黨內(nèi)法規(guī)制度的當(dāng)代發(fā)展與體系化努力

郭世杰

科學(xué)完備的黨內(nèi)法規(guī)制度，是新時期下全面從嚴(yán)治黨、依規(guī)治黨和依法執(zhí)政的前提條件，一方面，有利于加強黨的自身建設(shè)，提高黨科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政和依法執(zhí)政的水平；另一方面，也有利于規(guī)范和改進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政方式，從而成為推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要保障。

一、黨內(nèi)法規(guī)制度的歷史沿革

梳理黨內(nèi)法規(guī)制度的歷史沿革情況，摸清黨內(nèi)法規(guī)制度的當(dāng)代發(fā)展現(xiàn)狀，能夠理順黨內(nèi)法規(guī)相互之間的前后傳承、左右關(guān)照等脈絡(luò)和邏輯上的相互關(guān)系，從而為理解和掌握黨內(nèi)法規(guī)制度的體系化努力奠定基礎(chǔ)。

自成立伊始，中國共產(chǎn)黨就高度重視調(diào)整、約束各級黨組織和黨員的規(guī)章制度及其發(fā)揮的重要規(guī)范作用。例如，1921年中國共產(chǎn)黨第一次全國代表大會通過的《中國共產(chǎn)黨第一個綱領(lǐng)》，共計15條，雖無黨內(nèi)法規(guī)之名，卻有黨內(nèi)法規(guī)之實，在實質(zhì)上發(fā)揮了后來《中國共產(chǎn)黨章程》（1922年制定，以下簡稱“《黨章》”）所具有的綱領(lǐng)性職能：正式確定黨的名稱、性質(zhì)和奮斗目標(biāo)，宣告中國共產(chǎn)黨的誕生；明確規(guī)定黨員標(biāo)準(zhǔn)和入黨手續(xù)；規(guī)定黨的組織、黨的保密紀(jì)律和擔(dān)任公職限制以及黨章的修改等重要內(nèi)容；提出“革命軍隊必須與無產(chǎn)階級一起推翻資產(chǎn)家階級的政權(quán)”“承認(rèn)無產(chǎn)階級專政”“消滅資本家私有制”和聯(lián)合第三國際等4項任務(wù)。①參見中央檔案館：《中共中央文件選集》（第1卷），中共中央黨校出版社1992年版，第3頁。1923年中國共產(chǎn)黨第三次全國代表大會通過了《中國共產(chǎn)黨中央執(zhí)行委員會組織法》，規(guī)定了中央執(zhí)行委員會的職責(zé)、組成和工作等內(nèi)容，是建黨以來第一次將黨內(nèi)的規(guī)章制度與“法”直接聯(lián)系起來的文件。

1938年9月，劉少奇同志在政治局會議上討論王明同志對抗黨中央的行為時，提出了“黨規(guī)”的概念，可以視作“黨內(nèi)法規(guī)”的萌芽。1個月后召開的黨的中共六屆六中全會（擴大）上，毛澤東同志作專門報告，針對張國燾同志嚴(yán)重破壞黨內(nèi)紀(jì)律的情況，在“黨的紀(jì)律”標(biāo)題下，報告明確提出了“黨內(nèi)法規(guī)”的概念：為使黨內(nèi)關(guān)系走上正軌，除重申個人服從組織、少數(shù)服從多數(shù)、下級服從上級和全黨服從中央4項最重要的紀(jì)律外，“還須制定一種較為詳細(xì)的黨內(nèi)法規(guī)，以統(tǒng)一各級領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)的行動”①毛澤東：《中國共產(chǎn)黨在民族戰(zhàn)爭中的地位》，載《毛澤東選集》（第2卷），人民出版社1991年版，第528頁。。緊接著，劉少奇針對《關(guān)于中央委員會工作規(guī)則與紀(jì)律的決定》《關(guān)于各級黨部工作規(guī)則與紀(jì)律的決定》和《關(guān)于各級黨委暫行組織機構(gòu)的決定》作了《黨規(guī)黨法的報告》，指出“要黨規(guī)黨法以及組織決定”，用“黨規(guī)與黨法去教育同志”，這是“黨規(guī)黨法”首次正式出現(xiàn)在黨的文件中。隨后，“黨規(guī)黨法”在陳毅、劉伯承、陳云等黨的主要領(lǐng)導(dǎo)人參與的報告或者會議中屢次出現(xiàn)，例如，1942年陳毅在《論軍事建設(shè)》的報告中認(rèn)為：“原則問題組織問題的爭執(zhí)，均按照黨規(guī)黨法由同級會議或請示上級解決之?！雹陉愐悖骸墩撥娛陆ㄔO(shè)》，載《陳毅軍事文選》，解放軍出版社1996年版，第204頁。

此后，中國共產(chǎn)黨在革命戰(zhàn)爭時期和建國初期等歷史階段陸續(xù)頒布了一系列的黨內(nèi)法規(guī)，在宣傳黨的主張、統(tǒng)一黨的思想和完成黨的歷史使命等方面發(fā)揮了重要作用。1945年5月，中共七大討論《黨章》的修改，劉少奇同志在關(guān)于修改黨章的報告中指出：“黨章、黨的法規(guī)，不僅是要規(guī)定黨的基本原則，而且要根據(jù)這些原則規(guī)定黨的組織之實際行動的方法，規(guī)定黨的組織形式與黨的內(nèi)部生活的規(guī)則?！雹蹌⑸倨妫骸秳⑸倨嬲擖h的建設(shè)》，中央文獻(xiàn)出版社1991年版，第400頁。1955年，針對“高崗、饒漱石”事件，毛澤東同志再次提出“黨內(nèi)法規(guī)”的概念：“符合黨的原則的……各種正確的政策、正確的黨內(nèi)法規(guī)，這樣一些言論、行動，當(dāng)然要積極支持，打成一片。對不符合黨的原則的，就應(yīng)保持一個距離?！雹堋睹珴蓶|選集》（第5卷），人民出版社1977年版，第149頁。1962年，在擴大的中央工作會議上，劉少奇將黨的第八次代表大會通過的《黨章》稱為“全黨的法規(guī)”。

總體而言，直到新中國成立，中國共產(chǎn)黨都處在一個相對不穩(wěn)定的建立、發(fā)展和革命時期，囿于社會政治、經(jīng)濟、文化等外部環(huán)境以及制定機關(guān)、制定技術(shù)等內(nèi)部因素，這一時期的黨內(nèi)法規(guī)最主要的目的就在于建立和維持黨的紀(jì)律，以保證自身生存、發(fā)展和革命成功的需要。同時，這個時期的部分黨內(nèi)法規(guī)，還由于革命斗爭、保密、時效和不注重宣傳等因素的影響，而較多地表現(xiàn)出神秘性和不為外界所知的特點。例如，1925年《中央通告第六十八號》中的制定主體使用的落款是代號“鐘英白”，實際上是中共中央。至于“黨內(nèi)法規(guī)”所具有的內(nèi)涵、外延及使用范圍，并沒有一個明確的、統(tǒng)一的界定，甚至“黨內(nèi)法規(guī)”一詞本身也沒有得到較為廣泛的運用，這一階段里，實質(zhì)上屬于黨內(nèi)法規(guī)的文件在名稱上可以表現(xiàn)為綱領(lǐng)、章程、決議案、計劃、訓(xùn)令、指示、決定、規(guī)定、提綱、守則、大綱等將近20種，沒有固定的結(jié)構(gòu)形式或者文件名稱。此后，黨和國家對黨內(nèi)法規(guī)的關(guān)注和建設(shè)工作，例如，如何建設(shè)國家政權(quán)、如何處理黨和政府之間的關(guān)系等，在新中國成立之后的十多年里一直不斷地得到討論和探索。1962年2月，鄧小平同志在擴大的中共中央工作會議（即“七千人大會”）上強調(diào)：“我們還有一個傳統(tǒng)，就是有一套健全的黨的生活制度……比如民主集中制；團(tuán)結(jié)—批評—團(tuán)結(jié)的方法；言者無罪、聞?wù)咦憬洌瑧颓氨押?、治病救人；批判從?yán)、處理從寬，不搞過火斗爭、無情打擊；艱苦樸素、謙虛謹(jǐn)慎，等等。這些都是……我們的黨規(guī)黨法。”⑤鄧小平：《在擴大的中央工作會議上的講話》，載《鄧小平文選》（第1卷），人民出版社1994年版，第300頁。有觀點認(rèn)為，這一時期的黨特別重視運用黨內(nèi)法規(guī)來調(diào)整黨與國家的關(guān)系，通過黨內(nèi)法規(guī)來主動為自己、各級組織和全體黨員設(shè)定執(zhí)政范圍，為國家的全面法制化開創(chuàng)了良好的傳統(tǒng)。①參見王振民、施新州等：《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)研究》，人民出版社2016年版，第33頁。

