人大主導(dǎo)的聯(lián)合起草法案模式析論

汪全勝 衛(wèi)學(xué)芝

一、問(wèn)題的提出

2015年十二屆人大三次會(huì)議對(duì)實(shí)施近15年的《立法法》進(jìn)行了修訂，在原來(lái)共94條的基礎(chǔ)上又增加了11條，其中一項(xiàng)重要的修改就是確立了“人大主導(dǎo)立法”的理念與制度。修正后的《立法法》第51條、第52條、第53條相繼確立了人大及其常委會(huì)要發(fā)揮其在立法中的主導(dǎo)作用、人大及其常委會(huì)通過(guò)立法規(guī)劃或年度計(jì)劃加強(qiáng)對(duì)立法工作的統(tǒng)籌安排、人大及其常委會(huì)要發(fā)揮在法案起草中的主導(dǎo)作用等內(nèi)容。

那么人大主導(dǎo)立法與法案起草是什么關(guān)系？人大主導(dǎo)立法是不是就意味著人大主導(dǎo)起草法案，如何在法案起草中起主導(dǎo)作用？“人大主導(dǎo)立法”是一個(gè)新的概念，正式確立在法律制度中這是第一次，那么人大主導(dǎo)立法是指什么？《立法法》只明確了“全國(guó)人大及其常委會(huì)加強(qiáng)對(duì)立法工作的組織協(xié)調(diào)，發(fā)揮在立法工作中的主導(dǎo)作用”，但對(duì)“人大主導(dǎo)立法”內(nèi)涵與意義并沒(méi)有作出明確的解釋。學(xué)界對(duì)此也沒(méi)有統(tǒng)一的解釋或理解。有學(xué)者認(rèn)為，“法定意義”上的“人大主導(dǎo)立法”是人大立法與政府立法是支配與從屬的關(guān)系①參見(jiàn)朱述洋：《地方人大主導(dǎo)立法起草的困境與出路》，《人大研究》2016年第5期。，人大立法居于領(lǐng)導(dǎo)、支配與指導(dǎo)的地位，而政府立法則是從屬、服從與補(bǔ)充的地位。有學(xué)者認(rèn)為，要真正發(fā)揮人大及其常委會(huì)在立法工作中的主導(dǎo)作用，關(guān)鍵是要把握好立法工作中“立項(xiàng)”“起草”與“審議”三個(gè)環(huán)節(jié)②參見(jiàn)詹亮、張慶慶：《人大主導(dǎo)立法應(yīng)把握好三個(gè)“關(guān)鍵環(huán)節(jié)”》，《公民導(dǎo)刊》2016年第5期。，立項(xiàng)環(huán)節(jié)不應(yīng)由政府部門主導(dǎo)提出法案，應(yīng)通過(guò)立法規(guī)劃主動(dòng)設(shè)計(jì)；起草環(huán)節(jié)要強(qiáng)化人大自主起草法案以及對(duì)政府起草法案的控制與監(jiān)督；審議環(huán)節(jié)是強(qiáng)化人大審議的效率與質(zhì)量。有學(xué)者認(rèn)為，人大主導(dǎo)立法，也就是“人大作為立法主體，對(duì)立法選項(xiàng)、立法過(guò)程、立法結(jié)果具有完全的實(shí)際的決定權(quán)”①丁祖年：《健全人大主導(dǎo)立法體制機(jī)制研究》，《法治研究》2016年第2期。。有學(xué)者將“人大主導(dǎo)立法”界定為一項(xiàng)立法原則、一種立法體制、一種立法機(jī)制，統(tǒng)攝我國(guó)全部立法活動(dòng)。②參見(jiàn)李克杰：《“人大主導(dǎo)立法”的時(shí)代意蘊(yùn)與法治價(jià)值》，《長(zhǎng)白學(xué)刊》2016年第5期。以上學(xué)者基本上都贊成從法案起草環(huán)節(jié)就應(yīng)該加強(qiáng)人大對(duì)立法工作的主導(dǎo)與領(lǐng)導(dǎo)。

但是，也有學(xué)者不認(rèn)同法案的人大起草就能體現(xiàn)人大主導(dǎo)立法。沈國(guó)明認(rèn)為，人大主導(dǎo)立法并不意味著人大起草立法，主要體現(xiàn)在“充分運(yùn)用人大的審議權(quán)”“允許各利益群體進(jìn)行充分表達(dá)和碰撞，并能代表最大多數(shù)人利益進(jìn)行抉擇，從中發(fā)現(xiàn)并剔除部門利益”③參見(jiàn)卞琳、鄭輝：《人大主導(dǎo)立法與地方立法權(quán)限和范圍》，《上海人大》2016年第11期。。上海市人大財(cái)經(jīng)委的吳祖強(qiáng)也表達(dá)了同樣的觀點(diǎn)：“通過(guò)人大這一平臺(tái),充分審議,實(shí)現(xiàn)各種利益和訴求充分而有序的博弈，促成意見(jiàn)協(xié)調(diào)和利益平衡，既是防止克服部門利益傾向的根本辦法，也是人大加強(qiáng)立法組織協(xié)調(diào)的真正使命。”④吳祖強(qiáng)：《人大起草=人大主導(dǎo)？》，《上海人大》2013年第6期。

從《立法法》修正過(guò)程的討論中，我們知道，“人大主導(dǎo)立法”的提出，是針對(duì)我國(guó)當(dāng)前人大立法實(shí)踐中的“政府主導(dǎo)”傾向，立項(xiàng)、法案起草等都由政府提出，人大只有行使審議權(quán)、表決通過(guò)權(quán)，但是人大這些立法權(quán)力的行使，并沒(méi)有剔除這些法案中的“部門利益”傾向。筆者認(rèn)為，“人大主導(dǎo)立法”應(yīng)該統(tǒng)攝立法的全過(guò)程，從人大的立項(xiàng)、法案起草、審議、表決通過(guò)等環(huán)節(jié)，都要注意人大主導(dǎo)作用的發(fā)揮，才能從根本上破除現(xiàn)行人大立法特別是地方人大立法中“人大立法部門化，部門利益立法化”的傾向。

