《監(jiān)察法》留置措施探究
——以“兩規(guī)”措施為比較視角

于小龍，肖妍柔

（四川警察學(xué)院 四川瀘州 646000）

為進(jìn)一步遏制貪腐現(xiàn)象、打擊貪腐行為，構(gòu)建國(guó)家獨(dú)立監(jiān)察體系，2016年12月，十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十五次會(huì)議通過(guò)《關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開(kāi)展國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作的決定》，首次提出設(shè)立監(jiān)察委員會(huì)，試行國(guó)家監(jiān)察制度[1]。2018年3月20日，第十三屆全國(guó)人大第一次會(huì)議審議通過(guò)了《中華人名共和國(guó)監(jiān)察法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《監(jiān)察法》）標(biāo)志著我國(guó)獨(dú)立監(jiān)察制度的成功建構(gòu)。相關(guān)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)調(diào)查顯示：自《監(jiān)察法》頒布實(shí)施一年來(lái)，全國(guó)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)共立案63.8萬(wàn)件，處分62.1萬(wàn)人。顯著的成就使得紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)辦案數(shù)達(dá)到了恢復(fù)重建40年來(lái)案件辦理的最高值②。

留置措施是監(jiān)察制度十二項(xiàng)調(diào)查措施中能夠限制人身自由的手段，也是“兩規(guī)”的進(jìn)階產(chǎn)物，具有合法性、合憲性。在進(jìn)一步遏制貪腐現(xiàn)象，協(xié)助構(gòu)建國(guó)家獨(dú)立監(jiān)察制度進(jìn)程中，留置措施功勛卓著。然而，一年來(lái)各地對(duì)其的具體運(yùn)用仍存在差異?？疾熘邪l(fā)現(xiàn)，留置相較于“兩規(guī)”進(jìn)步明顯，彰顯了依法治國(guó)，但實(shí)踐中對(duì)留置的監(jiān)督、程序性制度的具體構(gòu)建、被調(diào)查人員的權(quán)利保障等問(wèn)題還存在諸多模糊地帶。文章從小問(wèn)題、具體問(wèn)題出發(fā)，提出留置措施進(jìn)步的可行性建議；希望能為進(jìn)一步深化監(jiān)察體制改革，促進(jìn)監(jiān)察制度的規(guī)范化、合理化，推進(jìn)監(jiān)察制度的縱深化發(fā)展貢獻(xiàn)綿力。

一、“留置”概念之探究

“留置”作為一種法律概念很早就在我國(guó)各種部門(mén)法領(lǐng)域中出現(xiàn)。故認(rèn)識(shí)《監(jiān)察法》中的留置措施還應(yīng)當(dāng)對(duì)法律法規(guī)以及黨紀(jì)中的“留置”有一個(gè)全面認(rèn)識(shí)，本文將根據(jù)時(shí)間脈絡(luò)對(duì)相關(guān)概念進(jìn)行簡(jiǎn)要梳理。

（一）相關(guān)部門(mén)法中的“留置”

“留置”概念在我國(guó)正式出現(xiàn)法律文件是1995年頒布的《中華人民共和國(guó)擔(dān)保法》的合同債權(quán)領(lǐng)域③。隨著我國(guó)民商法領(lǐng)域的開(kāi)放式發(fā)展，2007年頒布的《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》第230條④中也出現(xiàn)了“法定留置權(quán)”的概念。此為“留置”在私法上的適用，是保障債權(quán)人實(shí)現(xiàn)債權(quán)的一種私力救濟(jì)措施，屬于授權(quán)性法律規(guī)范，主要是債權(quán)人意思自治的權(quán)利。

此后，2012年修訂實(shí)施的《中華人民共和國(guó)人民警察法》（下稱(chēng)《人民警察法》）中出現(xiàn)了采用“留置”方式的行政強(qiáng)制措施。因此有些觀點(diǎn)也認(rèn)為這是監(jiān)察制度中留置措施的前身[2]。《人民警察法》第9條規(guī)定，人民警察對(duì)違法犯罪嫌疑人在必要條件下，經(jīng)出示證件后可以采取留置的強(qiáng)制措施?！度嗣窬旆ā分辛糁眠m用的對(duì)象相對(duì)抽象，只要有涉嫌違法犯罪的人員，其在符合留置法定情形的前提下均可能會(huì)被采取留置；在留置程序上來(lái)說(shuō)相對(duì)簡(jiǎn)單，人民警察出于行政管理、維護(hù)社會(huì)治安等目的，出示相應(yīng)證件即可實(shí)現(xiàn)短期的留置[3]。

