新時(shí)代行政法學(xué)的使命
——人權(quán)保障、法治行政與政治文明①

楊建順

本輪深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革于2018年全面展開，中央層面已基本結(jié)束，在地方層面也已接近尾聲，從中央到地方，產(chǎn)生了廣泛而深刻的反響。此次改革具有鮮明的新時(shí)代特征：其一，形式上最初以《中共中央關(guān)于深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的決定》（以下簡(jiǎn)稱“《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革決定》”）提出；其二，改革方案的全貌也是由中共中央印發(fā)的《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》和《習(xí)近平關(guān)于深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革決定稿和方案稿的說(shuō)明》（以下簡(jiǎn)稱“《習(xí)近平兩稿的說(shuō)明》”）所揭示；其三，由黨中央直接提出，將“黨和國(guó)家”的機(jī)構(gòu)改革融為一體統(tǒng)籌設(shè)置，并將黨的領(lǐng)導(dǎo)置于突出位置。這一系列的改革，無(wú)論在理念和方式上，還是在力度和范圍上，均遠(yuǎn)遠(yuǎn)超越了以往歷次機(jī)構(gòu)改革。這種體現(xiàn)了鮮明新時(shí)代特征的改革，尤其是黨政機(jī)關(guān)合并設(shè)立或合署辦公為內(nèi)容的改革，在行政主體、行政法的法源乃至行政行為、行政復(fù)議管轄和行政訴訟被告等方面，全方位地給行政法治實(shí)踐和行政法學(xué)理論研究提出了一系列重大課題。②參見楊建順：《黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革與行政法學(xué)新課題》，http://www.law.ruc.edu.cn/article/?53927.html，中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院網(wǎng)，2019年4月19日訪問；《比較行政法研究所“黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革與行政法基本問題研討會(huì)”綜述》， http://www.calaw.cn/article/default.asp?id=12967，中國(guó)憲治網(wǎng)，2019年4月19日訪問。

對(duì)黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革這樣大手筆的一種架構(gòu)，我們需要以全方位、全過(guò)程和立體、動(dòng)態(tài)的視角去進(jìn)行觀察和分析。當(dāng)然，這不僅是行政法學(xué)的課題，而且也是憲法學(xué)的課題，可能也是我們整個(gè)改革開放進(jìn)一步深入發(fā)展所面臨的課題。應(yīng)對(duì)這種具有極其重大意義的改革，需要在制度建構(gòu)、理論探索和觀念更新上下工夫，做到理論與實(shí)踐緊密結(jié)合，因應(yīng)時(shí)代要求完成制度、理論和觀念的創(chuàng)新發(fā)展。新時(shí)代，黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革，創(chuàng)新發(fā)展當(dāng)然是重要價(jià)值。但是，即便在這種背景下來(lái)考慮行政法學(xué)的使命，也需要確認(rèn)這樣一種價(jià)值追求或曰方法論——確認(rèn)、承繼和發(fā)展。

20世紀(jì)以來(lái)，確保公民的生活和安全，成為國(guó)家的目標(biāo)和任務(wù)。然而，隨著時(shí)間的推移，這種目標(biāo)和任務(wù)被認(rèn)為明顯地超出了國(guó)家所能夠保障的范圍。于是，包括中國(guó)在內(nèi)的許多國(guó)家相繼推行改革，重新確立政府職能，使得國(guó)家和公民之間的關(guān)系也不得不隨之進(jìn)行重新定義和架構(gòu)。如果依然固執(zhí)于“全能政府觀念”或者“保護(hù)的邏輯”，那么，面對(duì)來(lái)自公民的越來(lái)越多樣化和多元化的意思表示及需求，國(guó)家將無(wú)法應(yīng)對(duì)，不僅無(wú)法將公民的訴求予以正當(dāng)化，而且還將不得不自上而下、整齊劃一地實(shí)行一元化。①參見[日]西原博史：《交流型法治國(guó)家的人權(quán)制約理論》，載《早稻田社會(huì)科學(xué)綜合研究》第1卷第1號(hào)，2000年7月，第1頁(yè)。很顯然，如果著眼于“有限政府論”或者“規(guī)制的觀念”，則可以確立法律保留主義在相關(guān)領(lǐng)域的支配性地位，并可以確立如下規(guī)制的總原則：“應(yīng)當(dāng)遵循經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)律，有利于發(fā)揮公民、法人或者其他組織的積極性、主動(dòng)性，維護(hù)公共利益和社會(huì)秩序，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和生態(tài)環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展。”②《中華人民共和國(guó)行政許可法》第11條。如是，則可以實(shí)現(xiàn)法治行政，讓規(guī)制成為給付的支撐和保障，讓供給和整序成為服務(wù)的主要職能，讓合法規(guī)范運(yùn)營(yíng)機(jī)制來(lái)支撐各級(jí)各類行政主體依法全面履行政府職能③一般而言，政府的職能包括秩序行政作用、整序行政作用和給付行政作用。參見[日]南博方：《行政法》（第6版），楊建順譯，中國(guó)人民大學(xué)出版社2009年版，第3章“行政作用”。，從而依法有效保障人權(quán)的實(shí)現(xiàn)，推進(jìn)政治文明。在這里，行政法學(xué)的使命主要體現(xiàn)為對(duì)如下判斷命題的證成：遵循經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)律，就是政治文明的體現(xiàn)和目標(biāo)；實(shí)現(xiàn)了法治行政，則人權(quán)保障的問題也就迎刃而解；堅(jiān)持積極提供規(guī)范但不忘補(bǔ)充性原則，則法治行政和政治文明也就水到渠成。不僅對(duì)上述判斷命題的證成，而且可以說(shuō)，新時(shí)代行政法學(xué)的使命還體現(xiàn)在直接促進(jìn)人權(quán)保障、法治行政和政治文明這三個(gè)方面的實(shí)現(xiàn)。每一個(gè)方面都需要論證，需要促成，亦需要持續(xù)地提供制度、機(jī)制和理論的支撐。只有持續(xù)論證和不懈追求，才能做到既知其然，亦掌握其所以然，深入理解其背后的規(guī)律和原理，并持續(xù)地提供相應(yīng)制度、機(jī)制和理論的支撐，確保良法善治目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，也不浪費(fèi)制度設(shè)計(jì)者和理論研究者那些深藏心底的寶貴善意和與生俱來(lái)的創(chuàng)造力。

一、尊重和保障人權(quán)是建設(shè)政治文明的基礎(chǔ)性保障

（一）政治文明建設(shè)是黨領(lǐng)導(dǎo)人民追求的目標(biāo)

不同的國(guó)家，在不同的歷史時(shí)期和發(fā)展階段，對(duì)政治的理解認(rèn)識(shí)、價(jià)值判斷和推進(jìn)方式等皆呈現(xiàn)出不同的特色。一個(gè)國(guó)家的政治文明，取決于該國(guó)所面臨的國(guó)際國(guó)內(nèi)不斷發(fā)展變化的客觀情勢(shì)，也與政黨、政治精英、知識(shí)精英乃至大眾的主觀認(rèn)識(shí)密切相關(guān)。中國(guó)共產(chǎn)黨是一個(gè)有紀(jì)律的，有馬克思列寧主義、毛澤東思想的理論武裝的，采取自我批評(píng)方法的，聯(lián)系人民群眾的政黨。④參見毛澤東：《論人民民主專政——紀(jì)念中國(guó)共產(chǎn)黨二十八周年》（1949年6月30日），載《毛澤東選集》（合訂1卷本），人民出版社出版，中國(guó)人民解放軍戰(zhàn)士出版社翻印，1967年改64開橫排本，第1369頁(yè)。中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)各族人民，在馬克思列寧主義、毛澤東思想的指引下，堅(jiān)持真理，修正錯(cuò)誤，戰(zhàn)勝許多艱難險(xiǎn)阻，取得了新民主主義革命的勝利和社會(huì)主義事業(yè)的成就，形成了建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義國(guó)家的政治文明。①參見《中華人民共和國(guó)憲法》（簡(jiǎn)稱《憲法》）“序言”第7段。

從革命時(shí)期到建設(shè)時(shí)期，從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期到商品經(jīng)濟(jì)乃至市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)時(shí)期，伴隨著歷史時(shí)期的變遷和改革開放的推進(jìn)，要求解放思想，實(shí)事求是，不斷推動(dòng)理論上的與時(shí)俱進(jìn)，建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義國(guó)家的政治文明也被賦予了新時(shí)代的內(nèi)涵——“發(fā)展社會(huì)主義民主政治，最根本的是要把堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國(guó)有機(jī)統(tǒng)一起來(lái)?！雹诮瓭擅瘢骸度娼ㄔO(shè)小康社會(huì)，開創(chuàng)中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)新局面――在中國(guó)共產(chǎn)黨第十六次全國(guó)代表大會(huì)上的報(bào)告》（2002年11月8日）。

自2002年黨的十六大報(bào)告提出建設(shè)社會(huì)主義政治文明這一重要目標(biāo)以來(lái)，在政治學(xué)、法學(xué)和黨建等社會(huì)科學(xué)領(lǐng)域，人們圍繞“堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國(guó)有機(jī)統(tǒng)一”的相互關(guān)系，以及“堅(jiān)持依法執(zhí)政，實(shí)施黨對(duì)國(guó)家和社會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)”這一命題，展開全面系統(tǒng)的研究，形成了許多研究熱點(diǎn)和成果，為依法治國(guó)的宏觀體制設(shè)計(jì)和理念塑造提供了理論支持。如黨的十六大報(bào)告精辟揭示：“黨的領(lǐng)導(dǎo)是人民當(dāng)家作主和依法治國(guó)的根本保證，人民當(dāng)家作主是社會(huì)主義民主政治的本質(zhì)要求，依法治國(guó)是黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國(guó)家的基本方略?！雹弁。法治成為“治理國(guó)家的基本方略”，從而揭開了通向以良法求善治的改革探索之序幕。