二、黨內(nèi)法規(guī)制度的當(dāng)代發(fā)展

在改革開放和新時期的社會主義建設(shè)過程中，中國共產(chǎn)黨以組織建設(shè)和反腐倡廉建設(shè)為重心，規(guī)劃、制定和頒布了一系列重要的黨內(nèi)法規(guī)，并配套印發(fā)了輔佐性的程序性規(guī)定和實施細(xì)則，初步形成了黨內(nèi)法規(guī)的制度體系。

圖3中，元件I:Lf 3和元件C:C12為微分因果關(guān)系。鍵合圖模型的鍵 12、15、17、18、20 和 14 構(gòu)成一個因果代數(shù)環(huán)，為了消除這種因果代數(shù)環(huán)，感性元件的Lf 3和容性元件的C12為微分因果關(guān)系。由鍵合圖模型知慣性元件和感性元件一共六個，除了元件I:Lf3和元件C:C12為微分因果關(guān)系，其它四個為積分因果關(guān)系，所該模型的狀態(tài)方程為四階模型[5]。圖4是包括了濾波器的負(fù)載LC的鍵合圖模型，圖中包含四個傳感器（Df:if1，Df:if2，De:uc1，De:uc2）。

1978年黨的十一屆三中全會的召開，標(biāo)志著中國開始進(jìn)入新的歷史發(fā)展階段，會議決定健全黨的民主集中制，健全黨規(guī)黨法，嚴(yán)肅黨紀(jì)，從而為國家法制建設(shè)提供保障。作為改革開放的總設(shè)計師，鄧小平同志特別重視黨的制度建設(shè)，提出了制度建黨思想，黨內(nèi)法規(guī)制度的建設(shè)也是其中重要一環(huán)?！皣袊?，黨要有黨規(guī)黨法。黨章是最根本的黨規(guī)黨法。沒有黨規(guī)黨法，國法就很難保障”的論述②鄧小平：《解放思想，實事求是，團(tuán)結(jié)一致向前看》，載《鄧小平文選》（第2卷），人民出版社1994年版，第147頁。，為黨內(nèi)法規(guī)制度的建設(shè)和發(fā)展奠定了堅實的基礎(chǔ)，指明了發(fā)展的方向：黨規(guī)黨法與國法是兩個不同領(lǐng)域的范疇，黨規(guī)黨法對黨具有重要意義，黨規(guī)黨法能夠保障國法的實施。1980年《關(guān)于黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》將自身定位為“黨的重要法規(guī)”，并在文件中共計3次提到“黨規(guī)黨法”。

1981年6月27日中國共產(chǎn)黨第十一屆中央委員會第六次全體會議通過的《關(guān)于建國以來黨的若干歷史問題的決議》這一具有重大影響和深遠(yuǎn)意義的重要文件正式使用了“黨內(nèi)法規(guī)”一詞，作為黨內(nèi)具有普遍適用效力的規(guī)章制度的統(tǒng)稱：“《關(guān)于黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》和其他有關(guān)黨內(nèi)法規(guī)的制定，各級黨的領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)和紀(jì)律檢查機關(guān)為糾正不正之風(fēng)所做的工作，提高了黨的戰(zhàn)斗力?！雹邸吨袊伯a(chǎn)黨中央委員會關(guān)于建國以來黨的若干歷史問題的決議》，人民出版社1981年版，第38頁。自1990年7月31日中共中央印發(fā)的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定程序暫行條例》（以下簡稱“《黨內(nèi)法規(guī)制定程序暫行條例》”）始，“黨內(nèi)法規(guī)”逐漸替代之前經(jīng)常使用的“黨法”“黨規(guī)”“黨規(guī)黨法”和“黨的政策”等稱呼，成為官方認(rèn)可的主要表述方式?！饵h內(nèi)法規(guī)制定程序暫行條例》分為6章，共計33條。其中，第2條第1款規(guī)定，黨內(nèi)法規(guī)是黨的中央組織、中央各部門、中央軍委總政治部和各省、自治區(qū)、直轄市黨委制定的用以規(guī)范黨組織的工作、活動和黨員的行為的黨內(nèi)各類規(guī)章制度的總稱；第4條規(guī)定，黨內(nèi)法規(guī)的名稱為黨章、準(zhǔn)則、條例、規(guī)則、規(guī)定、辦法、細(xì)則。中央紀(jì)律檢查委員會、中央各部門制定并發(fā)布的黨內(nèi)法規(guī)，稱規(guī)定、辦法、細(xì)則。接著，第2章至第6章則分別規(guī)定了黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)劃、起草、審定、發(fā)布和附則，初步實現(xiàn)了黨內(nèi)法規(guī)制定程序的科學(xué)化和規(guī)范化，既提高了黨內(nèi)法規(guī)制定工作的效率，又保證了黨內(nèi)法規(guī)的質(zhì)量。同年11月12日發(fā)布的《中共中央辦公廳關(guān)于黨內(nèi)法規(guī)備案工作有關(guān)問題的通知》，對黨內(nèi)法規(guī)的備案機關(guān)和工作程序作了初步規(guī)定，要求制定的黨內(nèi)法規(guī)要及時呈報中央備案。

1992年10月18日中國共產(chǎn)黨第十四次全國代表大會修改通過的《黨章》第44條第1款和第2款也采用了“黨內(nèi)法規(guī)”的概念：黨的各級紀(jì)律檢查委員會的主要任務(wù)是維護(hù)黨的章程和其他黨內(nèi)法規(guī)；要經(jīng)常檢查和處理黨的組織和黨員違反黨的章程和其他黨內(nèi)法規(guī)的比較重要或復(fù)雜的案件，決定或取消對這些案件中的黨員的處分。自此，“黨內(nèi)法規(guī)”一詞首次被正式寫入《黨章》之中，開始取得最高的合法性地位，并逐漸得到相對廣泛的應(yīng)用。例如，1993年《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機關(guān)控告申訴工作條例》、1994年《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機關(guān)案件檢查工作條例》（以下簡稱“1994年《紀(jì)律檢查機關(guān)案件檢查工作條例》）”、1994年《中國共產(chǎn)黨黨員權(quán)利保障條例（試行）》、1996年《中國共產(chǎn)黨普通高等學(xué)?；鶎咏M織工作條例》、1997年《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例（試行）》以及1998年《黨和國家機關(guān)基層組織工作條例》等文件，均采用了“黨內(nèi)法規(guī)”的表述；中國共產(chǎn)黨中央紀(jì)律檢查委員會第十五次和第十六次全國代表大會的工作報告中也使用了“黨內(nèi)法規(guī)”一詞。

在2001年中國共產(chǎn)黨成立80周年大會上，江澤民同志在報告中指出：“各級黨組織和每個黨員都要嚴(yán)格按照黨的章程和黨內(nèi)法規(guī)行事，嚴(yán)格遵守黨的紀(jì)律?！雹俳瓭擅瘢骸稇c祝中國共產(chǎn)黨成立八十周年大會上的講話》，載《江澤民文選》（第3卷），人民出版社2006年版，第291頁。

