行政審批局模式的適用性探討

王連偉

〔摘要〕 行政審批局作為近年來(lái)行政審批服務(wù)領(lǐng)域政府創(chuàng)新的重要舉措，備受關(guān)注，在一些地方風(fēng)靡起來(lái)，同時(shí)也飽受爭(zhēng)議。作為地方的大部制改革試點(diǎn)，行政審批局模式體現(xiàn)了整體性治理的一些特性。而整體性治理不僅是治理理念、治理結(jié)構(gòu)變革，還需要建立在協(xié)調(diào)機(jī)制、整合機(jī)制和信任機(jī)制等一整套運(yùn)行機(jī)制之上。行政審批局模式目前還只是一些地方市、縣的積極探索，沒(méi)有國(guó)家層面的頂層設(shè)計(jì)和上級(jí)相應(yīng)機(jī)構(gòu)與之進(jìn)行對(duì)接業(yè)務(wù)，因而并非是具有普遍適用性的標(biāo)準(zhǔn)范本，地方政府不能脫離本地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)狀況而盲目跟風(fēng)，必須因地制宜。對(duì)于已經(jīng)采用行政審批局模式的一些地方，可以結(jié)合整體性治理的基本理念進(jìn)一步改革完善。此外，行政審批局模式的發(fā)展，還需要國(guó)家層面頂層設(shè)計(jì)、機(jī)構(gòu)銜接整合、信息平臺(tái)建設(shè)和信息資源共享等一系列配套改革。

〔關(guān)鍵詞〕 行政審批局，適用性，頂層設(shè)計(jì)，信息平臺(tái)，信息資源

〔中圖分類(lèi)號(hào)〕D630 〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A 〔文章編號(hào)〕1004-4175（2019）01-0097-05

2018年5月23日，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于深入推進(jìn)審批服務(wù)便民化的指導(dǎo)意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《指導(dǎo)意見(jiàn)》），要求推動(dòng)審批服務(wù)理念、制度、作風(fēng)全方位深層次變革，著力打造“寬進(jìn)、快辦、嚴(yán)管、便民、公開(kāi)”的審批服務(wù)模式，最大限度減少企業(yè)和群眾跑政府的次數(shù)，不斷優(yōu)化辦事創(chuàng)業(yè)和營(yíng)商環(huán)境，切實(shí)增強(qiáng)政府公信力和執(zhí)行力，推動(dòng)政府治理體系和治理能力現(xiàn)代化，建設(shè)人民滿(mǎn)意的服務(wù)型政府。隨后，在6月28日國(guó)務(wù)院召開(kāi)的全國(guó)深化“放管服”改革轉(zhuǎn)變政府職能電視電話會(huì)議上，李克強(qiáng)總理指出，要持續(xù)深入推進(jìn)“放管服”改革，最大限度減少政府對(duì)市場(chǎng)資源的直接配置和市場(chǎng)活動(dòng)的直接干預(yù)，創(chuàng)新和完善事中事后監(jiān)管，提高政府服務(wù)效能。行政審批局作為近年來(lái)行政審批服務(wù)領(lǐng)域政府創(chuàng)新的重要舉措，備受關(guān)注，在一些地方風(fēng)靡起來(lái)，同時(shí)也飽受爭(zhēng)議。作為“后新公共管理”趨勢(shì)下的一種典型政府治理模式，整體性治理的價(jià)值在于“對(duì)新公共管理理論批判和繼承基礎(chǔ)上架構(gòu)起新的公共服務(wù)供給模式，以協(xié)調(diào)與整合為核心的治理模式為政府改革提供思路” 〔1 〕。下面將結(jié)合整體性治理理論全面檢視行政審批局模式，著力回答行政審批局模式存在的優(yōu)劣勢(shì)、能否包治百病、如何進(jìn)行漸進(jìn)式改革等一系列基本問(wèn)題。