法案起草是有關(guān)主體對(duì)法的草案擬訂的活動(dòng)，它并不構(gòu)成我國(guó)現(xiàn)行立法程序的正式環(huán)節(jié)，但是這個(gè)環(huán)節(jié)非常重要，“部門利益”傾向往往就是靠政府部門的起草權(quán)，夾雜在法的草案文本中，而且，在當(dāng)前人大立法審議效率與質(zhì)量不高的情況下，特別是因?yàn)榱⒎ǔ绦虻脑O(shè)置無(wú)法做到“充分審議”的情況下，人大自己起草法案或組織、主持法案的起草就顯得非常重要了。

《立法法》第53條關(guān)于法案起草的規(guī)定，實(shí)際是對(duì)《立法法》第51條的回應(yīng)，或者說(shuō)是對(duì)第51條規(guī)定的立法實(shí)踐的具體制度設(shè)計(jì)?！读⒎ǚā返?3條設(shè)計(jì)了3種法案起草類型：一是人大專門委員會(huì)和人大常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)提前介入或參與其他主體主持起草的法案；二是涉及基礎(chǔ)性、綜合性、全局性的重要法案應(yīng)由人大工作機(jī)構(gòu)自己起草或組織起草；三是吸收專家參與專業(yè)性的法案或委托專家、教學(xué)科研單位、社會(huì)組織起草。這3種類型的設(shè)計(jì)，都是意在剔除法案起草環(huán)節(jié)中的“部門利益”傾向。筆者認(rèn)為，除了涉及基礎(chǔ)性、綜合性、全局性的法案由人大工作機(jī)構(gòu)起草或組織起草外，應(yīng)廣泛建立由人大主導(dǎo)的聯(lián)合起草模式，以盡可能地發(fā)揮人大在法案起草環(huán)節(jié)中的主導(dǎo)作用，實(shí)現(xiàn)人大主導(dǎo)立法。

二、我國(guó)人大主導(dǎo)的聯(lián)合起草法案模式的實(shí)踐探索

《立法法》第53條提到的人大主導(dǎo)起草的法律，即是由全國(guó)人大各專門委員會(huì)或人大常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)自己起草或組織起草的法律草案。這里實(shí)際上包括兩種情況：一是人大各專門委員會(huì)或人大常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)自己起草法律案，如，全國(guó)人大常委會(huì)法工委起草了《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》《全國(guó)人民代表大會(huì)議事規(guī)則》《全國(guó)人大常委會(huì)議事規(guī)則》等，這里起草主體僅有全國(guó)人大工作機(jī)構(gòu)及其人員，無(wú)其他主體的參與；還有一種是人大工作機(jī)構(gòu)作為牽頭單位，組織其他主體如國(guó)務(wù)院各部門以及專家等聯(lián)合起草法律草案。這種情況就是“人大主導(dǎo)的聯(lián)合起草法案”模式。不論是由人大機(jī)構(gòu)自己起草還是作為牽頭人起草，都屬于“人大主導(dǎo)”法案起草的模式。這里僅考察“人大主導(dǎo)的聯(lián)合起草法案”的模式。

據(jù)有關(guān)資料統(tǒng)計(jì)，全國(guó)人大常委會(huì)自1988年開始制定立法規(guī)劃，1988年6月25日，全國(guó)人大常委會(huì)委托法律委員會(huì)起草了《七屆全國(guó)人大法律委員會(huì)關(guān)于五年立法規(guī)劃的初步設(shè)想》①全國(guó)人大常委會(huì)法工委立法規(guī)劃室：《中華人民共和國(guó)立法統(tǒng)計(jì)》，中國(guó)民主法制出版社2008年版，第299頁(yè)。，但七屆全國(guó)人大常委會(huì)直到1991年才制定實(shí)施其后兩年的立法規(guī)劃，自此以后，每屆全國(guó)人大常委會(huì)都會(huì)制定自己的立法規(guī)劃。下面根據(jù)立法規(guī)劃的設(shè)定，考察一下全國(guó)人大常委會(huì)立法規(guī)劃中的“人大主導(dǎo)的聯(lián)合起草法案”模式的實(shí)施狀況（參見(jiàn)表1）。

建構(gòu)主義心理學(xué)認(rèn)為，學(xué)習(xí)是知識(shí)意義的建構(gòu)，是新知識(shí)有限生成的過(guò)程．學(xué)生獲得知識(shí)的過(guò)程既是創(chuàng)造性地理解知識(shí)的過(guò)程，又是建構(gòu)知識(shí)的心理意義的過(guò)程．而知識(shí)的心理意義是不可傳授的，要靠學(xué)生主動(dòng)去建構(gòu)，概念、方法的真正掌握，依賴于學(xué)生本人的理解，而有關(guān)的認(rèn)知能力需要一定的時(shí)間才能達(dá)到[11]．涂榮豹、王光明等[12]認(rèn)為：“數(shù)學(xué)概念教學(xué)歷來(lái)在數(shù)學(xué)教學(xué)中處于核心地位．……理解、掌握蘊(yùn)含于數(shù)學(xué)概念中的思想，應(yīng)是一個(gè)長(zhǎng)期的探究過(guò)程．”由于學(xué)習(xí)數(shù)學(xué)全息定義一般比學(xué)習(xí)非全息定義要困難得多，因此，在教學(xué)時(shí)對(duì)數(shù)學(xué)全息定義更要舍得花時(shí)間，應(yīng)留足時(shí)間讓學(xué)生建構(gòu)全息定義的心理意義．

表1 關(guān)于全國(guó)人大常委會(huì)立法規(guī)劃設(shè)定的人大主導(dǎo)的聯(lián)合起草法案情況統(tǒng)計(jì)表

