基于制度比較基礎(chǔ)上的中國兒童福利政策轉(zhuǎn)向

黃曉燕，張恒茜

（南開大學(xué)周恩來政府管理學(xué)院，天津，300350）

改革開放四十多年來，中國堅(jiān)持以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，基本實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化。2010年中國的GDP超越日本，成為僅次于美國的世界第二大經(jīng)濟(jì)體，至今仍是世界經(jīng)濟(jì)增長的最大貢獻(xiàn)者。經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)變遷帶來了社會(huì)結(jié)構(gòu)的深刻變化，隨之產(chǎn)生的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)也影響著家庭中的兒童。少子化、老齡化危機(jī)出現(xiàn)，人口紅利逐漸消失，勞動(dòng)力市場風(fēng)險(xiǎn)防范的需求增加，作為國家人力資本儲(chǔ)備的重要部分，兒童的培育和發(fā)展理應(yīng)受到制度重視；受到人口流動(dòng)、家庭小型化、女性廣泛就業(yè)和外部風(fēng)險(xiǎn)增加的影響，家庭在兒童保護(hù)、兒童教育和兒童照顧等方面出現(xiàn)“失靈”現(xiàn)象，市場及其他社會(huì)部門供給服務(wù)的規(guī)模、質(zhì)量和可及性不足；在從工業(yè)社會(huì)邁向后工業(yè)社會(huì)的進(jìn)程中，兒童面對(duì)的社會(huì)“新”風(fēng)險(xiǎn)增加，其中還包括兒童福利制度本身不完善帶來的制度性風(fēng)險(xiǎn)。促進(jìn)兒童利益最大化，最根本的途徑是建立完善的制度保障。中國兒童福利作為保障兒童生存發(fā)展的制度性安排，近年來在發(fā)展戰(zhàn)略、政策法規(guī)體系、福利服務(wù)及相關(guān)組織、人才隊(duì)伍建設(shè)等方面快速發(fā)展，但總體上仍相對(duì)滯后，與國家發(fā)展形勢(shì)和成果不匹配。[1]20世紀(jì)90年代中后期，為了應(yīng)對(duì)已經(jīng)顯現(xiàn)出的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不平衡、不協(xié)調(diào)的問題，中國兒童福利開始探索社會(huì)化之路。在社會(huì)化探索過程中出現(xiàn)的“家庭失靈”和“市場失靈”問題又重新呼吁國家在兒童福利制度中的主導(dǎo)責(zé)任。中國兒童福利制度開始轉(zhuǎn)向更加廣泛深刻的變革，逐漸由補(bǔ)缺型的兒童福利制度轉(zhuǎn)向適度普惠型的兒童福利制度，并在“十二五”期間明確了2049年在全國范圍內(nèi)建立面向全體兒童的普惠型兒童福利體系的戰(zhàn)略目標(biāo)。在這一背景下，厘清中西方兒童福利制度發(fā)展的歷史脈絡(luò)、兒童福利制度轉(zhuǎn)向的動(dòng)力和趨勢(shì)，對(duì)構(gòu)建中國現(xiàn)代兒童福利體系、促進(jìn)兒童福利最大化有重要意義。

一、兒童福利概念的厘清

中國兒童福利制度框架設(shè)計(jì)與福利服務(wù)體系建設(shè)應(yīng)解決的首要問題是兒童福利概念的界定。[2]兒童福利概念的內(nèi)涵和外延常因不同國家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平的不同而存在差異。發(fā)達(dá)國家和福利國家的經(jīng)濟(jì)實(shí)力為建立面向國家全體兒童的福利制度提供了基礎(chǔ)。而大部分發(fā)展中國家還是采取補(bǔ)償性的兒童福利制度。兒童福利概念的內(nèi)涵通常涉及到福利對(duì)象覆蓋面、福利內(nèi)容、保障水平、參與主體等方面，外延包括覆蓋的具體人群、具體目標(biāo)和內(nèi)容、實(shí)施方式和專業(yè)人員等方面。