在紀(jì)檢監(jiān)察法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件的備案工作方面，監(jiān)察部辦公廳于1991年發(fā)布《關(guān)于報送監(jiān)察法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件的意見》（監(jiān)辦發(fā)〔1991〕21號），中央紀(jì)委辦公廳于1994年印發(fā)《關(guān)于紀(jì)檢條規(guī)備案工作的通知》（中紀(jì)辦〔1994〕175號），對黨內(nèi)法規(guī)的備案工作作出了相應(yīng)的要求，但整體來說，備案規(guī)定的內(nèi)容比較簡單、程序比較粗糙、操作性不強，在實踐中淪為“備而不審”的一種狀態(tài)。針對前述紀(jì)檢監(jiān)察法規(guī)“備而不審”的問題，中央紀(jì)委辦公廳于2003年作出進(jìn)一步規(guī)定，明確備案的報送主體、范圍和辦法，并規(guī)定接受備案單位需審查備案文件“是否同法律、法規(guī)、規(guī)章和黨內(nèi)法規(guī)以及黨中央、國務(wù)院關(guān)于黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗的方針、政策相抵觸”，備案單位有權(quán)根據(jù)具體情況提出修改、廢止或撤銷的建議，或者提請有權(quán)機關(guān)進(jìn)行糾正或撤銷。時任中共中央總書記的胡錦濤同志在2006年召開的中國共產(chǎn)黨第十六屆中央紀(jì)律檢查委員會第六次全體會議上指出，“進(jìn)一步加強制度建設(shè)，加強以黨章為核心的黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)，著力提高制度的科學(xué)性、系統(tǒng)性、權(quán)威性，做到用制度管權(quán)、用制度管事、用制度管人，推進(jìn)黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作的制度化、規(guī)范化”，“既重視基本的法規(guī)制度又重視具體實施細(xì)則，既重視單項制度的建設(shè)又重視基本制度與具體制度、實體性制度與程序性制度的配套，既重視黨內(nèi)法規(guī)制度的建立健全又注意與國家法律法規(guī)的協(xié)調(diào)配合，使各項法規(guī)制度彼此銜接，環(huán)環(huán)相扣，真正發(fā)揮法規(guī)制度的整體合力”②中共中央文獻(xiàn)研究室：《十六大以來重要文獻(xiàn)選編（下）》，中央文獻(xiàn)出版社2008年版，第182頁。，真正使黨內(nèi)法規(guī)制度成為全黨共同遵守的行為準(zhǔn)則，這是以黨最高領(lǐng)導(dǎo)人的身份首次提出黨內(nèi)法規(guī)制度的體系性建設(shè)問題，具有重大戰(zhàn)略意義。

2012年6月，中共中央辦公廳頒布了《關(guān)于開展黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件清理工作的意見》，由黨內(nèi)法規(guī)局啟動了對新中國成立以來黨的中央組織以及中央紀(jì)委、中央各部門和省區(qū)市黨委制定的所有黨內(nèi)法規(guī)及規(guī)范性文件的集中清理工作，這在黨的歷史上尚屬首次。集中清理的結(jié)果是，自新中國成立以來出臺的黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件中，有691件被宣布失效或廢止、42件被修改、487件繼續(xù)有效。這次黨內(nèi)法規(guī)清理工作摸清了黨內(nèi)法規(guī)的家底、理順了黨內(nèi)法規(guī)之間的關(guān)系，為黨內(nèi)法規(guī)的體系化建設(shè)和規(guī)范化、科學(xué)化發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。

黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視黨內(nèi)法規(guī)的建設(shè)問題，以全面從嚴(yán)治黨、治黨務(wù)必從嚴(yán)的思維出發(fā)，根據(jù)形勢的發(fā)展需要提出了構(gòu)建黨內(nèi)法規(guī)制度體系的明確要求①有必要指出，筆者在行文中，遵從國家機關(guān)、政黨機關(guān)及其領(lǐng)導(dǎo)人和學(xué)界的通行做法，繼續(xù)使用“黨內(nèi)法規(guī)制度體系”一詞，并且在行文過程中認(rèn)為“黨內(nèi)法規(guī)制度體系”包括黨內(nèi)法規(guī)體系、黨內(nèi)規(guī)范性文件體系以及這兩個體系所確立的相關(guān)制度。值得注意的是，有文章認(rèn)為，在表述“中國特色社會主義法律體系”“中國特色社會主義行政法規(guī)體系”等概念時通常不會采用“法律制度體系”“行政法規(guī)制度體系”，因為“法律體系”“行政法規(guī)體系”本身包含有“制度”，即在一般意義上，體系就是制度，制度即是體系。參見王建芹、農(nóng)云貴：《黨內(nèi)法規(guī)清理的反思與法治化重建》，《學(xué)術(shù)探索》2017年第12期。，并作出了一系列重要部署。2013年，在《黨內(nèi)法規(guī)制定程序暫行條例》的基礎(chǔ)上，共7章、36條的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》（以下簡稱“《黨內(nèi)法規(guī)制定條例》”）印發(fā)，這是黨的歷史上第一部正式的、公開的黨內(nèi)法規(guī)“立法法”，在第8條規(guī)定了“逐步構(gòu)建內(nèi)容協(xié)調(diào)、程序嚴(yán)密、配套完備、有效管用的黨內(nèi)法規(guī)制度體系”。同時，程序性的配套規(guī)定——共18條的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案規(guī)定》（以下簡稱“《黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案規(guī)定》”）也公開頒行。同年11月，中共中央頒布《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要（2013-2017年）》，這是黨的歷史上第一個黨內(nèi)法規(guī)制定工作的五年規(guī)則，它明確提出了到2017年“爭取基本形成涵蓋黨的建設(shè)和黨的工作主要領(lǐng)域、適應(yīng)管黨治黨需要的黨內(nèi)法規(guī)制度體系框架，使黨內(nèi)生活更加規(guī)范化、程序化，使黨內(nèi)民主制度體系更加完善，使權(quán)力運行受到更加有效的制約和監(jiān)督，使黨執(zhí)政的制度基礎(chǔ)更加鞏固”；到建黨100周年之際“全面建成內(nèi)容科學(xué)、程序嚴(yán)密、配套完備、運行有效的黨內(nèi)法規(guī)制度體系”，還統(tǒng)籌安排了未來5年中央黨內(nèi)法規(guī)的制定工作。與此緊密相關(guān)的是2014年頒布的《深化黨的建設(shè)制度改革實施方案》，進(jìn)一步深化了《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要（2013-2017年）》。

2015 年7月，中共中央印發(fā)《關(guān)于降密、解密和公開一批黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件的決定》，中共中央辦公廳印發(fā)了《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)解釋工作規(guī)定》《關(guān)于建立法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件備案審查銜接聯(lián)動機制的意見》和《關(guān)于建立中央黨內(nèi)法規(guī)工作聯(lián)席會議制度的通知》。緊接著，由中央紀(jì)委、中央組織部等14個中央部委參加的中央黨內(nèi)法規(guī)工作聯(lián)席會議制度于2015年8月建立，在中央書記處領(lǐng)導(dǎo)下開展工作，辦公室設(shè)立在中央辦公廳法規(guī)局，宗旨就在于統(tǒng)一研究和統(tǒng)籌安排中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作的五年規(guī)劃和年度計劃，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)綜合性中央黨內(nèi)法規(guī)的制定工作，推動現(xiàn)有中央黨內(nèi)法規(guī)的貫徹實施。同年10月，黨的十八屆五中全會提出，必須堅持依法執(zhí)政，全面提高黨依據(jù)憲法法律治國理政、依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)管黨治黨的能力和水平。

2016年12月，中共中央制定的《關(guān)于加強黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的意見》將黨內(nèi)法規(guī)制度體系界定為“以黨章為根本，以民主集中制為核心，以準(zhǔn)則、條例等中央黨內(nèi)法規(guī)為主干，由各領(lǐng)域各層級黨內(nèi)法規(guī)制度組成的有機統(tǒng)一整體”，并從指導(dǎo)思想、總體目標(biāo)、重點任務(wù)、重要舉措以及構(gòu)建完善的黨內(nèi)法規(guī)制度體系、提高黨內(nèi)法規(guī)制度的執(zhí)行力、加強組織領(lǐng)導(dǎo)等方面，統(tǒng)籌部署了新形勢下黨內(nèi)法規(guī)制度的建設(shè)要求。例如，強調(diào)要抓黨內(nèi)法規(guī)的制定質(zhì)量、建設(shè)黨內(nèi)法規(guī)的專門工作隊伍和理論研究隊伍以及探索賦予副省級城市和省會城市黨委在基層黨建、作風(fēng)建設(shè)等方面的黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)等。該文件將黨內(nèi)法規(guī)制度體系的建設(shè)目標(biāo)設(shè)定為“到建黨100周年時，形成比較完善的黨內(nèi)法規(guī)制度體系、高效的黨內(nèi)法規(guī)制度實施體系、有力的黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)保障體系，黨依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)管黨治黨的能力和水平顯著提高”，從健全基礎(chǔ)主干的中央黨內(nèi)法規(guī)制度，健全部門和地方的黨內(nèi)法規(guī)制度，堅持立、改、廢、釋并舉，提高黨內(nèi)法規(guī)的制定質(zhì)量等4個方面作出具體部署，極大地肯定了黨內(nèi)法規(guī)制度體系在黨的建設(shè)中的重要地位和作用。同年12月24-25 日，中共中央首次召開全國黨內(nèi)法規(guī)工作會議。