從表1可以看出，從1991年到現(xiàn)在，由人大工作機(jī)構(gòu)牽頭聯(lián)合起草的法律草案有20件，根據(jù)中華人民共和國(guó)以來(lái)有效的法律統(tǒng)計(jì)，我國(guó)由人大工作機(jī)構(gòu)牽頭聯(lián)合起草法律草案的還有《個(gè)人所得稅法》（最早由全國(guó)人大常委會(huì)法制委員會(huì)牽頭起草，有財(cái)政部、稅務(wù)總局參加，經(jīng)過(guò)了5次修改，最近一次修改是2007年）；1983年3月5日全國(guó)人大常委制定通過(guò)的《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于縣級(jí)以下人民代表大會(huì)直接選舉的若干規(guī)定》（牽頭單位為全國(guó)人大常委會(huì)法制委員會(huì)，參與主體有民政部）；1996年5月13日全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)的《水污染防治法》（牽頭單位為全國(guó)人大環(huán)境與資源保護(hù)委員會(huì)，參與主體有國(guó)家環(huán)?？偩郑?；1986年4月12日全國(guó)人大制定的《民法通則》（牽頭單位為全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)，參與的專家有王家福、佟柔、江平、王家福、魏振瀛、梁慧星、余能斌、金平、馬原等①參見(jiàn)何照新、韓驍：《尋訪〈民法通則〉起草人》，《法律與生活》2016年第7期。）。這樣，由人大主導(dǎo)起草的全國(guó)人大及其常委會(huì)立法的法律草案共有24件。但是，如果與同期的立法項(xiàng)目數(shù)量比較，人大主導(dǎo)的聯(lián)合起草的法案的比例很小：七屆時(shí)僅有2%（1件/64件）、八屆時(shí)僅有7%（10件/152件）、九屆時(shí)僅有3%（3件/89件）、十屆時(shí)僅有3%（2件/76件）、十一屆時(shí)僅3%（2件/64件）、十二屆時(shí)僅有2%（2件/102件）。但是，這并不意味著人大主導(dǎo)的法案起草非常少。有數(shù)據(jù)顯示，“七屆全國(guó)人大期間，全國(guó)人大及其常委會(huì)的立法約有20%由全國(guó)人大常委會(huì)有關(guān)部門起草法案；到八屆人大期間，這個(gè)比例上升到30%左右，至九屆人大時(shí)，這個(gè)比例已上升到42%”②參見(jiàn)阿計(jì)：《立法起草：如何避免部門利益》，《江淮法治》2002年第9期。。也就是，人大自己起草以及人大主導(dǎo)的聯(lián)合起草在人大立法中所占的比例在逐步提升。在修正后的《立法法》確立“人大立法的主導(dǎo)作用”之后，我們有理由相信，將會(huì)越來(lái)越多地采用人大主導(dǎo)的聯(lián)合起草模式。

除了全國(guó)人大及其常委會(huì)的立法，對(duì)人大主導(dǎo)的聯(lián)合起草模式有過(guò)探索外，地方人大也有這種探索，特別是修正后的《立法法》對(duì)地方人大立法的影響?！读⒎ǚā沸拚?，享有立法權(quán)的有省級(jí)人大及其常委會(huì)③根據(jù)1979年出臺(tái)的《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》的規(guī)定，省、自治區(qū)、直轄市人大及其常委會(huì)獲得立法權(quán)。以及省會(huì)所在地的市、國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市、經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地市人大及其常委會(huì)④1986年全國(guó)人大常委會(huì)第一次對(duì)《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》進(jìn)行修正，該法賦予省會(huì)所在地的市以及國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市以立法權(quán)；1992年至1996年間全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)了三次授權(quán)授予深圳、廈門、汕頭、珠海4個(gè)設(shè)區(qū)的市以立法權(quán)。；2015年《立法法》修正之后，所有的設(shè)區(qū)的市人大及其常委會(huì)立法權(quán)都得以確立。應(yīng)該說(shuō)，在《立法法》修正之前，地方人大及其常委會(huì)的立法基本上都是由政府部門對(duì)口起草，只有涉及人大自身的制度建設(shè)，如《……市制定地方性法規(guī)條例》《……?。ㄊ校┝⒎l例》等才由人大自己起草，政府起草的法案占地方人大及其常委會(huì)立法的90%以上，偶爾出現(xiàn)由人大主導(dǎo)的聯(lián)合起草法案的模式，如2005年山東省人大常委會(huì)修正的《山東省旅游條例》也采用人大主導(dǎo)的聯(lián)合起草模式，即由省人大常委會(huì)法工委牽頭，省人大民僑外委員會(huì)辦公室、省政府法制辦、省旅游局聯(lián)合起草《山東省旅游條例》。⑤參見(jiàn)山東省人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)：《探索·實(shí)踐·碩果：山東省十屆人大常委會(huì)立法回顧》，山東人民出版社2008年版，第98頁(yè)。2015年以后，各地紛紛修正自己的立法條例，將“人大主導(dǎo)立法”的理念與制度不僅確立在地方立法程序法規(guī)中，而且積極運(yùn)用于實(shí)踐。如，天津市人大常委會(huì)制定的《天津市綠化條例》《天津市教育督導(dǎo)條例》就采用由人大相關(guān)專門委員會(huì)牽頭會(huì)同政府有關(guān)部門的聯(lián)合起草模式；安徽省人大常委會(huì)2015年審議的18件法案中，有9件是由人大專門委員會(huì)和常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)主導(dǎo)的聯(lián)合起草的①參看范天嬌：《安徽省人大主導(dǎo)立法 牽頭起草法規(guī)案占年度審議“半壁江山”》，《法制日?qǐng)?bào)》2016-01-05。；重慶市人大常委會(huì)制定的《重慶市城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》也采用這種法案起草模式等②參見(jiàn)重慶人大城鄉(xiāng)建設(shè)環(huán)境保護(hù)委員會(huì)課題組：《地方人大專門委員會(huì) 依法行使法規(guī)案提案權(quán)研究》，重慶人大網(wǎng)，http://www.ccpc.cq.cn/home/index/more/id/206818.html，2017年4月2日訪問(wèn)。。

三、我國(guó)人大主導(dǎo)的聯(lián)合起草法案模式的功能優(yōu)勢(shì)

（一）修正后的《立法法》第53條的準(zhǔn)確理解

修正后的《立法法》第53條規(guī)定：“綜合性、全局性、基礎(chǔ)性的重要法律草案，可以由有關(guān)的專門委員會(huì)或者常務(wù)委員會(huì)工作機(jī)構(gòu)組織起草?！边@個(gè)條文需要深入分析：一是如何認(rèn)定“綜合性、全局性、基礎(chǔ)性”的重要法案，二是有關(guān)的專門委員會(huì)或者常務(wù)委員會(huì)工作機(jī)構(gòu)的范圍是什么，三是組織起草應(yīng)包括什么樣的含義，四是對(duì)“可以”如何理解。