（二）“兩規(guī)”措施中的《監(jiān)察法》留置措施雛形

監(jiān)察體制下的留置措施概念首次出現(xiàn)是在2016年監(jiān)察體制改革的試點(diǎn)工作中。黨的十九大報(bào)告中也明確提出，用留置取代“兩規(guī)”措施。這一論述的提出，是對(duì)國(guó)家監(jiān)察體制改革中關(guān)于試點(diǎn)實(shí)行留置措施效果的肯定，展現(xiàn)出對(duì)于過(guò)去飽受爭(zhēng)議的“兩規(guī)”措施的取締決心，突出對(duì)反腐敗工作的重視，旨在使反腐敗調(diào)查工作全面法治化，依法按照法定程序開(kāi)展調(diào)查工作，讓監(jiān)察體制的運(yùn)行步入法治正軌。2018年頒布的《監(jiān)察法》從立法層面上確定了留置措施正式成為我國(guó)監(jiān)察權(quán)限之一，《監(jiān)察法》第22條中的“留置”是在調(diào)查涉嫌職務(wù)違法犯罪的相關(guān)人員時(shí)認(rèn)為需要進(jìn)一步調(diào)查且具有緊急情況下的一種公權(quán)力調(diào)查措施。

“兩規(guī)”措施與留置措施均是在被調(diào)查人可能涉及職務(wù)廉潔性問(wèn)題或職務(wù)犯罪時(shí)，證據(jù)收集不足，無(wú)法進(jìn)入檢察機(jī)關(guān)起訴（“兩規(guī)”措施是檢查機(jī)關(guān)進(jìn)入職務(wù)犯罪立案?jìng)刹殡A段）；而案情的緊迫，需要控制被調(diào)查人，要求被調(diào)查人如實(shí)交代案情時(shí)進(jìn)行的一個(gè)初步調(diào)查。兩者都對(duì)證據(jù)前期搜集保護(hù)、敦促?lài)?guó)家機(jī)關(guān)工作人員以及公權(quán)力行使人員依法履職等方面起到了較大的作用。故大多數(shù)學(xué)者也認(rèn)為，將《監(jiān)察法》留置措施看作是“兩規(guī)”措施的立法規(guī)范化與法治化更為合理[4]。

二、《監(jiān)察法》留置措施與“兩規(guī)”措施的比較

留置措施與“兩規(guī)”措施對(duì)反腐工作的順利開(kāi)展，提高辦案效率，監(jiān)督公權(quán)力的行使都有重要意義。但就其本質(zhì)而言，二者仍然存在巨大差異，筆者做以下對(duì)比研究梳理：

（一）兩者適用對(duì)象不同

“兩規(guī)”措施作為黨內(nèi)法紀(jì)在適用對(duì)象上較為狹隘，僅適用黨內(nèi)人員；且僅在行使公權(quán)力不當(dāng)、存在嚴(yán)重違反黨紀(jì)法規(guī)時(shí)，要求被調(diào)查人積極配合談話(huà)與詢(xún)問(wèn)。因此在反腐工作的開(kāi)展中，會(huì)存在大量的調(diào)查空白地帶。例如，被委以公權(quán)力、行使或協(xié)助開(kāi)展公職但又不具備黨員身份的工作人員也可能存在貪污腐敗、瀆職等情況，這時(shí)就難以“兩規(guī)”作為依據(jù)進(jìn)行事先介入調(diào)查，搜集證據(jù)，案件的調(diào)查難度也會(huì)增加，也讓反腐工作在非黨內(nèi)人群范圍開(kāi)展顯得乏力。

留置措施較之于“兩規(guī)”在調(diào)查適用對(duì)象上明顯擴(kuò)大，實(shí)現(xiàn)了反腐工作開(kāi)展全覆蓋——上到全國(guó)人大代表下到基層公職工作者，凡涉及公權(quán)力行使的人員，甚至是行賄人員，都要全方位監(jiān)察。2018年2月9日，黑龍江省林業(yè)廳廳長(zhǎng)楊國(guó)亭（非中共黨員）涉嫌嚴(yán)重職務(wù)違法，接受黑龍江省紀(jì)委監(jiān)委調(diào)查。這是黑龍江省監(jiān)委成立后采取的首例留置措施，同時(shí)楊國(guó)亭也成為全國(guó)首個(gè)由監(jiān)委留置的非中共黨員正廳級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部，留置措施的設(shè)置跨越了這條無(wú)黨籍不可進(jìn)行調(diào)查的“鴻溝”。再例如，《監(jiān)察法》第22條第2款明確指出對(duì)涉嫌行賄犯罪或者涉嫌共同犯罪的相關(guān)人員在符合留置必要的條件下，監(jiān)察機(jī)關(guān)可以依照前款規(guī)定依法采取留置措施。這樣，那些行賄人員也難逃監(jiān)察人員的法眼，也將對(duì)公權(quán)力的行使人員的“誘惑”扼殺在搖籃里。