2017年10月18日，習(xí)近平同志在中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會報告中指出，在“過去五年的工作和歷史性變革”方面，“黨的建設(shè)制度改革深入推進(jìn)，黨內(nèi)法規(guī)制度體系不斷完善”；但我們?nèi)匀灰獔远ú灰迫鎻膰?yán)治黨，不斷提高黨的執(zhí)政能力和領(lǐng)導(dǎo)水平，這就要求我們“增強依法執(zhí)政本領(lǐng)，加快形成覆蓋黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)各方面的黨內(nèi)法規(guī)制度體系，加強和改善對國家政權(quán)機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)”。①習(xí)近平：《決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會上的報告》（2017年10月18日）。這是“黨內(nèi)法規(guī)”首次出現(xiàn)于中國共產(chǎn)黨全國代表大會的正式報告之中。

2018年2月23日，中共中央印發(fā)了《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作第二個五年規(guī)劃（2018—2022年）》，在黨的歷史上第二次從頂層設(shè)計的角度進(jìn)行黨內(nèi)法規(guī)制度的規(guī)劃，提出在建黨100周年時要形成以黨章為根本，以準(zhǔn)則、條例為主干，覆蓋黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)等各方面的黨內(nèi)法規(guī)制度體系，明顯提高黨內(nèi)法規(guī)制度的質(zhì)量，明顯提升其執(zhí)行力，明顯增強其系統(tǒng)性、整體性和協(xié)同性，并使其隨著實踐發(fā)展而不斷豐富完善。

三、黨內(nèi)法規(guī)制度體系化的努力

體系，側(cè)重指代特定標(biāo)準(zhǔn)下的有機整體，主要強調(diào)整體內(nèi)容的規(guī)則、層次和結(jié)構(gòu)。黨內(nèi)法規(guī)制度的體系化，并不是所有黨內(nèi)法規(guī)的簡單相加，而是指依據(jù)一定的原則和標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)合黨的建設(shè)規(guī)律和實際情況等因素，對全部現(xiàn)行有效的黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件進(jìn)行分類而形成的內(nèi)容完整、層次分明、位階清楚、結(jié)構(gòu)合理的有機統(tǒng)一整體。例如，有觀點認(rèn)為，黨內(nèi)法規(guī)體系是黨內(nèi)法規(guī)在“結(jié)構(gòu)和功能上的規(guī)范化結(jié)果”②參見張亞茹、趙宇輝：《完善黨內(nèi)法規(guī)體系探微——以黨內(nèi)法規(guī)與國家法律相銜接為視角》，《理論導(dǎo)刊》2015年第10期。。同時，完善的黨內(nèi)法規(guī)體系不應(yīng)當(dāng)是僵化、封閉的，而是靈活、開放的，既能夠傳承歷史的延續(xù)性，也能夠吸納時代的變動性，在運行過程中能夠保持一個動態(tài)平衡的狀態(tài)，從而適應(yīng)黨的執(zhí)政和建設(shè)的需要，契合黨情和國情，不斷實現(xiàn)自我更新和進(jìn)化?！饵h內(nèi)法規(guī)制定條例》第2章“規(guī)劃與計劃”第8條規(guī)定：“制定黨內(nèi)法規(guī)應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌進(jìn)行，科學(xué)編制黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃和年度計劃，突出重點、整體推進(jìn)，逐步構(gòu)建內(nèi)容協(xié)調(diào)、程序嚴(yán)密、配套完備、有效管用的黨內(nèi)法規(guī)制度體系?！庇纱丝梢?，在黨內(nèi)法規(guī)制度體系的標(biāo)準(zhǔn)方面，目前的整體規(guī)劃是達(dá)到“內(nèi)容協(xié)調(diào)、程序嚴(yán)密、配套完備、有效管用”。基于此，包括黨內(nèi)法規(guī)制定主體在內(nèi)的國家有權(quán)機關(guān)從宏觀的國家規(guī)劃和制度設(shè)計層面做出了相應(yīng)探索，在具體的實踐操作層面也做出了相應(yīng)努力；法學(xué)、政治學(xué)、黨建學(xué)等不同領(lǐng)域的專家、學(xué)者在理論層面上也展開了相應(yīng)的研究和探討。

（一）制度層面上的宏觀建構(gòu)

黨內(nèi)法規(guī)制度體系，是中國共產(chǎn)黨在實踐中不斷摸索和逐漸建構(gòu)起來的，與國家法律體系有著密切聯(lián)系。例如，黨內(nèi)法規(guī)制度體系的宏觀架構(gòu)以黨內(nèi)法規(guī)制定的五年工作規(guī)劃和年度工作計劃為依托，這一點，與國家法律體系為適應(yīng)作為國家立法機關(guān)的各級人大及其常委會的五年任期制和一年一度會期制而編制的五年期立法規(guī)劃和年度立法計劃，極為相似。甚至有觀點認(rèn)為，它是“對現(xiàn)代國家法律體系的一種制度模擬”，“法規(guī)”的稱呼意味著從傳統(tǒng)革命黨偏重領(lǐng)袖意志和具體命令的治理手段，向現(xiàn)代法律的一些基本要素和美德轉(zhuǎn)換的努力，是黨的治理意志（內(nèi)容）與規(guī)范性表達(dá)（形式）的有機統(tǒng)一。①參見王旭：《建構(gòu)現(xiàn)代黨內(nèi)法規(guī)需厘清四個關(guān)系》，《紫光閣》2016年第9期。因此，有文章認(rèn)為，鑒于黨內(nèi)事務(wù)的復(fù)雜性和多元性，建立、完善黨內(nèi)法規(guī)體系成為運用法治思維和法治方式實現(xiàn)黨內(nèi)治理的必然選擇，應(yīng)當(dāng)更多地引入國家法律的法治因素，加強軟法的硬性約束力，使黨內(nèi)法規(guī)和國家法律互相銜接，并從屬于憲法。②參見祝捷：《建設(shè)完善治黨“重器”》，《瞭望》2016年第49期；張琳琳：《黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)的法治路徑》，《學(xué)術(shù)交流》2015年第6期。

1990年《黨內(nèi)法規(guī)制定程序暫行條例》正式采用“黨內(nèi)法規(guī)”一詞作為黨內(nèi)具有普遍適用效力的規(guī)章制度的統(tǒng)稱，但并沒有涉及黨內(nèi)法規(guī)的體系化問題，而僅僅在第5條、第6條、第29條和第30條簡略地提到制定黨內(nèi)法規(guī)要有規(guī)劃的思想以及制定黨內(nèi)法規(guī)不能與憲法、法律和其他黨內(nèi)法規(guī)相抵觸等規(guī)則。例如，制定黨內(nèi)法規(guī)的工作在中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下有計劃有組織地進(jìn)行；制定黨內(nèi)法規(guī)應(yīng)遵守黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動的規(guī)定，不得與國家法律相抵觸；起草新的黨內(nèi)法規(guī)應(yīng)與現(xiàn)行的黨內(nèi)法規(guī)相銜接，對同一事項需要作出與現(xiàn)行黨內(nèi)法規(guī)不一致的規(guī)定，應(yīng)在草案中作出廢止現(xiàn)行黨內(nèi)法規(guī)或其中某些條款的規(guī)定并說明情況和理由；各省、自治區(qū)、直轄市黨委制定的規(guī)定、辦法、細(xì)則，應(yīng)嚴(yán)格遵循《黨章》的規(guī)定和中央、中央紀(jì)律檢查委員會以及中央各部門發(fā)布的黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)定，不得與其相抵觸；中央有權(quán)撤銷中央紀(jì)律檢查委員會、中央各部門和各省、自治區(qū)、直轄市黨委發(fā)布的與《黨章》和中央發(fā)布的黨內(nèi)法規(guī)相抵觸的黨內(nèi)法規(guī)。此外，值得注意的是，1990年《黨內(nèi)法規(guī)制定程序暫行條例》第6條確立了黨內(nèi)法規(guī)制定的5項原則：將黨章作為核心依據(jù)，遵循黨的指導(dǎo)思想；黨的活動必須以國家法律為邊界，不得凌駕于法律的權(quán)威之上；貫徹黨的民主集中制原則；從黨的建設(shè)的實際出發(fā)；既注重配套完備，又防止繁瑣過濫。這些黨內(nèi)法規(guī)制定原則的確立，進(jìn)一步從制度上明確了黨內(nèi)法規(guī)體系的價值理念，確保各項黨內(nèi)法規(guī)之間相互協(xié)調(diào)、形成體系并且與國家法律之間位次清晰、和諧兼容。