第一，關(guān)于“綜合性、全局性、基礎(chǔ)性”重要法案的認(rèn)定問(wèn)題。全國(guó)人大及地方人大制定的都是適用本區(qū)域范圍內(nèi)的重要法律法規(guī)，如全國(guó)人大及其常委會(huì)制定的法律，哪一件不是“綜合性、全局性、基礎(chǔ)性”的？通過(guò)考察全國(guó)人大及其常委會(huì)的立法實(shí)踐，《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》《刑法》《刑事訴訟法》《民族區(qū)域自治法》《繼承法》《民法通則》《全國(guó)人大議事規(guī)則》《全國(guó)人大常委會(huì)議事規(guī)則》《行政訴訟法》《僑眷權(quán)益保護(hù)法》《民事訴訟法》《香港特別行政區(qū)基本法》《工會(huì)法》《婦女權(quán)益保護(hù)法》《澳門特別行政區(qū)基本法》《農(nóng)業(yè)法》《仲裁法》，等等，都是由人大委員會(huì)或人大常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)組織起草。以上法律如何與其他法律區(qū)別開來(lái)，怎么認(rèn)定它們是“綜合性、全局性、基礎(chǔ)性”的重要法案？筆者認(rèn)為，立法機(jī)關(guān)應(yīng)該對(duì)此作出明確解釋，否則不具有可操作性。

第二，關(guān)于對(duì)有關(guān)的專門委員會(huì)和人大常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)的理解。我們知道，全國(guó)人大設(shè)有9個(gè)專門委員會(huì)，地方人大根據(jù)《地方組織法》也都設(shè)置一定數(shù)量的專門委員會(huì)，人大常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)也比較多，除與專門委員會(huì)相對(duì)應(yīng)的人大常委會(huì)設(shè)置的工作機(jī)構(gòu)，如，法制工作委員會(huì)、財(cái)經(jīng)工作委員會(huì)等，還有一些其他工作機(jī)構(gòu)如研究室、綜合室之類。但人大機(jī)構(gòu)的其他一些事業(yè)編制單位，如全國(guó)人大的中國(guó)人大雜志、全國(guó)人大圖書館、全國(guó)人大會(huì)議中心、人民大會(huì)堂管理局等以及人大的黨群部門如全國(guó)人大機(jī)關(guān)黨委、機(jī)關(guān)紀(jì)委、機(jī)關(guān)工會(huì)等，雖然是人大部門或組成機(jī)構(gòu)，但這些機(jī)構(gòu)從我國(guó)立法實(shí)踐來(lái)看，沒(méi)有承擔(dān)過(guò)也不適宜承擔(dān)法案起草工作。

第三，關(guān)于組織起草的理解。筆者認(rèn)為，由人大自己起草或由人大專門委員會(huì)、人大常委會(huì)牽頭的聯(lián)合起草都屬于“組織”起草，這兩種方式都是實(shí)現(xiàn)“人大在法案起草中主導(dǎo)作用”的方式。自己起草一般由人大專門委員會(huì)及其具體的工作部門來(lái)承擔(dān)；但人大主導(dǎo)的聯(lián)合起草，在實(shí)踐中通常由人大專門委員會(huì)或人大常委會(huì)工作部門的領(lǐng)導(dǎo)作為起草組的組長(zhǎng)，聯(lián)合有關(guān)政府部門、科研機(jī)構(gòu)、專家成立起草組對(duì)法案進(jìn)行擬訂的工作。

如此，依據(jù)前文對(duì)“人大主導(dǎo)立法”以及“人大主導(dǎo)法案的起草”的關(guān)系理解，筆者認(rèn)為，人大主導(dǎo)法案的起草，應(yīng)提高人大自己起草法案以及人大主導(dǎo)的聯(lián)合起草法案的數(shù)量與比例，只有在比例與數(shù)量上，人大主導(dǎo)的法案起草超過(guò)任何一種起草主體特別是作為起草機(jī)關(guān)的政府部門，方能真正顯示出人大主導(dǎo)法案起草以及人大主導(dǎo)立法。

（二）人大主導(dǎo)的聯(lián)合起草模式必須實(shí)現(xiàn)的兩個(gè)目標(biāo)

1.人大在法案起草中的主導(dǎo)性

誠(chéng)然，法案由人大機(jī)構(gòu)自己起草，固然是其主導(dǎo)立法的表現(xiàn)，但因?yàn)槿舜髾C(jī)構(gòu)能力或條件的限制，又或者法案所規(guī)制的對(duì)象與內(nèi)容的限制，人大機(jī)構(gòu)獨(dú)自起草不可行的情況下，退而求其次，由人大機(jī)構(gòu)主導(dǎo)，有其他主體的參與即可。實(shí)踐中，人大主導(dǎo)的聯(lián)合起草模式的適用，一般是由人大專門委員會(huì)的主任委員或副主任委員以及人大常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)如法制工作委員會(huì)的主任或副主任擔(dān)任起草小組的組長(zhǎng)，成立由其他相關(guān)主體參與的（如政府有關(guān)部門、科研機(jī)構(gòu)的人員或相關(guān)專家學(xué)者組成的）法案起草小組。當(dāng)然，起草小組還要有具體的工作人員，包括在人大工作的具體工作人員。起草小組的組長(zhǎng)要發(fā)揮在法案起草中的主導(dǎo)作用非常重要：一是起草小組的組長(zhǎng)要有一定的權(quán)威或威信；二是起草小組的組長(zhǎng)要有一定的領(lǐng)導(dǎo)、組織與協(xié)調(diào)能力；三是起草小組組長(zhǎng)具備深厚的法律專業(yè)功底以及較強(qiáng)的立法專業(yè)技能；四是起草小組的組長(zhǎng)能夠熟悉所起草的法案的立法意旨、基本精神；五是起草小組的組長(zhǎng)能夠把控工作過(guò)程并能夠處理起草過(guò)程中出現(xiàn)的一些問(wèn)題，有較為豐富的起草工作經(jīng)驗(yàn)。

除了起草小組的組長(zhǎng)的重要作用以外，起草小組在人員構(gòu)成上也很重要。人大立法除了吸收相應(yīng)的政府部門以外，還可以邀請(qǐng)政府法制機(jī)構(gòu)的工作人員、相關(guān)領(lǐng)域的專家、學(xué)者組成；相關(guān)的政府部門人員數(shù)量不應(yīng)超過(guò)起草小組成員數(shù)量的一半，起草小組成員根據(jù)具體情況一般為7-11人較為合適。

