現(xiàn)場傳真

2018年12月29日下午，十三屆全國人大常委會第七次會議閉幕后，全國人大常委會辦公廳召開新聞發(fā)布會，全國人大農業(yè)與農村委員會辦公室主任何寶玉先生、全國人大常委會法工委民法室副主任杜濤先生、農業(yè)農村部政策與改革司副巡視員孫邦群先生，共同回答大家關于農村土地承包法修正案的問題。

記者：為什么要修改農村土地承包法，這次修改法律有什么重要的意義？

何寶玉：我國實行以家庭承包經營為基礎、統(tǒng)分結合的雙層經營體制，是農村改革的重大成果，也是憲法確立的農村基本經營制度。根據憲法制定的農村土地承包法，是一部直接關系億萬農民群眾切身利益、生存發(fā)展的重要法律。這部法律從2003年實施以來，對于穩(wěn)定農村基本經營制度，維護農村集體土地所有權和廣大農民的承包土地經營權，促進農村土地承包關系的穩(wěn)定，促進農業(yè)農村經濟的健康發(fā)展和農村社會和諧穩(wěn)定都發(fā)揮了非常重要的作用。

近些年來，隨著我國經濟社會的發(fā)展，農業(yè)農村取得了一些新進展，出現(xiàn)了一些新情況和新問題。黨中央對“三農”工作，特別是農村土地制度改革做出了一些新的部署，要求對農村土地承包法進行修改。具體來說，我們這次修改法律主要是基于三個方面考慮。

第一，適應新時代農業(yè)農村改革發(fā)展的客觀要求。隨著我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化信息化的迅速推進和農村經濟社會的迅速發(fā)展，農村也出現(xiàn)了一些新情況。越來越多的農民，特別是青壯年農民進城務工，承包土地流轉加速，流轉面積不斷擴大，現(xiàn)在流轉的承包地面積已經超過了三分之一，家庭農場、各種農民專業(yè)合作社還有農業(yè)產業(yè)化農村龍頭企業(yè)等一些新型經營主體大量涌現(xiàn)，農民規(guī)模化經營水平不斷提高。針對這種狀況，黨中央明確地將過去的“兩權分離”制度創(chuàng)新為“三權分置”。這次修改農村土地承包法，主要就是為了將農村土地實行“三權分置”的制度法制化，以更有效地保障農村集體經濟組織和承包農戶的合法權益，同時也更有利于促進現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展。

第二，把黨對新時代農業(yè)農村工作的一些重大部署和方針政策轉化為法律。黨的十八大以來，針對農業(yè)農村的新情況、新發(fā)展、新問題，以習近平同志為核心的黨中央對于穩(wěn)定和完善農村基本經營制度，深化農村集體土地制度改革等提出了一系列的方針政策，作出了重大安排部署。習近平總書記就“三農”工作作出了重要論述和指示，需要及時地轉化為法律。

第三，總結和確認地方實踐探索和創(chuàng)新的經驗，并上升為法律。這些年來，不少地方在進一步深化農村改革，特別是農村土地制度改革的過程中不斷地探索創(chuàng)新，積累了寶貴的經驗，需要及時加以總結，并且把實踐證明行之有效的經驗上升為法律，更好地規(guī)范和指導農村改革發(fā)展。

基于這些考慮，按照十二屆全國人大常委會立法規(guī)劃的安排，2015年初，全國人大農業(yè)與農村委員會牽頭組織有關單位共同起草農村土地承包法修正案草案。經過深入調查研究，召開了不同層次、不同方面的座談會，廣泛聽取中央有關單位和各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）人大和地方政府農業(yè)林業(yè)主管部門、基層干部和農民群眾、專家學者的意見，經過反復研究、修改完善，形成了修正案草案。這個草案在2017年10月召開的十二屆全國人大常委會第30次會議上進行了初審。今年2018年10月召開的十三屆全國人大常委會第6次會議進行了二審，十三屆全國人大常委會第7次會議進行了三審后順利表決通過。