2006年，在中國共產(chǎn)黨第十六屆中央紀(jì)律檢查委員會第六次全體會議上，胡錦濤同志以黨的最高領(lǐng)導(dǎo)人的身份首次提出黨內(nèi)法規(guī)制度的體系性建設(shè)問題，號召要加強以《黨章》為核心的黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)。

2013年《黨內(nèi)法規(guī)制定條例》極大地推進(jìn)了黨內(nèi)法規(guī)制度的體系化進(jìn)程，其第7條確立了黨內(nèi)法規(guī)制定工作應(yīng)當(dāng)遵循的8項原則：從實際情況出發(fā)進(jìn)行黨的建設(shè)；將黨章作為核心依據(jù)，遵循黨的指導(dǎo)思想；以憲法和法律作為自身活動的根本準(zhǔn)則；與黨的執(zhí)政要求相統(tǒng)一；將黨的建設(shè)與合法程序統(tǒng)一起來；以民主集中發(fā)揮民主與集中的優(yōu)勢；維護(hù)黨內(nèi)法規(guī)制度體系的統(tǒng)一性和權(quán)威性；應(yīng)當(dāng)從實用的層面出發(fā)減少繁瑣的程序性規(guī)則。與1990年《黨內(nèi)法規(guī)制定程序暫行條例》第6條確立的5項原則相比，2013年《黨內(nèi)法規(guī)制定條例》在黨內(nèi)法規(guī)制定經(jīng)驗方面更加成熟，根據(jù)實踐經(jīng)驗的總結(jié)新增了數(shù)項原則，并且明確提出了要“維護(hù)黨內(nèi)法規(guī)制度體系的統(tǒng)一性和權(quán)威性”。

2014年《全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》將“黨依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)管黨治黨”納入依法執(zhí)政的重要組成部分，并將“完善的黨內(nèi)法規(guī)體系”納入中國特色社會主義法治體系，不僅明確提出了黨內(nèi)法規(guī)的體系建設(shè)問題，而且在黨的歷史上首次明確將黨內(nèi)法規(guī)置于和國家法律同等重要的地位，極大地推動了對黨內(nèi)法規(guī)的研究、探討、制定和規(guī)范工作。習(xí)近平同志指出，黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)要“本著于法周延、于事簡便的原則”并且“確保針對性、操作性、指導(dǎo)性強”①習(xí)近平：《習(xí)近平談治國理政》，外文出版社2014年版，第379頁。，“完善黨內(nèi)法規(guī)制定體制機制，注重黨內(nèi)法規(guī)同國家法律的銜接和協(xié)調(diào)，構(gòu)建以黨章為根本、若干配套黨內(nèi)法規(guī)為支撐的黨內(nèi)法規(guī)制度體系，提高黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力”②習(xí)近平：《加快建設(shè)社會主義法治國家》，《求是》2015年第1期。。

2017年，習(xí)近平同志在《決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會上的報告》中指出，堅定不移全面從嚴(yán)治黨，不斷提高黨的執(zhí)政能力和領(lǐng)導(dǎo)水平，要求我們“增強依法執(zhí)政本領(lǐng)，加快形成覆蓋黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)各方面的黨內(nèi)法規(guī)制度體系，加強和改善對國家政權(quán)機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)”。這一表述將黨內(nèi)法規(guī)大體劃分為有關(guān)黨的領(lǐng)導(dǎo)和有關(guān)黨的建設(shè)2大類別，涉及不同的關(guān)系主體和性質(zhì)，具有基礎(chǔ)性的體系建構(gòu)意義。有關(guān)黨的領(lǐng)導(dǎo)的黨內(nèi)法規(guī)，是基于中國共產(chǎn)黨的執(zhí)政黨地位，除了規(guī)范黨在黨內(nèi)事務(wù)上的領(lǐng)導(dǎo)之外，還涉及黨的領(lǐng)導(dǎo)與國家機關(guān)、群團(tuán)組織、企業(yè)組織等其他黨或非黨組織的關(guān)系，由于與國家法律往往有著緊密的聯(lián)系，而在工作機制上以民主集中制原則和法治原則為統(tǒng)領(lǐng)。有關(guān)黨的建設(shè)的黨內(nèi)法規(guī)，是基于中國共產(chǎn)黨的政黨身份，主要調(diào)整和規(guī)范黨組織之間、黨員之間以及黨組織和黨員之間的純粹黨內(nèi)事務(wù)，以黨內(nèi)民主和自主、自愿為前提，并不與國家法律產(chǎn)生緊密的聯(lián)系，因而在工作機制上以民主集中制原則為統(tǒng)領(lǐng)。

整體來看，從2012年啟動黨內(nèi)法規(guī)的集中清理工作開始，中國共產(chǎn)黨已經(jīng)有意識地逐步推行黨內(nèi)法規(guī)的體系化建設(shè)。在黨內(nèi)法規(guī)體系化建設(shè)方面所形成的共識，在2014年黨的十八屆四中全會和2017年黨的第十九次全國代表大會的報告中體現(xiàn)得最為明顯，在一定程度上標(biāo)志著黨內(nèi)法規(guī)的體系化建設(shè)已經(jīng)在中央層面和制度層面上得到了肯定和認(rèn)可。

（二）實踐層面的具體探索

實際上，在更早的時間里，尤其是黨的第十八次全國代表大會以來，黨內(nèi)法規(guī)的體系化建設(shè)工作已經(jīng)在實踐層面具體展開了。有數(shù)據(jù)統(tǒng)計，為加強黨內(nèi)法規(guī)的統(tǒng)一性、協(xié)調(diào)性和實現(xiàn)體系化的目標(biāo)，中共中央在十八大以來的僅僅4年多的時間里，共計制定和修正了70余部中央黨內(nèi)法規(guī)，占到現(xiàn)行170多部中央黨內(nèi)法規(guī)的1/3還多。

中共中央于2012年啟動了兩個階段的黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件的集中清理工作，整體上摸清了黨內(nèi)法規(guī)的家底，理順了黨內(nèi)法規(guī)之間的關(guān)系，為黨內(nèi)法規(guī)的體系化建設(shè)奠定了堅實的基礎(chǔ)。例如，中央在20世紀(jì)五、六十年代制定的刑事案件處理程序的規(guī)定與現(xiàn)行《中華人民共和國刑事訴訟法》（以下簡稱《刑事訴訟法》）相抵觸，均在廢止之列。①參見肖金明：《論通過黨內(nèi)法治推進(jìn)黨內(nèi)治理——兼論黨內(nèi)法治與國家治理現(xiàn)代化的邏輯關(guān)聯(lián)》，《山東大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版）》2014年第5期。2013年，具有黨內(nèi)法規(guī)“立法法”性質(zhì)的《黨內(nèi)法規(guī)制定條例》和程序性的配套實施規(guī)定《黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案規(guī)定》同步頒行。此外，《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要（2013-2017年）》也順利出臺，對黨內(nèi)法規(guī)的制定工作提出了“全面建成內(nèi)容科學(xué)、程序嚴(yán)密、配套完備、運行有效的黨內(nèi)法規(guī)制度體系”的目標(biāo)。隨后，2015年，中央黨內(nèi)法規(guī)工作聯(lián)席會議制度成立；2016年，《關(guān)于加強黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的意見》印發(fā)，確立了黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)體制、指導(dǎo)思想、總體目標(biāo)、重點任務(wù)和重要舉措。

其中，《黨內(nèi)法規(guī)制定條例》第1條明確將規(guī)范黨內(nèi)法規(guī)制定工作和建立健全黨內(nèi)法規(guī)制度體系作為制定條例的目的。第8條提出了黨內(nèi)法規(guī)制定工作的規(guī)劃、計劃和目標(biāo)：制定黨內(nèi)法規(guī)應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌進(jìn)行，科學(xué)編制黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃和年度計劃，突出重點、整體推進(jìn)，逐步構(gòu)建內(nèi)容協(xié)調(diào)、程序嚴(yán)密、配套完備、有效管用的黨內(nèi)法規(guī)制度體系。后續(xù)章節(jié)還依次規(guī)定了黨內(nèi)法規(guī)的起草、審批、發(fā)布、適用、解釋、備案、清理、評估以及附則?！饵h內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案規(guī)定》則對黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件的備案原則、范圍、期限、審查和通報等方面做了具體規(guī)定，重在保障黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件的制定與《黨章》和黨的理論、路線、方針、政策相一致，與《憲法》和法律相一致，以維護(hù)黨內(nèi)法規(guī)制度體系的統(tǒng)一性和權(quán)威性。