（二）兩者實(shí)施主體不同

“兩規(guī)”措施實(shí)施主體為縣級(jí)以上的紀(jì)檢部門(mén)，紀(jì)檢部門(mén)作為中國(guó)共產(chǎn)黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)，是黨內(nèi)的自我監(jiān)督機(jī)關(guān)，并不是法律規(guī)定的監(jiān)察部門(mén)?！皟梢?guī)”措施也并不是紀(jì)檢部門(mén)的慣常性調(diào)查手段，它沒(méi)有專(zhuān)門(mén)的“兩規(guī)”辦案人員，一般是在黨內(nèi)人員出現(xiàn)嚴(yán)重違紀(jì)行為，滿(mǎn)足適用條件且經(jīng)過(guò)審批后，紀(jì)檢部門(mén)從內(nèi)部調(diào)動(dòng)人員進(jìn)行辦案；有時(shí)由于案件的需要紀(jì)檢部門(mén)也會(huì)從司法機(jī)關(guān)調(diào)配人員協(xié)助辦理。所以，其實(shí)施主體和人員的合法性即值得探討[5]。

2018年憲法修正案通過(guò)并實(shí)施，國(guó)家和地方監(jiān)察委員會(huì)設(shè)立，一個(gè)全新的監(jiān)察機(jī)關(guān)展現(xiàn)在社會(huì)大眾面前：由各級(jí)人民代表大會(huì)選舉或者委任產(chǎn)生的監(jiān)察委員會(huì)成員組成的監(jiān)察機(jī)關(guān)。從實(shí)施主體而言，設(shè)區(qū)的市以下監(jiān)察機(jī)關(guān)有權(quán)實(shí)施留置措施，但要求報(bào)上一級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)批準(zhǔn)；省監(jiān)察機(jī)關(guān)實(shí)施留置報(bào)國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)備案；其他監(jiān)察機(jī)關(guān)實(shí)施留置，由監(jiān)察人員上報(bào)監(jiān)察機(jī)關(guān)，在經(jīng)過(guò)監(jiān)察機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人員集體研究決定后實(shí)施。從實(shí)施人員而言，《監(jiān)察法》授權(quán)監(jiān)察機(jī)關(guān)的調(diào)查人員行使監(jiān)察權(quán)，對(duì)被調(diào)查人展開(kāi)調(diào)查，依法按照正當(dāng)程序進(jìn)行監(jiān)察活動(dòng)，留置措施的采取就是十二項(xiàng)調(diào)查權(quán)中的重要監(jiān)察權(quán)限。

（三）兩者實(shí)施程序不同

“兩規(guī)”制度僅要求在規(guī)定的時(shí)間、地點(diǎn)進(jìn)行詢(xún)問(wèn)，但在“兩規(guī)”措施的具體實(shí)施程序中并沒(méi)有相關(guān)細(xì)則對(duì)程序加以規(guī)范，一般按照操作慣例進(jìn)行。例如，在實(shí)踐中，對(duì)調(diào)查對(duì)象采取“兩規(guī)”措施建議是由承辦黨員違紀(jì)案件的紀(jì)委調(diào)查組向紀(jì)委常委提出，特殊人員經(jīng)過(guò)任命機(jī)關(guān)同意⑤；又如采取“兩規(guī)”的場(chǎng)所在文件中未作出明確規(guī)定，適用中多選擇郊區(qū)或偏僻地區(qū)賓館；再如，各地紀(jì)委辦案采取“兩規(guī)”措施，一般在48小時(shí)內(nèi)通知被調(diào)查者所在的單位或家屬，但卻有超期或違反也沒(méi)有任何程序違法認(rèn)定甚至是處罰；最后，對(duì)被調(diào)查人采取的“兩規(guī)”期限初核階段并無(wú)絕對(duì)限制，措施時(shí)間具有較大任意性⑥。

如前所訴，《監(jiān)察法》第43條明確了留置措施的實(shí)施主體。同樣，留置措施中的審批程序、通知程序、詢(xún)問(wèn)權(quán)利保障等方面《監(jiān)察法》也更為具體。例如在決定對(duì)被調(diào)查人采取留置措施后，除存在有礙調(diào)查的特殊情形，都應(yīng)當(dāng)在24小時(shí)內(nèi)通知被留置人所在單位或家屬；留置期限不得超過(guò)3個(gè)月，在特殊情況下報(bào)上一級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)批準(zhǔn)可延長(zhǎng)3個(gè)月。留置程序的進(jìn)步還特別體現(xiàn)在與刑事訴訟法監(jiān)視居住的同一設(shè)置：留置期間應(yīng)當(dāng)保障被調(diào)查人的生活以及人身安全等權(quán)利；被調(diào)查人的留置時(shí)間，可以在判處刑罰后進(jìn)行折抵等。