我們相信這次修改后的農村土地承包法對于鞏固和完善以家庭承包經營為基礎、統(tǒng)分結合的雙層經營制度，保持農村土地承包關系穩(wěn)定并長久不變，維護農村土地承包經營當事人的合法權益，進一步促進農業(yè)農村發(fā)展和農村社會穩(wěn)定，都將發(fā)揮積極的推動作用。

記者：這次修改的法律對保護進城農戶的土地承包經營權都做了哪些新的規(guī)定？

何寶玉：承包期內不得隨意調整農民的承包地，不得隨意收回農民的承包地，是農村土地承包法的核心內容。農村土地承包法第26條和第27條（修改后是第27條、第28條），這是農村土地承包法修改的兩個核心條款。穩(wěn)定農村土地承包關系，保護農民的土地承包經營權，很重要的一點，就是發(fā)包方在承包期內不得隨意收回承包地，使廣大農民真正地感到土地承包經營權是有切實保障的。否則，如果發(fā)包方可以隨便收回承包地，穩(wěn)定的土地承包關系就無從談起。

隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的迅速推進，大量農民進城務工，有的離土不離鄉(xiāng)，繼續(xù)經營承包地；有的離土又離鄉(xiāng)，全家進入城鎮(zhèn)工作生活，繼續(xù)經營承包地面臨現(xiàn)實困難。這種情況下，特別是一部分農民進城后，尤其是全家進城，他們的土地承包經營權比較容易受到侵害。為了維護進城落戶農民的土地承包權益，推進城鎮(zhèn)化發(fā)展，2014年7月，國務院發(fā)布《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》中明確提出，現(xiàn)階段，不得以退出土地承包經營權、使用權、集體收益分配權作為農民進城落戶的三個條件。2016年10月中辦、國辦發(fā)布的《關于完善農村土地所有權承包權經營權三權分置辦法的意見》，就是我們通常說的“三權分置”的意見中，這個意見又進一步重申，不得以退出土地承包權作為農民進城落戶的條件。

根據這些文件的精神，我們這次修改農村土地承包法專門增加了一項規(guī)定，“國家保護進城農戶的土地承包經營權，不得以退出土地承包經營權作為農戶進城落戶的條件”，從目前的大部分情況看，農戶進城后一段時間內還是不穩(wěn)定的，因為經濟形勢在不斷變化，遇到經濟形勢比較困難的時候，農民可能還要回去。在很多農民全家進城后，在城市中不一定能穩(wěn)定下來，完全享受城市的社會保障還需要一段時間?？陀^上還有很多農戶進城后，雖然全家遷到城里了，但是還需要在城鄉(xiāng)之間往返，經濟好的時候就在城市，經濟困難的時候就回到農村。

所以，如果農戶一進城就收取承包地，反而造成有些農戶不愿意進城。大家可能也有感覺，現(xiàn)在很多青年農民自己把戶口遷到城里、鎮(zhèn)上或者縣城里，但是把老人留在農村，不能說他們沒有這方面的考慮?？傮w上看，我國的城鎮(zhèn)化也好，還是農民進城后的市民化也好，都是一個長期的過程，不可能一蹴而就，對此我們要有歷史耐心。另一方面，這兩次全國人大常委會審議農村土地承包法的時候，有委員提出，廣大農民為中國革命和新中國建設作出了巨大貢獻，沒有農民的支持就沒有新中國的成立，也沒有今天的建設成就。大家都知道，新中國成立以來，農民的土地、農產品、勞動力（包括現(xiàn)在的農民工）等全方位地為國家作出貢獻，應該說廣大農民對我國的經濟發(fā)展和社會穩(wěn)定功不可沒。