《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要（2013-2017年）》提出，要對現(xiàn)有黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行全面清理，抓緊制定和修訂一批重要黨內(nèi)法規(guī)，力爭經(jīng)過5年的努力，基本達(dá)到：黨的思想建設(shè)、組織建設(shè)、作風(fēng)建設(shè)、反腐倡廉建設(shè)、制度建設(shè)各領(lǐng)域的基礎(chǔ)主干黨內(nèi)法規(guī)更加健全，實踐迫切需要、干部群眾熱切期待的黨內(nèi)法規(guī)及時出臺，基礎(chǔ)主干黨內(nèi)法規(guī)的實施辦法、細(xì)則以及程序性、保障性、懲戒性規(guī)定等配套的黨內(nèi)法規(guī)更加完備，黨內(nèi)法規(guī)工作的統(tǒng)籌規(guī)劃機制、審議審核機制、動態(tài)清理機制、備案審查機制、解釋評估機制建立健全和有效運行，在不同領(lǐng)域、不同位階、不同效力的黨內(nèi)法規(guī)相互銜接的基礎(chǔ)上實現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)的系統(tǒng)性、協(xié)調(diào)性、統(tǒng)一性明顯提高，從而在建黨100周年時全面建成內(nèi)容科學(xué)、程序嚴(yán)密、配套完備和運行有效的黨內(nèi)法規(guī)制度體系。

可以看到，從《黨內(nèi)法規(guī)制定條例》到《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要（2013-2017年）》，雖然黨內(nèi)法規(guī)制度體系的建設(shè)目標(biāo)仍然是從內(nèi)容、程序、配套、效力等角度予以展開的，但在表述上，“內(nèi)容協(xié)調(diào)”被修正為“內(nèi)容科學(xué)”，“有效管用”被修正為“運行有效”，從而形成了“內(nèi)容科學(xué)、程序嚴(yán)密、配套完備、運行有效”的整體目標(biāo)。其中，從“內(nèi)容協(xié)調(diào)”到“內(nèi)容科學(xué)”，反映了我們對黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)現(xiàn)狀的認(rèn)識和評價，因為內(nèi)容協(xié)調(diào)只是強調(diào)黨內(nèi)法規(guī)的形式合理性，而內(nèi)容科學(xué)則更多地體現(xiàn)了對實質(zhì)合理性的追求，包括黨內(nèi)法規(guī)的制定符合客觀實際并具備前瞻性，黨內(nèi)法規(guī)之間相處融洽，黨內(nèi)法規(guī)與國家法律之間相互協(xié)調(diào)等等。據(jù)中共中央辦公廳法規(guī)局負(fù)責(zé)人介紹，盡管中國共產(chǎn)黨制定的黨內(nèi)法規(guī)數(shù)量龐大，但其科學(xué)性、實效性、可操作性不強是一個不爭的事實，容易使黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)流于形式。②參見楊紹華：《夯實黨執(zhí)政治國和自身建設(shè)的制度基礎(chǔ)——中共中央辦公廳法規(guī)局負(fù)責(zé)人答記者問》，《求是》2014年第2期。程序嚴(yán)密則突出黨內(nèi)法規(guī)的制定程序和實施程序的內(nèi)在價值和正當(dāng)性，無論是制定階段的計劃、起草、審批、發(fā)布、適用、解釋、備案、清理、評估、審查、通報等程序及其中的規(guī)劃調(diào)研、征求意見等環(huán)節(jié)，還是實施階段的監(jiān)督、執(zhí)紀(jì)、問責(zé)及其中的對黨組織、黨員的處罰等環(huán)節(jié)，均應(yīng)奉行正當(dāng)程序理念，這是作為目的性價值的實體正義是否得到實現(xiàn)的有力保障。配套完備要求黨內(nèi)法規(guī)體系實現(xiàn)基礎(chǔ)主干黨內(nèi)法規(guī)對黨的執(zhí)政和建設(shè)的全覆蓋，并且與之配套的非基礎(chǔ)主干黨內(nèi)法規(guī)不存在明顯結(jié)構(gòu)性缺陷，做到實體性與程序性、處分性與救濟性、激勵性與制約性等黨內(nèi)法規(guī)具體可行、層次分明、邏輯自洽、銜接順暢、統(tǒng)一協(xié)調(diào)。與“有效管用”相比，“運行有效”更多地強調(diào)了黨內(nèi)法規(guī)貫徹和執(zhí)行的整個運行過程，講究黨內(nèi)法規(guī)體系在管轄上要能夠管人管事管權(quán)力，在執(zhí)行上要到人到事到結(jié)果，嚴(yán)格做到黨內(nèi)法規(guī)面前人人平等，有規(guī)必依、執(zhí)規(guī)必嚴(yán)、違規(guī)必究；并且摒棄了“管用”這一帶有湊合、不嚴(yán)謹(jǐn)色彩的口語化表述。

在《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要（2013-2017年）》中，中央黨內(nèi)法規(guī)被分門別類地概括為6個方面：第一，黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的工作方面的黨內(nèi)法規(guī)，主要包括關(guān)于地方黨委工作制度、黨組工作制度、黨領(lǐng)導(dǎo)國家法治建設(shè)、意識形態(tài)工作、統(tǒng)一戰(zhàn)線工作、群眾工作、外事工作、軍隊政治工作等8個方面的黨內(nèi)法規(guī)。第二，黨的思想建設(shè)方面的黨內(nèi)法規(guī)，主要包括黨員干部的理論學(xué)習(xí)制度、黨員的黨性教育和分析制度、黨員和干部的道德建設(shè)制度等3個方面的黨內(nèi)法規(guī)。第三，黨的組織建設(shè)方面的黨內(nèi)法規(guī)，主要包括干部宏觀管理制度、干部選拔任用、領(lǐng)導(dǎo)干部考核評價制度、黨政領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)任期制度、黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)制度、黨的基層組織工作制度、黨員隊伍建設(shè)和黨管人才等8個方面的黨內(nèi)法規(guī)。第四，黨的作風(fēng)建設(shè)方面的黨內(nèi)法規(guī)，主要包括黨員、干部特別是領(lǐng)導(dǎo)干部直接聯(lián)系群眾制度、黨政機關(guān)厲行節(jié)約反對浪費、領(lǐng)導(dǎo)干部待遇和作風(fēng)建設(shè)監(jiān)督懲戒制度等4個方面的黨內(nèi)法規(guī)。第五，黨的反腐倡廉建設(shè)方面的黨內(nèi)法規(guī)，主要包括權(quán)力運行制約和監(jiān)督體系、預(yù)防腐敗的黨內(nèi)法規(guī)、查辦腐敗案件的黨內(nèi)法規(guī)、紀(jì)律處分制度和黨員申訴制度、處理檢舉和控告的制度、紀(jì)檢監(jiān)察體制機制等6個方面的黨內(nèi)法規(guī)。第六，黨的民主集中制建設(shè)方面的黨內(nèi)法規(guī)，主要包括黨員權(quán)利保障制度、黨的代表大會制度、黨內(nèi)選舉制度、黨委議事決策制度、黨員領(lǐng)導(dǎo)干部民主生活會制度、黨內(nèi)基層民主制度、政治紀(jì)律規(guī)定和黨委督促檢查工作制度等8個方面的黨內(nèi)法規(guī)。

此外，基于身份的特殊性，由中央領(lǐng)導(dǎo)同志批準(zhǔn)，中共中央辦公廳法規(guī)室、中共中央紀(jì)委法規(guī)室和中共中央組織部辦公廳聯(lián)合編纂的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)選編》，也可以視為有權(quán)機關(guān)對黨內(nèi)法規(guī)體系化建設(shè)的一次有益嘗試。這一系列參考資料主要以《黨章》及其章節(jié)名稱和體例編排作為參照標(biāo)準(zhǔn)，從而把黨內(nèi)法規(guī)劃分為黨章、黨員、黨的組織制度、黨的中央組織、黨的地方組織、黨的基層組織、黨的干部、黨的紀(jì)律、黨的紀(jì)律檢查機關(guān)和其他等10個方面。①參見中共中央辦公廳法規(guī)室、中共中央紀(jì)委法規(guī)室、中共中央組織部辦公廳：《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)選編》（1978-1996）、（1996-2000）、（2001-2007），法律出版社1996年、2001年、2009年版。