一、行政審批局模式在我國(guó)的興起

隨著改革開(kāi)放的深入和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，一些地方政府為了適應(yīng)招商引資和經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要，紛紛借鑒國(guó)外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，著力克服計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下條塊分割行政審批制度的弊端，探索建立政府服務(wù)中心集中辦理外商投資審批手續(xù)，為外商來(lái)國(guó)內(nèi)投資提供“一站式服務(wù)”。加上國(guó)家大力推行行政審批制度改革，“行政服務(wù)中心發(fā)展成為各地方政府普遍建設(shè)的、主要進(jìn)行集中審批的工作窗口和平臺(tái)” 〔2 〕。截至2011年底，全國(guó)有31個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）共設(shè)立行政服務(wù)中心2912個(gè)，初步建立了省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)的四級(jí)便民服務(wù)中心 〔3 〕。此后，政務(wù)服務(wù)中心在全國(guó)迅速推廣，它的一些固有弊端也日益顯現(xiàn)，如只是實(shí)現(xiàn)了“物理式空間集中”，沒(méi)有實(shí)現(xiàn)“實(shí)體集中”，普遍存在“兩頭跑”“體外循環(huán)”和“收發(fā)室”等問(wèn)題 〔4 〕；增加了人員和編制，提高了行政成本 〔5 〕；責(zé)任不清、監(jiān)督不力，等等。為了克服這些問(wèn)題，一些地方政府開(kāi)始探索推進(jìn)行政審批制度改革，2008年，成都市武侯區(qū)率先在全國(guó)建立了行政審批局，拉開(kāi)了我國(guó)行政審批局模式發(fā)展的序幕?？偟膩?lái)說(shuō)，我國(guó)行政審批局模式的發(fā)展歷程經(jīng)歷了三個(gè)階段：地方政府自主創(chuàng)新階段、中央層面推動(dòng)階段和地方政府試點(diǎn)推廣階段，具體內(nèi)容見(jiàn)表1。

行政審批局模式是“將原行政審批機(jī)關(guān)的審批職權(quán)轉(zhuǎn)移給行政審批局，審批局原則上行使一級(jí)政府所有的審批權(quán)力，其人員在編制上自成一體，完全接受行政審批局的派遣、管理與考核” 〔6 〕，實(shí)現(xiàn)“編隨事走、人隨編走”。截至2017年11月，全國(guó)地級(jí)市和區(qū)縣共設(shè)立180個(gè)行政審批局，實(shí)現(xiàn)“一枚印章管審批” 〔7 〕。由于成立時(shí)間、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r等不同，不同地區(qū)的行政審批局呈現(xiàn)出不同的特征，國(guó)內(nèi)比較典型的有濱海模式、銀川模式和貴安模式，具體內(nèi)容參見(jiàn)表2。其中，天津市濱海新區(qū)行政審批局的主要特色在于審批集中與審管分離相結(jié)合，銀川市行政審批服務(wù)局的主要特色在于以信息化為支撐的智慧政務(wù)，貴州市貴安新區(qū)行政審批局的主要特色在于打造審批服務(wù)全域化體系。

二、 行政審批局模式的優(yōu)劣勢(shì)透視

整體性治理理論和現(xiàn)代政府理論認(rèn)為，“一個(gè)政府構(gòu)成一種體制，其內(nèi)涵為一組職能，外現(xiàn)為一套機(jī)構(gòu)，運(yùn)作為一個(gè)過(guò)程，行動(dòng)起來(lái)則是一群官員” 〔8 〕10-15。 行政審批局模式作為行政審批改革的重要?jiǎng)?chuàng)新舉措，對(duì)于提升行政審批效能、降低行政審批成本、推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變和規(guī)范行政許可管理具有自己的優(yōu)勢(shì)所在。具體來(lái)說(shuō)主要表現(xiàn)為：