圍繞法治的定義，理論界有諸多觀點(diǎn)，可謂仁者見仁，智者見智。較多被引證的法治定義，當(dāng)數(shù)古希臘哲學(xué)家亞里士多德的“兩重意義論”——“法治應(yīng)包含兩重意義：已成立的法律獲得普遍的服從，而大家所服從的法律又應(yīng)該本身是制定良好的法律?！雹躘古希臘]亞里士多德：《政治學(xué)》，吳壽彭譯，商務(wù)印書館1965年版，第199頁(yè)。然而，對(duì)于轉(zhuǎn)軌期的中國(guó)來(lái)說(shuō)，對(duì)法治的認(rèn)識(shí)有一個(gè)發(fā)展過(guò)程，要獲得“制定良好的法律”則必須推進(jìn)一系列改革。正如黨的十八大報(bào)告所指出：“必須繼續(xù)積極穩(wěn)妥推進(jìn)政治體制改革，發(fā)展更加廣泛、更加充分、更加健全的人民民主?！员ＷC人民當(dāng)家作主為根本，以增強(qiáng)黨和國(guó)家活力、調(diào)動(dòng)人民積極性為目標(biāo)，擴(kuò)大社會(huì)主義民主，加快建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家，發(fā)展社會(huì)主義政治文明?！边@就必然要求“更加注重發(fā)揮法治在國(guó)家治理和社會(huì)管理中的重要作用，維護(hù)國(guó)家法制統(tǒng)一、尊嚴(yán)、權(quán)威，保證人民依法享有廣泛權(quán)利和自由?！奔纫龅健俺浞职l(fā)揮我國(guó)社會(huì)主義政治制度優(yōu)越性，積極借鑒人類政治文明有益成果”，包括法治的制度經(jīng)驗(yàn)和理論研究成果，同時(shí)又要做到“絕不照搬西方政治制度模式”⑤《堅(jiān)定不移沿著中國(guó)特色社會(huì)主義道路前進(jìn)為全面建成小康社會(huì)而奮斗——胡錦濤同志代表第十七屆中央委員會(huì)向大會(huì)作的報(bào)告摘登》，《人民日?qǐng)?bào)》2012年11月9日。，堅(jiān)持走良法善治的中國(guó)特色社會(huì)主義道路。

黨的十九大報(bào)告更加明確地詮釋了法治與中國(guó)特色社會(huì)主義的關(guān)系，在確認(rèn)“全面依法治國(guó)是中國(guó)特色社會(huì)主義的本質(zhì)要求和重要保障”的基礎(chǔ)上，強(qiáng)調(diào)了黨的領(lǐng)導(dǎo)對(duì)依法治國(guó)全過(guò)程和各方面的重要作用，確認(rèn)了中國(guó)特色社會(huì)主義法治道路、法律體系和法治體系，確立了建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義法治理論的三位一體的方法論，體現(xiàn)了中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)人民對(duì)政治文明的一貫追求和崇高目標(biāo)。

（二）人權(quán)保障和法治行政是政治文明的組成部分

在中國(guó)，伴隨著改革開放的推進(jìn)，尊重和保障“人權(quán)”的觀念逐漸成為理論界和實(shí)務(wù)界進(jìn)而成為頂層政治設(shè)計(jì)者的共識(shí)，并最終形成了憲法上人權(quán)保障條款——“國(guó)家尊重和保障人權(quán)”。①《憲法》第33條第3款。作為支撐人權(quán)理論的主要法原理，既有勞動(dòng)基本權(quán)原理，亦有受教育的權(quán)利之訴求，還有生存權(quán)本身的實(shí)踐和理論詮釋，乃至近年來(lái)受到社會(huì)普遍關(guān)注的追求幸福生活的樸素愿望，亦即“人民對(duì)美好生活的向往”?；貞?yīng)人民對(duì)美好生活的向往，是中國(guó)共產(chǎn)黨一直以來(lái)所堅(jiān)持的理念和追求。

毛澤東一貫強(qiáng)調(diào)要代表廣大群眾的利益，要做到和他們呼吸相通，對(duì)一切群眾的實(shí)際生活問題，都應(yīng)當(dāng)注意、解決，滿足群眾的需要，要關(guān)心群眾生活，真正成為群眾生活的組織者，真正獲得群眾的熱烈擁護(hù)。毛澤東指出：“凡屬正確的任務(wù)、政策和工作作風(fēng)，都是和當(dāng)時(shí)當(dāng)?shù)氐娜罕娨笙噙m合，都是聯(lián)系群眾的；凡屬錯(cuò)誤的任務(wù)、政策和工作作風(fēng)，都是和當(dāng)時(shí)當(dāng)?shù)氐娜罕娨蟛幌噙m合，都是脫離群眾的。”②毛澤東：《論聯(lián)合政府》（1945年4月24日），載《毛澤東選集》（合訂1卷本），人民出版社出版，中國(guó)人民解放軍戰(zhàn)士出版社翻印，1967年改64開橫排本，第996頁(yè)?！翱傊?，應(yīng)該使每個(gè)同志明了，共產(chǎn)黨人的一切言論行動(dòng)，必須以合乎最廣大人民群眾的最大利益，為最廣大人民群眾所擁護(hù)為最高標(biāo)準(zhǔn)。應(yīng)該使每一個(gè)同志懂得，只要我們依靠人民，堅(jiān)決地相信人民群眾的創(chuàng)造力是無(wú)窮無(wú)盡的，因而信任人民，和人民打成一片，那就任何困難也能克服，任何敵人也不能壓倒我們，而只會(huì)被我們所壓倒?！雹弁，第997頁(yè)。

進(jìn)入新時(shí)代，習(xí)近平強(qiáng)調(diào)指出：“全黨同志一定要永遠(yuǎn)與人民同呼吸、共命運(yùn)、心連心，永遠(yuǎn)把人民對(duì)美好生活的向往作為奮斗目標(biāo)，以永不懈怠的精神狀態(tài)和一往無(wú)前的奮斗姿態(tài)，繼續(xù)朝著實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的宏偉目標(biāo)奮勇前進(jìn)?！雹芰?xí)近平：《決勝全面建成小康社會(huì)奪取新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義偉大勝利——在中國(guó)共產(chǎn)黨第十九次全國(guó)代表大會(huì)上的報(bào)告》（2017年10月18日）。

“以合乎最廣大人民群眾的最大利益，為最廣大人民群眾所擁護(hù)為最高標(biāo)準(zhǔn)”，“永遠(yuǎn)把人民對(duì)美好生活的向往作為奮斗目標(biāo)”，這就是中國(guó)共產(chǎn)黨的人權(quán)觀，這就是尊重和保障人權(quán)的重要理念內(nèi)容。為了實(shí)現(xiàn)這些理念，離不開對(duì)各種手段、途徑和條件的確保。于是，落實(shí)《憲法》所規(guī)定的“國(guó)家尊重和保障人權(quán)”，貫徹法治行政原理、依法行政原則以及推進(jìn)法治政府建設(shè)等，都可以歸為政治文明的重要組成部分，或者說(shuō)是政治文明的階段性體現(xiàn)乃至政治文明的核心內(nèi)容。黨領(lǐng)導(dǎo)人民建設(shè)社會(huì)主義政治文明，為法治行政提供了精髓和靈魂，而政治文明目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，則應(yīng)當(dāng)建基于人權(quán)保障和法治行政。

在法治發(fā)達(dá)國(guó)家，憲法上確立了追求幸福生活的權(quán)利。例如，《日本國(guó)憲法》第13條規(guī)定：“所有國(guó)民，作為個(gè)人受到尊重。關(guān)于對(duì)生命、自由及幸福追求的國(guó)民的權(quán)利，只要不違反公共福祉，就有必要在立法及其他國(guó)政上予以最大的尊重。”這種“對(duì)生命、自由及幸福追求的權(quán)利”，簡(jiǎn)稱幸福追求權(quán)，起初被理解為對(duì)全部權(quán)利和自由的宣言，如美濃部達(dá)吉指出：“這是作為國(guó)政的基本原則來(lái)宣示，對(duì)應(yīng)當(dāng)成為全部的權(quán)利及自由之基礎(chǔ)的每個(gè)人的人格予以尊重。”⑤[日]美濃部達(dá)吉：《日本國(guó)憲法原論》，有斐閣1948年版，第167頁(yè)。而在現(xiàn)代日本，幸福追求權(quán)被理解為總括地對(duì)“個(gè)人的尊重”所必要的權(quán)利予以保障，補(bǔ)充性地對(duì)個(gè)別的權(quán)利保障發(fā)揮作用。也就是說(shuō)，個(gè)別的權(quán)利條款與幸福追求權(quán)的保障，兩者屬于特別法和一般法的關(guān)系，即便是個(gè)別的權(quán)利條款中沒有被保障的權(quán)利、自由，只要其對(duì)于“個(gè)人的尊重”是必要的，就可以根據(jù)幸福追求權(quán)的保障條款而得以保障。⑥[日]木下智史、只野雅人：《新逐條解釋憲法》，日本評(píng)論社2015年版，第146頁(yè)。從比較法的角度來(lái)說(shuō)，我國(guó)圍繞人權(quán)保障和法治行政的研究尚待進(jìn)一步深入推進(jìn)。

《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革決定》及《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》所揭示的鮮明的新時(shí)代特征——將“黨和國(guó)家”的機(jī)構(gòu)改革融為一體同時(shí)并行，并將黨的領(lǐng)導(dǎo)置于突出位置，統(tǒng)籌設(shè)置黨政機(jī)構(gòu)。《習(xí)近平兩稿的說(shuō)明》進(jìn)一步闡明了這次深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的指導(dǎo)思想、目標(biāo)原則、總體部署，強(qiáng)調(diào)要緊扣加強(qiáng)黨的長(zhǎng)期執(zhí)政能力建設(shè)，以加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)為統(tǒng)領(lǐng)，以國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化為導(dǎo)向，以推進(jìn)黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)職能優(yōu)化協(xié)同高效為著力點(diǎn)?！读?xí)近平兩稿的說(shuō)明》進(jìn)一步指出：“全面加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)同堅(jiān)持以人民為中心是高度統(tǒng)一的。深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的目的是更好推進(jìn)黨和國(guó)家事業(yè)發(fā)展，更好滿足人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要，更好推動(dòng)人的全面發(fā)展、社會(huì)全面進(jìn)步、人民共同富裕。”很顯然，這些判斷命題有待相應(yīng)的制度、機(jī)制和理論支撐。