（三）理論層面的研究探討

盡管對黨內(nèi)法規(guī)的名稱等問題仍然存有爭議，但不可否認(rèn)的是，越來越多的法學(xué)、政治學(xué)和黨建學(xué)等領(lǐng)域的專家、學(xué)者都紛紛參與到黨內(nèi)法規(guī)理論與實踐的研究和探討中來，關(guān)于黨內(nèi)法規(guī)的理論研究成了學(xué)界不折不扣的熱點問題。對于黨內(nèi)法規(guī)的體系，有觀點認(rèn)為，黨內(nèi)法規(guī)不僅包括黨章、準(zhǔn)則、條例、規(guī)則、規(guī)定、辦法、細(xì)則等7類規(guī)范化程度較高的表現(xiàn)形式，還包括大量的決議、決定、意見、通知等規(guī)范性文件，這些黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件，按照下位合乎上位、左右相互銜接、前后協(xié)調(diào)一致的內(nèi)在邏輯要求，連接成一個縱橫交錯、相互聯(lián)通、邏輯自洽的有機整體。因此，黨內(nèi)法規(guī)體系“不是一部大而全的法典，也不是若干黨規(guī)文本的物理集中，而是由所有黨規(guī)規(guī)范按照特定邏輯標(biāo)準(zhǔn)整合而成的一個復(fù)雜系統(tǒng)”，完善的黨內(nèi)法規(guī)制度體系可以從外觀、宏觀、中觀、微觀4個方面予以衡量：外觀形態(tài)上呈現(xiàn)為一個涵蓋全面、主次分明的系統(tǒng)，宏觀架構(gòu)上由基于效力位階不同而呈現(xiàn)為金字塔形等級結(jié)構(gòu)的縱向“1 + 4”制度板塊和基于規(guī)范對象不同而呈現(xiàn)出各有側(cè)重的邏輯結(jié)構(gòu)的橫向“1 + 4”制度板塊交織而成，中觀項目上由成千上萬的黨內(nèi)法規(guī)、規(guī)范性文件構(gòu)成，微觀條文上由高質(zhì)量的黨內(nèi)法規(guī)規(guī)范聚合而成的有機統(tǒng)一整體。①參見宋功德：《黨規(guī)之治》，法律出版社2015年版，第132-157頁。有的觀點則認(rèn)為，黨內(nèi)法規(guī)體系化的水平有以下6個方面的評價標(biāo)準(zhǔn)：整體上適應(yīng)黨的建設(shè)需要、基礎(chǔ)主干法規(guī)制度已經(jīng)制定、實踐急需的黨內(nèi)法規(guī)及時出臺、配套法規(guī)制度比較完備、體系內(nèi)部科學(xué)和諧統(tǒng)一、黨內(nèi)法規(guī)制度與國家法律法規(guī)銜接協(xié)調(diào)。②參見李忠：《構(gòu)建依規(guī)治黨法規(guī)制度體系研究》，《西北大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版）》2017年第5期。有的觀點描述了完備的黨內(nèi)法制體系的樣態(tài)，認(rèn)為“構(gòu)成這一體系的要素應(yīng)該十分健全，要素與要素之間的關(guān)系十分協(xié)調(diào)、合理，從而作為一個結(jié)構(gòu)完善、功能齊全、運作高效的系統(tǒng)整體對黨內(nèi)生活發(fā)揮作用”，并提出黨內(nèi)法規(guī)體系的構(gòu)成可以參照法治運行的要素類型予以確定：由黨章、黨內(nèi)條例、規(guī)定、辦法等構(gòu)成的黨內(nèi)基本法規(guī)體系，由黨的代表大會制度、各種會議制度、程序性規(guī)定構(gòu)成的黨內(nèi)立法體系，以黨性、黨內(nèi)法規(guī)教育為思想基礎(chǔ)的黨內(nèi)守法體系，以黨的各級組織、紀(jì)檢機關(guān)和處罰、申訴等為組織保證的黨內(nèi)執(zhí)法和保障體系，以全體黨員和人民群眾的民主監(jiān)督、批評與自我批評為依托的監(jiān)督體系。③參見盧嘉旗：《論建立完備的黨內(nèi)法制體系》，《嶺南學(xué)刊》1999年第3期。

對于黨內(nèi)法規(guī)體系應(yīng)當(dāng)如何構(gòu)建，學(xué)界聚訟紛紜。有文章主張，基于立法、執(zhí)法、司法、守法和監(jiān)督的法律運行過程，完備的黨內(nèi)法制體系應(yīng)當(dāng)包括以黨章為主體的法規(guī)體系，以程序為基本要素的立法體系，以懲處、申訴為主要內(nèi)容的執(zhí)法體系，以教育為基礎(chǔ)的守法體系和以批評與自我批評為依托的監(jiān)督體系。④參見葉篤初、陳緒群：《試論完備的黨內(nèi)法制》，《江漢論壇》1996年第5期。有的觀點認(rèn)為，當(dāng)前黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)存在的問題主要包括缺乏一個總體的規(guī)劃、尚不配套完善、一些黨內(nèi)法規(guī)已經(jīng)落后于黨的建設(shè)的發(fā)展、缺乏審查與糾錯機制，進(jìn)而主張以黨內(nèi)法規(guī)的功能和性質(zhì)為標(biāo)準(zhǔn)，將其劃分為黨章、黨的組織法規(guī)、黨的行為法規(guī)、黨的程序法規(guī)、黨的監(jiān)督法規(guī)和黨內(nèi)法規(guī)制定的法規(guī)等6個種類。⑤參見蘭亞賓：《黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)存在的問題及對策研究》，《理論學(xué)刊》2005年第11期。有的觀點則直接根據(jù)《黨內(nèi)法規(guī)制定條例》第4條對黨內(nèi)法規(guī)形式、名稱的規(guī)定和效力位階，將其劃分為章程、準(zhǔn)則、條例、規(guī)則、規(guī)定、辦法和細(xì)則等7個種類，其中《黨章》是一級法規(guī)，準(zhǔn)則是二級法規(guī)，條例、規(guī)則、規(guī)定、辦法和細(xì)則等是三級法規(guī)。⑥參見白建民：《學(xué)習(xí)貫徹黨章與加強黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)》，《安徽工業(yè)大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）》2006年第4期。有的文章則別出心裁，主張仿照《憲法》和基本法律在國家法律體系中的不同地位和功能，將黨內(nèi)法規(guī)劃分為發(fā)揮“憲法”功能的《黨章》，發(fā)揮“刑法”功能的《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》和《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》（以下簡稱“《黨內(nèi)監(jiān)督條例》”），發(fā)揮“民法”功能的《中國共產(chǎn)黨黨員權(quán)利保障條例》（以下簡稱“《黨員權(quán)利保障條例》”）等保障黨員的黨內(nèi)民主權(quán)利的黨內(nèi)法規(guī)、發(fā)揮“行政法”功能的有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部制度的黨內(nèi)法規(guī)以及發(fā)揮“訴訟法”功能的程序性、保障性和懲戒性黨內(nèi)法規(guī)。⑦參見潘澤林：《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)及其體系構(gòu)建問題研究》，《南昌大學(xué)學(xué)報（人文社會科學(xué)版）》2007年第1期。還有的學(xué)者參照黨務(wù)活動的特點，將黨內(nèi)法規(guī)劃分為黨章、黨員權(quán)利義務(wù)法規(guī)、黨內(nèi)組織法規(guī)、黨務(wù)管理法規(guī)和黨紀(jì)檢查法規(guī)等5個種類。⑧參見周葉中：《關(guān)于中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的思考》，《法學(xué)論壇》2011年第4期。有學(xué)者以過程邏輯為框架、以黨務(wù)管理為核心，構(gòu)建了組織規(guī)范、行為規(guī)范和追責(zé)程序三大部類組成的黨內(nèi)法規(guī)體系，其中，組織規(guī)范涉及黨務(wù)中的人員管理、機構(gòu)建設(shè)和工作組織等方面的制度，包括黨員身份、領(lǐng)導(dǎo)干部管理、機構(gòu)設(shè)置、工作規(guī)范等事項；行為規(guī)范主要是指有關(guān)某些活動的開展的一般指示、規(guī)定，例如，《黨內(nèi)監(jiān)督條例》對監(jiān)督行為的規(guī)定、廉潔從政方面的黨內(nèi)法規(guī)對違反紀(jì)律行為和處分的規(guī)定等；追責(zé)程序則是指調(diào)查、審查和處理違反紀(jì)律行為的程序性規(guī)范。①參見姜明安：《黨員干部法治教程》，中國法制出版社2014年版，第224頁。有的認(rèn)為，黨內(nèi)法規(guī)體系主要包括規(guī)范黨的自身建設(shè)活動、規(guī)范黨的領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政活動、規(guī)范黨的機關(guān)運行保障等三大板塊的內(nèi)容，并進(jìn)一步將黨內(nèi)法規(guī)所規(guī)范和調(diào)整的行為主體劃分為黨組織和黨員，以黨內(nèi)綜合辦事機構(gòu)為主的黨政機關(guān)內(nèi)部運行系統(tǒng)，國家政權(quán)機關(guān)、政協(xié)、人民團(tuán)體、軍隊等，國有企業(yè)、事業(yè)單位，集體經(jīng)濟組織、基層群眾自治組織、社會組織，非公有制企業(yè)，黨外群眾等7類，在此基礎(chǔ)上區(qū)分出黨的自身建設(shè)活動形成的上下級黨組織之間、黨組織和黨員之間的黨務(wù)關(guān)系，黨的機關(guān)運行保障等黨務(wù)行為所形成的關(guān)系，黨的執(zhí)政活動而形成的執(zhí)政關(guān)系，基于黨的準(zhǔn)執(zhí)政行為而形成的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，基于黨的支持或監(jiān)督行為而形成的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，基于黨的引導(dǎo)和監(jiān)督行為而形成的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，基于黨的示范和倡導(dǎo)行為而形成的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系等7種關(guān)系。這樣一來，7類主體基本涵蓋了所有的主體形式，從黨務(wù)關(guān)系到執(zhí)政、準(zhǔn)執(zhí)政關(guān)系，再到引導(dǎo)、監(jiān)督、示范、倡導(dǎo)關(guān)系，是一個黨的意志由強到弱、黨的領(lǐng)導(dǎo)由直接到間接的過程。與此相適應(yīng)，黨內(nèi)法規(guī)的剛性程度也由強到弱，形成一個360°的圓，即黨規(guī)360°調(diào)整法。②參見宋功德：《黨規(guī)之治》，法律出版社2015年版，第71頁、第100-103頁。有的主要著眼于黨內(nèi)生活的內(nèi)容分類，將黨內(nèi)法規(guī)劃分為黨章，黨的思想建設(shè)法規(guī)、黨的組織建設(shè)法規(guī)、黨的隊伍建設(shè)法規(guī)、黨的作風(fēng)建設(shè)法規(guī)、反腐倡廉建設(shè)法規(guī)、黨內(nèi)工作程序法規(guī)，以及其他黨內(nèi)法規(guī)等3個大類、8個小類。③參見王振民、施新州等：《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)研究》，人民出版社2016年版，第10頁。有的依據(jù)《黨章》規(guī)定的內(nèi)容和調(diào)整的黨內(nèi)法規(guī)關(guān)系種類將黨內(nèi)法規(guī)區(qū)分為黨章部門、組織法規(guī)部門、紀(jì)律法規(guī)部門、黨員和黨的干部法規(guī)部門以及有關(guān)清理、程序、黨內(nèi)學(xué)習(xí)等規(guī)范的其他法規(guī)部門等5個方面。④參見李軍：《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)研究》，天津人民出版社2016年版，第127頁。還有的區(qū)分出綜合性的、思想政治方面的、組織人事方面的、作風(fēng)方面的、反腐倡廉方面的和民主集中制建設(shè)方面的黨內(nèi)法規(guī)等分類，并具體劃分為黨章及其配套規(guī)定作為“統(tǒng)領(lǐng)整個黨內(nèi)法規(guī)體系的根本性規(guī)則及其相關(guān)規(guī)則”“規(guī)定黨的組織機構(gòu)設(shè)置、運行等的主體性規(guī)則”、規(guī)范黨員或黨組織的行為性規(guī)則和規(guī)定責(zé)任追究、監(jiān)督救濟的保障性規(guī)則等4個類別。⑤參見石偉：《黨內(nèi)法規(guī)體系的三維結(jié)構(gòu)》，《光明日報》2017年2月6日；王建芹：《法治視野下的黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)》，《中共浙江省委黨校學(xué)報》2017年第3期。上述分類方法都從一定角度認(rèn)識了黨內(nèi)法規(guī)的內(nèi)容、建構(gòu)了黨內(nèi)法規(guī)的體系，有助于加深我們對黨內(nèi)法規(guī)特點、內(nèi)容和體系的理解，裨益于黨內(nèi)法規(guī)的體系化建設(shè)，但大多都存在著依據(jù)的劃分標(biāo)準(zhǔn)實際上無法涵蓋所有黨內(nèi)法規(guī)的弊病，而且在一定程度上也忽視了在黨內(nèi)法規(guī)實踐中占有重要地位的黨規(guī)部門，往往無法達(dá)成相應(yīng)的共識。