立足于中國的社會(huì)結(jié)構(gòu)、文化傳統(tǒng)和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)等獨(dú)特國情，國內(nèi)學(xué)界通常認(rèn)為兒童福利的概念界定有廣義和狹義之分。狹義的兒童福利是指特定形態(tài)的機(jī)構(gòu)向孤兒、處于不幸境地的兒童等特殊兒童群體提供的救助、矯治、扶助等特定服務(wù)。[3]廣義的兒童福利在內(nèi)涵和外延上涵蓋的范圍更廣，一般認(rèn)同1959年聯(lián)合國《兒童權(quán)利宣言》中所指出的“凡是以促進(jìn)兒童身心健全發(fā)展與正常活動(dòng)為目的的各種努力、事業(yè)及制度等均稱之為兒童福利?！盵4]從制度實(shí)施運(yùn)行角度看，我國初期的兒童福利主要面向失依兒童，由城市的兒童福利院和農(nóng)村“五?！敝贫忍峁┚戎蛶头觯采w范圍和保障水平都十分有限，單位和集體在兒童福利中發(fā)揮出重要作用，但具有明顯的城鄉(xiāng)二元性。隨著多年探索和實(shí)踐，制度的覆蓋范圍已由失依兒童逐漸拓展到農(nóng)村留守兒童和困境兒童；在福利內(nèi)容方面逐漸考慮兒童的全面性照顧和發(fā)展；在福利服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化、專業(yè)化、規(guī)范化、信息化和科學(xué)化做出了有益探索；社會(huì)組織和社會(huì)力量等更多主體參與到兒童福利事業(yè)發(fā)展進(jìn)程中。我國兒童福利制度正逐漸由補(bǔ)缺型兒童福利向適度普惠型兒童福利轉(zhuǎn)變。

由此可見，我國當(dāng)前的制度設(shè)計(jì)理念實(shí)際上是基于廣義兒童福利的內(nèi)涵，但囿于國情、政策和實(shí)踐基礎(chǔ)，需要逐漸探索和拓展兒童福利的外延，分類、分層次地推進(jìn)普惠型兒童福利制度的建立。2011年，國務(wù)院印發(fā)的《中國兒童發(fā)展綱要(2011—2020年)》專門列出了“兒童與福利”部分，這部分內(nèi)容與健康、教育、社會(huì)環(huán)境和兒童保護(hù)等其他部分的內(nèi)容有所交叉，同時(shí)在這一階段的發(fā)展目標(biāo)中仍然強(qiáng)調(diào)的是基本需求和基本公共服務(wù)的滿足。[5]“兒童福利”這一概念在政策層面尚沒有明確地表述，與其他政策領(lǐng)域存在重合，且建立在初期救助性服務(wù)的基礎(chǔ)上，這與福利國家廣義的“兒童福利”概念存在差異。

官方概念的明確度和清晰度影響著民眾的兒童福利認(rèn)知，民眾對(duì)推進(jìn)兒童福利的訴求也會(huì)影響官方對(duì)兒童福利的界定。政府和民眾對(duì)兒童福利概念的共識(shí)在一定程度上能夠反映出兒童福利制度的發(fā)展階段以及未來制度的轉(zhuǎn)向動(dòng)力。官方和民眾形成對(duì)兒童福利的“社會(huì)共識(shí)”注定是一個(gè)漫長的過程，需要政府更多地明確界定和引領(lǐng)“兒童福利”概念的內(nèi)涵。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的提升，未來中國要逐步以廣義的“兒童福利”作為制度設(shè)計(jì)的核心概念，在兒童福利制度的價(jià)值選擇、保障對(duì)象、保障內(nèi)容、實(shí)現(xiàn)方式等方面有新的轉(zhuǎn)向和突破。這也是本文展開分析所基于的概念范疇。

二、兒童福利制度發(fā)展中的國家動(dòng)力

國際上兒童福利的發(fā)展有三個(gè)重要節(jié)點(diǎn)：《貝弗里奇報(bào)告》(1942年)標(biāo)志著現(xiàn)代福利國家的開端，其中兒童福利也開始得到重視；20世紀(jì)70年代，絕大部分西方國家開始大力發(fā)展兒童福利制度，兒童福利走向適度普惠；到20世紀(jì)90年代，大多數(shù)西方國家的福利政策更趨完善，開始建設(shè)普惠型兒童福利。[6]有學(xué)者還將福利國家的普惠福利細(xì)分為“底線普惠”和“高級(jí)普惠”來評(píng)價(jià)政府承擔(dān)福利責(zé)任的范圍和水平，并指出當(dāng)前的福利國家開始向福利社會(huì)轉(zhuǎn)型，可能發(fā)展到了一個(gè)強(qiáng)調(diào)多元參與的新階段。[7]對(duì)比來看，中國兒童福利制度的發(fā)展是以改革開放為節(jié)點(diǎn)。1949年至1978年是兒童福利的探索期和停滯期；改革開放初期開始制度重建，直到20世紀(jì)90年代加入聯(lián)合國《兒童權(quán)利公約》，開始與國際兒童福利理念接軌，在隨后的制度實(shí)踐中逐漸納入國際規(guī)則和慣例。

(一) 20世紀(jì)30年代到70年代：國家干預(yù)與“政府有限負(fù)責(zé)”