（四）兩者證據(jù)適用情況不同

“兩規(guī)”措施調(diào)查后，確認(rèn)被調(diào)查人員涉嫌職務(wù)違法犯罪，紀(jì)檢部門(mén)會(huì)將案件移交檢察機(jī)關(guān)，由檢察院?jiǎn)?dòng)職務(wù)犯罪偵查程序。這不可避免地出現(xiàn)了證據(jù)轉(zhuǎn)化的尷尬，從法理和證據(jù)法的角度出發(fā)，“兩規(guī)”措施中收集的證據(jù)本身缺乏合法性；進(jìn)入偵察階段，前期證據(jù)的合法性認(rèn)定和和后期轉(zhuǎn)化適用都沒(méi)有明確的法律依據(jù)，但實(shí)踐中卻往往直接轉(zhuǎn)化適用。反觀之，如果不能直接適用，會(huì)增加職務(wù)犯罪偵查的負(fù)擔(dān)，也會(huì)一定程度增加被調(diào)查人的訴訟負(fù)擔(dān)，這種雙向悖論不僅是立法的漏洞，也著實(shí)讓實(shí)施主體和被調(diào)查人員頭疼。

根據(jù)《監(jiān)察法》45條第四項(xiàng)規(guī)定，在留置措施過(guò)程中認(rèn)為被調(diào)查人構(gòu)成犯罪的，其收集的證據(jù)需連同案卷材料一并移交檢察院審查起訴。據(jù)此可知，監(jiān)察機(jī)關(guān)留置過(guò)程行使的調(diào)查權(quán)類(lèi)似于偵查權(quán)，可認(rèn)為檢察院關(guān)于職務(wù)犯罪的立案?jìng)刹闄?quán)已歸屬于監(jiān)察機(jī)關(guān)。所以，其獲得的證據(jù)可以直接移送審查起訴，省去了“兩規(guī)”措施采取后確認(rèn)被調(diào)查人存在職務(wù)犯罪又將交由檢察院重新立案?jìng)刹榈沫h(huán)節(jié)。此項(xiàng)規(guī)定是監(jiān)察機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)刑事訴訟的司法銜接，正因?yàn)楸O(jiān)察機(jī)關(guān)是依法設(shè)立的職務(wù)犯罪調(diào)查機(jī)關(guān)，所以證據(jù)的合法性也當(dāng)然具備。如此一來(lái)，在留置過(guò)程中依法訊問(wèn)被調(diào)查人所獲得的調(diào)查證據(jù)材料是可以直接適用于訴訟階段，這不但有利于減輕被調(diào)查人的訴訟負(fù)擔(dān)并且在很大程度上也節(jié)約了司法資源。

三、留置措施的思考與建議

通過(guò)前述比較可見(jiàn)，留置措施較之于“兩規(guī)”措施的積極意義主要表現(xiàn)在提高案件調(diào)查效率，節(jié)省案件調(diào)查時(shí)間；防止被調(diào)查人逃跑、自殺，防止毀滅、偽造證據(jù)以及串供情形的發(fā)生；幫助公職人員及時(shí)更正錯(cuò)誤，更加高效履行自身職責(zé)；實(shí)現(xiàn)程序的正當(dāng)化和法制化轉(zhuǎn)變等[6]。

當(dāng)然，問(wèn)題的研究應(yīng)當(dāng)全面、深入、系統(tǒng)，對(duì)留置措施的研究亦是如此。法律本身具有時(shí)代印記，對(duì)留置措施的研究也應(yīng)當(dāng)發(fā)展。從“兩規(guī)”到留置無(wú)疑是法治的勝利，是法治反腐的重要體現(xiàn)，是黨規(guī)和國(guó)法的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，在合法性、合憲性層面具有重要進(jìn)步意義。作為一項(xiàng)突破性較大的限制人身自由措施，雖意義重大，但深度了解實(shí)施現(xiàn)狀并認(rèn)真分析后，仍然可發(fā)現(xiàn)諸多不足之處。筆者在梳理留置措施存在不足的同時(shí)，也提出相關(guān)完善意見(jiàn)，希望能為《監(jiān)察法》乃至我國(guó)監(jiān)察制度的完善貢獻(xiàn)綿薄之力。

（一）《監(jiān)察法》留置措施存在的不足

1.留置措施場(chǎng)所選擇不明確。根據(jù)《監(jiān)察法》第22條第3款的規(guī)定，留置場(chǎng)所的設(shè)置和管理依照國(guó)家有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。但《監(jiān)察法》實(shí)施以來(lái)留置場(chǎng)所的設(shè)置管理并未出臺(tái)相應(yīng)法律文件加以規(guī)范和細(xì)化，法律規(guī)定并不明確。在京、浙、晉監(jiān)察制度試點(diǎn)的過(guò)程中，有兩地將留置場(chǎng)所選在過(guò)去“兩規(guī)”地點(diǎn)中，而有一地將地點(diǎn)選擇在看守所，可見(jiàn)場(chǎng)所沒(méi)有統(tǒng)一規(guī)范[7]。留置措施作為極少數(shù)限制人身自由的措施之一，在程序上的細(xì)微程度應(yīng)該高于其他普通調(diào)查措施，若在場(chǎng)所的選擇上具有不確定性且留置場(chǎng)所配套設(shè)置未統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，那么監(jiān)察機(jī)關(guān)就有了極大的自由裁量權(quán)，這將會(huì)存在巨大的隱患。在調(diào)查過(guò)程中，若選擇被調(diào)查人員人身安全沒(méi)有保障的場(chǎng)所，抑或留置場(chǎng)所調(diào)查訊問(wèn)設(shè)備科學(xué)程度低，將難以保證被調(diào)查人在整個(gè)留置措施過(guò)程中的各項(xiàng)權(quán)利。