2.政府部門參與既不可或缺，又要防范部門利益對(duì)人大立法的滲透

人大的立法除了規(guī)制本部門的有關(guān)事項(xiàng)外，絕大多數(shù)立法都是需要政府部門去執(zhí)法與實(shí)施的，一些法案的起草不應(yīng)將政府部門排除在外，關(guān)鍵是處理好法案起草與部門利益的關(guān)系。

《立法法》修改的一個(gè)重要理念就是確立“人大主導(dǎo)”立法，在法案起草與審議過(guò)程中，形成了兩種幾近對(duì)立的觀點(diǎn)：一是為防止人大立法“部門利益”傾向，應(yīng)排除政府部門參與起草法案，應(yīng)建立由人大自主起草或招標(biāo)起草、委托起草等模式；二是發(fā)揮人大的主導(dǎo)作用，但相關(guān)的政府部門參與也很重要，不可或缺。①參見(jiàn)徐濤：《避免人大主導(dǎo)“名過(guò)于實(shí)”》，《檢察日?qǐng)?bào)》2015年3月23日。筆者認(rèn)為，人大主導(dǎo)作用與政府部門參與其作為執(zhí)法主體的相關(guān)立法都很重要，二者必須要有效結(jié)合。人大主導(dǎo)作用通過(guò)由人大組織或領(lǐng)導(dǎo)起草小組來(lái)實(shí)現(xiàn)，但政府部門在法案起草中，可以利用其專業(yè)優(yōu)勢(shì)、資源優(yōu)勢(shì)與信息優(yōu)勢(shì)發(fā)揮作用。要取得政府部門對(duì)法案的支持，“一項(xiàng)涉及規(guī)范社會(huì)生活的法規(guī)案如果沒(méi)有政府相關(guān)部門的支持與配合，雖然說(shuō)不上舉步維艱，但一定是處處掣肘”②林純青：《地方立法應(yīng)建立多方參與的聯(lián)合起草機(jī)制》，《人民政壇》2010年第6期。。但這個(gè)作用需要進(jìn)行合理限制。第一，起草小組組長(zhǎng)及其成員在主體上不能由政府部門人員構(gòu)成；第二，起草小組成員要嚴(yán)防政府部門在起草中滲透部門利益，發(fā)揮審查與辨別功能；第三，對(duì)進(jìn)入起草小組的政府部門人員要嚴(yán)格審查，要求其必須具有公正、客觀、中立的法案起草立場(chǎng)。在法案起草環(huán)節(jié)，就可以運(yùn)用恰當(dāng)?shù)臋C(jī)制設(shè)計(jì)，建立起防范“部門利益”的人大主導(dǎo)的聯(lián)合起草模式，務(wù)必使法案經(jīng)得起檢驗(yàn)，不僅便于立法部門順利地完成各項(xiàng)議程，也便于制定出來(lái)的法規(guī)范性文件被政府部門有效地實(shí)施。

（三）人大主導(dǎo)的聯(lián)合起草模式的適用優(yōu)勢(shì)

人大主導(dǎo)的聯(lián)合起草模式的優(yōu)勢(shì)還有：

1.能夠協(xié)調(diào)各種矛盾，讓各種不同的意見(jiàn)在法案起草中通過(guò)辯論、博弈，最終達(dá)成意見(jiàn)的統(tǒng)一。①參見(jiàn)楊建廣：《多元主體協(xié)同起草法案的立法模式》，載謝進(jìn)杰主編：《中山大學(xué)法律評(píng)論》第12卷第4輯，廣西師范大學(xué)出版社2014年版，第71頁(yè)。人大主導(dǎo)的聯(lián)合起草模式整合了不同類型的參與主體，有人大部門、有執(zhí)法部門；有政府法制部門專家，也有學(xué)者等。法案起草過(guò)程中會(huì)暴露法案許多問(wèn)題、許多矛盾，通過(guò)各方主體的辯論、博弈，甚至妥協(xié)與退讓，最終形成法案的統(tǒng)一意見(jiàn)。相對(duì)于人大的自主起草、政府部門的獨(dú)立起草，人大主導(dǎo)的聯(lián)合起草模式更容易實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)矛盾，達(dá)成意見(jiàn)的統(tǒng)一。

2.能夠節(jié)約立法成本，提高立法效率。②參見(jiàn)吳坤：《相關(guān)部門聯(lián)合起草法律案有優(yōu)勢(shì)》，《法制日?qǐng)?bào)》2007年8月28日。立法過(guò)程也是成本支出的過(guò)程，如果在法案起草環(huán)節(jié)，將各種意見(jiàn)充分討論、達(dá)成一致，會(huì)大大減少在法案審議環(huán)節(jié)的時(shí)間耗費(fèi)。另外，因?yàn)橛嘘P(guān)的專門委員會(huì)或人大常委會(huì)的工作機(jī)構(gòu)人員的主導(dǎo)立法過(guò)程，能夠?qū)⒎ò钙鸩菖c立法過(guò)程的其他環(huán)節(jié)有效地銜接，也方便該法案順利進(jìn)入立法議程，相比于其他模式的法案起草，這種模式能夠提高立法效率，促進(jìn)法案盡快出臺(tái)。

3.能夠整合各種觀點(diǎn)，提高立法質(zhì)量，增加立法的可操作性、可接受性。人大主導(dǎo)的聯(lián)合起草法案的過(guò)程也是反復(fù)調(diào)研以及論證的過(guò)程，不僅實(shí)現(xiàn)了立法的民主性，而且，因?yàn)槎喾N意見(jiàn)的博弈整合，不僅使得立法部門的人大容易接受，而且作為執(zhí)法主體也能夠接受，參與起草的專家、學(xué)者也能夠接受，這在一定程度上增加了立法的可操作性、可接受性。由于各方的參與，不同意見(jiàn)的整合，也促進(jìn)了立法質(zhì)量的提高，不會(huì)因?yàn)槠鸩莘ò傅馁|(zhì)量太低或出現(xiàn)重大分歧，而在立法議程中“中止”或“終止”。

四、我國(guó)人大主導(dǎo)的聯(lián)合起草法案模式的實(shí)施條件

相較于人大自主起草、政府部門“對(duì)口起草”、招標(biāo)起草、委托起草等模式，人大主導(dǎo)的聯(lián)合起草法案模式有明顯的優(yōu)勢(shì)，真正能夠?qū)崿F(xiàn)人大在法案起草環(huán)節(jié)的主導(dǎo)性；真正做到既吸收政府部門參與法案起草，又能避免人大立法的“部門利益”傾向，還有降低立法成本、提高立法效率、立法質(zhì)量之效果。但是人大主導(dǎo)的聯(lián)合起草法案模式也需要具備一定的條件。