20世紀(jì)30年代至70年代初期，國家干預(yù)主義強(qiáng)調(diào)的大政府權(quán)威、積極有為的政府，開始介入傳統(tǒng)理念上屬于“私人領(lǐng)域”的家庭來保障弱勢(shì)兒童權(quán)益，這是西方國家在這一時(shí)期的主流指導(dǎo)理論。1889年英國頒布實(shí)施的兒童法案賦予了法庭剝奪忽視、虐待兒童的父母監(jiān)護(hù)權(quán)的權(quán)力，是人類歷史上第一次從法律上粉碎了孩子是父母私有財(cái)產(chǎn)的神話，為國家干預(yù)兒童撫育事務(wù)提供了充分的法律基礎(chǔ)。[8]這一兒童法案也為《貝弗里奇報(bào)告》的發(fā)表和實(shí)施奠定了重要的制度基礎(chǔ)?！敦惛ダ锲鎴?bào)告》是當(dāng)時(shí)正在興起的凱恩斯主義經(jīng)濟(jì)學(xué)所主張的國家干預(yù)主義在社會(huì)福利政策方面的具體化，后成為整個(gè)西方福利國家的典型模式。[9]以英國為例，這一時(shí)期英國政府圍繞兒童義務(wù)教育、家庭補(bǔ)助、托兒服務(wù)、早期教育和融合教育頒布了一系列政策法規(guī)，促進(jìn)兒童福利；這些政策法規(guī)擴(kuò)大了福利范圍和保障對(duì)象、提高了福利標(biāo)準(zhǔn)。1948年，英國宣稱建成了“從搖籃到墳?zāi)埂钡母＠麌?。之后德國、法國等歐洲國家也相繼宣布建成福利國家。國家干預(yù)主義在帶來了西方國家高水平的兒童福利制度的同時(shí)，也由于國家過度干預(yù)家庭帶來的弊端、財(cái)政負(fù)擔(dān)及福利依賴問題受到質(zhì)疑。

這個(gè)時(shí)期由于意識(shí)形態(tài)的原因，西方兒童福利思想和傳統(tǒng)民間慈善思想對(duì)我國兒童福利事業(yè)影響極其有限，取而代之的是社會(huì)主義福利意識(shí)和單位福利思想。[10]64與西方建基于公民權(quán)利基礎(chǔ)上的制度不同，這些思想的主要傾向是集體主義、奉獻(xiàn)精神和以單位、集體為基礎(chǔ)的福利架構(gòu)，兒童福利被囊括在集體福利中。計(jì)劃體制下，我國通過城市單位制和農(nóng)村集體制(公社+生產(chǎn)隊(duì))的組織形式覆蓋了絕大多數(shù)居民的福利，在這兩種形式之外，由民政系統(tǒng)負(fù)責(zé)向極少數(shù)未被覆蓋的特殊社會(huì)成員提供福利。[11]民政救助的主要對(duì)象之一是孤殘兒童，除依靠家庭和親友網(wǎng)絡(luò)之外，國家全額撥款的兒童福利機(jī)構(gòu)一般只收養(yǎng)城市地區(qū)的兒童，農(nóng)村則依靠村集體和“五?！惫B(yǎng)制度的保護(hù)。我國20世紀(jì)50年代末和六七十年代兒童福利服務(wù)進(jìn)入停滯期。

從總體上看，這一時(shí)期我國的兒童福利主要是國家福利而不是社會(huì)福利，帶有“普惠制”特征，兒童福利是政府統(tǒng)包統(tǒng)攬的社會(huì)福利的一部分，但以院內(nèi)收養(yǎng)和物質(zhì)救助為主，并且具有非社會(huì)化、單一性、低水平、城鄉(xiāng)二元分裂的特征。兒童能夠滿足基本生存需要，但無法獲得更高層次的福利服務(wù)。政府并不是全面發(fā)展兒童福利，只是對(duì)特殊的兒童群體履行托底責(zé)任，是一種“政府有限負(fù)責(zé)”。有學(xué)者指出，西方社會(huì)福利制度的發(fā)展是建立在社會(huì)資源總量富足這一堅(jiān)固基礎(chǔ)上的；而我國建國后驅(qū)動(dòng)社會(huì)現(xiàn)代化的社會(huì)資源總量并沒有達(dá)到那種富足的程度，因而必須重新構(gòu)建一種嶄新的方式以滿足社會(huì)現(xiàn)代化的邏輯要求。[12]

兒童福利制度建設(shè)的初衷在于應(yīng)對(duì)工業(yè)化和現(xiàn)代化發(fā)展給兒童和家庭帶來的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，在制度完善的過程中，又受到政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化多重因素的影響，而對(duì)制度轉(zhuǎn)向產(chǎn)生頂層影響的因素是政府制定政策來推動(dòng)轉(zhuǎn)向的內(nèi)在動(dòng)機(jī)或?qū)和＠贫仍O(shè)計(jì)的觀念。

(二) 20世紀(jì)70年代到90年代：政府購買與“隱性家庭化”