為了貫徹這種指導(dǎo)思想，助推人民追求美好生活，或許應(yīng)當(dāng)從“社會(huì)法治國(guó)家論”入手來(lái)研究國(guó)家論和政黨論①參見楊建順：《比較行政法——給付行政的法原理及實(shí)證性研究》，中國(guó)人民大學(xué)出版社2008年版，第12-14頁(yè)。，對(duì)相關(guān)制度、機(jī)制和理論展開深入、全面而準(zhǔn)確的把握。當(dāng)然，本文只限于確認(rèn)行政法學(xué)研究的這種崇高使命，并強(qiáng)調(diào)須堅(jiān)持確認(rèn)、承繼和發(fā)展的方法論。希望日后有機(jī)會(huì)圍繞該任務(wù)展開全面系統(tǒng)而深入的內(nèi)容探討。這里需要特別強(qiáng)調(diào)指出的是，對(duì)于轉(zhuǎn)軌期的中國(guó)來(lái)說(shuō)，尤其需要在“社會(huì)法治國(guó)家論”中注入并突出鑄造新時(shí)代的中國(guó)特色，既注重有限政府的職能定位，亦需要著重落實(shí)積極能動(dòng)行政。

（三）推進(jìn)政治文明是憲法學(xué)和行政法學(xué)的使命

在推進(jìn)政治文明的進(jìn)程中，憲法學(xué)和行政法學(xué)尤其應(yīng)當(dāng)肩負(fù)起歷史賦予的使命，應(yīng)當(dāng)正面回答如何把握國(guó)家、社會(huì)和個(gè)人定位的問題，而其關(guān)鍵的內(nèi)容，則是全面推進(jìn)依法行政，建設(shè)法治政府。而要正確把握政府定位，使各級(jí)各類行政主體都能夠依法全面履行政府職能，需要強(qiáng)調(diào)的有3個(gè)目標(biāo)：不缺位（該政府管的一定要管好）；不越位（不該政府管的一定不要管）；不擾民（該政府管的，一定要通過(guò)最為科學(xué)合理且簡(jiǎn)便易行的方法和方式來(lái)進(jìn)行管理）。②參見楊建順：《行政規(guī)制與權(quán)利保障》，中國(guó)人民大學(xué)出版社2007年版，第342-343頁(yè)。那么，如何才能實(shí)現(xiàn)這3個(gè)目標(biāo)呢？這無(wú)疑是一個(gè)重大課題。

中國(guó)的改革開放走過(guò)40多年的歷程，完成了許多發(fā)達(dá)國(guó)家上百年甚至數(shù)百年才能完成的發(fā)展任務(wù)。同時(shí)，快速的發(fā)展，使得諸多轉(zhuǎn)型期的矛盾積壓下來(lái)，沒有得到及時(shí)消解，構(gòu)成了困難和挑戰(zhàn)。正如黨的十九大報(bào)告所指出：“發(fā)展不平衡不充分的一些突出問題尚未解決，發(fā)展質(zhì)量和效益還不高，創(chuàng)新能力不夠強(qiáng)，實(shí)體經(jīng)濟(jì)水平有待提高，生態(tài)環(huán)境保護(hù)任重道遠(yuǎn)；民生領(lǐng)域還有不少短板，脫貧攻堅(jiān)任務(wù)艱巨，城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展和收入分配差距依然較大，群眾在就業(yè)、教育、醫(yī)療、居住、養(yǎng)老等方面面臨不少難題；社會(huì)文明水平尚需提高；社會(huì)矛盾和問題交織疊加，全面依法治國(guó)任務(wù)依然繁重，國(guó)家治理體系和治理能力有待加強(qiáng)；意識(shí)形態(tài)領(lǐng)域斗爭(zhēng)依然復(fù)雜，國(guó)家安全面臨新情況；一些改革部署和重大政策措施需要進(jìn)一步落實(shí)；黨的建設(shè)方面還存在不少薄弱環(huán)節(jié)。這些問題，必須著力加以解決?！雹哿?xí)近平：《決勝全面建成小康社會(huì)奪取新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義偉大勝利——在中國(guó)共產(chǎn)黨第十九次全國(guó)代表大會(huì)上的報(bào)告》（2017年10月18日）。伴隨著改革開放進(jìn)入“深水區(qū)”，各種矛盾和糾紛頻發(fā)，對(duì)建設(shè)過(guò)程中的政治文明提出了更大的挑戰(zhàn)，而且，這種挑戰(zhàn)大有不斷蔓延之勢(shì)。如何應(yīng)對(duì)轉(zhuǎn)型期的各種矛盾和紛爭(zhēng)，這本身又將成為政治文明建設(shè)的一個(gè)重要課題。

當(dāng)然，應(yīng)對(duì)的方法和途徑有很多種，而其中最為重要的方法和途徑，便是全面推進(jìn)依法行政，建設(shè)法治政府，很好地運(yùn)用法治思維和法治方式來(lái)有效化解各式各類的紛爭(zhēng)和矛盾。正如黨的十八大報(bào)告所指出，法治是治國(guó)理政的基本方式，應(yīng)當(dāng)弘揚(yáng)社會(huì)主義法治精神，樹立社會(huì)主義法治理念，提高領(lǐng)導(dǎo)干部運(yùn)用法治思維和法治方式深化改革、推動(dòng)發(fā)展、化解矛盾、維護(hù)穩(wěn)定能力。①參見胡錦濤：《堅(jiān)定不移沿著中國(guó)特色社會(huì)主義道路前進(jìn)為全面建成小康社會(huì)而奮斗——在中國(guó)共產(chǎn)黨第十八次全國(guó)代表大會(huì)上的報(bào)告》（2012年11月8日）。要讓人們充分認(rèn)識(shí)到，“只有在秩序中享受自由，在規(guī)則下追求幸福，才能夠?qū)崿F(xiàn)真正的自由和幸福，無(wú)視秩序或者規(guī)則，便要受到相應(yīng)的‘強(qiáng)制’，這是現(xiàn)代國(guó)家的普遍規(guī)律”②楊建順：《行政強(qiáng)制法18講》，中國(guó)法制出版社2011年版，第122頁(yè)。。當(dāng)然，行政法學(xué)的使命還體現(xiàn)在確立強(qiáng)制的明確條件標(biāo)準(zhǔn)和程序規(guī)范，確立正當(dāng)強(qiáng)制程序。

二、推進(jìn)法治行政是政治文明建設(shè)的重要支撐

（一）《憲法》上保障人權(quán)條款需要在立法和行政層面落實(shí)

在經(jīng)濟(jì)穩(wěn)步發(fā)展期，如前所述，“國(guó)家尊重和保障人權(quán)”作為憲法規(guī)范得以確立。對(duì)于作為憲法規(guī)范的該條款，無(wú)論展開怎樣的解釋，都難以擺脫大綱規(guī)定意義上的宣示條款定位，即便用抽象的權(quán)利概念來(lái)加以說(shuō)明，也無(wú)法由該保障人權(quán)條款直接導(dǎo)出公民在法律上的權(quán)利。要作為公民在法律上可以主張的權(quán)利，則需要進(jìn)一步在立法和行政層面將“人權(quán)”的內(nèi)容予以具體規(guī)定，尤其是需要將“尊重和保障”作為具體的責(zé)任和義務(wù)加以明確規(guī)定。唯有以法規(guī)范的形式明確規(guī)定，才能使得公民所享有的權(quán)利獲得具體的內(nèi)容和實(shí)現(xiàn)途徑。鑒于此，應(yīng)當(dāng)對(duì)行政法學(xué)之父奧特·瑪雅（Otto Mayer）提出的“憲法消亡，行政法依然存在”（Verfassungsrechtvergeht, Verwaltungsrechtbesteht）這個(gè)命題加以修正③參見楊建順：《日本行政法通論》，中國(guó)法制出版社1998年版，第70頁(yè)。，使行政法與憲法相輝映，共同支撐人權(quán)保障、法治行政與政治文明建設(shè)。

（二）需要賦予大綱規(guī)定層面的人權(quán)條款以權(quán)利性

“人權(quán)”，雖然人們可以籠統(tǒng)地將其視為“普世性價(jià)值”，但是，這個(gè)概念自身的內(nèi)容具有極其豐富的多樣性，往往因?yàn)闀r(shí)代不同、國(guó)度不同和詮釋者不同，而呈現(xiàn)出千姿百態(tài)。即使是其中最容易把握的“生存權(quán)”，對(duì)其進(jìn)行界分也同樣難以一概而論。所以，對(duì)于大綱規(guī)定層面的人權(quán)條款，皆有必要以法律乃至其他法規(guī)范的形式來(lái)確保其權(quán)利性。

賦予人權(quán)條款以權(quán)利性，在內(nèi)容界定上存在兩種不同的視角：其一是盡量拓展的積極視角；其二是盡量予以精準(zhǔn)化把握的消極視角。

概言之，作為理念和追求，應(yīng)當(dāng)采取積極視角，為不斷拓展權(quán)利而努力；作為務(wù)實(shí)的實(shí)踐指引，則宜選擇消極視角。這是因?yàn)?，脫離開個(gè)人的利益，籠統(tǒng)地架構(gòu)生存權(quán)乃至人權(quán)的理念，雖然在價(jià)值導(dǎo)向上不能否認(rèn)其具有一定的意義，但是，從建設(shè)法治政府和貫徹法治行政原理的角度來(lái)看，抽象的概念描述似乎較為遙遠(yuǎn)，唯有具體化、精細(xì)化的權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任的規(guī)定，才能夠?yàn)橄嚓P(guān)秩序的確立提供堅(jiān)實(shí)的進(jìn)階石，并最終推動(dòng)法治行政和政治文明進(jìn)步。

（三）實(shí)現(xiàn)和保障基本人權(quán)是法治行政的目標(biāo)