（一）法律制度保障

實(shí)施人大主導(dǎo)的聯(lián)合起草法案模式應(yīng)該有明確“法律依據(jù)”，得“有法可依”，擁有立法權(quán)的人大得“依法立法”?！读⒎ǚā返?1條、第53條確立的全國(guó)人大及其常委會(huì)要“發(fā)揮在立法工作的主導(dǎo)作用”以及“人大專門委員會(huì)以及人大常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)”組織起草重要法案制度，為全國(guó)人大實(shí)施“人大主導(dǎo)的聯(lián)合起草法案模式”提供了法律依據(jù)。至2017年4月1日，我國(guó)大陸上31個(gè)省級(jí)人大（22個(gè)省、5個(gè)自治區(qū)、4個(gè)直轄市）在《立法法》修正后，也修正了或重新制定了本省的《立法條例》或《立法程序規(guī)定》等，目前，有北京、青海、天津、江西、河南、遼寧、廣東、海南、內(nèi)蒙古、廣西、四川、陜西、江蘇、浙江、福建、安徽、上海、湖北等18個(gè)省級(jí)人大確立了“人大主導(dǎo)立法”“人大主導(dǎo)重要法案起草”制度，尚有13個(gè)省級(jí)人大未及時(shí)修改或重新制定其《立法條例》或《立法程序條例》。從我國(guó)設(shè)區(qū)的市來(lái)看，現(xiàn)行282個(gè)設(shè)區(qū)的市中僅有17個(gè)設(shè)區(qū)的市制定了有關(guān)“人大主導(dǎo)”“人大機(jī)構(gòu)組織重要法案起草”的相關(guān)制度。還有地方如黑龍江省專門通過(guò)《黑龍江省人民代表大會(huì)專門委員會(huì)工作條例》對(duì)專門委員會(huì)參與法案起草作出了明確規(guī)定。還有一些地方在其制定的《立法條例》中明確了“聯(lián)合起草”模式，如《貴陽(yáng)市地方立法條例》第13條第2款的規(guī)定。①該款規(guī)定：“需要平衡多方利益關(guān)系、容易出現(xiàn)部門利益傾向或者專業(yè)性較強(qiáng)的法規(guī)，由法制工作機(jī)構(gòu)、專門委員會(huì)、市人民政府有關(guān)部門聯(lián)合起草，或者委托專家、教學(xué)科研單位、社會(huì)組織等第三方主體起草?！边€有一些地方人大目前還缺少這樣的制度規(guī)定，或沒(méi)有將其上升到“法”的高度，僅出臺(tái)了內(nèi)部的工作職能與工作辦法。

筆者認(rèn)為，一些省級(jí)人大或設(shè)區(qū)的市應(yīng)加強(qiáng)法律制度建設(shè)，制定或修正自己的《立法條例》或《立法程序條例》，及時(shí)確立“人大主導(dǎo)”的法律制度，盡可能明確“人大主導(dǎo)的聯(lián)合法案起草模式”，為實(shí)踐中運(yùn)用該模式提供明確的法律依據(jù)，這也是立法程序上的法治化要求。

人大機(jī)構(gòu)設(shè)置完備?！读⒎ǚā返?1條、第53條確立了“人大主導(dǎo)”立法模式，但在法案起草工作中是由人大工作機(jī)構(gòu)來(lái)主導(dǎo)的。第53條重點(diǎn)提到兩大人大工作機(jī)構(gòu)：一是人大專門委員會(huì)；二是人大常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)。立法實(shí)踐中，承擔(dān)法案起草的主體也就是這兩個(gè)。當(dāng)然除了專門委員會(huì)以及人大常委會(huì)的工作委員會(huì)外，還有需要一些輔助機(jī)構(gòu)與人員的設(shè)置，才能確保人大工作的順利開展。