20世紀(jì)70年代經(jīng)濟(jì)危機(jī)促使西方高福利國家政策改革。凱恩斯主義在經(jīng)濟(jì)滯脹和“新”自由主義的雙面夾擊下逐漸喪失了自己的主流地位，而“新”自由主義經(jīng)濟(jì)理論和經(jīng)濟(jì)政策主張開始重新抬頭。[13]有學(xué)者提出，20世紀(jì)70年代以后，在一個(gè)國家的經(jīng)濟(jì)政策選擇中，其指導(dǎo)思想已經(jīng)融合了多個(gè)學(xué)派的精華，在兼收并蓄中發(fā)展，各國使用的經(jīng)濟(jì)理論與政策既有自由主義成分，又包含有凱恩斯主義的某些主張，實(shí)際上是一種雜糅綜合性的選擇。[14]兒童福利作為社會(huì)福利中的特殊內(nèi)容，在控制社會(huì)福利、緊縮福利開支的背景下，很多國家并沒有減少在兒童福利上的投入，而是不降反增。[15]為了避免把兒童福利服務(wù)完全交給私營機(jī)構(gòu)或?qū)嵭惺袌龌瘞淼膯栴}，同時(shí)克服政府直接提供服務(wù)所存在的缺陷，政府購買服務(wù)作為一種過渡手段被提出來，這是兒童福利服務(wù)方式的一個(gè)重大轉(zhuǎn)變。[16]這說明兒童福利的供給朝民營化的方向轉(zhuǎn)變，政府仍然承擔(dān)福利投資監(jiān)管主體和制定兒童福利法律政策的角色，但通過出資購買由個(gè)人、民營組織或者非政府組織民間力量等來提供兒童福利服務(wù)。[10]15

而這一時(shí)段正是我國兒童福利制度的恢復(fù)重建期。受改革開放初期以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的發(fā)展戰(zhàn)略和西方福利國家改革等內(nèi)外因素的影響，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下城市“單位辦社會(huì)”和農(nóng)村“大鍋飯”的模式不再適應(yīng)市場效率的要求。企業(yè)改制導(dǎo)致的下崗失業(yè)波及到家庭中的兒童，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的實(shí)施將經(jīng)濟(jì)重心從集體轉(zhuǎn)移到家庭，原有的單位制和集體經(jīng)濟(jì)庇護(hù)下的兒童福利逐漸瓦解。岳經(jīng)綸等對(duì)這一時(shí)期兒童照顧政策的觀察認(rèn)為其有著明顯的“隱性家庭化”取向，使得兒童照顧的主要責(zé)任重新回到家庭。[17]在這一背景下，20世紀(jì)80年代，我國民政部門開始“社會(huì)福利社會(huì)化”的改革探索。一方面減輕政府財(cái)政負(fù)擔(dān)，另一方面，動(dòng)員政府和家庭之外的社區(qū)、市場等主體加入福利供給，兒童福利也走向社會(huì)化的道路。但這一階段仍然以政府管理為主，社會(huì)力量參與的規(guī)模和程度都十分有限，對(duì)政府的依賴性較高。

(三) 20世紀(jì)90年代至今：兒童權(quán)利視角的建立

20世紀(jì)90年代以來，西方福利國家的兒童福利政策取向更加積極，也更加注意防范現(xiàn)代化、全球化進(jìn)程中出現(xiàn)的新風(fēng)險(xiǎn)。1990年，聯(lián)合國《兒童權(quán)利公約》正式生效，確立了兒童福利發(fā)展的兒童權(quán)利視角，并指出家庭環(huán)境對(duì)兒童成長的重要作用，在家庭功能無法正常發(fā)揮時(shí)，要給予必要的保護(hù)和協(xié)助。[18]在西方兒童福利發(fā)展的歷史進(jìn)程中，兒童權(quán)利視角下出現(xiàn)了三種主要的取向：傳統(tǒng)的家庭保護(hù)取向，國家干預(yù)和社會(huì)保護(hù)取向，以及強(qiáng)調(diào)兒童青少年相對(duì)獨(dú)立性的自由主義取向。[19]20世紀(jì)90年代之后，在兒童權(quán)利保護(hù)的基礎(chǔ)上，更強(qiáng)調(diào)國家對(duì)家庭的支持角色和有界限的干預(yù)，在強(qiáng)調(diào)兒童福利的同時(shí)強(qiáng)調(diào)家庭福利供給對(duì)兒童的重要性?！皟和Ｗo(hù)導(dǎo)向”的國家如美國、英國，兒童保護(hù)權(quán)力會(huì)在家庭中的父母無法達(dá)到兒童照顧的最低標(biāo)準(zhǔn)時(shí)采取介入措施；“家庭服務(wù)導(dǎo)向”的國家如法國、瑞典則采取對(duì)家庭的支持服務(wù)，協(xié)助家庭滿足兒童營養(yǎng)、照顧、教育、醫(yī)療等需要；這兩種導(dǎo)向有融合并重的趨勢(shì)。[20]