一是提升了行政審批效能。設(shè)立行政審批局，以政府審批代替了過(guò)去的部門(mén)審批，“多部門(mén)審批、多環(huán)節(jié)流轉(zhuǎn)、多頭跑路”的狀況明顯改觀，使“東市買(mǎi)馬、西市配鞍、南市打掌、北市購(gòu)鞭”成為歷史 〔9 〕。以銀川市企業(yè)變更資質(zhì)業(yè)務(wù)為例， 2005年需要半年時(shí)間，2009年需要3個(gè)月時(shí)間。銀川市行政審批局成立后，2016年企業(yè)變更資質(zhì)業(yè)務(wù)辦理時(shí)間縮短到1個(gè)月，500多項(xiàng)具體審批業(yè)務(wù)實(shí)現(xiàn)“一站式”審批，審批效率平均提高75%，50%的審批事項(xiàng)甚至可以實(shí)現(xiàn)即時(shí)辦理。天津市濱海新區(qū)行政審批局實(shí)現(xiàn)行政審批事項(xiàng)平均辦理時(shí)間由22.85小時(shí)降至5.67小時(shí)，大大提升了審批效能。

二是降低了行政審批成本。設(shè)立行政審批局，將原來(lái)政務(wù)服務(wù)大廳內(nèi)不同部門(mén)的審批業(yè)務(wù)集中起來(lái)統(tǒng)一由一個(gè)部門(mén)服務(wù)，實(shí)現(xiàn)“一枚印章管審批”，可以大大精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)部門(mén)、人員編制和辦公經(jīng)費(fèi)等，同時(shí)也可以大大降低不同部門(mén)之間的協(xié)調(diào)成本，最大限度地降低行政審批成本。山東省榮成市首批劃轉(zhuǎn)了26個(gè)部門(mén)的196項(xiàng)行政權(quán)力事項(xiàng)，實(shí)現(xiàn)“一枚印章管審批、一個(gè)窗口集中辦”，將原先26個(gè)部門(mén)、105個(gè)審批科室、253名審批人員、29枚審批專(zhuān)用章，精簡(jiǎn)為1個(gè)部門(mén)（行政審批局）、4個(gè)業(yè)務(wù)審批科室、73名審批人員、1枚審批專(zhuān)用章，大幅度降低了行政審批成本。

三是推動(dòng)了政府職能轉(zhuǎn)變。行政審批局的成立打破了審批技術(shù)的專(zhuān)業(yè)黑箱與部門(mén)壁壘，重新整合了一些重復(fù)、交叉、相似和隱蔽的部門(mén)、職能和業(yè)務(wù)，再造政府組織結(jié)構(gòu)和業(yè)務(wù)流程，將原先職能部門(mén)的職能剝離出來(lái)交由新的審批局行使，實(shí)現(xiàn)由“審批式管理”向“監(jiān)管式服務(wù)”轉(zhuǎn)變。成立行政審批局最關(guān)鍵之處是“明確區(qū)分部門(mén)的行政審批權(quán)與事中事后監(jiān)管權(quán)，并將各部門(mén)的行政審批權(quán)統(tǒng)一劃轉(zhuǎn)到行政審批局后，逼迫原職能部門(mén)將主要精力集中到完善和創(chuàng)新宏觀調(diào)控、制定行業(yè)發(fā)展規(guī)劃，以及加強(qiáng)事中事后的監(jiān)管上來(lái)，從而促進(jìn)了政府職能的轉(zhuǎn)變” 〔4 〕。

四是規(guī)范了行政許可管理。行政審批局的成立不是進(jìn)行簡(jiǎn)單的審批職能劃轉(zhuǎn)、審批事項(xiàng)和審批人員的整合，而是全方位的深刻變革，需要妥善處理好“破”和“立”的關(guān)系。一方面，需要搭建起新的行政審批平臺(tái)，全面整合機(jī)構(gòu)、人員和業(yè)務(wù)；另一方面，還需要處理好職能剝離后的承接以及新的政府部門(mén)的職能定位、工作程序、工作責(zé)任、工作評(píng)價(jià)等一系列工作。天津市濱海新區(qū)行政審批局制定了行政審批事項(xiàng)的標(biāo)準(zhǔn)化操作規(guī)程（SOP），全面實(shí)行了受理、審查、批準(zhǔn)三個(gè)環(huán)節(jié)的審批規(guī)程管理，使行政許可管理得以規(guī)范。

