上海市地質(zhì)資料管理立法實踐

楊麗君

（1. 上海市地質(zhì)調(diào)查研究院，上海 200072；2. 上海市地質(zhì)資料館，上海 200072；3. 自然資源部地面沉降監(jiān)測與防治重點實驗室，上海 200072）

地質(zhì)資料，是指在地質(zhì)工作中形成的文字、圖表、聲像、電磁介質(zhì)等形式的原始地質(zhì)資料、成果地質(zhì)資料和巖礦芯、各類標本、光薄片、樣品等實物地質(zhì)資料[1]。地質(zhì)資料是地質(zhì)工作者認識地球所取得的重要知識性財富，是地質(zhì)工作服務社會的重要基礎信息和載體[2]，可為國民經(jīng)濟建設和進一步開展地質(zhì)工作、科學研究等提供依據(jù)和基礎[3]。

為充分發(fā)揮地質(zhì)資料的作用，2002年7月1日《地質(zhì)資料管理條例》（國務院令第349號，以下簡稱《條例》）正式實施。2003年1月，原國土資源部作為全國地質(zhì)資料主管部門發(fā)布了《地質(zhì)資料管理條例實施辦法》（國土資源部令第16號），為規(guī)范全國地質(zhì)資料的匯交、保管和服務工作提供了法規(guī)依據(jù)。江蘇省、浙江省、遼寧省相繼結(jié)合地方實際制定了省級地質(zhì)資料管理辦法，以進一步加強本省地質(zhì)資料管理服務工作。進入“十二五”以來，為全面落實2010年原國土資源部相繼印發(fā)的《國土資源部關于加強地質(zhì)資料匯交管理的通知》（國土資發(fā)[2010]32號，目前已被國土資規(guī)[2017]1號取代）、《推進地質(zhì)資料信息服務集群化產(chǎn)業(yè)化工作方案》（國土資發(fā)[2010]113號）系列文件要求，各省（市、自治區(qū)）以全面提升地質(zhì)資料管理和服務能力為目標，大力推進了管理體系建設、館藏資源建設、信息化建設和社會化服務利用[4]。天津市、上海市、山東省，甚至市、縣級政府部門，如江蘇省泰州市、福建省廈門市平潭綜合試驗區(qū)等，結(jié)合本行政區(qū)加強地質(zhì)資料管理服務工作的需要，也先后開展了地質(zhì)資料地方立法工作。

《上海市地質(zhì)資料管理辦法》（上海市人民政府令第90號，以下簡稱《管理辦法》）頒布于2012年10月25日，從2012年12月1日起施行[5]。該辦法至今已實施近七年，取得了較大成效，本文將從上海市立法前地質(zhì)資料管理情況、立法研究、機制探索及實施成效等角度，詮釋如何通過地方立法破解地質(zhì)資料管理方面長期存在的資料信息分散、信息化程度不高、服務能力不強等問題[6]，為相關政策制訂提供支撐。

1 立法前地質(zhì)資料管理情況

1.1 地質(zhì)資料管理體系

（1）地質(zhì)資料主管部門

根據(jù)《條例》第三、四條規(guī)定，上海市房屋土地資源管理局為上海市人民政府地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門，負責全市地質(zhì)資料匯交、保管和利用的監(jiān)督管理。2008年9月機構(gòu)改革，更名為上海市規(guī)劃和國土資源管理局，2018年11月再次機構(gòu)改革更名為上海市規(guī)劃和自然資源局（因涉及機構(gòu)改革的名稱變化，為便于表述，下文凡涉及到主管部門的情形統(tǒng)一稱為“市地礦主管部門”）。

（2）地質(zhì)資料館藏機構(gòu)

上海市地質(zhì)資料館是承擔上海地區(qū)地質(zhì)資料保管和提供利用的專業(yè)檔案館，隸屬于上海市規(guī)劃和自然資源局，業(yè)務上受自然資源部全國地質(zhì)資料館指導。根據(jù)《條例》第四條規(guī)定，上海市地質(zhì)資料館承擔全市地質(zhì)資料的保管和提供利用工作，并受上海市規(guī)劃和自然資源局委托，負責全市地質(zhì)資料的接收、驗收工作。