從20世紀(jì)90年代之后，隨著與國際兒童福利理念接軌，中國政府也越來越多地從兒童權(quán)利和兒童發(fā)展的視角來考慮兒童福利制度的發(fā)展，對(duì)于兒童福利領(lǐng)域的介入也逐漸與西方其他國家同步，努力推進(jìn)中國現(xiàn)代兒童福利制度的建立。一個(gè)轉(zhuǎn)折點(diǎn)是，1992年，我國加入聯(lián)合國《兒童權(quán)利公約》，并于20世紀(jì)90年代和21世紀(jì)初先后制定兩個(gè)“中國兒童發(fā)展十年綱要”。有學(xué)者認(rèn)為這兩個(gè)綱要將國家保護(hù)和關(guān)愛兒童福利的意志上升為國家政策和發(fā)展規(guī)劃，標(biāo)志著新型福利模式的誕生。[21]這一時(shí)期，中國開始從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌。兒童福利國際交流的增加促進(jìn)了院舍照顧觀念和方式的轉(zhuǎn)變，兒童照顧開始強(qiáng)調(diào)滿足兒童多層次的生活需求并開始重視社會(huì)融入和家庭導(dǎo)向的理念。其中院內(nèi)家庭式照料、家庭寄養(yǎng)、家庭收養(yǎng)、社會(huì)助養(yǎng)等新的方式成為兒童福利社會(huì)化的發(fā)展方向。[10]99同時(shí)，在公辦兒童福利機(jī)構(gòu)供給不足的情況下，民辦兒童福利機(jī)構(gòu)逐漸開始發(fā)展，以承接不斷增加的有需求的兒童。中央政府從2012年開始每年拿出2億元購買社會(huì)組織服務(wù)，其中購買兒童類社會(huì)組織服務(wù)成為重要組成部分。[22]21世紀(jì)初，我國相繼建立了流浪兒童救助制度和孤兒基本生活保障制度，在兒童保護(hù)方面更加尊重兒童的個(gè)體權(quán)利和多元化的福利需求。在院內(nèi)照顧之外，院外的困境兒童福利范圍也逐漸擴(kuò)展。殘疾兒童的醫(yī)療康復(fù)、教育保障，受艾滋病影響兒童的救助保護(hù)和貧困家庭的兒童福利也提上議程。

縱觀中西方兒童福利的歷史發(fā)展，可以發(fā)現(xiàn)兩者有著一定的差異。西方國家在兒童福利領(lǐng)域一直有全面的兒童福利理念和較強(qiáng)的國家干預(yù)和介入，從兒童權(quán)利和兒童發(fā)展的視角出發(fā)對(duì)兒童福利做出制度安排。在國家干預(yù)方面從制定兒童福利相關(guān)的法規(guī)政策延伸到政府提供和購買各類兒童福利服務(wù)。而中國的兒童福利政策安排最初聚焦在保障兒童的基本生存權(quán)，且政府對(duì)于特殊兒童群體承擔(dān)的是有限照顧責(zé)任，政府在介入的范圍廣度和深入方面有所欠缺，兒童福利呈現(xiàn)出“隱性家庭化”的特征。

三、中國兒童福利制度的轉(zhuǎn)向特征

中國當(dāng)前的兒童福利正在從補(bǔ)缺型向適度普惠型轉(zhuǎn)變，未來將邁向普惠型的兒童福利制度。從以上對(duì)中西方兒童福利制度發(fā)展脈絡(luò)的梳理和比較中，可以獲得我國兒童福利制度轉(zhuǎn)向的四個(gè)特征。

(一) 逐漸建立以兒童權(quán)利視角為基礎(chǔ)的兒童福利制度理念

《兒童權(quán)利公約》中兒童的基本權(quán)利可概括為四項(xiàng)：生存權(quán)、受保護(hù)權(quán)、發(fā)展權(quán)和參與權(quán)。[18]兒童權(quán)利視角承認(rèn)兒童的脆弱性，同時(shí)也主張兒童的相對(duì)獨(dú)立性，這涉及到對(duì)兒童個(gè)體身份的認(rèn)知。兒童應(yīng)該受到來自非自身力量的保護(hù)以及與之相匹配的制度安排保障，以促進(jìn)兒童權(quán)利的最大化。中國和西方福利國家一樣經(jīng)歷了兒童與成年人等同、兒童是家庭私有財(cái)產(chǎn)等兒童福利觀念的存在階段。不過在福利國家普遍建立兒童權(quán)利原則之后，我國才開始基于這一理念開展制度設(shè)計(jì)和實(shí)踐，并嘗試建立相應(yīng)的兒童福利服務(wù)遞送體系。比如我國在加入《兒童權(quán)利公約》二十多年來制定了比較完善的兒童福利法規(guī)和政策，建立了比較完善的兒童福利行政體系；由失依兒童的照顧和保護(hù)逐漸擴(kuò)展到留守兒童和困境兒童；照顧水平也開始兼顧兒童生存和發(fā)展兩個(gè)層面。