雖然行政審批局模式具有上述幾方面顯著優(yōu)勢(shì)，但是其在發(fā)展過(guò)程中還存在著一些困境。具體來(lái)說(shuō)主要有：

一是存在模式本身的合法性問(wèn)題。黨的十九大報(bào)告指出，全面依法治國(guó)是中國(guó)特色社會(huì)主義的本質(zhì)要求和重要保障，要堅(jiān)持依法治國(guó)、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)，堅(jiān)持法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)。就目前來(lái)說(shuō)，行政審批局模式在機(jī)構(gòu)設(shè)立和職權(quán)設(shè)定方面與法治政府建設(shè)“職權(quán)法定”的要求還存在一定差距。行政審批局由于停留在地方政府試點(diǎn)創(chuàng)新層面，其成立和職能定位一般只是地方政府行政行為，沒(méi)有國(guó)家法律明確授權(quán)，而這些劃轉(zhuǎn)來(lái)的原有職能都是經(jīng)過(guò)法律授權(quán)的。這樣，新成立的行政審批局本身及其職能就沒(méi)有明確的法律依據(jù)。此外，由于缺乏法律約束，一些地方還容易出現(xiàn)部門(mén)、人員、編制超額現(xiàn)象。

二是存在上下關(guān)系不匹配問(wèn)題。由于國(guó)家層面也沒(méi)有出臺(tái)專(zhuān)門(mén)的成立行政審批局的頂層設(shè)計(jì)和實(shí)施意見(jiàn)，目前還只是地方市、縣的創(chuàng)新試點(diǎn)行為，省級(jí)以上還沒(méi)有成立相應(yīng)部門(mén)。這樣，根據(jù)行政機(jī)構(gòu)“上下對(duì)齊、歸口管理”的原則，一些市、縣成立行政審批局缺乏對(duì)應(yīng)的上級(jí)部門(mén)進(jìn)行業(yè)務(wù)指導(dǎo)，使得在需要協(xié)調(diào)不同部門(mén)間關(guān)系時(shí)遇到困難，影響行政效率。

三是存在職權(quán)劃轉(zhuǎn)問(wèn)題。職權(quán)劃轉(zhuǎn)是行政審批局成立的關(guān)鍵一步，它決定著行政審批局究竟可以行使哪些權(quán)力以及新舊機(jī)構(gòu)之間如何有效銜接。在行政審批權(quán)移交方面問(wèn)題不大，但是在涉及與之緊密相關(guān)的一些行政職權(quán)事項(xiàng)和處罰類(lèi)權(quán)力上卻容易出現(xiàn)分歧。如天津市濱海新區(qū)沒(méi)有對(duì)年檢事項(xiàng)進(jìn)行劃轉(zhuǎn)，只是把現(xiàn)場(chǎng)勘查、組織專(zhuān)家論證等與行政審批辦理相關(guān)的職權(quán)事項(xiàng)劃轉(zhuǎn)給了行政審批局；成都市武侯區(qū)與天津市濱海新區(qū)恰恰相反，并未對(duì)現(xiàn)場(chǎng)勘查、技術(shù)論證和社會(huì)聽(tīng)證的職權(quán)進(jìn)行劃轉(zhuǎn)，仍然保留給原職能部門(mén)，而是把年檢類(lèi)事項(xiàng)統(tǒng)一劃轉(zhuǎn)給了行政審批局 〔4 〕。

四是存在審批與監(jiān)管責(zé)任劃分問(wèn)題。審批與監(jiān)管適當(dāng)分離是決策、執(zhí)行和監(jiān)督三權(quán)分立的內(nèi)在要求，然而審批權(quán)歸行政審批局承擔(dān)、而監(jiān)管權(quán)歸原政府部門(mén)承擔(dān)，卻給審批權(quán)和監(jiān)督權(quán)運(yùn)行帶來(lái)弊端。一方面，調(diào)查和處罰類(lèi)等權(quán)力沒(méi)有劃轉(zhuǎn)給行政審批局，對(duì)審批行為、監(jiān)管行為究竟承擔(dān)何種責(zé)任以及二者間的責(zé)任沒(méi)有進(jìn)行明確劃分，要求行政審批局完全承擔(dān)審批行為的法律責(zé)任不太合理；另一方面，審批與監(jiān)管分離“打破了審批監(jiān)管的責(zé)任共同體利益格局，審批的只管審批，監(jiān)管的不愿承擔(dān)管理責(zé)任”，使“誰(shuí)審批誰(shuí)監(jiān)管”的約束失效 〔7 〕。