關(guān)于人大專門委員會(huì)的設(shè)置，全國(guó)人大現(xiàn)設(shè)立有9個(gè)專門委員會(huì)。自1954年第一屆全國(guó)人大會(huì)議設(shè)立了民族、法案、預(yù)算、代表資格審查4個(gè)專門委員會(huì)，直到1998年設(shè)立了9個(gè)常設(shè)的專門委員會(huì)，這9個(gè)專門委員會(huì)制度運(yùn)行到現(xiàn)在基本上定格了。但省級(jí)人大專門委員會(huì)的設(shè)置有一些差異。根據(jù)我國(guó)《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》第30條的規(guī)定，省、自治區(qū)、直轄市以及設(shè)區(qū)的市“根據(jù)需要”設(shè)立有關(guān)的專門委員會(huì)，這樣各省、自治區(qū)、直轄市人大設(shè)立的專門委員會(huì)數(shù)量有細(xì)微差別，如，四川省人大設(shè)立了8個(gè)專門委員會(huì)②這8個(gè)專門委員會(huì)分別是：法制委員會(huì)、民族宗教委員會(huì)、內(nèi)務(wù)司法委員會(huì)、財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)、教育科學(xué)文化衛(wèi)生委員會(huì)、農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會(huì)、城鄉(xiāng)建設(shè)環(huán)境資源保護(hù)委員會(huì)、外事僑務(wù)委員會(huì)。，而山東省人大設(shè)立了7個(gè)專門委員會(huì)。③這7個(gè)專門委員會(huì)分別是：法制委員會(huì)、內(nèi)務(wù)司法委員會(huì)、財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)、教育科學(xué)文化衛(wèi)生委員會(huì)、農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會(huì)、城鄉(xiāng)建設(shè)與環(huán)境資源保護(hù)委員會(huì)、民族僑務(wù)外事委員會(huì)。一些委員會(huì)的名稱也有差異，如，有的稱“城鄉(xiāng)建設(shè)環(huán)境資源保護(hù)委員會(huì)”，有的稱為“城鄉(xiāng)建設(shè)與環(huán)境資源保護(hù)委員會(huì)”等。設(shè)區(qū)的市人大根據(jù)其享有立法權(quán)的范圍，其專門委員會(huì)設(shè)置差別較大，特別是2015年《立法法》修訂之后新獲得立法權(quán)的設(shè)區(qū)的市，因?yàn)闀r(shí)間短，機(jī)構(gòu)設(shè)置極不完善。以山東省為例，多數(shù)設(shè)區(qū)的市人大仿照全國(guó)人大設(shè)立了7個(gè)專門委員會(huì)，但也有設(shè)立8個(gè)的，如濰坊人大設(shè)立了8個(gè)專門委員會(huì)④這5個(gè)專門委員會(huì)是法制工作委員會(huì)、預(yù)算工作委員會(huì)、內(nèi)務(wù)司法委員會(huì)、財(cái)經(jīng)委員會(huì)、教育科學(xué)文化衛(wèi)生委員會(huì)、城鄉(xiāng)建設(shè)與環(huán)境資源保護(hù)委員會(huì)、農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會(huì)以及民族僑務(wù)外事委員會(huì)。；也有設(shè)立比較少的，如萊蕪市僅設(shè)立了3個(gè)專門委員會(huì)。⑤這3個(gè)專門委員會(huì)分別是：法制民族宗教外事僑務(wù)委員會(huì)、財(cái)經(jīng)委員會(huì)以及教育科學(xué)文化衛(wèi)生城鄉(xiāng)建設(shè)環(huán)境保護(hù)委員會(huì)。2015年之后獲得立法權(quán)的設(shè)區(qū)的市，在人大專門委員會(huì)的設(shè)置上明顯不太規(guī)范，人員設(shè)置更是不對(duì)應(yīng)，立法權(quán)的運(yùn)行也非常困難，人大工作機(jī)構(gòu)及人員都在逐漸配備中。除專門委員會(huì)外，人大常委會(huì)的工作機(jī)構(gòu)設(shè)置除了全國(guó)人大、省級(jí)人大相對(duì)完善外，設(shè)區(qū)的市人大常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)不僅設(shè)立數(shù)量少，而且人員配備也非常少。在以前不具備立法權(quán)的情況下，人大工作機(jī)構(gòu)及人員配備很少，只能滿足人大基本的日常工作及職能的需要；在享有立法權(quán)之后，人大就面臨很多困境，而機(jī)構(gòu)的設(shè)置、人員的補(bǔ)充往往受制于省對(duì)機(jī)構(gòu)編制、人員編制的約束與控制。設(shè)區(qū)的市人大工作機(jī)構(gòu)及人員的配備完善還有個(gè)過(guò)程，受機(jī)構(gòu)、人員配備的影響，一些設(shè)區(qū)的市立法權(quán)的運(yùn)行也受到很大的影響。如果機(jī)構(gòu)、人員都不能保證人大一些基本工作的正常進(jìn)行，那么，讓人大主導(dǎo)的聯(lián)合法案起草模式適用就面臨諸多困境了。基于此，擁有立法權(quán)的人大應(yīng)盡快完善機(jī)構(gòu)設(shè)置，為人大立法工作的順利開展保駕護(hù)航。

（二）立法能力具備

一般情況下，賦予某一主體享有立法權(quán)，其隱含前提便是其具備了立法能力。全國(guó)人大自1954年第一屆第一次會(huì)議制定通過(guò)《憲法》（即1954年憲法）行使立法權(quán)開始，至今已有60多年的歷史，立法經(jīng)驗(yàn)豐富，立法能力強(qiáng)。通常意義上，省級(jí)人大及其常委會(huì)行使地方立法權(quán)是來(lái)自1979年《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》第6條①該條規(guī)定：“省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會(huì)根據(jù)本行政區(qū)域的具體情況和實(shí)際需要，在和國(guó)家憲法、法律、政策、法令、政令不抵觸的前提下，可以制訂和頒布地方性法規(guī)，并報(bào)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)和國(guó)務(wù)院備案?！焙偷?7條②該條規(guī)定：“省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)在本級(jí)人民代表大會(huì)閉會(huì)期間，根據(jù)本行政區(qū)域的具體情況和實(shí)際需要，在和國(guó)家憲法、法律、政策、法令、政令不抵觸的前提下，可以制訂和頒布地方性法規(guī)，并報(bào)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)和國(guó)務(wù)院備案。”的規(guī)定獲得了立法權(quán)，至今也有30多年的時(shí)間了，也有了豐富的地方立法經(jīng)歷，具備較強(qiáng)的立法能力。對(duì)于設(shè)區(qū)的市人大，何時(shí)享有立法權(quán)要具體分析。1986年修正的《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》第7條③該條規(guī)定：“省、自治區(qū)的人民政府所在地的市和經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市的人民代表大會(huì)根據(jù)本市的具體情況和實(shí)際需要，在不同憲法、 法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)相抵觸的前提下，可以制定地方性法規(guī)，報(bào)省、自治區(qū)的人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)批準(zhǔn)后施行，并由省、自治區(qū)的人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)報(bào)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)和國(guó)務(wù)院備案。”和第38條④該條規(guī)定：“省、自治區(qū)的人民政府所在地的市和經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市的人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)，在本級(jí)人民代表大會(huì)閉會(huì)期間，根據(jù)本市的具體情況和實(shí)際需要，在不同憲法、法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)相抵觸的前提下，可以制定地方性法規(guī)，報(bào)省、自治區(qū)的人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)批準(zhǔn)后施行，并由省、自治區(qū)的人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)報(bào)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)和國(guó)務(wù)院備案?！敝匈x予了省、自治區(qū)所在地的市和國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市以立法權(quán)；1992-1996年間，全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)3次授權(quán)，經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在的市如深圳、廈門、汕頭、珠海享有了立法權(quán)；2000年全國(guó)人大制定通過(guò)的《立法法》對(duì)以上3種類型的設(shè)區(qū)的市立法權(quán)予以認(rèn)可。2015年《立法法》修正，賦予所有的設(shè)區(qū)的市以立法權(quán)，但根據(jù)《立法法》第72條的規(guī)定，其他設(shè)區(qū)的市立法權(quán)由省、自治區(qū)人大常委會(huì)根據(jù)“設(shè)區(qū)的市的人口數(shù)量、地域面積、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展情況以及立法需求、立法能力”來(lái)決定何時(shí)賦予其立法權(quán)。以山東省為例，山東省17個(gè)設(shè)區(qū)的市中，濟(jì)南、青島在1986年獲得了立法權(quán)，淄博是1992年被國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)為“較大的市”，根據(jù)1986年修正的《地方組織法》獲得立法權(quán)；其他14個(gè)設(shè)區(qū)的市在2015年分兩批由省人大常委會(huì)賦予了立法權(quán)。⑤“自8月1日起，山東省東營(yíng)、煙臺(tái)、濰坊、濟(jì)寧、泰安、威海、萊蕪、臨沂、菏澤市人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)可以制定地方性法規(guī)。自12月1日起，棗莊、日照、德州、聊城、濱州市人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)可以制定地方性法規(guī)?！眳⒁?jiàn)余東明、徐鵬、張博韜：《山東14個(gè)設(shè)區(qū)的市分兩批行使地方立法權(quán)》，《法制日?qǐng)?bào)》2015年8月15日。至2015年底，山東省17個(gè)設(shè)區(qū)的市都具有了立法權(quán)。但新獲得立法權(quán)的設(shè)區(qū)的市明顯存在立法能力不足的問(wèn)題，主要表現(xiàn)在機(jī)構(gòu)設(shè)置不全，人員配備不夠，具備立法技藝的人過(guò)少；立法又是一件新事物，全部從頭摸索。因此，設(shè)區(qū)的市在完善機(jī)構(gòu)設(shè)置以及人員配備的同時(shí)，須不斷提高人大工作機(jī)構(gòu)人員的立法素質(zhì)，建議采取以下兩種措施：一是上掛鍛煉。指派設(shè)區(qū)的市人大工作機(jī)構(gòu)的人員去省人大有關(guān)部門掛職鍛煉，培養(yǎng)立法技藝；二是開展系統(tǒng)培訓(xùn)。邀請(qǐng)國(guó)內(nèi)立法學(xué)理論專家以及立法實(shí)踐部門的實(shí)務(wù)專家對(duì)人大工作機(jī)構(gòu)人員系統(tǒng)培訓(xùn)，盡快提高立法技能。