值得注意的是，如前所述，《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要（2013-2017年）》將中央黨內(nèi)法規(guī)劃分為6類：黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的工作方面的黨內(nèi)法規(guī)、黨的思想建設(shè)方面的黨內(nèi)法規(guī)、黨的組織建設(shè)方面的黨內(nèi)法規(guī)、黨的作風(fēng)建設(shè)方面的黨內(nèi)法規(guī)、黨的反腐倡廉建設(shè)方面的黨內(nèi)法規(guī)和黨的民主集中制建設(shè)方面的黨內(nèi)法規(guī)，可以作為黨內(nèi)法規(guī)分類研究的一個起點和基礎(chǔ)。新版的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)選編（2007-2012）》主要依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)的調(diào)整對象不同，將其劃分為黨章及相關(guān)法規(guī)制度、有關(guān)黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的工作、思想建設(shè)、組織建設(shè)、作風(fēng)建設(shè)、反腐倡廉建設(shè)與黨的機關(guān)工作等7個方面的黨內(nèi)法規(guī)①參見中共中央辦公廳法規(guī)室、中共中央紀(jì)委法規(guī)室、中共中央組織部辦公廳：《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)選編（2007-2012）》，法律出版社2014年版，第96頁。，也是我們進(jìn)行黨內(nèi)法規(guī)分類研究的一個重要參考。中共中央辦公廳法規(guī)局依據(jù)中共中央2016年12月《關(guān)于加強黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的意見》的劃分標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)合黨章和黨內(nèi)法規(guī)的調(diào)整領(lǐng)域，形成了“1+4”基本框架：在黨章之下區(qū)分黨的組織法規(guī)制度、黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)制度、黨的自身建設(shè)法規(guī)制度和黨的監(jiān)督保障法規(guī)制度4大板塊。②參見中共中央辦公廳法規(guī)局：《以改革創(chuàng)新精神加快補齊黨建方面的法規(guī)制度短板》，《求是》2017年第3期。總的來說，這3種主要以黨內(nèi)法規(guī)調(diào)整對象為劃分標(biāo)準(zhǔn)的做法，兼顧了黨的領(lǐng)導(dǎo)、黨的自身建設(shè)以及黨的機關(guān)工作等方面的內(nèi)容，相對更為符合黨內(nèi)法規(guī)的具體實踐情況和黨的建設(shè)的實際狀況，取得了較大程度的共識。

此外，從黨內(nèi)法規(guī)的位階高低和效力等級入手，認(rèn)為黨內(nèi)法規(guī)在縱向上能夠構(gòu)成一個“金字塔”形結(jié)構(gòu)，從而將黨內(nèi)法規(guī)劃分為4類的做法，也值得我們關(guān)注：首先，最基礎(chǔ)、最根本地位的黨內(nèi)法規(guī)，具有最高位階和效力，作為其他黨內(nèi)法規(guī)制定基礎(chǔ)和依據(jù)的《黨章》；其次，在地位和效力上僅次于《黨章》，位階比較高，對全黨政治生活、組織生活和全體黨員行為作出基本規(guī)定的準(zhǔn)則；再次，對黨的某一領(lǐng)域重要關(guān)系或者某一方面重要工作作出全面規(guī)定的條例，例如，《黨員權(quán)利保障條例》《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例》和《中國共產(chǎn)黨統(tǒng)一戰(zhàn)線工作條例（試行）》等約30部條例；最后，對黨的某一領(lǐng)域或某一方面重要工作或事項作出具體規(guī)定的規(guī)則、規(guī)定、辦法和細(xì)則，一般是指由中央各部門、中央紀(jì)律檢查委員會和省、自治區(qū)、直轄市黨委制定的黨內(nèi)法規(guī)，數(shù)量相對較多，例如，《中國共產(chǎn)黨黨委（黨組）理論學(xué)習(xí)中心組學(xué)習(xí)規(guī)則》《黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案規(guī)定》《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作責(zé)任追究辦法（試行）》《黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟責(zé)任審計規(guī)定實施細(xì)則》等。