fā)許可和發(fā)展權(quán)限制為主的國土空間用途管制

國土空間用途管制實際上是對土地發(fā)展權(quán)的一種限制，因為各國土地所有權(quán)制不同，所以各個國家土地發(fā)展權(quán)限制的手段和方式各不相同，代表國家有英國、美國、法國和日本。

英國是世界上最早通過規(guī)劃立法限制土地開發(fā)的國家。英國土地管理的主要特點是規(guī)劃管理、開發(fā)許可、用途管制和發(fā)展權(quán)的收益歸公。英國的土地名義上歸國王所有, 實際上歸私人所有，1947年的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》首次明確提出將土地的所有權(quán)與開發(fā)權(quán)進(jìn)行分離，為英國采取土地開發(fā)許可制度提供了可能，開發(fā)建設(shè)必須向地方規(guī)劃機關(guān)申請開發(fā)許可，地方規(guī)劃機關(guān)根據(jù)政策和影響程度決定是準(zhǔn)許開發(fā)、有限制條件準(zhǔn)許開發(fā)或不準(zhǔn)許開發(fā)。英國通過是否授予開發(fā)者以發(fā)展權(quán)來進(jìn)行管制，私人通過購買形式獲得土地發(fā)展權(quán),事前向政府交納100%的開發(fā)稅，即開發(fā)收益全部歸國家。英國農(nóng)地用途變更利用，要向農(nóng)業(yè)部部長咨詢，為防止過度侵害農(nóng)用地，環(huán)境大臣則有權(quán)收回地方規(guī)劃機關(guān)的申請核準(zhǔn)權(quán)[6,9-10]。

美國的土地發(fā)展權(quán)歸土地所有者擁有。美國的土地發(fā)展權(quán)制度由土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)讓制度和土地發(fā)展權(quán)征購制度組成。美國政府按照有關(guān)規(guī)劃將土地分為受限制開發(fā)區(qū)和可開發(fā)區(qū)，并大致分為10個等級，土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)讓在政府主導(dǎo)下通過建立土地發(fā)展權(quán)交易市場完成，土地發(fā)展權(quán)采取有償轉(zhuǎn)讓,購得的土地發(fā)展權(quán)可以和原土地發(fā)展權(quán)疊加。土地發(fā)展權(quán)征購制度則是指政府部門或私人組織利用公債或聯(lián)合撥款向農(nóng)民支付一筆現(xiàn)金以作補償，購買優(yōu)質(zhì)農(nóng)田的開發(fā)權(quán)。補償數(shù)額通常相當(dāng)于土地市場價格的一半或三分之二，農(nóng)民繼續(xù)享有土地使用權(quán)，并用得到的補償來改良土壤[4-7]。

法國通過“法定密度極限”和“土地干預(yù)區(qū)”制度進(jìn)行具體的土地用途管制，限制土地發(fā)展權(quán)。法定密度極限也稱作容積率上限，在上限指標(biāo)范圍內(nèi)的建設(shè)，開發(fā)者有自主權(quán)，超過該限度則開發(fā)建設(shè)權(quán)歸國家，建設(shè)開發(fā)者可向政府購買超過限度標(biāo)準(zhǔn)以上的部分建設(shè)權(quán)，政府則通過賣與不賣和調(diào)整超限度開發(fā)費來保護(hù)耕地,維護(hù)國家利益。土地干預(yù)區(qū)則是指國家對那些極易遭受破壞的區(qū)域，在出售土地時享有優(yōu)先購買權(quán)，以減少地產(chǎn)市場自由放任所造成的盲目性和自發(fā)性[6]。

日本根據(jù)《城市規(guī)劃法》劃分功能區(qū)和用途區(qū)，確定有關(guān)開發(fā)許可等措施。日本對農(nóng)用地轉(zhuǎn)用采取嚴(yán)格的開發(fā)許可制，農(nóng)業(yè)振興區(qū)域的優(yōu)良農(nóng)地不準(zhǔn)任意轉(zhuǎn)用，凡進(jìn)行以農(nóng)地轉(zhuǎn)用為目的的土地買賣，必須得到都道府縣知事或農(nóng)林水產(chǎn)大臣的許可。同時，日本的農(nóng)地等級由高到低則被分為一、二、三類，不同類別的土地有不同的限制規(guī)定，低等級者可以轉(zhuǎn)用。根據(jù)農(nóng)地所在區(qū)域與都市規(guī)劃范圍關(guān)系不同又可分為市街化地區(qū)和市街化調(diào)整地兩種，在市街化區(qū)域內(nèi)的農(nóng)地轉(zhuǎn)用買賣，不必得到許可，只須向地方農(nóng)業(yè)委員會申報，并征收與宅地同等的課稅；而在規(guī)劃劃定的計劃調(diào)整地范圍內(nèi)的農(nóng)地轉(zhuǎn)用則須經(jīng)許可才能轉(zhuǎn)用，非農(nóng)民不得取得轉(zhuǎn)用以外的農(nóng)地[8]。