對進城農民來說，承包地和宅基地的權益是他們在農村的最后一點財產和利益，所以對部分農戶在進城后一段時間內，既有城鎮(zhèn)居民的身份同時又保留土地承包權益，整體上講不妨寬容一點、大度一點，不要一看到農戶進城，就急急忙忙把承包地收回來。黨中央對這個問題也比較關注，針對這些問題，2015年8月，國辦印發(fā)了《關于加快轉變農業(yè)發(fā)展方式的意見》。其中提出，在堅持農村集體土地所有和充分尊重農民意愿的基礎上，在農村改革實驗區(qū)穩(wěn)妥地開展農戶承包地有償退出試點，引導有穩(wěn)定非農業(yè)就業(yè)收入、長期在城鎮(zhèn)居住生活的農戶，自愿退出土地承包經營權。黨的十八屆五中全會也提出，推進農業(yè)轉移人口市民化，逐步把符合條件的農村轉移人口轉為城鎮(zhèn)居民，維護進城落戶農民的土地承包權、宅基地使用權、集體收益分配權，支持引導其依法自愿有償轉讓上述權益。

根據這項考慮，我們這次修改農村土地承包法對保護進城農戶的土地承包經營權的規(guī)定作出了重大的修改。制定農村土地承包法時，在第26條做了一個區(qū)分，原則上說在承包期內承包方不得收回農民的承包地，但是底下又區(qū)分了兩款，說農民進入小城鎮(zhèn)的，可以按照他們的意愿保留土地承包經營權或者流轉土地承包經營權。第三款又作了一個規(guī)定，農民全家遷入設區(qū)的市、轉為非農業(yè)戶口的，應該交回他們承包的耕地和草地；承包方不交回的，發(fā)包方有權收回。這次根據中央的規(guī)定做了很大的修改，作了新的規(guī)定，承包期內，承包農戶進城落戶的，不管進到哪個城市，在承包期內不得收回承包地，而是要引導支持承包農戶按照自愿有償的原則，依法在本集體經濟組織內部轉讓土地承包經營權，或者把承包地交回發(fā)包方，也可以鼓勵承包農戶流轉土地經營權。

農民專業(yè)合作社利用流轉的土地發(fā)展種植業(yè)。資料圖

因為這次“三權分置”后，區(qū)分了土地承包經營和土地經營權，允許農戶，一個是自愿有償地把自己的土地承包經營權完全地轉讓給自己同村的其他的農戶，或者是有償地和集體商量，退出承包關系。但前提是農民自愿的，或者如果不愿意這么做，還想保留，可以把土地經營權流轉給其他人，應該說這樣規(guī)定更符合中央的精神。

這次我們修改農村土地承包法是保護進城農戶的土地承包經營權，作了兩個修改：一個是農民進城以前，不得以農戶退出土地承包經營權作為農戶進城落戶的條件；一個是刪除了要求進城農戶交回承包地、不交回就收回的規(guī)定，修改為由進城農戶自主選擇如何處分土地承包經營權，可以按照自愿有償原則，依法將土地承包經營權轉讓給本集體經濟組織其他農戶，也可以自愿有償地將承包地交回發(fā)包方，也可以流轉土地經營權。

記者：在法律制度方面，這部修改后的法律是如何體現(xiàn)“三權分置”的？

杜濤：落實承包地的“三權分置”，是這次修改農村土地承包法的主要任務。我們說的“三權分置”，針對的是農村集體經濟組織內部的家庭承包方式而進行的一個制度設計。農村的土地歸農民集體所有，這個是說的所有權，對這個問題，土地管理法和物權法都有明確規(guī)定。農村集體經濟組織成員有權依法承包由本集體經濟組織發(fā)包的農村土地，這句話講的是農村土地的承包經營權，也就是承包以后，就享有了土地承包經營權。