1.2 地質(zhì)資料匯交管理現(xiàn)狀

上海市地質(zhì)工作主要以水文地質(zhì)、工程地質(zhì)、環(huán)境地質(zhì)以及工程物探等地質(zhì)工作為主，另有部分探礦權、采礦權項目，但數(shù)量較少。從地質(zhì)資料匯交責任主體進行區(qū)分，地質(zhì)工作主要有以下幾類：

一是國土資源系統(tǒng)開展的基礎性、公益性、戰(zhàn)略性地質(zhì)工作。一般由隸屬國土資源系統(tǒng)的地勘單位承擔，所形成的地質(zhì)資料依據(jù)《條例》已納入了統(tǒng)一匯交管理體系；

二是非國土資源系統(tǒng)開展的地質(zhì)工作。如市發(fā)改委、科委、交通、海洋等政府部門出資實施，及高校、科研院所等承擔的地質(zhì)工作，因分屬不同行業(yè)管理系統(tǒng)，該類地質(zhì)工作形成的地質(zhì)資料基本未按規(guī)定匯交至地質(zhì)資料館藏機構(gòu)；

三是城市工程建設項目實施的巖土工程勘察等工作。該項工作所形成的地質(zhì)資料，由于工程建設單位對地質(zhì)資料匯交工作缺乏必要的認識，且在地質(zhì)資料匯交管理中缺乏必要的抓手，致使《條例》尚未能有效地執(zhí)行。

以上地質(zhì)工作由于歸口的管理部門不同，在地質(zhì)資料管理中尚難做到《條例》所倡導的地質(zhì)資料“統(tǒng)一匯交，公開利用和權益保護”精神。尤其第三類地質(zhì)資料，是城市規(guī)劃、建設、管理的基礎性資料，而且數(shù)量巨大，如果能納入統(tǒng)一匯交管理體系，對避免地質(zhì)工作重復投入、減少投資風險具有非常積極的意義。

2 立法研究

《管理辦法》的立法過程從啟動到頒布約近6年時間，中間經(jīng)歷了調(diào)研分析、匯交機制的探索、主管部門的機構(gòu)變革和職能調(diào)整、行業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展新要求等不同階段，規(guī)章條文不斷調(diào)整修改，以順應新形勢和管理體制機制的變革。

2.1 匯交機制探索

為加強地質(zhì)資料管理和服務工作，上海市地質(zhì)資料館對匯交機制進行了有益探索，2006年至今，經(jīng)歷了部門共建共享、行政發(fā)文干預、地方立法三個階段（圖1），極大豐富了館藏資源。

圖1 匯交機制推進階段Fig.1 Advancing stage of geological data collection mechanism

（1）共建共享機制

圍繞建立全市統(tǒng)一的地質(zhì)資料信息數(shù)據(jù)庫，針對分散保管在各勘察、設計、建設單位的巖土工程勘察資料，在缺乏行政管理抓手和法規(guī)保障情況下，上海市地質(zhì)資料館積極與相關單位進行協(xié)商溝通，以合同、協(xié)議約定方式，探索建立共建共享合作機制，秉著雙贏互利原則，促進多單位、多部門、多專業(yè)、多領域、多層次分布的地質(zhì)資料信息的集群綜合。該機制在一定程度上推進了地質(zhì)資料的匯交工作，但制約因素較多，工作推進難度高，覆蓋面有限。

（2）行政發(fā)文干預機制

主要由市地礦行政主管部門牽頭，通過研討、訪談等多種形式與市建委、規(guī)劃局、市政局等政府各委辦局，及路政、軌道交通等管理部門進行溝通，探討和協(xié)商地質(zhì)資料匯交的具體事宜。針對不同行業(yè)、部門的行政管理特點，采用了會議紀要、行政發(fā)文、發(fā)函、聯(lián)合發(fā)文等多種行政干預形式明確地質(zhì)資料匯交要求。如《關于匯交軌道交通工程巖土工程勘察地質(zhì)資料的通知》（滬地鐵[2006]24號）、《關于請于匯交工程地質(zhì)勘察資料的函》（滬房地資環(huán)[2008]327號）、《關于加強本市建設工程項目工程地質(zhì)勘察報告匯交工作的通知》（滬規(guī)土資[2009]458號）、《關于開展存檔工程地質(zhì)勘察資料收集工作的通知》（滬規(guī)土資礦[2009]1254號）等，對加強各部門資料匯交起到了積極的效果，匯交量有了較大增長。