五是存在信息孤島問(wèn)題。當(dāng)前行政審批局模式下信息孤島現(xiàn)象還十分嚴(yán)重。成立行政審批局雖然從體制上打破了各個(gè)部門(mén)之間的界線，實(shí)現(xiàn)了審批事項(xiàng)的物理集中，但是由于大多數(shù)部門(mén)都在使用國(guó)家部委或省級(jí)行業(yè)主管部門(mén)統(tǒng)一建設(shè)的審批專(zhuān)網(wǎng)，而且只有在這些專(zhuān)網(wǎng)上操作，才能發(fā)放申請(qǐng)人所需要的證書(shū)。因此，行政審批局實(shí)際上又被這些專(zhuān)網(wǎng)分割成了各個(gè)部門(mén)，審批信息并不能很好地得到共享 〔4 〕。

三、行政審批局模式并非具有普遍適用性

隨著我國(guó)轉(zhuǎn)變政府職能、建設(shè)服務(wù)型政府改革的不斷深入，在中央的推動(dòng)下各地政府在探索創(chuàng)新中形成了以政務(wù)中心模式、行政審批局模式兩種主要的行政審批改革路徑 〔10 〕。正如《指導(dǎo)意見(jiàn)》所強(qiáng)調(diào)的那樣，當(dāng)前行政審批制度改革要加大轉(zhuǎn)變政府職能和簡(jiǎn)政放權(quán)力度，以更快更好地方便企業(yè)和群眾辦事創(chuàng)業(yè)為導(dǎo)向。與行政服務(wù)中心模式相比，尚處于改革試點(diǎn)階段的行政審批局模式是否能夠成功復(fù)制和廣泛推廣？是否可以解決行政審批改革過(guò)程中的所有問(wèn)題？對(duì)此，我們認(rèn)為需要明確回答以下三個(gè)方面的問(wèn)題。

第一個(gè)問(wèn)題：是否具有必然優(yōu)勢(shì)？與行政服務(wù)中心相比，在提高效能和便民服務(wù)方面，行政審批局還沒(méi)有表現(xiàn)出必然優(yōu)勢(shì)，而這兩個(gè)方面正是當(dāng)前行政服務(wù)中心值得人們廣泛關(guān)注的地方。首先，行政審批局未必比行政服務(wù)中心更能提高效能。各種組織形態(tài)都有其適應(yīng)的內(nèi)外部環(huán)境，不能簡(jiǎn)單地認(rèn)為某一種形態(tài)更有效率，決定效率的關(guān)鍵是激勵(lì)約束機(jī)制設(shè)計(jì)，而不取決于組織形態(tài)。此外，行政審批局屬于典型的官僚組織機(jī)構(gòu)，需要遵循科層官僚體制的規(guī)章制度和程序辦事，比起行政服務(wù)中心來(lái)說(shuō)缺乏彈性。本來(lái)只是行政服務(wù)中心工作人員與駐窗口各單位工作人員的內(nèi)部協(xié)調(diào)變成行政審批局工作人員與各單位工作人員的外部協(xié)調(diào)，無(wú)形中增加了協(xié)調(diào)難度。其次，行政審批局不必然比行政服務(wù)中心更能提供便民服務(wù)。對(duì)于復(fù)雜性或者需要現(xiàn)場(chǎng)核查的審批申請(qǐng)，行政審批局在便民方面還有待改進(jìn)。