現(xiàn)行的土地承包經營權，修改前的農村土地承包法和物權法都有規(guī)定。我們講“三權分置”中的“兩權”，一個是所有權，一個是土地承包經營權，現(xiàn)行的法律都是規(guī)定好的，這個并不需要改動?！叭龣喾种谩钡脑O想，是承包的農戶承包土地以后，不但可以在本集體經濟組織內部轉讓承包地，還可以向外部的受讓人流轉承包地，而且流轉以后，要使受讓人獲得權利保障，可以有利于促進適度規(guī)模經營，進一步發(fā)揮農村土地資源的效率，也有利于增加農民的財產收入，同時還要使轉讓土地經營權的承包戶不失去權利的保障。這就需要在土地承包經營權的基礎上，再設計一個由流轉的受讓人享有的權利。這個權利就是這次修改后新增加的土地經營權，是“三權分置”中的第三個權利。

前面說了前兩個權利是現(xiàn)在都有的，土地所有權、土地承包經營權，這次等于是在修改后的農村土地承包法中，又新設了一個土地經營權制度。修改后的農村土地承包法對于土地經營權的制度設計，主要包括幾個方面：一是在總則第9條中，提出了土地經營權的概念，同時也表達了整個制度設計的理論基礎。這個理論基礎就是承包方既可以自己經營，也可以流轉其承包地的土地經營權，由他人經營。流轉承包地的土地經營權，就是由他人經營的一個實現(xiàn)方式，在第9條中作了一個基本的規(guī)定，提出了土地經營權的概念。第二個方式是關于流轉的方式。修改后的農村土地承包法第36條規(guī)定，承包方可以自主決定依法采取出租（轉包）、入股或者其他的方式，向他人流轉土地經營權，并向發(fā)包方備案。

第三，關于土地經營權的登記。修改后的法律第41條規(guī)定“土地經營權流轉期限為五年以上的，當事人可以向登記機構申請土地經營權登記，未經登記，不得對抗善意第三人”。關于登記的規(guī)定，同時在法律上也是一個關于土地經營權物權效力的表述。

第四，關于土地經營權的融資擔保，依照新修改后的法律第47條規(guī)定，一個方面，承包方可以用承包地的土地經營權向金融機構融資擔保，就是承包方自己就可以用土地承包經營權向金融機構融資擔保。另一方面，土地經營權流轉的受讓方，通過流轉取得的土地經營權，經過承包方的書面同意并向發(fā)包方備案，也可以向金融機構融資擔保。融資擔保以后，就發(fā)生了擔保物權的效力。當事人就可以向登記機構申請登記。作為擔保物權人的金融機構，有權就土地經營權優(yōu)先受償。

此外，土地經營權這一部分，還有關于土地經營權流轉合同的訂立和解除，社會資本通過流轉取得土地經營權的資格審查制度等其他方面的內容。

記者：在立法設計上如何打消這種農民沒有土地就失去一切的憂慮？

孫邦群：這個問題涉及到土地流轉。從土地流轉來說，從中央制度安排來說，叫落實所有權、穩(wěn)定承包權、放活經營權。這個制度創(chuàng)新已經體現(xiàn)在這次修法上。所以從農民的角度來說，不存在流轉了之后土地就失去了。從中央的要求到法律的規(guī)定，包括我們在實踐過程中用了五年在全國對農民承包經營權做了確權登記頒證，目的是讓農民能夠拿到穩(wěn)定的承包經營權。承包經營權是農民的，是物權。穩(wěn)定承包經營權之后，農民可以按照自己的意愿來進行有計劃地流轉，也可以入股、可以退出、可以互換。這是中央所要求的，在保護所有權和承包權的前提下，平等保護農民的土地經營權。

為了平等保護經營權，相關的部門推出了一系列的措施，包括流轉市場規(guī)范化建設，這次根據新修訂的土地承包法相關精神，將進一步完善流轉市場管理辦法。另一方面，農民的顧慮還與對流轉合同的條款規(guī)定不是太清楚有關。下一步，我們準備推出全國標準的土地經營權的流轉合同文本，進一步規(guī)范合同。