（3）地方立法保障機制

行政發(fā)文干預作為政府相關部門配合的柔性化操作，對地質(zhì)資料匯交起到了極大的促進作用。但因缺乏有效的制約手段，在實施過程中尚不能全面覆蓋，同時無法按照地質(zhì)資料匯交標準進行嚴格驗收，也無法進行有效的監(jiān)管。因此，根據(jù)《條例》，結(jié)合上海實際，出臺地方實施細則成為切實建立地質(zhì)資料統(tǒng)一匯交制度的唯一途徑。

2.2 立法需重點解決的問題

2007年，上海市地礦行政主管部門啟動了《管理辦法》立法調(diào)研工作，在梳理地質(zhì)資料管理現(xiàn)狀基礎上，有針對性地選擇了相關的委辦局、地勘單位、各類館藏機構(gòu)和地質(zhì)資料用戶開展調(diào)研工作，以找出管理工作中的薄弱環(huán)節(jié)，提出有針對性的工作建議，為草擬符合本市地質(zhì)資料管理工作實際的地方性法規(guī)奠定基礎。調(diào)研發(fā)現(xiàn)管理中比較突出的問題有：

（1）《條例》實施中的問題

一是工程地質(zhì)勘察資料的匯交時限問題?！稐l例》第十條規(guī)定了“工程建設項目地質(zhì)資料，自該項目竣工驗收之日起180日內(nèi)匯交”。此項規(guī)定對城市大量的工程建設項目所形成的地質(zhì)資料的匯交管理非常不利，特別是一些重大建設項目從工可研到最后項目竣工驗收可能要跨3-5年，甚至更長，這給形成于項目建設前期的工程地質(zhì)勘察資料的匯交管理帶來了很大的難度。

二是《條例》第七條規(guī)定的地質(zhì)資料匯交人主體多元，有項目出資人、也有項目承擔人，涉及的行業(yè)面分布廣，在目前市地礦主管部門的匯交管理體系中，對行業(yè)外產(chǎn)生的地質(zhì)資料尚缺乏有效的匯交管理手段，加大了統(tǒng)一匯交工作的難度。譬如工程建設項目的地質(zhì)資料匯交工作，由于其有一套固有的管理模式，無法與當前的地礦行政管理工作相銜接。

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，很多匯交人對地質(zhì)資料統(tǒng)一匯交的認知度不高，對自身的合法權益能否得到有效保護存在疑慮。據(jù)調(diào)研，在市建委、市科委立項（撥款）的大多數(shù)科研和生產(chǎn)項目，其成果都明確為項目承擔單位所有，匯交單位對其成果的知識產(chǎn)權等權益的保護尤為敏感。這種顧慮的存在也為地質(zhì)資料的匯交管理增加了難度。

（3）管理機制問題

地質(zhì)資料匯交主體多元化以后，管理機制建設沒有及時跟上。雖然已在礦業(yè)權項目和地質(zhì)災害評估等地質(zhì)工作成果匯交上形成了一些有效的機制，但是，對于城市大量的建設項目工程地質(zhì)勘察資料的匯交尚無有效的抓手。2006年來探索的部門間聯(lián)合行政發(fā)文機制在實施過程中成效尚不明顯且不可持續(xù)，關鍵還是缺乏有效的監(jiān)管手段。

此外，調(diào)研中，有些單位反映存在多頭管理、重復匯交地質(zhì)資料的問題。上海市城市建設檔案館是負責全市城建檔案驗收、保管和利用的專門檔案館，城建檔案收集范圍覆蓋建設項目從勘察、設計、施工直至項目竣工的全部工程技術資料，工程地質(zhì)勘察報告就是其中的一部分。作為行政相對人，他們認為已經(jīng)履行了向政府有關部門匯交資料的義務，若再要匯交到市地礦行政主管部門，似乎存在重復匯交的問題。