第二個(gè)問(wèn)題：目前是否建立起獨(dú)立完善的運(yùn)行機(jī)制？作為地方的大部制改革試點(diǎn)，行政審批局模式體現(xiàn)了整體性治理的一些特性。而整體性治理不僅是治理理念、治理結(jié)構(gòu)變革，還需要建立在協(xié)調(diào)機(jī)制、整合機(jī)制和信任機(jī)制等一整套運(yùn)行機(jī)制之上。由于行政審批局目前還沒(méi)有國(guó)家層面的頂層設(shè)計(jì)，更沒(méi)有設(shè)置國(guó)家、省一級(jí)的部門(mén)機(jī)構(gòu)與之進(jìn)行業(yè)務(wù)對(duì)接，只是一些地方市、縣的積極探索，因而在整合不同部門(mén)、機(jī)構(gòu)和人員時(shí)往往力不從心，也無(wú)法很好地協(xié)調(diào)不同部門(mén)以及利益群體間的利益，同時(shí)也無(wú)法建立起縱向和橫向的信任機(jī)制。

第三個(gè)問(wèn)題：是否可以脫離本地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)狀況？地方政府在進(jìn)行創(chuàng)新時(shí)，決定是否采用某種模式不僅要考慮到該模式特征和優(yōu)勢(shì)是否適合本地需要和制度環(huán)境，同時(shí)也要受到地方競(jìng)爭(zhēng)的影響，體現(xiàn)為該模式與本地的改革需求與目標(biāo)、改革路徑、政策空間等方面的一致性 〔7 〕。不同的服務(wù)對(duì)象決定采取的模式不同，比如，一些主城區(qū)或老城區(qū)市民業(yè)務(wù)量大面廣，服務(wù)下沉需求壓力大，為了方便群眾，一般采取政務(wù)中心“一窗式” 政務(wù)改革。而以招商引資和經(jīng)濟(jì)發(fā)展為重頭戲的經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)，為了更好地為企業(yè)服務(wù)，體現(xiàn)政策吸引力，有的采取行政審批局的模式。因此，行政審批局模式并非放之四海皆準(zhǔn)的標(biāo)準(zhǔn)范本，地方政府不能脫離本地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)狀況而盲目跟風(fēng)，必須因地制宜，科學(xué)施策。

通過(guò)對(duì)以上三個(gè)問(wèn)題的分析，我們認(rèn)為，對(duì)行政審批局模式的推廣需采取審慎態(tài)度。切忌一窩蜂式照抄照搬，必須結(jié)合本地實(shí)際情況作出改革決策。

四、處于漸進(jìn)改革之中的行政審批局模式

正如有學(xué)者所指出的那樣，當(dāng)前行政審批局模式還存在著改革方向未達(dá)成共識(shí)、改革利益協(xié)調(diào)較為困難、改革的方式方法不健全、行政管理體制機(jī)制束縛、改革信心不足和觀念滯后等問(wèn)題 〔10 〕，因此在復(fù)制推廣方面還需要慎之又慎，通過(guò)漸進(jìn)改革不斷完善發(fā)展。鞋子合不合腳，只有自己最清楚。因此，今后地方政府在擬推行行政審批局模式時(shí)，首先要綜合考慮本地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)狀況和服務(wù)對(duì)象各方面的利益訴求，據(jù)此來(lái)決定是否采用這一模式，最大限度地凝聚各方面的共識(shí)，堅(jiān)定改革信心，盡可能降低改革阻力。要以群眾的訴求作為第一信號(hào)，以群眾的服務(wù)需求作為第一任務(wù)，以群眾的獲得感和滿(mǎn)意度作為第一標(biāo)準(zhǔn)。要根據(jù)本地區(qū)的發(fā)展現(xiàn)狀，決定是否采用行政審批局模式，考慮如何促進(jìn)其最大限度地發(fā)揮作用。要明確行政審批局模式本身只是推進(jìn)“放管服”改革和建設(shè)服務(wù)型政府的一種手段，而不是目的，明確其最終目的是最大限度地方便和服務(wù)人民群眾。要切實(shí)踐行以人民為中心的發(fā)展思想，聚焦企業(yè)和群眾反映突出的辦事難、辦事慢，多頭跑、來(lái)回跑等問(wèn)題，扎實(shí)推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)改革。