所以，農民在土地流轉過程中不存在流轉了土地，土地就失去的問題。

記者：新通過的農村土地承包法修改決定對農村土地承包法還做出了哪些重要修改和補充？

杜濤：實行家庭承包經營為基礎、統(tǒng)分結合的雙層經營體制，是我國改革開放歷史新時期的重要的標志性舉措，也是憲法規(guī)定的我國的農村基本經營制度。2003年施行的農村土地承包法，對這個制度加以穩(wěn)定和完善，多年來發(fā)揮了重大的作用。黨的十八大以來，以習近平總書記為核心的黨中央，對于深化農村集體土地制度改革，進一步完善農村基本經營制度，提出了一系列的方針政策。

這次修改農村土地承包法，就是為了在新時期適應發(fā)展的需要，把中央精神和實踐經驗轉化為法律規(guī)范。比如“三權分置”的問題，就是這次修改農村土地承包法的主要任務。

簡而言之，實際上就是在原來的集體土地所有權，土地承包經營權的基礎上，又從土地承包經營權中分離出了一個土地經營權，包括土地經營權的產生和登記、土地經營權流轉合同的訂立和解除及土地經營權的融資擔保等內容。

第二方面，關于承包期的延長，黨的十九大報告提出，保持土地承包關系穩(wěn)定并長久不變，第二輪土地承包到期后再延長三十年，這次修改農村土地承包法就要把這個中央精神落實為法律規(guī)范。修改后的法律規(guī)定，耕地的承包期屆滿后再延長三十年。同時，考慮到土地承包關系除了耕地還包括草地和林地，這次也同時規(guī)定，草地和林地的承包期屆滿后，在現(xiàn)有基礎上相應延長。

第三方面，關于維護進城落戶的承包農戶的權益。

第四方面，重要的修改是關于保護農村婦女的土地承包經營權，其實修改前的農村土地承包法，就很注重保護農村婦女的承包經營權。比如說規(guī)定了農村土地承包，婦女與男子享有平等的權利，承包中應當保護婦女的合法權益，任何組織和個人不得剝奪、侵害婦女應當享有的土地承包經營權。這是現(xiàn)行法的規(guī)定?，F(xiàn)行法還規(guī)定，不得因為婦女婚姻狀況的變更而損害其土地承包經營權。這次修改后的農村土地承包法又新增加了兩項規(guī)定：一是規(guī)定承包農戶內家庭成員依法平等享有承包土地的各項權益。二是土地承包經營權證和林權證，這些證書應當將具有土地承包經營權的全部家庭成員列入。這兩項新增加的規(guī)定，實際主要的考慮也是關于保護農村婦女的土地承包經營權。

記者：這次新修訂的農村土地承包法既落實了“三權分置”和“長久不變”的政策要求，也加強了對于農民權益的保護，農業(yè)農村部下一步有哪些具體的舉措？

孫邦群：這次新修訂的農村土地承包法，主要是體現(xiàn)了中央的“三權分置”制度創(chuàng)新的精神，對農村土地的所有權、承包權和經營權的權利界限和相互關系，都作了一些規(guī)定，特別是這次對土地經營權的一些規(guī)定。再有，承包期再延長三十年，包括建立工商資本租賃農村土地的一些制度。

圍繞著新修訂的內容，我們落實新修訂的農村土地承包法，近期主要是抓兩個方面：第一，大力宣傳新修訂的農村土地承包法。一些新的內容、新的重點要讓老百姓知道，讓從事這項工作的黨政領導學通弄懂。為了做到這一點，一是我們抓緊對新法進行一些釋義，要和全國人大相關部門抓緊研究，做一個標準的法律釋義。二是要通過各種媒體、多種方式把法的精神向農民宣傳，讓農民能夠做到家喻戶曉，按照土地承包法維護自己的權益。在宣傳的同時，我們還計劃，要開展培訓，特別是從事這項工作的各級黨政領導，以及土地承包管理的一些人員，要進行一些有組織的培訓，這是明年的一項重點工作。