2.3 規(guī)章主要內(nèi)容

《管理辦法》于2012年10月22日市政府第155次常務會議通過，屬于地方政府規(guī)章?！豆芾磙k法》共26條，對立法依據(jù)、適用范圍、有關概念、主管部門、館藏機構(gòu)以及匯交制度等作了解釋；對地質(zhì)資料匯交責任人、匯交范圍、匯交要求、匯交期限及地質(zhì)資料的接收驗收等作了規(guī)定；對地質(zhì)資料保管要求、保密保護、公開利用和開放共享作了說明；對地質(zhì)資料匯交人及地質(zhì)資料管理人員違反規(guī)定的法律責任作了明確。結(jié)合上海地方實際，《管理辦法》主要在以下幾方面對《條例》進行了實施性細化：

（1）對巖土工程勘察地質(zhì)資料匯交工作，包括匯交時限、委托匯交、匯交細目作了具體規(guī)定

一是明確了委托匯交制度。針對城市地質(zhì)資料主要是工程建設項目地質(zhì)資料，建設單位是地質(zhì)資料匯交人的特點，第八條規(guī)定“地質(zhì)資料匯交人為非地質(zhì)工作項目承擔單位的，可以委托承擔有關地質(zhì)工作項目的單位代其履行匯交義務”。項目建設單位作為匯交主體可將匯交任務委托給專業(yè)的勘察設計單位，使實際操作更具可行性、便利性，提高匯交質(zhì)量和效率；

劉偉說：“兄弟們，看到對面的別墅了嗎，目標就在二樓，亮燈的那個房間?！蔽疫@才看見小河對面的不遠處有一座二層的小樓，在昏暗的夜光里成了一抹淡淡的乳白色，二樓的一個窗戶亮著粉紅色的燈光，也許是窗簾的粉紅。

二是明確了匯交節(jié)點。針對一般大型工程項目建設周期長，竣工驗收時間跨度大，容易造成資料遺失或遺漏的問題，第十二條規(guī)定“建設工程中因地質(zhì)災害評估與勘查、巖土工程勘察等地質(zhì)工作形成的地質(zhì)資料，自地質(zhì)工作項目結(jié)束之日起180日內(nèi)匯交”。在不違背上位法的前提下，盡可能將匯交時限提前，以解決因項目周期長資料匯交效率低、不利于資料二次開發(fā)利用的問題；

三是明確了資料匯交細目。根據(jù)上海工程建設項目地質(zhì)資料的特點和工程勘察行業(yè)規(guī)范，規(guī)章附件1詳細說明了巖土工程勘察資料匯交內(nèi)容應包括成果報告、附圖、附表和數(shù)據(jù)庫，突出本市地質(zhì)資料的匯交重點，并保證資料的完整性。

（2）進一步細化對地質(zhì)資料匯交人合法權益的保護

第十八條、二十條中關于“對地質(zhì)資料匯交人提出定密建議的，應當進行復核并確定密級”、“保護期內(nèi)的地質(zhì)資料有償利用的具體方式由利用人與地質(zhì)資料匯交人協(xié)商確定。利用人向市資料館申請查閱利用的，應當提供雙方簽訂的書面協(xié)議?！钡纫?guī)定，通過落實地質(zhì)資料匯交人知情權、發(fā)表建議權等形式，使地質(zhì)資料匯交人合法利益得到進一步的保護。

（3）對館藏機構(gòu)管理職責做了細化規(guī)定

一是提出了地質(zhì)資料保管異地備份等規(guī)定。第十六條提出“對于數(shù)字資料，還應當按照有關電子文檔的管理規(guī)范，采取異地備份等措施，保障地質(zhì)資料的完整和安全”等規(guī)定，要求館藏機構(gòu)提升保管能力。

二是強化地質(zhì)資料的利用服務要求。第十七條、二十一條關于“地質(zhì)資料館藏機構(gòu)應當建立地質(zhì)資料信息社會化服務網(wǎng)絡系統(tǒng)”、“地質(zhì)資料館藏機構(gòu)應當利用現(xiàn)代信息處理技術，開展對地質(zhì)資料的綜合研究，加強對地質(zhì)資料的開發(fā)和編研”等規(guī)定。

（4）強化政府各部門之間的協(xié)同管理職能

第四條規(guī)定“本市發(fā)展改革、建設交通、地震、水務、海洋、環(huán)保、農(nóng)業(yè)等相關行政管理部門按照各自職責，協(xié)同實施本辦法”，針對地質(zhì)資料分散保存、多頭管理的現(xiàn)狀，為后續(xù)進一步加強統(tǒng)一管理、促進資料有效利用奠定基礎。