作為政治文明重要組成部分的法治行政，應(yīng)當(dāng)以實(shí)現(xiàn)和保障憲法上的基本人權(quán)為目標(biāo)。推進(jìn)法治政府建設(shè)，應(yīng)當(dāng)致力于將憲法上的基本人權(quán)作為一個(gè)個(gè)權(quán)利主體的個(gè)體權(quán)利，扎扎實(shí)實(shí)地推進(jìn)制度建設(shè)，實(shí)現(xiàn)個(gè)別、具體的權(quán)利，而不應(yīng)當(dāng)滿足于依然停留在宣示權(quán)利的粗放處理階段。當(dāng)然，如果采用立改廢釋并舉的方法論，將《憲法》上“國(guó)家尊重和保障人權(quán)”的規(guī)定解釋為“補(bǔ)充性地對(duì)個(gè)別的權(quán)利保障發(fā)揮作用”的“一般法”①參見[日]木下智史、只野雅人：《新逐條解釋憲法》，日本評(píng)論社2015年版，第146頁(yè)。，那么，對(duì)于法治行政的原則來(lái)說(shuō)，無(wú)疑也將產(chǎn)生重要的助推作用。

三、“依照法律規(guī)定”為實(shí)現(xiàn)權(quán)利和行使權(quán)力確立秩序② 參見楊建順：《行政強(qiáng)制法18講》，中國(guó)法制出版社2011年版，“序：行政強(qiáng)制權(quán)的正當(dāng)性基礎(chǔ)”第1-4頁(yè)。

（一）人民是權(quán)力之源

人民主權(quán)，或曰國(guó)民主權(quán)、主權(quán)在民，意味著最終決定國(guó)家政治之存在方式的權(quán)力由人民自己行使，而國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員行使國(guó)家權(quán)力獲得正當(dāng)性的終極權(quán)威存在于人民?！靶姓?quán)的歸屬者，稱為行政主體。在憲法所規(guī)定的國(guó)民主權(quán)之下，行政權(quán)的本來(lái)的歸屬者是國(guó)民，而基于國(guó)民的莊重委托，行政歸屬于國(guó)家或者公共團(tuán)體，并由歸屬于國(guó)家或者公共團(tuán)體的行政機(jī)關(guān)（行政部門）來(lái)行使行政權(quán)?！雹踇日]南博方：《行政法》（第6版），楊建順譯，中國(guó)人民大學(xué)出版社2009年版，第11頁(yè)。正如我國(guó)《憲法》所規(guī)定：“一切權(quán)力屬于人民”。人民是我國(guó)唯一的權(quán)力之源，是權(quán)力的終極來(lái)源，是國(guó)家和社會(huì)的主人。然而，現(xiàn)實(shí)中人民不可能人人都去執(zhí)掌政權(quán)，只能通過(guò)選舉產(chǎn)生自己的代表，組成全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)，由其來(lái)行使國(guó)家權(quán)力，制定法律和法規(guī)，形成全體國(guó)民的總體意思表示，進(jìn)而授權(quán)行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)等依法行使國(guó)家行政權(quán)力和司法權(quán)力等。人民管理國(guó)家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，管理社會(huì)事務(wù)，可以也應(yīng)當(dāng)依照法律規(guī)定來(lái)推進(jìn)。④參見《憲法》第2條。“依照法律規(guī)定”是人民實(shí)現(xiàn)自身權(quán)利并實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理的基本路徑和手段，故而，法律所規(guī)定的各種權(quán)利義務(wù)是人民中的每一成員應(yīng)當(dāng)尊重和遵守的。⑤參見楊建順：《權(quán)力和權(quán)利都應(yīng)尊重秩序》，載《權(quán)力的規(guī)則——建順微思錄（一）》，北京大學(xué)出版社2017年版，第11頁(yè)。

新時(shí)代行政法學(xué)需要回答法律保留原則與廣泛的行政立法之間的關(guān)系，要解決計(jì)劃行政中的法治原理、法治行政中的裁量論、反射性利益論與合法性審查和權(quán)利救濟(jì)的實(shí)效性等課題，尤其需要回應(yīng)黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革，確立行政組織法基本原理，建構(gòu)行政組織法體系，正確處理黨的領(lǐng)導(dǎo)與依法治國(guó)、依法執(zhí)政、依法行政的關(guān)系，正確處理黨紀(jì)和國(guó)法的關(guān)系。

人民是權(quán)力之源，貫徹依法律行政的原則，是行政法學(xué)研究不變的課題。

（二）行政主體的優(yōu)越性與利益均衡裁量

為確保行政主體切實(shí)完成行政任務(wù)，近現(xiàn)代國(guó)家一般通過(guò)行政法對(duì)行政主體行使行政權(quán)予以嚴(yán)格的規(guī)范和制約，禁止其獨(dú)斷專行，同時(shí)對(duì)行政主體行使行政權(quán)的行為(行政行為)，承認(rèn)其具有不同于對(duì)等的私人相互間的行為的優(yōu)越效力。行政法賦予行政主體的這種優(yōu)越性，具體體現(xiàn)在行政主體的單方性命令強(qiáng)制權(quán)、單方面法律關(guān)系形成權(quán)、行政行為的公定力、行政主體的自行執(zhí)行力等方面。⑥參見楊建順：《日本行政法通論》，中國(guó)法制出版社1998年版，第146-147頁(yè)。對(duì)于此類權(quán)力行為，公民必須遵從，不得以原有權(quán)利為抗辯而拒絕服從或者妨礙、阻撓行使行政權(quán)力，否則就會(huì)導(dǎo)致行政處罰或者行政強(qiáng)制（執(zhí)行）。①例如，《行政處罰法》第51條規(guī)定：“當(dāng)事人逾期不履行行政處罰決定的，作出行政處罰決定的行政機(jī)關(guān)可以采取下列措施：（一）到期不繳納罰款的，每日按罰款數(shù)額的百分之三加處罰款；（二）根據(jù)法律規(guī)定，將查封、扣押的財(cái)物拍賣或者將凍結(jié)的存款劃撥抵繳罰款；（三）申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。”行政法承認(rèn)行政主體依法享有這種優(yōu)越性，目的是通過(guò)行政權(quán)來(lái)實(shí)現(xiàn)和保障公共利益，并尊重和保障公民個(gè)人的權(quán)利。②參見胡錦光、楊建順、李元起：《行政法專題研究》，中國(guó)人民大學(xué)出版社1998年版，第15-16頁(yè)。不過(guò)，值得注意的是，在現(xiàn)代文明國(guó)家，私人的權(quán)利和公共利益的取舍規(guī)則出現(xiàn)了轉(zhuǎn)化。例如，我國(guó)《產(chǎn)品質(zhì)量法》第64條規(guī)定：“違反本法規(guī)定，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)民事賠償責(zé)任和繳納罰款、罰金，其財(cái)產(chǎn)不足以同時(shí)支付時(shí)，先承擔(dān)民事賠償責(zé)任?！边@里確立了民事債權(quán)優(yōu)先的原則，而并未籠統(tǒng)地采取公共利益優(yōu)先的原則。所以，在確認(rèn)行政主體的優(yōu)越性和公共利益優(yōu)先原則的基礎(chǔ)上，做好各方利益均衡裁量，當(dāng)是新時(shí)代行政法學(xué)研究需要特別關(guān)注的課題。

（三）行政行為的公定力與秩序價(jià)值

在現(xiàn)代法治國(guó)家，通過(guò)行政法承認(rèn)行政主體作出的行政行為具有公定力，成為確立和維持一般社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序的重要支撐。行政主體依照法律并對(duì)照現(xiàn)實(shí)生活作出的行政行為，體現(xiàn)為法律的執(zhí)行，是人民所委托的國(guó)家行政權(quán)力的行使，故而被依法賦予了公定力。行政行為一經(jīng)作出便被推定為合法有效，除了其成立時(shí)具有重大且明顯的瑕疵，因而被認(rèn)為絕對(duì)無(wú)效的情形以外，在有權(quán)機(jī)關(guān)依法予以撤銷、廢止或者變更之前，任何人都必須將其看做是合法、有效的行為而加以尊重和服從。③參見楊建順：《行政規(guī)制與權(quán)利保障》，中國(guó)人民大學(xué)出版社2007年版，第308頁(yè)；楊建順：《行政法總論》（第2版），北京大學(xué)出版社2016年版，第183頁(yè)。換言之，行政行為所具有的這種被推定合法的公定力，是人民通過(guò)法律賦予行政主體的優(yōu)越地位。那么，在黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的背景下，在相關(guān)法律尚未修改的情況下，乃至在修改制定相應(yīng)的法律規(guī)范之際，該如何理解和把握這種優(yōu)越地位的享受主體及適用事項(xiàng)范圍？毋庸置疑，這是行政法學(xué)理論研究的重大課題，亦是行政法治建設(shè)實(shí)踐中必須認(rèn)真應(yīng)對(duì)的關(guān)鍵性課題，尤其是立法政策層面亟待明確的方向性課題。

為了切實(shí)回應(yīng)上述課題，有必要圍繞行政行為公定力的理論基礎(chǔ)展開深入研究。人們對(duì)行政行為公定力的理論基礎(chǔ)存在不同的理解，甚至有人試圖否認(rèn)行政行為的公定力。眾所周知，關(guān)于行政行為公定力的理論基礎(chǔ)，具有較強(qiáng)說(shuō)服力的觀點(diǎn)是法秩序安定說(shuō)。④參見[日]南博方：《行政法》（第6版），楊建順譯，中國(guó)人民大學(xué)出版社2009年版，第51頁(yè)。在現(xiàn)代法治國(guó)家，行政行為的公定力是一種客觀存在，是一種普遍的法現(xiàn)象，并且，它已不再僅是“官”的優(yōu)位，而且亦是“民”的權(quán)利保障。一方面，通過(guò)承認(rèn)行政行為的公定力，形成當(dāng)事人雙方乃至整個(gè)社會(huì)各有關(guān)方面對(duì)行政行為的尊重和服從，以確保行政目的順利實(shí)現(xiàn)；另一方面，通過(guò)征求意見、告知、陳述、申辯、聽證和說(shuō)明理由等事前和事中程序，以及行政復(fù)議、行政訴訟乃至行政賠償和行政補(bǔ)償?shù)仁潞缶葷?jì)程序，為矯正這種推定可能存在的不合法不合理狀態(tài)提供路徑和方法，形成對(duì)法秩序的修正、維護(hù)和發(fā)展。這樣，通過(guò)行政法規(guī)范為社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供廣泛的秩序支撐，使得各行各業(yè)維系一種常態(tài)的存在，并能夠依法、有序且有效地排除對(duì)這種常態(tài)的干擾和破壞，根據(jù)需要而修正既有法規(guī)范，形成和發(fā)展新的法規(guī)范，切實(shí)回應(yīng)人民對(duì)美好生活的向往。