(二) 從政府有限負(fù)責(zé)到家庭化再到推進(jìn)兒童福利社會(huì)化

20世紀(jì)三四十年代以來，西方國家的兒童福利制度發(fā)展大體上經(jīng)歷了自由放任到國家干預(yù)再到福利社會(huì)化的軌跡。目前，我國民政部門也在積極推進(jìn)兒童福利的社會(huì)化發(fā)展。但應(yīng)該認(rèn)識(shí)到，我國從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型、促進(jìn)城市化發(fā)展、彌合城鄉(xiāng)二元體制、社會(huì)力量較為薄弱的經(jīng)濟(jì)社會(huì)基礎(chǔ)，與西方國家的制度建設(shè)基礎(chǔ)存在差異。我國未來的兒童福利制度應(yīng)該在國情的基礎(chǔ)上借鑒國際慣例和規(guī)則，找出適合本土的國家、家庭和社會(huì)的角色分工。

由此看到，西方國家也是基于自身的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r來進(jìn)行兒童福利的制度安排。在以社會(huì)目標(biāo)為依據(jù)的福利中，美國人更傾向于“殘補(bǔ)模式”和有限政府干預(yù)，歐洲人則更傾向于制度模式和全面政府干預(yù)。[23]美國政府在兒童福利政策中的價(jià)值取向也經(jīng)歷了由自由放任到積極干預(yù)，再到回歸尊重家庭權(quán)利與穩(wěn)定的轉(zhuǎn)變，并成為推動(dòng)兒童福利事業(yè)發(fā)展的主導(dǎo)力量。[24]基于對(duì)隱私的高度重視，美國政府對(duì)涉及家庭個(gè)人私密的干涉通常被視為不受歡迎的入侵。受此影響，美國并沒有形成正式的家庭政策。取而代之的便是聯(lián)邦、州及地方層面對(duì)處理不同家庭關(guān)系的法律層出不窮。[25]英國兒童福利具有立法完善、政府作為責(zé)任主體，面向全體兒童同時(shí)向貧困家庭傾斜、各種力量廣泛參與、形成服務(wù)網(wǎng)等特點(diǎn)。[26]日本的兒童福利發(fā)展首先通過《兒童福利法》(1947)明確國家責(zé)任和對(duì)象的普遍性，隨著一系列兒童福利法律的出臺(tái)，日本兒童福利經(jīng)歷了由補(bǔ)救型向普惠型、由家庭育兒到“社會(huì)育兒”、由“保護(hù)型”到“自立支援型”的轉(zhuǎn)變，形成了成熟完善、適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的兒童福利制度。[27]

計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，我國傳統(tǒng)兒童福利制度中，民政部門負(fù)責(zé)的是在單位體制和集體經(jīng)濟(jì)之外的特殊兒童，實(shí)質(zhì)上還是依賴于家庭的兒童福利制度；而在普惠型兒童福利制度中，國家承擔(dān)起的是所有兒童的福利責(zé)任。傳統(tǒng)兒童福利制度中，兒童福利機(jī)構(gòu)通常是官辦機(jī)構(gòu)，民間機(jī)構(gòu)或組織幾乎沒有發(fā)展空間；而普惠型兒童福利制度下社會(huì)組織作為國家和家庭福利功能的補(bǔ)充得到充分發(fā)展。中國傳統(tǒng)的家庭或家族觀念深厚，家庭與兒童的聯(lián)結(jié)緊密，國家在進(jìn)入家庭領(lǐng)域時(shí)，應(yīng)該考慮到家庭自身的抗逆力，對(duì)于不同功能和類型的家庭采取不同性質(zhì)的福利措施。有學(xué)者指出應(yīng)該根據(jù)不同的家庭類型分別采用替代性兒童福利、補(bǔ)充性兒童福利和支持性兒童福利。無法回到原生家庭的兒童選擇替代性兒童福利；生活在“問題家庭”的兒童可以探索實(shí)施監(jiān)護(hù)權(quán)的轉(zhuǎn)移；對(duì)生活在部分功能家庭中的兒童，應(yīng)當(dāng)通過補(bǔ)充性兒童福利來補(bǔ)足其家庭功能；對(duì)于生活在正常家庭中的兒童，則應(yīng)通過支持性兒童福利來改善其家庭功能；[10]207-208同時(shí)在兒童福利社會(huì)化的過程中，也要重視非營利組織在兒童福利服務(wù)供給方面的作用，在家庭功能失靈時(shí)，可以在一定程度上彌補(bǔ)家庭功能的不足，并促進(jìn)政府社會(huì)職能的轉(zhuǎn)變。