3 實施成效

依據(jù)《管理辦法》，上海市地質(zhì)資料館圍繞地質(zhì)資料“收—管—用”三塊業(yè)務，健全統(tǒng)一匯交機制、加強資料信息化建設，推進“數(shù)+網(wǎng)”業(yè)務模式的全面轉(zhuǎn)型，構(gòu)建地質(zhì)資料多元化服務體系。

3.1 建立了工程建設項目地質(zhì)資料統(tǒng)一匯交制度

《管理辦法》頒布后，上海市地質(zhì)資料館在市地礦行政主管部門支持下，結(jié)合行政審批制度改革，將工程建設項目地質(zhì)資料匯交事項正式納入規(guī)劃土地綜合驗收管理流程，在建設工程開工放樣復驗、綜合驗收環(huán)節(jié)對地質(zhì)資料匯交情況進行核查，并制定了相應的規(guī)范性文件和驗收標準，使得全市工程建設項目地質(zhì)資料統(tǒng)一匯交制度落實有了管理抓手。

截至2018年底，全市匯交工程地質(zhì)勘察資料10503檔，收集鉆孔30余萬個。匯交工作取得顯著成效，館藏資料年均匯交量由立法前不足100檔增長為近1500檔。2018年度，上海市地質(zhì)資料館新增地質(zhì)資料1932種，其中匯交并通過驗收入館資料1279種，收集入館資料650種，轉(zhuǎn)送入館3種。可明顯看出，《管理辦法》施行后，地質(zhì)資料匯交量實現(xiàn)了飛躍式增長，并且匯交量在后續(xù)每年都維持著比較高的水平（圖2）?？梢姟豆芾磙k法》對館藏地質(zhì)資料的擴充和豐富、后續(xù)地質(zhì)成果拓展研究的順利開展產(chǎn)生了直接、強有力的影響。

圖2 地質(zhì)資料年度匯交量Fig.2 Annual collection of geological data

3.2 館藏機構(gòu)能力建設得到進一步加強

為全面提升地質(zhì)資料管理和服務能級，上海市地質(zhì)資料館多年來開展向“數(shù)+網(wǎng)”業(yè)務模式的全面轉(zhuǎn)型，對標一流，圍繞實現(xiàn)地質(zhì)資料收集全面化、信息標準化、管理常態(tài)化、服務多元化的總體目標，加強上海市地質(zhì)資料數(shù)據(jù)中心建設[7]（圖3）。

上海市地質(zhì)資料數(shù)據(jù)中心集成了上海地區(qū)建國以來形成的地質(zhì)及其相關領域的數(shù)據(jù)資料和成果報告。通過歷年來地質(zhì)資料統(tǒng)一匯交制度和共建共享機制建設，擴大了地質(zhì)資料信息源，地質(zhì)資料信息“集群化”已成效顯著，成為全國地質(zhì)資料集成度最高的城市[8]。截至2018年底，上海市地質(zhì)資料館保管的成果地質(zhì)資料總量為30344種、原始地質(zhì)資料總量為900種，并全部完成圖文數(shù)字化。在此基礎上，不斷健全數(shù)據(jù)庫建設標準，2018年完成上海市工程建設規(guī)范《地質(zhì)信息數(shù)據(jù)規(guī)范》送審稿編制。目前按照統(tǒng)一標準，建成了包含近70萬個地質(zhì)鉆孔數(shù)據(jù)、5000余萬條地質(zhì)環(huán)境監(jiān)測信息、1000余幅專題地質(zhì)圖的地質(zhì)調(diào)查、監(jiān)測和評價專題數(shù)據(jù)庫，著力構(gòu)建地質(zhì)資料大數(shù)據(jù)體系，實現(xiàn)地下“透明城市”。