2.留置程序的監(jiān)察力度不夠。享有權(quán)力者都容易濫用權(quán)力，所以自古以來(lái)對(duì)權(quán)力的監(jiān)督都尤為重要。在監(jiān)察機(jī)關(guān)行使監(jiān)察權(quán)的過(guò)程中，為防止其監(jiān)察權(quán)限過(guò)大，加強(qiáng)對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)督是法治的應(yīng)有之義。在監(jiān)視居住措施中，《刑事訴訟法》中明確指出，檢察院對(duì)監(jiān)視居住的決定和執(zhí)行是否合法實(shí)行監(jiān)督。但在留置程序中，從批準(zhǔn)到執(zhí)行都是機(jī)關(guān)內(nèi)部的決定和執(zhí)行，《監(jiān)察法》幾乎未涉及對(duì)整個(gè)留置程序的過(guò)程監(jiān)督。留置措施在立法和實(shí)施方面存在的不成熟，難以保證反腐工作深入開(kāi)展。打鐵還需自身硬，監(jiān)察人員要充分保證自身的廉潔性。留置程序過(guò)程中的外部監(jiān)督也要加強(qiáng)，制度的監(jiān)督體系都是由內(nèi)外相結(jié)合構(gòu)成，其中外部監(jiān)督是為增強(qiáng)自我約束力的有效客觀手段。

3.留置措施中被調(diào)查人權(quán)利保障力度不夠。我國(guó)《憲法》明確規(guī)定，尊重和保障人權(quán)。留置措施作為類(lèi)似于司法偵查權(quán)的措施，在《監(jiān)察法》中未提及任何關(guān)于律師介入的問(wèn)題，這其實(shí)是回避了偵查過(guò)程中被調(diào)查人的辯護(hù)權(quán)保護(hù)問(wèn)題⑦。根據(jù)現(xiàn)有研究材料，筆者認(rèn)為留置過(guò)程中適當(dāng)?shù)匾肼蓭煹慕槿耄欣诒徽{(diào)查人辯護(hù)權(quán)的保障，是人權(quán)的保障的體現(xiàn)。完備的監(jiān)察程序看似可以保障被調(diào)查人的權(quán)利，但缺乏程序救濟(jì)的結(jié)構(gòu)性完善；律師的參與是現(xiàn)代法治舉足輕重的程序性制度創(chuàng)舉，在留置過(guò)程中，它有利于站在被調(diào)查人角度保障其各項(xiàng)權(quán)利，也對(duì)提高辦案質(zhì)量、避免冤假錯(cuò)案的發(fā)生具有重要意義。

4.留置措施中非法證據(jù)排除的要求規(guī)范不明確。在留置措施實(shí)施過(guò)程中，無(wú)疑會(huì)涉及案件的調(diào)查以及證據(jù)的收集。按照現(xiàn)行《監(jiān)察法》的規(guī)定，留置過(guò)程中僅有監(jiān)察調(diào)查人員以及被調(diào)查人員，不會(huì)涉及第三方的介入，此時(shí)就可能存在刑訊逼供以及其他非法收集證據(jù)的情形。縱觀整部《監(jiān)察法》僅有第33條第3款、第40條第2款之規(guī)定涉及到留置措施中非法證據(jù)的排除。表面看來(lái)《監(jiān)察法》中的證據(jù)排除更加嚴(yán)格，只要出現(xiàn)非法證據(jù)一律排除；但若深究實(shí)質(zhì)，監(jiān)察制度中關(guān)于非法證據(jù)的排除僅有一筆概述，并沒(méi)有對(duì)非法證據(jù)排除的具體情形、程度、適用等作出更加清晰明確的規(guī)定。證據(jù)是論證基石、是案件的核心支撐，只有經(jīng)得起考驗(yàn)、程序上合法的證據(jù)才能在查明案件事實(shí)的同時(shí)又保障被調(diào)查人的合法權(quán)益。因此，留置過(guò)程中的證據(jù)收集程序，以及調(diào)查過(guò)程中可能出現(xiàn)的刑訊逼供或者其他非法收集情形的程序規(guī)定的細(xì)化要求，勢(shì)在必行。