(三) 普惠型兒童福利是新制度的聚焦點(diǎn)和最終目標(biāo)

2013年，民政部選取五個(gè)城市為試點(diǎn)地區(qū)，拉開了我國適度普惠型兒童社會(huì)福利制度建設(shè)的序幕。補(bǔ)缺取向的兒童福利制度無法適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展伴生性的兒童問題，也無法使得所有兒童共享經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展成果。這一制度轉(zhuǎn)向意味著我國更多地朝向現(xiàn)代兒童福利制度發(fā)展，在家庭保障功能的基礎(chǔ)上，更加強(qiáng)調(diào)國家責(zé)任?！斑m度”一方面考慮經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展，另一方面考慮到國家對(duì)兒童家庭已有的介入基礎(chǔ)。而制度發(fā)展的最終目標(biāo)是建立普惠型的兒童福利制度，適度普惠兒童福利制度是一種過渡形式。

普惠型的兒童福利制度具有自身的新特點(diǎn)，與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期“政府包辦”的兒童福利存在差異。除了在兒童福利理念上與國際趨勢(shì)接軌之外，還存在著社會(huì)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)以及福利發(fā)展標(biāo)準(zhǔn)和水平的差異。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下有城市單位制和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)作為兒童福利的屏障。普惠型兒童福利處于快速變化的市場經(jīng)濟(jì)背景下，原有的屏障逐漸解體，少子老齡化和人口流動(dòng)性增加，家庭規(guī)模小型化，減弱了家庭應(yīng)對(duì)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的能力，需要國家協(xié)助兒童及其家庭增能，建立起新的保護(hù)屏障。戶籍制度未放松之前，兒童福利被分割在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)中；普惠型兒童福利在于最大限度地增進(jìn)城鄉(xiāng)兒童福利的一體化，凸顯公平性。在福利標(biāo)準(zhǔn)和水平方面，以往的兒童福利更多是應(yīng)對(duì)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，而普惠型兒童福利是建立在更高層次的生活質(zhì)量水準(zhǔn)之上，更多從兒童全面保護(hù)和潛能發(fā)展的角度來著手制度建設(shè)。

在一些領(lǐng)域，普惠性的兒童福利政策已經(jīng)出現(xiàn)和發(fā)展，如九年義務(wù)教育制度、兒童國家免疫計(jì)劃、兒童營養(yǎng)午餐項(xiàng)目、困境兒童福利保障范圍的擴(kuò)展、兒童票價(jià)減免政策等。但在制度設(shè)計(jì)層面還存在一些不足，包括覆蓋對(duì)象有限、福利水平不高、財(cái)政支持不足、管理不統(tǒng)一、兒童福利社會(huì)化程度低等。[28]

(四) 兒童福利制度建設(shè)多層次全方位地推進(jìn)

在適度普惠型兒童福利理念的指引下，近年來中國兒童福利在保障對(duì)象、覆蓋范圍、立法和行政架構(gòu)方面都取得了重大進(jìn)展。2011年，民政部提出中國兒童福利保障對(duì)象的范圍是隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)文明進(jìn)步而逐步拓展的，從孤兒到困境兒童，最終目標(biāo)是所有兒童。困境兒童概念在覆蓋范圍上已經(jīng)超過了傳統(tǒng)孤殘兒童，實(shí)際上是介于殘補(bǔ)型和普惠型兒童福利制度的一種中間狀態(tài)。[10]191-1922013年，是中國建設(shè)適度普惠型兒童福利制度的重要年份。在中央和地方各級(jí)政府的推動(dòng)下，全國各地紛紛建立或規(guī)劃困境兒童保障制度，但制度的覆蓋面和保障范圍還需要進(jìn)一步拓展。2014年《民政部關(guān)于進(jìn)一步開展適度普惠型兒童福利制度建設(shè)試點(diǎn)工作的通知》，總目標(biāo)是擴(kuò)大兒童福利范圍，推動(dòng)兒童福利由補(bǔ)缺型向適度普惠型的轉(zhuǎn)變，建立健全城鄉(xiāng)一體化、保障制度化、組織網(wǎng)絡(luò)化、服務(wù)專業(yè)化、惠及所有兒童的兒童福利制度和服務(wù)體系……為有需求的兒童及其家庭提供教育輔導(dǎo)、心理疏導(dǎo)、監(jiān)護(hù)指導(dǎo)、政策咨詢、能力培訓(xùn)、幫扶轉(zhuǎn)介、定期探訪兒童等服務(wù)。[29]2018年，民政部部長黃樹賢在《開創(chuàng)新時(shí)代民政工作新局面》的講話中，指出要深刻認(rèn)識(shí)以人民為中心的發(fā)展思想，賦予新時(shí)代民政工作的新使命，機(jī)構(gòu)改革后，兒童福利保障對(duì)象由孤殘兒童、農(nóng)村留守兒童、困境兒童向全體兒童擴(kuò)展。[30]2019年，民政部首次設(shè)立兒童福利司，這是兒童福利行政管理級(jí)別首次升格為“司”，獨(dú)立的兒童福利管理部門的設(shè)立是社會(huì)發(fā)展和機(jī)構(gòu)改革的趨勢(shì)，也是學(xué)界呼吁多年的夙愿；同時(shí)也與已經(jīng)建立相對(duì)健全的兒童福利體系的發(fā)達(dá)國家的發(fā)展趨勢(shì)保持了一致性，對(duì)于未來統(tǒng)籌設(shè)計(jì)兒童福利制度具有重大意義。