基于核心的數(shù)據(jù)資源庫，中心建立并不斷完善上海市三維可視化地質(zhì)信息管理平臺，為地質(zhì)工作者提供三維可視化的集成管理分析工作環(huán)境，實現(xiàn)了基于數(shù)據(jù)中心的全市海量、異構(gòu)、多專業(yè)地質(zhì)數(shù)據(jù)的二維和三維一體化集群化管理，提供多項目數(shù)據(jù)庫管理、鉆孔原始分層標準化工具、地質(zhì)專題分析評價工具、三維地質(zhì)建模和模型剖切分析、地質(zhì)演化過程仿真模擬分析，以及數(shù)據(jù)管理維護、平臺功能權限管理等滿足不同業(yè)務應用分析的功能，并逐步實現(xiàn)地質(zhì)調(diào)查與評價全過程的信息化，為成果轉(zhuǎn)化提供技術支撐。

圖3 上海市地質(zhì)資料數(shù)據(jù)中心總體架構(gòu)Fig.3 The overall architecture of Shanghai geological databank center

3.3 地質(zhì)資料社會化服務能力有了跨越式增長

依托數(shù)據(jù)中心建設，市資料館積極構(gòu)建上海地質(zhì)資料信息專業(yè)技術服務平臺，在“互聯(lián)網(wǎng)+”大背景下，以門戶網(wǎng)站和微信服務號為載體，對外發(fā)布可公開地質(zhì)資料信息和專題咨詢服務，為城市經(jīng)濟社會發(fā)展提供地質(zhì)科學數(shù)據(jù)支持。2015年平臺正式加盟上海研發(fā)公共服務平臺，作為上海市科技創(chuàng)新服務體系的組成部分，近年來持續(xù)在共享創(chuàng)新資源、營造科技創(chuàng)新生態(tài)、促進創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展等方面發(fā)揮基礎性作用。

平臺突破傳統(tǒng)的線下檔案服務模式，面向城市規(guī)劃、建設、安全、資源管理等城市發(fā)展各領域，按照政府、企事業(yè)單位和公眾三個不同層面服務對象需求，構(gòu)建了“1+X”的地質(zhì)資料信息應用服務體系，以差異化的服務方式提供從基礎地質(zhì)資料、地質(zhì)信息服務系統(tǒng)到地質(zhì)決策咨詢等不同類別和層次的服務內(nèi)容[9]，實現(xiàn)地質(zhì)信息的跨地域、跨部門、跨網(wǎng)絡、跨平臺應用，開拓性建立了我國第一個特大型城市地質(zhì)信息的社會化服務模式。2018年底，平臺注冊用戶數(shù)為2000余個，網(wǎng)站訪問量約10萬余人次/年，用戶基本覆蓋了主要業(yè)務行業(yè)領域，社會影響力不斷擴大（圖4）。

圖4 上海地質(zhì)資料信息共享平臺Fig. 4 The website homepage of Shanghai geological information sharing platform

4 結(jié)語

《管理辦法》施行近7年來，成效顯著，基本實現(xiàn)了立法目的，對館藏地質(zhì)資料的擴充、豐富和集成管理，以及后續(xù)社會化服務體系構(gòu)建的順利開展產(chǎn)生了直接、強有力的影響。但近年來，國家不斷在進行行政審批制度改革及加強服務型政府建設，《條例》在2016和2017年的修訂中取消了“地質(zhì)資料延期匯交審批”的規(guī)定，并對有關“地質(zhì)資料保護登記”、“延長保護期登記”的規(guī)定進行了調(diào)整。下一步，《管理辦法》需開展立法后評估，并作出適時修訂，以適應新形勢和新的發(fā)展要求。

同時，推進地質(zhì)資料信息服務集群化產(chǎn)業(yè)化工作是現(xiàn)階段我國地質(zhì)資料館藏機構(gòu)的首要工作任務[10]。從產(chǎn)業(yè)鏈角度看，從地質(zhì)資料產(chǎn)生到提供服務，包括地質(zhì)資料生產(chǎn)、地質(zhì)資料匯交、地質(zhì)資料開發(fā)、地質(zhì)資料服務四個環(huán)節(jié)[11]，目前，地質(zhì)資料管理政策只能為后面三個環(huán)節(jié)提供制度保障，而第一個環(huán)節(jié)產(chǎn)生的地質(zhì)資料的數(shù)量和質(zhì)量直接決定了后續(xù)的地質(zhì)資料開發(fā)和服務的廣度與深度。涉及多部門、多層級的地質(zhì)資料生產(chǎn)過程如何打通管理鏈路，與地質(zhì)資料管理政策進行有機銜接，是我們下一步急需探討的問題。

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