當(dāng)然人大立法能力的具備不僅是一般工作人員立法能力的提高，還包括專門委員會(huì)主任委員、副主任委員、委員以及人大常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)等。因?yàn)樵谌舜笾鲗?dǎo)的法案起草中，人大機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)需要擔(dān)任聯(lián)合起草小組的組長(zhǎng)，還需要有領(lǐng)導(dǎo)能力、組織能力、協(xié)調(diào)能力等，這就需要具有一定管理經(jīng)驗(yàn)的又具有豐富法學(xué)專業(yè)知識(shí)背景的人擔(dān)任最為合適。人大有必要有針對(duì)性地選擇與培養(yǎng)這種人才，同時(shí)也可以嘗試選拔符合以上條件的人擔(dān)任專職人大代表，讓他們專職從事立法方面的工作，包括組織與領(lǐng)導(dǎo)法案起草的工作。

立法資源有保障。人大主導(dǎo)的聯(lián)合起草法案模式與其他法案起草一樣，需要有一定的人、財(cái)、物力的配備，只有具備了這些資源，法案起草才能得以保障。物質(zhì)保障主要是法案起草經(jīng)費(fèi)的保障以及法案起草應(yīng)具備的物質(zhì)工作條件；精神方面的資源主要是資料、信息的儲(chǔ)備。我們知道，美國(guó)國(guó)會(huì)有自己的圖書館，作為立法機(jī)構(gòu)的重要輔助機(jī)構(gòu)，它收集了很多立法方面的信息與資料，供立法機(jī)關(guān)起草法案時(shí)參考。全國(guó)人大有自己的圖書館，但地方人大一般都沒(méi)有自己的圖書館，建議設(shè)立相應(yīng)的信息資料庫(kù)，保留或收藏一些立法所需要的信息資料。另外，筆者認(rèn)為，人大主導(dǎo)法案起草，不論是專門委員會(huì)還是人大常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)，都應(yīng)有充裕的時(shí)間保證。如果職責(zé)設(shè)計(jì)過(guò)多，讓人大專門委員會(huì)或人大常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)承擔(dān)法案起草任務(wù)也不現(xiàn)實(shí)。從我國(guó)現(xiàn)行的人大運(yùn)行制度來(lái)看，人大專門委員會(huì)以及人大常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)工作職能較多，還要聯(lián)系相關(guān)政府部門，因此，需要對(duì)人大工作機(jī)構(gòu)的工作職責(zé)作出優(yōu)化設(shè)置：一方面各專門委員會(huì)以及人大常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)的法案起草應(yīng)有一個(gè)合理的職責(zé)分工，最好能夠通過(guò)法律對(duì)它們的法案起草職能及其范圍作出合理的規(guī)定；二是各專門委員會(huì)以及人大常委會(huì)能夠在日常工作之外承擔(dān)法案起草的任務(wù)或組織法案起草的任務(wù)。

五、結(jié) 語(yǔ)

人大主導(dǎo)的聯(lián)合起草法案的模式是我國(guó)人大主導(dǎo)立法的應(yīng)有之義，除非涉及人大自己的相關(guān)立法如《立法條例》《專門委員會(huì)條例》等由人大自主起草以外，應(yīng)廣泛建立與適用此種模式：一是可以發(fā)揮人大在法案的主導(dǎo)作用；二是既有效吸收對(duì)口部門的智慧，又盡可能地防范部門利益對(duì)人大立法的滲透。然而，人大主導(dǎo)立法還有漫長(zhǎng)的路要走，特別是新獲得立法權(quán)的設(shè)區(qū)的市，相關(guān)的制度如《設(shè)區(qū)的市制定地方性法規(guī)條例》《專門委員會(huì)工作條例》等尚未建立；而且其人大工作機(jī)構(gòu)如專門委員會(huì)以及人大常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)的設(shè)置也還不到位，人員配備不足，立法能力不夠，法案起草所需的人財(cái)物力資源得不到保障，人大主導(dǎo)立法難以實(shí)現(xiàn)，人大主導(dǎo)的聯(lián)合起草模式也難以建立。當(dāng)務(wù)之急，享有立法權(quán)的各級(jí)人大應(yīng)加強(qiáng)本部門的制度建設(shè)，完善人大專門委員會(huì)以及人大常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)的設(shè)置，積極采取措施提高人大工作機(jī)構(gòu)人員立法能力。另外，人大也可以探索建立立法研究服務(wù)基地、立法聯(lián)系點(diǎn)等立法智庫(kù)，為人大主導(dǎo)立法或人大主導(dǎo)的聯(lián)合法案起草模式的適用提供智力支持。