（二）關(guān)于《監(jiān)察法》留置措施完善的思考與建議

《監(jiān)察法》是我國(guó)法律體系的重大革新，留置措施是改革的重點(diǎn)，其中有很多細(xì)微之處值得完善。只有在理論層面反復(fù)推敲實(shí)踐過(guò)程中暴露的各種問(wèn)題，才能進(jìn)一步深化我國(guó)監(jiān)察體制改革。結(jié)合以上問(wèn)題思考，在完善的總體方向上建議在中央層面統(tǒng)一出臺(tái)《監(jiān)察法（實(shí)施細(xì)則）》，各省市根據(jù)地方情況具體細(xì)化，而當(dāng)下有以下幾點(diǎn)建議：

1.留置場(chǎng)所的選擇。在留置場(chǎng)所的設(shè)定上可以通過(guò)監(jiān)察機(jī)關(guān)與公安機(jī)關(guān)的工作銜接予以解決。對(duì)于留置場(chǎng)所的選擇，多數(shù)觀點(diǎn)認(rèn)為可以選擇在看守所，盡管看守所作為處理司法行政案件的場(chǎng)所若直接應(yīng)用于留置措施有些許不合適宜，但看守所作為各種偵查過(guò)程中所使用的場(chǎng)所，在設(shè)施上（如監(jiān)控設(shè)備、錄音錄像設(shè)備）配置齊全、管理程序上基本完備與成熟；并且較為完備的硬件設(shè)施與場(chǎng)所運(yùn)行機(jī)制，也有利于被調(diào)查人員的管理，與人身安全的保障。所以，留置場(chǎng)所的選擇可以采取一種綜合性的解決方式，考慮在看守所中專(zhuān)門(mén)設(shè)置留置區(qū)域，結(jié)合留置自身案件特殊性加以改造后予以使用?！侗O(jiān)察法》中也明確指出，監(jiān)察機(jī)關(guān)采取留置措施時(shí)，可以根據(jù)工作需要提請(qǐng)公安機(jī)關(guān)相互配合。在留置過(guò)程中加入公安機(jī)關(guān)的管理，由更加熟悉類(lèi)似強(qiáng)制措施的公安人員（亦或者協(xié)同）加強(qiáng)對(duì)留置人員的看護(hù)，有利于規(guī)范和監(jiān)督留置措施、提高辦案質(zhì)量、保證被調(diào)查人的人身安全，并促進(jìn)了公安機(jī)關(guān)與監(jiān)察機(jī)關(guān)工作的相互制約和協(xié)調(diào)作用[8]。

2.留置措施的監(jiān)督程序。權(quán)力必須關(guān)進(jìn)制度的籠子，特別是程序性制度。對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)督，除了憲法修正案中監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)各級(jí)人大負(fù)責(zé)并向人大匯報(bào)工作以外，其他監(jiān)督幾乎乏力。為防止調(diào)查措施中留置權(quán)力的濫用，僅憑監(jiān)察機(jī)關(guān)內(nèi)部的自查自糾和人大監(jiān)督顯然是不夠的，可以選擇在留置措施過(guò)程中介入檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督。例如，留置措施批準(zhǔn)后，采取留置的被調(diào)查人員的基本案情可備案到檢察機(jī)關(guān)。對(duì)在留置措施實(shí)施過(guò)程中是否存在可以解除留置措施的情況，或者對(duì)于不適宜繼續(xù)采取留置措施的人員以及在留置過(guò)程中可能會(huì)存在的非法取證的現(xiàn)象，檢察院可以通過(guò)實(shí)施定期留置必要性審查以及被調(diào)查人申請(qǐng)的留置必要性審查，審查是否被調(diào)查人仍有留置的必要性以及監(jiān)察機(jī)關(guān)是否在留置過(guò)程中存在違法行為。

在監(jiān)察機(jī)關(guān)自行審查的同時(shí)介入檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督有利于防止權(quán)力濫用，保障被留置人員的基本權(quán)利，以及讓監(jiān)察機(jī)關(guān)自身更高效地行使留置權(quán)，同時(shí)還加強(qiáng)了監(jiān)察機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)的工作銜接。當(dāng)然，社會(huì)監(jiān)督也應(yīng)跟進(jìn)加強(qiáng)，陽(yáng)光是最好的防腐劑，要進(jìn)一步深入監(jiān)察體制改革就應(yīng)當(dāng)讓人民群眾了解監(jiān)察制度運(yùn)行及其實(shí)施效果，能夠公開(kāi)的環(huán)節(jié)適當(dāng)公開(kāi)，使監(jiān)察機(jī)關(guān)在社會(huì)監(jiān)督環(huán)境下增強(qiáng)自我約束感。