這種常態(tài)的存續(xù)，應(yīng)當(dāng)是包括秩序行政作用、整序行政作用和給付行政作用在內(nèi)的所有行政作用所追求的共通價(jià)值⑤同注d，第25頁(yè)以下。，是保護(hù)和實(shí)現(xiàn)私人的合法權(quán)益，實(shí)現(xiàn)行政目的或曰謀求公共利益的目的價(jià)值。這種目的價(jià)值的追求，需要有合法規(guī)范運(yùn)營(yíng)機(jī)制的支撐①關(guān)于合法規(guī)范運(yùn)營(yíng)機(jī)制，參見楊建順：《論食品安全風(fēng)險(xiǎn)交流與生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者合法規(guī)范運(yùn)營(yíng)》，《法學(xué)家》2014年第1期。。行政行為的公定力就是在這樣的理念指導(dǎo)下建構(gòu)起來(lái)的一種制度安排——行政行為的執(zhí)行力并不因?yàn)橛挟愖h而當(dāng)然地直接受到影響。

無(wú)論是維系社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，還是解決各種矛盾紛爭(zhēng)，都要求行政主體依法、合理而有效地履行職能。行政行為是行政主體依法全面履行職能的重要方式，其受到尊重、遵守、維護(hù)和實(shí)現(xiàn)，從而促成各類權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任的“秩序”，支撐著人們“日常”的生活和工作，相互之間不會(huì)產(chǎn)生摩擦；即使產(chǎn)生了摩擦，出現(xiàn)了“異?！钡臓顩r，也應(yīng)當(dāng)以法治思維和法治方式來(lái)解決，而不允許無(wú)視“秩序”或者超越“秩序”的違法解決方法。②參見楊建順：《權(quán)力和權(quán)利都須尊重秩序》，《檢察日?qǐng)?bào)》2013年1月16日。

需要注意的是，強(qiáng)調(diào)“秩序”固然重要，但是，若以此為理由而從立法政策層面乃至觀念上采取拒絕權(quán)利保障和權(quán)利救濟(jì)的立場(chǎng)，那么，無(wú)論引用何種所謂理論作為支撐，也不應(yīng)當(dāng)是行政行為的公定力理論所內(nèi)含的價(jià)值取向。換言之，行政行為的公定力并不是意味著對(duì)違法或者不當(dāng)?shù)男姓袨椴豢梢猿蜂N或者變更，而是強(qiáng)調(diào)要由有權(quán)機(jī)關(guān)依法予以撤銷或者變更，只有在法規(guī)范有明確授權(quán)的情況下，公民、法人和其他組織才可以對(duì)行政行為行使所謂“抵抗權(quán)”③例如，《行政處罰法》第49條規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)及其執(zhí)法人員當(dāng)場(chǎng)收繳罰款的，必須向當(dāng)事人出具省、自治區(qū)、直轄市財(cái)政部門統(tǒng)一制發(fā)的罰款收據(jù)；不出具財(cái)政部門統(tǒng)一制發(fā)的罰款收據(jù)的，當(dāng)事人有權(quán)拒絕繳納罰款。”。于是，從立法政策、行政過(guò)程以及權(quán)利救濟(jì)等層面來(lái)理解和把握行政行為的公定力，在對(duì)權(quán)威、制度和秩序等傳統(tǒng)行政法價(jià)值進(jìn)行確認(rèn)和承繼的基礎(chǔ)上，盡可能將民主、參與和自由等現(xiàn)代行政法價(jià)值融入其中，構(gòu)建新時(shí)代行政法和行政法學(xué)體系，乃是擺在實(shí)務(wù)界和理論界面前的共同課題。

（四）公共利益與私人利益的均衡論

公共利益和私人利益是一對(duì)互為依存的概念，兩者的均衡論并非建基于一般抽象的概念。在一般抽象的層面，正如行政法上著名的“公共利益優(yōu)先”原則④參見楊建順：《行政規(guī)制與權(quán)利保障》，中國(guó)人民大學(xué)出版社2007年版，第164頁(yè)以下。和私人權(quán)利界限論所揭示的那樣，公民個(gè)人都有自己的權(quán)利，其權(quán)利的行使不得與公共利益相抵觸，不得以侵犯他人的利益為基礎(chǔ)。很顯然，在這層意義上難以建構(gòu)所謂利益均衡論。所以，新時(shí)代行政法學(xué)既要重視行政行為的本質(zhì)論及性格論，堅(jiān)持公共利益優(yōu)先原則，又要將行政行為置于具體的法律關(guān)系中，重視具體性的利益狀況及應(yīng)對(duì)該狀況的判斷。

一般而言，利益衡量性的思考注重在立法政策層面對(duì)各種利害調(diào)整機(jī)制或者費(fèi)用負(fù)擔(dān)調(diào)整機(jī)制的建設(shè)和完善，強(qiáng)調(diào)在執(zhí)行階段對(duì)各種各樣的人力物力財(cái)力的綜合調(diào)配和有效利用，重視事后的損害或者損失的填補(bǔ)。故而在法規(guī)范解釋和適用上，利益衡量性的思考立足于行政過(guò)程論的視角，既承認(rèn)資源分配等預(yù)算制約論，又強(qiáng)調(diào)將行政行為置于具體的法律關(guān)系之中，比照具體案件的情況對(duì)相關(guān)權(quán)利和利益進(jìn)行綜合性檢討，排除反射性利益論的局限性，盡量解釋為法律保護(hù)的利益。⑤參見楊建順：《日本行政法通論》，中國(guó)法制出版社1998年版，第201頁(yè)。每個(gè)案件的考慮事項(xiàng)不同，受害法益的判斷要素各異，財(cái)政的制約及其他特殊情況的存在與否乃至情形如何，以及與其他案件的比較檢討等，都會(huì)對(duì)個(gè)案中追求正義帶來(lái)影響，都會(huì)對(duì)“公共利益大于個(gè)體利益”故而理所當(dāng)然應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持“公共利益優(yōu)先原則”的抽象論斷帶來(lái)一定的沖擊甚至挑戰(zhàn)。

現(xiàn)實(shí)社會(huì)是復(fù)雜多樣、豐富多彩的，各種利益和訴求交錯(cuò)，僅考察每個(gè)行政行為及單一的行政行為效力是不夠的，有必要對(duì)行政活動(dòng)的全部過(guò)程進(jìn)行考察，確立其常態(tài)運(yùn)作的判斷基準(zhǔn)。即使在常態(tài)的運(yùn)作過(guò)程中，有時(shí)候也難免會(huì)遇到“最牛的釘子戶”之類的現(xiàn)象①參見《重慶最牛釘子戶》， http://news.sohu.com/s2007/dingzihu/ ，搜狐新聞，2019年4月19日訪問；《組圖：“日本最牛釘子戶”跟飛機(jī)較勁》， http://world.people.com.cn/GB/1031/5567716.html ，人民網(wǎng)，2019年4月19日訪問。，這就會(huì)出現(xiàn)是否采取行政強(qiáng)制的問題。不能說(shuō)采取強(qiáng)制措施，實(shí)現(xiàn)了某行政行為確定的義務(wù)，就是實(shí)現(xiàn)了公共利益，就是符合公平、公正和正義之價(jià)值的抉擇。盡管公共利益優(yōu)先原則是基于大量實(shí)踐和理論研究的成果，經(jīng)過(guò)反復(fù)演繹歸納和剖析論證，并經(jīng)相應(yīng)的行政實(shí)定法明確規(guī)定，但是，是否采取行政強(qiáng)制，如何采取行政強(qiáng)制，以及何時(shí)采取行政強(qiáng)制等問題的探討，對(duì)于行政過(guò)程中相對(duì)人及相關(guān)人的利益保護(hù)和實(shí)現(xiàn)來(lái)說(shuō)，往往具有非常重要的意義和價(jià)值。有原則就有例外，有時(shí)個(gè)體利益會(huì)大于某公共利益，這時(shí)就要運(yùn)用利益衡量原則。②參見《產(chǎn)品質(zhì)量法》第64條規(guī)定。毋庸置疑的是，如何確保公共利益和個(gè)體利益都會(huì)得以較好的實(shí)現(xiàn)，是新時(shí)代行政法學(xué)研究的重要課題。

四、依法強(qiáng)制和協(xié)調(diào)助推法治和政治文明③ 參見楊建順：《行政強(qiáng)制法18講》，中國(guó)法制出版社2011年版，“序：行政強(qiáng)制權(quán)的正當(dāng)性基礎(chǔ)”第5－6頁(yè)。

（一）強(qiáng)制性、懲處性手段應(yīng)當(dāng)依法成為共同準(zhǔn)則

民主的政府，要反映民意，就必須盡可能地聽取人民的意見，吸收人民參與公共事業(yè)和公益事業(yè)等的判斷和決策。如前所述，中國(guó)共產(chǎn)黨“以合乎最廣大人民群眾的最大利益，為最廣大人民群眾所擁護(hù)為最高標(biāo)準(zhǔn)”④毛澤東：《論聯(lián)合政府》（1945年4月24日），載《毛澤東選集》（合訂1卷本），人民出版社出版，中國(guó)人民解放軍戰(zhàn)士出版社翻印，1967年改64開橫排本，第997頁(yè)。。這就要求全面、準(zhǔn)確、及時(shí)把握人民的呼聲，需要建構(gòu)一系列的制度、機(jī)制、程序和標(biāo)準(zhǔn)。