除了對(duì)獨(dú)立的兒童福利管理機(jī)構(gòu)的重視，各界還十分重視兒童福利的立法工作，主要是為了改善當(dāng)前兒童福利立法碎片化、福利成分少、兒童福利權(quán)觀念不合時(shí)宜、回應(yīng)社會(huì)需求等問題，認(rèn)為由國家立法機(jī)構(gòu)制定綜合性的兒童福利法是國家兒童福利制度化建設(shè)的最高指向。但2014年，民政部有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)明確表示，目前我國進(jìn)行兒童福利立法的時(shí)機(jī)依然不成熟，因?yàn)楦鞯貎和＠?wù)的實(shí)踐探索還在過程，甚至是起步過程之中，人們的認(rèn)識(shí)還有分歧。[31]因此，在探索綜合立法的過程中，不僅要強(qiáng)調(diào)法律體系的完善，同時(shí)也要關(guān)注法律的實(shí)踐土壤、法律執(zhí)行過程的效率和質(zhì)量，真正做到“有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究”。

四、分析與結(jié)論

綜觀西方福利國家的發(fā)展趨勢(shì)和我國兒童福利制度發(fā)展的歷史軌跡，在20世紀(jì)90年代逐漸與國際兒童福利發(fā)展接軌之前，我國的兒童福利發(fā)展更多基于蘇聯(lián)模式，這在建國初期百業(yè)待興的背景下具有積極的歷史意義；而隨著市場化改革的深入和社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的增加以及對(duì)國際契約的承諾，國家不得不調(diào)整自己在兒童福利制度建設(shè)中的責(zé)任定位，在接受國際經(jīng)驗(yàn)的同時(shí)，探索適合本國國情的兒童福利制度。雖然建設(shè)現(xiàn)代兒童福利制度的起步晚于西方福利國家，但中國已有的制度基礎(chǔ)、社會(huì)基礎(chǔ)和經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)都與西方有所差異，因此在追隨現(xiàn)代化兒童福利制度建設(shè)國際趨勢(shì)的同時(shí)，要綜合考慮本土的適應(yīng)性和現(xiàn)有資源的有效利用。

在我國兒童福利制度從補(bǔ)缺型向普惠型轉(zhuǎn)變的過渡期，可以借鑒和吸收西方國家的一些成功經(jīng)驗(yàn)。一是推動(dòng)兒童福利觀念和兒童權(quán)利意識(shí)的普及。前文提到國家和社會(huì)之間對(duì)兒童福利概念的共識(shí)可以促進(jìn)二者在兒童問題上的良性互動(dòng)，減少侵害兒童權(quán)利的不良事件。國家層面的兒童福利立法是推動(dòng)觀念普及的強(qiáng)有力措施，目前我國還尚未制定相應(yīng)的綜合法律。同時(shí)，傳統(tǒng)文化中兒童是家庭所有物的觀念破除仍然需要時(shí)間，當(dāng)社會(huì)意識(shí)到兒童也是國家財(cái)富的一部分時(shí)，相應(yīng)的福利訴求就會(huì)出現(xiàn)。二是厘清國家、家庭和社會(huì)在兒童福利制度中的角色和責(zé)任。兒童福利制度建設(shè)是一項(xiàng)國家為主導(dǎo)，全社會(huì)共同參與的系統(tǒng)工程。但需要認(rèn)識(shí)到家庭既是兒童福利的供給方，也是福利的需求方。國家需要促使家庭福利功能的正常發(fā)揮，同時(shí)監(jiān)督、引導(dǎo)社會(huì)力量增加兒童福利的供給。三是政府應(yīng)該繼續(xù)在分類救助的基礎(chǔ)上，提高識(shí)別兒童個(gè)性化需求的能力，在現(xiàn)有的資源框架下，優(yōu)先解決具有緊迫性和重要性的需求。四是完善兒童福利制度落實(shí)所需要的配套措施。這些措施包括與中央政府機(jī)構(gòu)設(shè)置對(duì)應(yīng)的地方政府層面相應(yīng)的職能部門、兒童社會(huì)工作專業(yè)人才隊(duì)伍的建設(shè)、部門運(yùn)作資金配套和明確的操作規(guī)程等。