3.律師介入問(wèn)題。律師介入問(wèn)題，學(xué)界持不同觀點(diǎn)，爭(zhēng)議較大。由于監(jiān)察案件的特殊性質(zhì)，既不可全面否定律師的介入，也不可全面肯定律師的參與。因此可以制定相應(yīng)的律師制度標(biāo)準(zhǔn)，明確劃定律師行使辯護(hù)權(quán)的階段與權(quán)力行使的范圍，以及可以采取律師介入的案件類(lèi)型等。例如《刑事訴訟法》中規(guī)定律師介入的時(shí)間，自第一次訊問(wèn)或采取強(qiáng)制措施之日起，并且在整個(gè)刑事訴訟過(guò)程中針對(duì)律師所擁有的辯護(hù)權(quán)做出了系統(tǒng)全面的規(guī)定。假設(shè)留置過(guò)程中也同樣采取這種律師辯護(hù)權(quán)規(guī)定，即可保證被留置人員的合法權(quán)益，又有利于對(duì)案件自身的保密性。若完全否定律師的介入，留置過(guò)程中可能狀況百出：如若被留置人員對(duì)法律認(rèn)知水平低，留置過(guò)程中自身的合法權(quán)益易受到侵害（遭遇非法取證、調(diào)查人刑訊逼供以及不宜繼續(xù)采取留置措施等問(wèn)題）；其不懂如何主張權(quán)利，亦會(huì)使案情變得更加復(fù)雜，導(dǎo)致調(diào)查成本和資源的浪費(fèi)。

4.留置措施中非法證據(jù)排除。筆者認(rèn)為相較于《監(jiān)察法》中的程序規(guī)定，我國(guó)《刑事訴訟法》對(duì)非法證據(jù)的排除具有更多理論基礎(chǔ)積累和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。2017年頒布的《關(guān)于辦理刑事案件排除非法證據(jù)若干問(wèn)題的規(guī)定》是我國(guó)非法證據(jù)排除規(guī)則的進(jìn)步性規(guī)定，這一規(guī)定以及《刑事訴訟法》與相關(guān)非法證據(jù)排除的司法解釋一同構(gòu)建了我國(guó)刑事訴訟的非法證據(jù)排除體系。如今我國(guó)非法證據(jù)排除的原則規(guī)定有長(zhǎng)足進(jìn)步。同樣作為證據(jù)收集程序，初步形成的《監(jiān)察法》留置措施中可能出現(xiàn)的非法證據(jù)的排除問(wèn)題可以借鑒《刑事訴訟法》中非法證據(jù)排除規(guī)定的具體操作流程，并結(jié)合自身監(jiān)察性質(zhì)作出更加明細(xì)具體的非法證據(jù)排除規(guī)定。

5.留置措施籠統(tǒng)性規(guī)定的細(xì)化?！侗O(jiān)察法》的定性更多的偏向于程序法，盡管作為新頒布的程序性制度，面臨復(fù)雜多變的現(xiàn)實(shí)情況無(wú)法做到全覆蓋、面面俱到，但一系列概括性規(guī)定還是可以進(jìn)一步細(xì)化明確。例如《監(jiān)察法》第42條第3款中提及“調(diào)查過(guò)程中的重要事項(xiàng)”以及第44條第2款中，訊問(wèn)被調(diào)查人員應(yīng)當(dāng)合理安排時(shí)間。何為“重要事項(xiàng)”、何為“合理時(shí)間”，沒(méi)有任何說(shuō)明；特別是訊問(wèn)時(shí)間，若不作出明確規(guī)定，很有可能存在變相刑訊。既然留置程序的正當(dāng)性和留置程序的可操作性相輔相成，互為補(bǔ)充和促進(jìn)；立法和實(shí)踐更應(yīng)當(dāng)在《監(jiān)察法》嚴(yán)格程序下靈活實(shí)施、在動(dòng)態(tài)過(guò)程中實(shí)現(xiàn)監(jiān)察法完善。因此在深化監(jiān)察體制改革過(guò)程中可以結(jié)合如今監(jiān)察制度實(shí)施出現(xiàn)的問(wèn)題（例如留置的部分規(guī)定過(guò)于概括）加強(qiáng)調(diào)研，進(jìn)行經(jīng)驗(yàn)總結(jié)；進(jìn)而出臺(tái)相關(guān)的立法解釋?zhuān)晟屏⒎杖?，將部分不明確的程序問(wèn)題加以解決，增強(qiáng)可操作性，細(xì)化（留置）各項(xiàng)流程，形成一個(gè)完備的（留置措施）程序體系。

四、結(jié)語(yǔ)