行政法學(xué)的任務(wù)就在于從無(wú)數(shù)散在的行政法規(guī)范之中，以行政所特殊固有的法之存在為前提，發(fā)現(xiàn)通用于行政全體的法則，并予以統(tǒng)一把握和認(rèn)識(shí)。傳統(tǒng)的行政法學(xué)是以秩序行政作用（尤其是警察行政）為中心所構(gòu)成的，所以，構(gòu)成其核心的內(nèi)容是法律保留的原則、行政行為論（特別是裁量論）、行政爭(zhēng)訟制度等，體現(xiàn)了以消極的規(guī)制為目的的警察行政法的特色。只要行政的主要作用是秩序行政作用，那么，傳統(tǒng)的行政法學(xué)之基礎(chǔ)就是不可動(dòng)搖的。然而，隨著行政作用的不斷拓展，傳統(tǒng)的行政法學(xué)已難以應(yīng)對(duì)整序行政和給付行政等領(lǐng)域中的新課題，甚至在秩序行政的領(lǐng)域中也出現(xiàn)了相關(guān)理論的動(dòng)搖。于是，重新構(gòu)筑行政法學(xué)的必要性成為各方面的共識(shí)。⑤參見[日]南博方：《紛爭(zhēng)的行政解決手法》，有斐閣1993年版，第33頁(yè)。

如前所述，現(xiàn)代行政法學(xué)的任務(wù)包括兩大部分，其一是確認(rèn)和承繼傳統(tǒng)行政法的權(quán)威、制度和秩序等價(jià)值，其二是確立和發(fā)展民主、參與和自由等價(jià)值，實(shí)現(xiàn)參與型行政的理念⑥參見楊建順：《行政規(guī)制與權(quán)利保障》，中國(guó)人民大學(xué)出版社2007年版，第171頁(yè)。，確保行政行為具有可接受性和自愿接受性。換言之，強(qiáng)制性、懲處性的手段和協(xié)商型、參與型的行為方式都是現(xiàn)代行政法規(guī)范的重要內(nèi)容，二者不是非此即彼的選擇關(guān)系，也不是后者代替前者的關(guān)系。在這層意義上說(shuō)，確保行政實(shí)效性的制度不應(yīng)當(dāng)僅限于處罰、強(qiáng)制等，也應(yīng)當(dāng)包括計(jì)劃、指導(dǎo)和契約等。問題的關(guān)鍵在于，必須制定共同認(rèn)可的規(guī)則，必須擁有足夠的力量，必須保證必要時(shí)能夠使用物理性強(qiáng)制力等具有威懾性的手段，迫使那些無(wú)視他人的生命、健康、個(gè)人自由和私有財(cái)產(chǎn)的人遵守社會(huì)生活的共同準(zhǔn)則。①參見楊建順：《行政強(qiáng)制與公共利益的實(shí)現(xiàn)》，載王崇敏、陳立風(fēng)主編：《法學(xué)經(jīng)緯》（第2卷），法律出版社2010年版，第58頁(yè)。換言之，相關(guān)處罰和強(qiáng)制等的設(shè)置和實(shí)施都需要遵循合法性原則②參見我國(guó)《行政處罰法》第3條第2款：“沒有法定依據(jù)或者不遵守法定程序的，行政處罰無(wú)效?！薄缎姓?qiáng)制法》第4條：“行政強(qiáng)制的設(shè)定和實(shí)施，應(yīng)當(dāng)依照法定的權(quán)限、范圍、條件和程序”。，亦即相關(guān)規(guī)則以及物理性強(qiáng)制力等具有威懾性的手段都應(yīng)當(dāng)是法律規(guī)范的組成部分，是全體國(guó)民總體意志表現(xiàn)的一致，是社會(huì)生活的共同準(zhǔn)則，因而應(yīng)當(dāng)?shù)玫阶鹬睾妥袷?。③參見楊建順：《行政?guī)制與權(quán)利保障》，中國(guó)人民大學(xué)出版社2007年版，第122－123頁(yè)。而發(fā)現(xiàn)這種共同準(zhǔn)則并予以統(tǒng)一把握和認(rèn)識(shí)，確立相關(guān)制度、機(jī)制、程序和標(biāo)準(zhǔn)，當(dāng)是行政法學(xué)研究需要認(rèn)真應(yīng)對(duì)的重要課題。

（二）正確適用法規(guī)范是秩序價(jià)值的支撐

成為共同準(zhǔn)則的法規(guī)范應(yīng)當(dāng)?shù)玫秸_解釋和適用，否則，法規(guī)范所確立的秩序價(jià)值或?qū)⑹艿經(jīng)_擊。例如，在“高鐵霸座男”事件中④參見楊建順、王敬波、杜曉、胡明楊對(duì)話：《“高鐵霸座”事件引發(fā)社會(huì)持續(xù)關(guān)注業(yè)內(nèi)專家剖析背后法律深意對(duì)小惡零容忍利于提升公眾法治素養(yǎng)》，《法制日?qǐng)?bào)》2018年8月29日。，相關(guān)懲處舉措值得商榷。適用《治安管理處罰法》第23條規(guī)定，在具體情節(jié)檔次的判斷上欠精準(zhǔn)把握。該事件處理的承擔(dān)者似乎認(rèn)為其程度尚未達(dá)至“情節(jié)較重的”這一檔，故而適用了前一檔（處警告或者200元以下罰款）。然而，該事件是比較嚴(yán)重的，鐵路客運(yùn)部門也認(rèn)識(shí)到這一點(diǎn)才作出進(jìn)一步懲處決定——依據(jù)《關(guān)于在一定期限內(nèi)適當(dāng)限制特定嚴(yán)重失信人乘坐火車推動(dòng)社會(huì)信用體系建設(shè)的意見》（發(fā)改財(cái)金〔2018〕384號(hào)）和《限制鐵路旅客運(yùn)輸領(lǐng)域嚴(yán)重失信人購(gòu)買車票的管理辦法》（鐵總客〔2018〕59號(hào)）,將當(dāng)事男子信息記入征信體系,并在一定期限內(nèi)限制其購(gòu)票乘坐火車。

這種“黑名單”很好用，故而備受青睞，在很多領(lǐng)域和地區(qū)得以廣泛運(yùn)用。然而，這種“黑名單”也需要法律規(guī)制。這里值得商榷的有兩點(diǎn)，其一是“高鐵霸座”程度確認(rèn)和法規(guī)范適用問題。如果認(rèn)為其應(yīng)當(dāng)歸入“情節(jié)較重的”一類，則應(yīng)當(dāng)處5日以上10日以下拘留，可以并處500元以下罰款；如果認(rèn)為其不構(gòu)成“情節(jié)較重的”，則只能適用前一檔罰則，而不應(yīng)當(dāng)適用后一檔；如果認(rèn)為前一檔規(guī)定的處罰太輕，不足以使當(dāng)事人引以為誡，則應(yīng)當(dāng)盡可能往適用后一檔上靠；只有在該兩檔罰則都無(wú)法適用，或者適用該相關(guān)罰則也無(wú)法達(dá)成法目的之時(shí)，尋求其他依據(jù)進(jìn)行懲處才具有正當(dāng)性。并且，既然該罰則難以達(dá)成法目的，就應(yīng)當(dāng)努力以此事件為契機(jī)來(lái)推動(dòng)修改該條款。其二是所適用的法規(guī)范之間銜接和協(xié)調(diào)的問題。《治安管理處罰法》規(guī)定：違反治安管理行為，除法律有特別規(guī)定的外，適用本法；治安管理處罰的程序，適用本法的規(guī)定；本法沒有規(guī)定的，適用《行政處罰法》的有關(guān)規(guī)定。所以，在《治安管理處罰法》和《行政處罰法》之外尋找針對(duì)違反治安管理行為的懲處手段和依據(jù)，這本身是違法的，更不應(yīng)當(dāng)依據(jù)不具有“法的依據(jù)”屬性的《意見》和《辦法》將當(dāng)事男子信息記入征信體系,并在一定期限內(nèi)限制其購(gòu)票乘坐火車。這種限制權(quán)利的舉措應(yīng)當(dāng)有明確的法律依據(jù)。

適用哪個(gè)法條款的討論屬于法規(guī)范適用的技術(shù)性問題，而在法外尋找損益性手段和依據(jù)的做法，則涉及是否具備運(yùn)用法治思維和法治方式解決問題的能力?？梢哉f(shuō)，正確適用法規(guī)范的首要任務(wù)是確立法規(guī)范依據(jù)的底線思維——依據(jù)合法，付諸實(shí)施；依據(jù)不合法，修改后再實(shí)施；沒有依據(jù)，提供依據(jù)后再實(shí)施；無(wú)法提供依據(jù)，不付諸實(shí)施。

需要強(qiáng)調(diào)確認(rèn)的是，“高鐵霸座男”受罰后竟成了“網(wǎng)紅”，接下來(lái)又出現(xiàn)了“高鐵霸座女”和“動(dòng)車霸座大媽”之類的新聞，這都反證了行政法僅重視外觀和形式的局限性。但是，不能因?yàn)槌霈F(xiàn)這些不良現(xiàn)象而情感化地在法外尋找對(duì)其進(jìn)行懲處的手段，而應(yīng)當(dāng)在法內(nèi)尋找對(duì)策。當(dāng)現(xiàn)行法中難以找到具有實(shí)效性的對(duì)策和手段時(shí)，則應(yīng)當(dāng)展開深入的學(xué)術(shù)研究，為將這種囂張、逆反等主觀因素納入行政懲戒法制提供堅(jiān)實(shí)的理論支撐。