1.4 兼顧剛性和彈性特征的國土空間用途管制

剛性的空間管制政策和分區(qū)管控規(guī)則促進(jìn)了經(jīng)濟社會發(fā)展，但有些時候卻難以適應(yīng)產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的需要。為提高經(jīng)濟發(fā)展的活力，很多國家開始在某區(qū)域或方面探索彈性國土空間用途管制，代表性國家有英國、中國臺灣地區(qū)和新加坡。

英國通過規(guī)劃立法確保規(guī)劃的實施和用途管制，在《用途分類規(guī)則》里界定土地和建筑物的基本用途，用途轉(zhuǎn)化需要規(guī)劃許可。但用途分類可隨著產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型和科學(xué)技術(shù)進(jìn)步調(diào)整，同一類別內(nèi)用途變化不構(gòu)成開發(fā),不需申請規(guī)劃許可?！兑话汩_發(fā)規(guī)則》界定不需要申請規(guī)劃許可的小型開發(fā)活動，《特別開發(fā)規(guī)則》界定特別開發(fā)地區(qū)，如新城、國家公園和城市復(fù)興地區(qū)，這些區(qū)域由特定機構(gòu)來管理，有一定的自主性和靈活性[6,9-10]。英國和德國等歐洲國家地方政府還通過劃定綠帶，綠帶的邊界可以進(jìn)行微調(diào)，但總面積需保持不變，也確保了規(guī)劃的彈性。

新加坡通過總體規(guī)劃實現(xiàn)用途管制，總體規(guī)劃藍(lán)圖將國土進(jìn)行詳細(xì)空間劃分的基礎(chǔ)上，對每一地塊的發(fā)展利用方向、建設(shè)控制指標(biāo)等詳細(xì)控制，每一小塊上連容積率都有詳細(xì)標(biāo)記。為促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，新加坡制定了“白色地帶”、“商務(wù)地帶”計劃，有一定的彈性政策?！鞍咨貛А庇媱澮?guī)定，政府劃定的特定地塊允許包括商業(yè)、居住、旅館業(yè)或其他無污染用途的項目在該地帶內(nèi)混合發(fā)展，發(fā)展商也可以改變混合的比例，在項目周期內(nèi)改變用途時，無需繳納額外費用?！吧虅?wù)地帶”計劃是指將園區(qū)內(nèi)原工業(yè)、電信和市政設(shè)施用途的地帶重新規(guī)劃為新的商務(wù)地帶，允許商務(wù)用地落戶，改變用途無須重新申請，并且同一建筑內(nèi)也允許有不同的用途，以增加土地用途變更靈活性。新加坡“白色用地”則是1995年提出并實施的市區(qū)重建新理念，“白色用地”目的是通過土地利用規(guī)劃彈性管制區(qū)預(yù)留功能無法確定的用地，為將來提供更多靈活的建設(shè)發(fā)展空間。一是土地預(yù)留，二是混合利用，三是用途轉(zhuǎn)換，通過不同類型的“白色用地”實施策略保證土地用途管制的彈性[11-13]。

2 對我國國土空間用途管制制度的啟示

2.1 國土空間用途管制應(yīng)向多要素多維度轉(zhuǎn)變

目前我國的土地用途管制側(cè)重對農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的管制，重點是解決“能不能建”的問題，以此為目標(biāo)進(jìn)行指標(biāo)控制和分區(qū)管控，開展“一書三證”為主體的規(guī)劃建設(shè)行政許可，對其他生態(tài)用地和生態(tài)環(huán)境的管控較弱，對土地利用程度和效益的管制也較弱。新時期的國土空間用途管制應(yīng)是全域多要素的，除了農(nóng)用地用途管制，也應(yīng)將所有自然生態(tài)空間納入用途管制，有序引導(dǎo)農(nóng)業(yè)空間、生態(tài)空間、城鎮(zhèn)空間各類用地的相互轉(zhuǎn)變，鼓勵向有利于生態(tài)功能提升的方向轉(zhuǎn)變，制定負(fù)面清單，嚴(yán)格禁止不符合生態(tài)保護(hù)要求或有損生態(tài)功能的相互轉(zhuǎn)換[14-17]。