監(jiān)察體制的創(chuàng)新打破了我國(guó)“一府兩院”的國(guó)家機(jī)關(guān)格局體態(tài)，由此形成了行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)以及監(jiān)察機(jī)關(guān)并駕齊驅(qū)的“一府兩院一委”的新型國(guó)家治理格局。從北京、浙江、山西試點(diǎn)探索到全國(guó)推開(kāi)，再到組建國(guó)家和省市監(jiān)察委員會(huì)，監(jiān)察體制改革取得了重要階段性成果。其中留置措施作為改革的重點(diǎn)內(nèi)容，更應(yīng)當(dāng)結(jié)合我國(guó)國(guó)情和實(shí)踐進(jìn)行深入分析研究，鼓勵(lì)更多專(zhuān)家學(xué)者結(jié)合各地實(shí)際提出科學(xué)性建議。促進(jìn)新形勢(shì)下監(jiān)察機(jī)關(guān)與各機(jī)關(guān)部門(mén)銜接也勢(shì)在必行。將監(jiān)察法中原則性、概括性的規(guī)定具體化問(wèn)題仍須引起重視。要在實(shí)現(xiàn)留置措施系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、有效運(yùn)行上下功夫，以此不斷完善和發(fā)展我國(guó)監(jiān)察制度體系。

[注釋]：

①本文中的“兩規(guī)”是指1994年的《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)案件檢查工作條例》第28條第3項(xiàng)所規(guī)定的“要求有關(guān)人員在規(guī)定的時(shí)間、地點(diǎn)就案件所涉及的問(wèn)題作出說(shuō)明”，有的學(xué)者使用“雙規(guī)”代指“兩規(guī)”。1997年《中華人民共和國(guó)行政監(jiān)察法》將“兩規(guī)”修改為“指定的時(shí)間、地點(diǎn)”，這次修改的“兩指”旨在名稱(chēng)上將黨內(nèi)法規(guī)與行政監(jiān)察法的措施相區(qū)分開(kāi)來(lái)，但事實(shí)證明自紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)與行政監(jiān)察部門(mén)合署辦公后，兩者的行使主體以及適用對(duì)象（具有黨員身份的公職人員）上自然就發(fā)生了重合，因此兩者在本質(zhì)屬性上難以區(qū)分，故前期調(diào)查職務(wù)違法犯罪案件時(shí)都以“兩規(guī)”措施適用。

②數(shù)據(jù)來(lái)源于《開(kāi)啟黨和國(guó)家反腐敗工作新篇章——深化國(guó)家監(jiān)察體制改革一年掃描》參見(jiàn)人民網(wǎng)，http://dangjian.people.com.cn/n1/2019/0301/c117092-30951963.html，2019年5月15日查閱。

③我國(guó)民事領(lǐng)域的留置有這樣一個(gè)變遷過(guò)程。1995年的《擔(dān)保法》，留置只適用于合同之債的某些合同類(lèi)型中，為封閉式原則。1999年《合同法》稍有拓展。2007年《物權(quán)法》出臺(tái)后，民事領(lǐng)域的留置才適用開(kāi)放性原則，符合法定要件，都可適用留置。

④《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》第230條：債務(wù)人不履行到期債務(wù)，債權(quán)人可以留置已經(jīng)合法占有的債務(wù)人的動(dòng)產(chǎn)，并有權(quán)就該動(dòng)產(chǎn)優(yōu)先受償。

⑤如直屬部門(mén)正部級(jí)，政府組成局的兩規(guī)必須報(bào)請(qǐng)同級(jí)黨委同意。如果涉及同級(jí)黨委的組成人員必須報(bào)請(qǐng)上級(jí)紀(jì)檢部門(mén)，并移送上級(jí)紀(jì)檢部門(mén)管轄；中央委員必須報(bào)請(qǐng)中央同意。

⑥“兩規(guī)”有時(shí)限規(guī)定始于2005年，時(shí)限一般為3個(gè)月，可以延長(zhǎng)3個(gè)月，合計(jì)最長(zhǎng)時(shí)限為6個(gè)月。該時(shí)限的規(guī)定被后來(lái)相關(guān)文件吸收，沿用至今。但是經(jīng)中央批準(zhǔn)立案的重大復(fù)雜案件還可以再延長(zhǎng)。

⑦關(guān)于律師的介入，學(xué)界爭(zhēng)議較大，一種觀點(diǎn)認(rèn)為《監(jiān)察法》草案并沒(méi)有把留置等調(diào)查措施定性為定性為偵查，所以律師無(wú)法以《刑事訴訟法》介入。這一觀點(diǎn)在法理上具有一定的合理性，監(jiān)察程序和司法程序并沒(méi)有一以貫之,律師在留置期間的介入缺乏法律依據(jù)。另一種觀點(diǎn)認(rèn)為從權(quán)力性質(zhì)出發(fā)，監(jiān)察權(quán)具有行政、司法兩重屬性，職能上又具有行政監(jiān)察和刑事監(jiān)察兩重屬性?？梢詮亩嵌瘸霭l(fā)，在調(diào)查腐敗案件過(guò)程中區(qū)分違紀(jì)案件和違法案件，以解決律師介入和行使辯護(hù)權(quán)的具體問(wèn)題。