值得強(qiáng)調(diào)指出的是，對(duì)于那些主張所謂“亂世用重典”，動(dòng)輒要讓違法違規(guī)者“傾家蕩產(chǎn)”的觀點(diǎn)，在適用法規(guī)范的過(guò)程中要特別注意避免。毛澤東早就指出：“任何犯錯(cuò)誤的人，只要他不諱疾忌醫(yī)，不固執(zhí)錯(cuò)誤，以至于達(dá)到不可救藥的地步，而是老老實(shí)實(shí)，真正愿意醫(yī)治，愿意改正，我們就要?dú)g迎他，把他的毛病治好，使他變?yōu)橐粋€(gè)好同志。這個(gè)工作決不是痛快一時(shí)，亂打一頓，所能奏效的。對(duì)待思想上的毛病和政治上的毛病，決不能采用魯莽的態(tài)度，必須采用‘治病救人’的態(tài)度，才是正確有效的方法。”①毛澤東：《整頓黨的作風(fēng)》（1942年2月1日），載《毛澤東選集》（合訂1卷本），人民出版社出版，中國(guó)人民解放軍戰(zhàn)士出版社翻印，1967年改64開橫排本，第786頁(yè)。在立法政策的取舍上應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持“治病救人”這種正確有效的方法論，即便在法規(guī)范的執(zhí)行層面，也不宜僅憑情感化的判斷，擅自進(jìn)行“從重”乃至“頂格”等懲處規(guī)范的適用。如果某種懲處手段被認(rèn)為確實(shí)具有合理性和實(shí)效性，那么，就應(yīng)當(dāng)使其成為明確的法規(guī)范。畢竟，手段合法性與合理性是所有秩序價(jià)值得以普遍遵循并可持續(xù)的基本依托。行政法學(xué)研究應(yīng)當(dāng)在合法規(guī)范運(yùn)營(yíng)機(jī)制的建構(gòu)和完善上多下工夫，切實(shí)提升法規(guī)范解釋的能力，推動(dòng)法規(guī)范解釋學(xué)健康可持續(xù)發(fā)展。

（三）須將“依法”確立為各方主體的共同遵循

伴隨著價(jià)值的多元化和利益的多樣性，現(xiàn)代社會(huì)中需要制度和非制度、原則和例外等諸多維度的秩序、規(guī)則、規(guī)范設(shè)置。人們主張自由，爭(zhēng)取權(quán)利，歸根結(jié)底，所追求的是分享改革開放和經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果的權(quán)利，是對(duì)經(jīng)濟(jì)生活水準(zhǔn)持續(xù)提升的追求，是對(duì)政治活動(dòng)和思想自由空間拓展的追求。不過(guò)，人們所主張的“自由”，有時(shí)候并非意味著實(shí)施具有價(jià)值的行為或者主張具有價(jià)值的思想；人們所爭(zhēng)取的“權(quán)利”，有時(shí)候并不具有法律保護(hù)的依據(jù)，或者是不具有值得法律保護(hù)的價(jià)值。②利益有很多種類和位階，比如說(shuō)，事實(shí)上的利益，反射性利益，法律上的利益，法律保護(hù)的利益，法律上保護(hù)的利益，審判中值得保護(hù)的利益，獨(dú)占性利益，共享性利益，等等。參見楊建順：《日本行政法通論》，中國(guó)法制出版社1998年版，第198頁(yè)以下?！霸谝粋€(gè)國(guó)家里，也就是說(shuō)，在一個(gè)有法律的社會(huì)里，自由僅僅是：一個(gè)人能夠做他應(yīng)該做的事情，而不被強(qiáng)迫去做他不應(yīng)該做的事情?！雹踇法]孟德斯鳩：《論法的精神》，張雁深譯，商務(wù)印書館1961年版，第154頁(yè)。如果因?yàn)槟常ㄐ┤酥鲝堊杂珊蜖?zhēng)取權(quán)利，而給國(guó)家、社會(huì)或者他人的自由和權(quán)利帶來(lái)沖擊，如同“霸座”之類的行為，便需要基于利益均衡論進(jìn)行處理。但是，如前所述，處理違法行為同樣需要強(qiáng)調(diào)依法進(jìn)行，而不應(yīng)當(dāng)濫用情感化的法外的所謂“有效”措施。

推進(jìn)“黑名單”制度，不僅應(yīng)當(dāng)注重其“有效性”，而且還應(yīng)當(dāng)高度重視其合法性和科學(xué)合理性。實(shí)踐中，“黑名單”的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)、認(rèn)定程序、共享發(fā)布、聯(lián)合獎(jiǎng)懲、信用修復(fù)、名單退出等內(nèi)容體現(xiàn)在一系列規(guī)范性文件之中，總體上其合法性存疑。《社會(huì)信用體系建設(shè)規(guī)劃綱要（2014-2020年）》（國(guó)發(fā)〔2014〕21號(hào)）提出加強(qiáng)交通運(yùn)輸領(lǐng)域信用建設(shè)；《關(guān)于加強(qiáng)交通運(yùn)輸行業(yè)信用體系建設(shè)的若干意見》(交政研發(fā)〔2015〕75號(hào)) 鼓勵(lì)交通運(yùn)輸企業(yè)建立客戶誠(chéng)信檔案；《國(guó)務(wù)院關(guān)于建立完善守信聯(lián)合激勵(lì)和失信聯(lián)合懲戒制度加快推進(jìn)社會(huì)誠(chéng)信建設(shè)的指導(dǎo)意見》（國(guó)發(fā)〔2016〕33號(hào)）提出構(gòu)建失信聯(lián)合懲戒協(xié)同機(jī)制；《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)個(gè)人誠(chéng)信體系建設(shè)的指導(dǎo)意見》（國(guó)辦發(fā)〔2016〕98號(hào)）要求在交通安全等領(lǐng)域建立個(gè)人誠(chéng)信記錄；《關(guān)于加強(qiáng)交通出行領(lǐng)域信用建設(shè)的指導(dǎo)意見》（發(fā)改運(yùn)行〔2017〕10號(hào)）要求鐵路運(yùn)輸企業(yè)記錄旅客的違法失信行為；進(jìn)而是《鐵路旅客信用記錄管理辦法（試行）》（鐵總運(yùn)〔2017〕16號(hào)）和《關(guān)于加強(qiáng)和規(guī)范守信聯(lián)合激勵(lì)和失信聯(lián)合懲戒對(duì)象名單管理工作的指導(dǎo)意見》（發(fā)改財(cái)金規(guī)〔2017〕1798號(hào)），連同前述被適用于懲處霸座男的《意見》和《辦法》，等等，上述一系列文件相繼制發(fā)，這本身意味著聯(lián)合懲戒等信用體系建設(shè)具有必要性，同時(shí)也凸顯了該領(lǐng)域相關(guān)法規(guī)范的嚴(yán)重闕如。唯有建立健全對(duì)“黑名單”等征信制度的法律規(guī)制，堅(jiān)持真實(shí)性原則、全面性原則、及時(shí)性原則、隱私保護(hù)原則及合法性原則，才能確保“黑名單”等征信制度成為科學(xué)的行政調(diào)查和信息管理制度的有機(jī)組成部分，成為確保行政實(shí)效性制度的有機(jī)組成部分，充分發(fā)揮其在推進(jìn)法治政府建設(shè)過(guò)程中應(yīng)有的正面作用。①參見楊建順：《“黑名單”·亟待法律規(guī)制》，《檢察日?qǐng)?bào)》2018年9月19日。例如，最高人民法院《關(guān)于公布失信被執(zhí)行人名單信息的若干規(guī)定》為對(duì)失信被執(zhí)行人給予信用懲戒以促使其履行法律文書提供了依據(jù)。

簡(jiǎn)而言之，法治，不是機(jī)械地履行法律條文，但必須以法律條文的解釋適用為基本依歸，同時(shí)還必須是積極、能動(dòng)地理解和實(shí)現(xiàn)法律精神，追求和實(shí)現(xiàn)公共利益及私人利益。上述一系列文件相繼制發(fā)，也可以理解為現(xiàn)代行政的行為方式發(fā)生了轉(zhuǎn)變，尤其是“綱要”和“指導(dǎo)意見”等得以廣泛使用，或可提升參與型行政理念的實(shí)現(xiàn)。但是，必須強(qiáng)調(diào)依法對(duì)相關(guān)利益進(jìn)行調(diào)整，對(duì)相關(guān)紛爭(zhēng)予以解決，切不可過(guò)分強(qiáng)調(diào)和夸大“協(xié)調(diào)”乃至“黑名單”的作用。尤其是“黑名單”與懲戒乃至聯(lián)合懲戒相關(guān)聯(lián)，涉及“影響公民、法人和其他組織合法權(quán)益或者增加公民、法人和其他組織義務(wù)”，有必要強(qiáng)調(diào)并切實(shí)貫徹法治行政原理。培養(yǎng)以法治思維和法治方式解決問題的觀念和意識(shí)，提升依法全面履行政府職能的能力，應(yīng)當(dāng)是新時(shí)代行政法學(xué)不容推辭的使命。

（四）完善全過(guò)程的程序性規(guī)制與多元糾紛解決機(jī)制

對(duì)行政的違法或者不當(dāng)進(jìn)行統(tǒng)制，包括立法的統(tǒng)制、行政的統(tǒng)制和司法的統(tǒng)制三種類型。然而，隨著行政作用的擴(kuò)展，對(duì)行政的立法統(tǒng)制出現(xiàn)弛緩，行政統(tǒng)制有力不從心之感，而司法統(tǒng)制呈現(xiàn)出萎縮的傾向，所有這一切都呼喚新的行政責(zé)任體制的確立。②參見[日]南博方：《紛爭(zhēng)的行政解決手法》，有斐閣1993年版，第34-39頁(yè)。為了真正用好行政權(quán)力這把雙刃劍，確保行政權(quán)力充分發(fā)揮其對(duì)公共利益和個(gè)人權(quán)益的保護(hù)作用，抑制乃至防止其被濫用或者非法侵害私人的合法權(quán)益、損害公共利益，便需要強(qiáng)調(diào)貫徹法治主義原理，建立和完善事前、事中的程序性規(guī)制乃至事后一系列權(quán)利救濟(jì)機(jī)制。③參見楊建順：《行政強(qiáng)制與公共利益的實(shí)現(xiàn)》，載王崇敏、陳立風(fēng)主編：《法學(xué)經(jīng)緯》（第2卷），法律出版社2010年版，第59頁(yè)。