新時期為促進(jìn)經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)型，土地用途管制也應(yīng)是多維的，應(yīng)不局限于用途，應(yīng)涵蓋用途、利用程度、利用效益、權(quán)益附加條件和限制等多維空間管制體系，在新的空間規(guī)劃體系各規(guī)劃層級和用地出讓的各環(huán)節(jié)應(yīng)考慮“多維”空間管制[15,18-20]。

2.2 國土空間用途管制要剛性和彈性結(jié)合

對于國土空間用途管制，國土空間規(guī)劃只是載體，要管的好必須采取全方位的管理制度，應(yīng)強化空間規(guī)劃和國土空間用途管制的剛性。借鑒英國、日本和韓國等國家規(guī)劃法制建設(shè)和管控經(jīng)驗，我國應(yīng)盡快進(jìn)行規(guī)劃立法，加強規(guī)劃法制建設(shè)。同時，繼續(xù)發(fā)揮航測、衛(wèi)星遙感、數(shù)字影像處理等先進(jìn)技術(shù)手段的動態(tài)監(jiān)控和管理作用,加強執(zhí)法監(jiān)察與土地督察，保證土地用途管制的實施。

中國臺灣地區(qū)在都市土地使用管制中有幾種特殊的管制分區(qū)，采取彈性的管制規(guī)則，值得借鑒。一是，特別使用分區(qū)管制，為特別目的的需要而給予有別于一般土地使用分區(qū)管制的規(guī)定。二是，計劃單元開發(fā)，在以一個單元為整體開發(fā)對象時，賦予開發(fā)者在規(guī)劃、建筑設(shè)計、土地使用、開放空間、設(shè)計元素等上具有自由度。三是，密度分區(qū)管制，在剛性的開發(fā)控制下，通過群體開發(fā)使某一地區(qū)總量控制下的開放空間增加。四是，工業(yè)用地區(qū)的混合用地使用。即允許工業(yè)區(qū)內(nèi)的產(chǎn)業(yè)用地有一定比例的用途變更彈性，可變更為批發(fā)零售、運輸倉儲、餐飲、通訊、商業(yè)、金融、保險等相關(guān)產(chǎn)業(yè)用地，但用途變更的比例受到嚴(yán)格控制[21]。

我國國土空間用途管制應(yīng)針對產(chǎn)業(yè)融合和發(fā)展不確定性等情況，增加規(guī)劃和國土空間用途管制的彈性，避免“統(tǒng)”的過死。一是，可以預(yù)留一定的建設(shè)用地指標(biāo)不落地，即空間不確定性留白或用地指標(biāo)留白；二是，做好情景應(yīng)對，對城市未來發(fā)展不確定性進(jìn)行考慮，預(yù)留一定的建設(shè)留白空間，這些空間是允許建設(shè)區(qū)，有建設(shè)用地指標(biāo)但不確定規(guī)劃用途，屬于用途不確定性留白；三是，在鄉(xiāng)級土地用途管制分區(qū)中設(shè)定特定區(qū)域為綜合用地，允許土地適當(dāng)混合和一定比例用途變更彈性。四是，參照中國臺灣地區(qū)的做法，允許在上位規(guī)劃總體要求下，設(shè)定特別使用分區(qū)管制，為特別目的的需要而給予有別于一般土地使用分區(qū)管制的規(guī)定。

2.3 強化國土空間用途管制的市場化手段和市場配置作用

土地利用的終極目標(biāo)是提高土地資源的配置和利用效率，因此要強化土地資源的市場手段。英國、日本、新加坡對發(fā)展權(quán)征稅或支付開發(fā)費，美國采取土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)讓和土地發(fā)展權(quán)征購制度，法國采取“法定密度極限”和“土地干預(yù)區(qū)”制度限制土地發(fā)展權(quán)，國土空間用途管制其實是一種發(fā)展權(quán)的給予和限制，我國國土空間用途管制應(yīng)注重區(qū)域和利益平衡，對受管制的區(qū)域應(yīng)給予經(jīng)濟方面或開發(fā)強度等方面的補償，比如我國探索實施的基本農(nóng)田補償、水源地補償、公益林補償、自然保護(hù)區(qū)補償以及流域間互惠互利的置換或掛鉤補償方面效果很顯著，也可以參照國外確定容積率“發(fā)送區(qū)”和“接收區(qū)”，進(jìn)行容積率轉(zhuǎn)移補償。