第二，根據新修訂的法律，要盡快出臺一些配套的政策措施。第一個方面，農民還有擔心，還有顧慮，在穩(wěn)定承包權上，做好我們農村承包地確權登記的一些收尾工作。這項工作歷時五年，到2018年底基本完成，在基本完成的基礎上，還有一些收尾，真正給農民確實權、頒鐵證，這項工作要繼續(xù)做好做實。

第二個方面，這部法律規(guī)定的要建立工商企業(yè)等社會資本通過流轉取得土地經營權的資格審查、項目審核和風險防范制度，這個制度要具體出臺辦法，規(guī)范工商資本到農村去租地的行為。同時，結合法律的要求和規(guī)定，在第二輪土地承包到期后再延長三十年，這也是黨的十九大習近平總書記宣布的，這方面我們要研究具體的配套政策和拿出具體的銜接辦法。

記者：“外嫁女”的土地權益問題能不能根據修改后的法律得以解決？第16條增加了一款，農戶內家庭成員依法平等享有承包土地的各項權益，如何理解這一規(guī)定？“農戶內的家庭成員”怎么理解？如果在二輪承包中沒有獲得土地承包權，可不可以憑此規(guī)定來享有土地承包權益？

孫邦群：我國實行土地集體所有，采取的是集體經濟組織內部家庭承包方式，承包家庭的成員平等地享有承包土地的各項權益。這就是說，無論是婦女、小孩、老人，都要平等地享有土地的各項權益。修訂后的土地承包法特別體現(xiàn)了這條，這也是對婦女權益保護的一種強調。同時，也保留原法的條款。比如說第6條，農村土地承包，婦女與男子享有平等的權利，承包中應當保護婦女的合法權益，任何組織和個人不得剝奪侵害婦女應當享有的土地承包經營權。剛才也說到了，婦女結婚，新居住地未取得承包地的，發(fā)包方不能收回其原承包地，婦女離婚、喪偶，仍在原居住地生活，或不在原居住地生活，但在新居住地沒取得承包地的，發(fā)包方也不能收回她的承包地。這些規(guī)定都是對婦女承包經營權加強了保護。所以從這個角度，特別是剛才說的外嫁女的問題。第一，在娘家的地不能收回。第二，在婆家如果沒分到地的時候，更不能收回。從這個角度來說，婦女的權益更加得到了保護。

剛才提到，怎么來理解農戶內家庭成員依法平等享有承包土地的各項權益的這個條款，主要是要體現(xiàn)黨中央關于穩(wěn)定農村土地承包關系的基本方針和精神，特別是涉及到人地矛盾，婦女的嫁入嫁出及新生兒，都是按照中央的精神和土地承包法規(guī)定的精神予以明確的，所以婦女的權益在這方面得到了保護。

記者：將現(xiàn)行法第61條改為第65條，其中談到對于國家機關及其工作人員利用職權強迫阻礙承包經營當事人進行土地承包經營權互換、轉讓或土地經營權流轉等侵害土地承包經營權、土地經營權的行為造成損失的，要追究其責任。這條的修改基于哪些考慮？司法實踐中應該如何理解？

杜濤：修改后的第65條，并沒有做實質性的修改，只是對原來的一些用語進行了修改，把新增的土地經營權的概念放進去，還有在責任方面，原來寫的是行政處分，這次修改為處分。處分的范圍更大了，不一定是行政處分，還包括政務處分。這條總體上和現(xiàn)行的法律規(guī)定相比沒有實質性修改，原來對國家機關及其工作人員維護當事人的土地承包經營合法權益的要求，今后還是要一以貫之、保持和落實。

（轉載自新華網）