事前、事中的程序性規(guī)制，有助于客觀公正而全面準(zhǔn)確地反映各方面的意見于抽象的法規(guī)范之中，貫徹保護(hù)利害關(guān)系人的權(quán)利、保障參與和形成公正的公共利益性判斷于整個(gè)實(shí)施過(guò)程中的具體階段，而暢通的權(quán)利救濟(jì)途徑和充分有效的權(quán)利救濟(jì)制度，將有助于人們樹立對(duì)行政強(qiáng)制權(quán)的公共利益性期待，有助于國(guó)家和社會(huì)公共秩序規(guī)則的建立和完善。④參見楊建順：《行政強(qiáng)制法18講》，中國(guó)法制出版社2011年版，第238頁(yè)。

事后的權(quán)利救濟(jì)機(jī)制，無(wú)論是正式的程序，如行政復(fù)議、行政訴訟、行政賠償和行政補(bǔ)償?shù)?，還是非正式的程序，如信訪、和解、調(diào)解和仲裁等，都是實(shí)現(xiàn)人權(quán)保障和法治行政所不可或缺的，是政治文明的重要內(nèi)容。有權(quán)利，就有救濟(jì)；有懲處，就有救濟(jì)。這是現(xiàn)代法治國(guó)家政治文明中最具共識(shí)性的一條準(zhǔn)則。對(duì)于克服法至上主義、零和型解決、形式過(guò)剩主義、人間關(guān)系輕視、花費(fèi)太多的時(shí)間和巨大的費(fèi)用等傳統(tǒng)性的訴訟程序所具有的弊端，替代性紛爭(zhēng)解決制度（Alternative Dispute Resolution, ADR）發(fā)揮了并且繼續(xù)發(fā)揮巨大作用。⑤參見[日]南博方：《行政法》（第6版），楊建順譯，中國(guó)人民大學(xué)出版社2009年版，第152-153頁(yè)。但是，如果和解等所謂大協(xié)調(diào)被無(wú)限制地推廣，則相關(guān)規(guī)制將面臨挑戰(zhàn)。

近年來(lái)，伴隨著社會(huì)利益和群眾需求呈現(xiàn)多元化趨勢(shì)，各類社會(huì)矛盾也呈現(xiàn)出復(fù)雜化和多樣化的特點(diǎn)，建立健全多元化的糾紛解決機(jī)制，提高化解矛盾糾紛的能力，成為許多部門和地方推進(jìn)法治政府的一項(xiàng)重要內(nèi)容。早在2004年3月，國(guó)務(wù)院《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》（國(guó)發(fā)[2004]10號(hào)）明確指出：要積極探索高效、便捷和成本低廉的防范、化解社會(huì)矛盾的機(jī)制，積極探索預(yù)防和解決社會(huì)矛盾的新路子，充分發(fā)揮調(diào)解在解決社會(huì)矛盾中的作用，切實(shí)解決人民群眾通過(guò)信訪舉報(bào)反映的問題。2015年12月，中共中央、國(guó)務(wù)院《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2015-2020年）》進(jìn)一步系統(tǒng)提出依法有效化解社會(huì)矛盾糾紛的命題，并列出如下措施：健全依法化解糾紛機(jī)制，加強(qiáng)行政復(fù)議工作，完善行政調(diào)解、行政裁決、仲裁制度，加強(qiáng)人民調(diào)解工作，改革信訪工作制度。黨的十九大報(bào)告明確提出要堅(jiān)持全面依法治國(guó)，要“堅(jiān)持依法治國(guó)、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)，堅(jiān)持法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)”，要“打造共建共治共享的社會(huì)治理格局。加強(qiáng)社會(huì)治理制度建設(shè)，完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會(huì)治理體制，提高社會(huì)治理社會(huì)化、法治化、智能化、專業(yè)化水平。加強(qiáng)預(yù)防和化解社會(huì)矛盾機(jī)制建設(shè)，正確處理人民內(nèi)部矛盾”。①習(xí)近平：《決勝全面建成小康社會(huì)奪取新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義偉大勝利——在中國(guó)共產(chǎn)黨第十九次全國(guó)代表大會(huì)上的報(bào)告》（2017年10月18日）。

可見，加強(qiáng)預(yù)防和化解社會(huì)矛盾機(jī)制建設(shè)，既要完善正式的制度，又要健全非正式的制度，而且必須強(qiáng)調(diào)以法治思維和法治方式來(lái)推進(jìn)。如果脫離開法治軌道，過(guò)分推行和解等所謂大協(xié)調(diào)，在某些個(gè)案中似乎維護(hù)了行政相對(duì)人的利益，但是，對(duì)于整個(gè)社會(huì)來(lái)講，或許就意味著對(duì)秩序的踐踏、對(duì)規(guī)則的破壞，整個(gè)社會(huì)就要為此付出高昂的成本。于是，法治行政原理的制度、規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)，依托于完善的程序支撐，便成為多元紛爭(zhēng)解決機(jī)制中需要始終強(qiáng)調(diào)和貫徹落實(shí)的價(jià)值指引。我們強(qiáng)調(diào)增強(qiáng)權(quán)利救濟(jì)的實(shí)效性，須強(qiáng)調(diào)在秩序中享受自由，在規(guī)則下追求幸福。②參見楊建順：《行政強(qiáng)制法18講》，中國(guó)法制出版社2011年版，第250頁(yè)、第252頁(yè)。對(duì)其中相關(guān)秩序和規(guī)則的探究，乃至對(duì)自由和幸福的理解和把握，都是新時(shí)代行政法學(xué)的使命所在，義不容辭。

無(wú)論是強(qiáng)制還是協(xié)調(diào)，唯有堅(jiān)持法治行政的原理，才能實(shí)現(xiàn)黨的十九大報(bào)告提出的“加強(qiáng)預(yù)防和化解社會(huì)矛盾機(jī)制建設(shè)，正確處理人民內(nèi)部矛盾”的目標(biāo)，才能將《憲法》上“國(guó)家尊重和保障人權(quán)”的規(guī)定落到實(shí)處，才能真正實(shí)現(xiàn)建設(shè)和諧社會(huì)的政治文明目標(biāo)。

五、結(jié) 語(yǔ)

無(wú)論是我們尚處在轉(zhuǎn)軌時(shí)期，還是我們將來(lái)進(jìn)入了平穩(wěn)快速發(fā)展時(shí)期，乃至更久遠(yuǎn)的未來(lái)我們達(dá)至高度發(fā)達(dá)的時(shí)期，只要有人類就需要建構(gòu)相應(yīng)的制約機(jī)制。而在轉(zhuǎn)軌時(shí)期，尤其需要強(qiáng)調(diào)法律規(guī)范必須使得人們“都不得從其錯(cuò)誤行為中得利”。只有形成為人們所普遍遵循的秩序，確立秩序之治、規(guī)則之治的權(quán)威，才能夠給人們帶來(lái)更多的生活便利和實(shí)惠。③同注b，第180頁(yè)。

建設(shè)法治國(guó)家，發(fā)展政治文明，在確認(rèn)過(guò)程論、利益均衡論和動(dòng)態(tài)發(fā)展論的基礎(chǔ)上，需要再三確認(rèn)的是：在立法政策層面，必須確立復(fù)數(shù)的、多維的視角，要充分認(rèn)識(shí)到，“強(qiáng)制”并不僅僅意味著權(quán)利的限制或者剝奪，義務(wù)的設(shè)定或者增加，負(fù)擔(dān)的要求或者賦課，它還意味著對(duì)權(quán)利的實(shí)現(xiàn)或者張揚(yáng)，義務(wù)或者負(fù)擔(dān)的合理化，從而有利于構(gòu)建和諧社會(huì)，發(fā)展政治文明。問題的關(guān)鍵在于要確立強(qiáng)制的依據(jù)和適用條件，明確強(qiáng)制的評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)，完善強(qiáng)制的程序規(guī)范，確保強(qiáng)制的監(jiān)督制約和權(quán)利救濟(jì)機(jī)制。①參見楊建順：《行政強(qiáng)制法18講》，中國(guó)法制出版社2011年版，第281頁(yè)。這就需要建立并不斷完善相關(guān)評(píng)價(jià)機(jī)制，建立健全政策（決定）的形成（計(jì)劃）、實(shí)施（執(zhí)行）、評(píng)價(jià)和改善的良性循環(huán)制度。②參見楊建順：《行政規(guī)制與權(quán)利保障》，中國(guó)人民大學(xué)出版社2007年版，第177-178頁(yè)。

“中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，我國(guó)社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾?！嗣衩篮蒙钚枰找鎻V泛，不僅對(duì)物質(zhì)文化生活提出了更高要求，而且在民主、法治、公平、正義、安全、環(huán)境等方面的要求日益增長(zhǎng)?！雹哿?xí)近平：《決勝全面建成小康社會(huì)奪取新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義偉大勝利——在中國(guó)共產(chǎn)黨第十九次全國(guó)代表大會(huì)上的報(bào)告》（2017年10月18日）。新時(shí)代，新起色，新目標(biāo)，新追求。這些都是需要倡導(dǎo)的價(jià)值要素。黨的十九大報(bào)告明確指出：“帶領(lǐng)人民創(chuàng)造美好生活，是我們黨始終不渝的奮斗目標(biāo)?！睂?duì)于行政法學(xué)研究來(lái)說(shuō)，最為重要的還是確認(rèn)、承繼和發(fā)展。只有確認(rèn)了經(jīng)典，夯實(shí)了基礎(chǔ)，找準(zhǔn)了問題，確定了方向和目標(biāo)，才能扎實(shí)推進(jìn)行政法學(xué)研究適應(yīng)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求，在更高層次、更高水平、更高質(zhì)量上建構(gòu)中國(guó)特色社會(huì)主義行政法學(xué)理論，與憲法學(xué)、人權(quán)學(xué)及黨建理論等相輝映，共同支撐人權(quán)保障、法治行政與政治文明建設(shè)。