規(guī)劃編制、計劃管控和國土空間用途管制過程中均應(yīng)充分發(fā)揮市場作用，把市場該管的交給市場，一是，增強公眾參與力度；二是，規(guī)劃不應(yīng)僅強調(diào)指標(biāo)約束和農(nóng)用地保護(hù)，應(yīng)統(tǒng)籌兼顧經(jīng)濟發(fā)展和生態(tài)保護(hù)；三是，規(guī)劃應(yīng)管市場解決不了的問題，尤其是在制定愿景目標(biāo)、配置公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施用地、防止土地利用負(fù)外部性問題（包括環(huán)境問題）和行動計劃方面。減少政府對資源的直接配置，盡可能采取對土地利用實行負(fù)面清單管理。四是，對于鄉(xiāng)村的發(fā)展，規(guī)劃應(yīng)預(yù)留足夠比例的建設(shè)用地和空間，同時給予鄉(xiāng)村更多自主權(quán)。

3 國土空間用途管制框架設(shè)計建議

我國國土面積大，行政層級多，應(yīng)體現(xiàn)各層級規(guī)劃中的國土空間用途管制內(nèi)容差別。根據(jù)《中共中央 國務(wù)院關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見（中發(fā)[2019]18號）》，目前采取全國、省級、市縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)四個層級規(guī)劃，其中市縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃是本級政府對上級國土空間規(guī)劃要求的細(xì)化落實，是對本行政區(qū)域開發(fā)保護(hù)作出的具體安排，側(cè)重實施性。各地可因地制宜，將市縣與鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃合并編制，也可以幾個鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單元編制鄉(xiāng)鎮(zhèn)級國土空間規(guī)劃。在鎮(zhèn)級規(guī)劃層面劃實城鎮(zhèn)空間、農(nóng)業(yè)空間和生態(tài)空間，制定三大空間調(diào)整和轉(zhuǎn)換的規(guī)則和程序，明確三大空間管制規(guī)則、正負(fù)面清單和各類型用地間轉(zhuǎn)換的程序和路徑等內(nèi)容。

強化國土空間規(guī)劃對專項規(guī)劃和控制性詳細(xì)規(guī)劃的指導(dǎo)約束作用，在市縣及以下地區(qū)編制詳細(xì)規(guī)劃，城市化地區(qū)的控制性詳細(xì)規(guī)劃和鄉(xiāng)村地區(qū)的村莊規(guī)劃作為“一書兩證”的重要依據(jù)，對所有國土空間分區(qū)分類實施用途管制。在城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)的建設(shè)，實行“詳細(xì)規(guī)劃+規(guī)劃許可”的管制方式，明確地塊層面的用地指標(biāo)控制，如土地混合比例、建筑高度和強度、附加條件等等；在城鎮(zhèn)開發(fā)邊界外的建設(shè)，在鄉(xiāng)村地區(qū)可編制能夠指導(dǎo)項目建設(shè)和土地整治的村莊規(guī)劃，按照主導(dǎo)用途分區(qū)，實行“詳細(xì)規(guī)劃+規(guī)劃許可”和“約束指標(biāo)+分區(qū)準(zhǔn)入”的管制方式，落實國土空間用途管制內(nèi)容。對以國家公園為主體的自然保護(hù)地、重要海域和海島、重要水源地、文物等實行特殊保護(hù)制度，因地制宜制定用途管制制度，為地方管理和創(chuàng)新活動留下空間。

對于特定的區(qū)域或重要的區(qū)域，參照英國、中國臺灣地區(qū)做法，劃定特定區(qū)域或單元進(jìn)行規(guī)劃編制，加強區(qū)域間的協(xié)同，在規(guī)劃編制、空間管制和建設(shè)管理方面通過政策突破和創(chuàng)新促進(jìn)特定區(qū)域特定目標(biāo)的實現(xiàn)，比如特定的城市群、自由貿(mào)易區(qū)或部分試點區(qū)域。

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