對(duì)于已經(jīng)采用行政審批局模式的一些地方，可以結(jié)合整體性治理的基本理念進(jìn)一步改革完善。首先，從治理理念方面，要以實(shí)現(xiàn)公共利益和滿(mǎn)足公民需求為導(dǎo)向，調(diào)整行政審批的組織形態(tài)、運(yùn)作模式和行為方式。加大轉(zhuǎn)變政府職能和簡(jiǎn)政放權(quán)力度，以更快更好方便企業(yè)和群眾辦事創(chuàng)業(yè)為導(dǎo)向，圍繞直接面向企業(yè)和群眾、依申請(qǐng)辦理的行政審批和公共服務(wù)事項(xiàng)，推動(dòng)審批服務(wù)理念、制度、作風(fēng)全方位深層次變革，著力打造“寬進(jìn)、快辦、嚴(yán)管、便民、公開(kāi)”的審批服務(wù)模式 〔11 〕。其次，從治理結(jié)構(gòu)來(lái)看，未來(lái)的行政審批局模式應(yīng)該是一種超越科層官僚組織結(jié)構(gòu)，整合政府內(nèi)部、中央和地方、政府與外部等各類(lèi)治理主體的網(wǎng)絡(luò)狀結(jié)構(gòu)。隨著改革的深入推進(jìn)，網(wǎng)絡(luò)的廣度和深度將不斷提高。再次，從治理機(jī)制來(lái)看，未來(lái)的行政審批局模式要進(jìn)一步完善協(xié)調(diào)機(jī)制、整合機(jī)制和信任機(jī)制。要推動(dòng)政府內(nèi)部機(jī)構(gòu)和部門(mén)之間的功能整合，將政府橫向的部門(mén)結(jié)構(gòu)和縱向的層級(jí)結(jié)構(gòu)有機(jī)整合起來(lái)，實(shí)現(xiàn)治理層級(jí)、治理功能和公私部門(mén)的整合。此外，還需要以信息和網(wǎng)絡(luò)技術(shù)為支撐進(jìn)一步搭建全方位整合與協(xié)同平臺(tái)，破解“信息孤島”現(xiàn)象。

此外，行政審批局模式的發(fā)展，還需要一系列配套改革。首先，需要國(guó)家層面的頂層設(shè)計(jì)，出臺(tái)一系列法律法規(guī)或?qū)嵤┘?xì)則，從而解決行政審批局模式的定位、指導(dǎo)思想、機(jī)構(gòu)人員設(shè)置、職責(zé)劃分等一系列問(wèn)題。2018年上半年中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《指導(dǎo)意見(jiàn)》，指出要深化和擴(kuò)大相對(duì)集中行政許可權(quán)改革試點(diǎn)，整合優(yōu)化審批服務(wù)機(jī)構(gòu)和職責(zé)，有條件的市縣和開(kāi)發(fā)區(qū)可設(shè)立行政審批局，實(shí)行“一枚印章管審批”。雖然《指導(dǎo)意見(jiàn)》提倡有條件的地方試點(diǎn)設(shè)立行政審批局，但是對(duì)于如何建立、建立后如何運(yùn)行等一系列具體細(xì)節(jié)內(nèi)容卻沒(méi)有給出具體意見(jiàn)。其次，需要做好新機(jī)構(gòu)與原來(lái)機(jī)構(gòu)的銜接整合工作。如何整合新機(jī)構(gòu)的人員編制、職責(zé)劃分、監(jiān)督問(wèn)責(zé)等，以便與原有機(jī)構(gòu)進(jìn)行有效銜接，成為新成立的行政審批局面臨的重要難題，需要著力加以解決。最后，還要做好信息平臺(tái)建設(shè)和信息資源共享工作。要消除信息孤島現(xiàn)象，統(tǒng)一明確各部門(mén)信息共享的種類(lèi)、標(biāo)準(zhǔn)、范圍、流程，加快推進(jìn)部門(mén)政務(wù)信息聯(lián)通共用；加快建立以信用承諾、信息公示為特點(diǎn)的新型監(jiān)管機(jī)制，探索智慧監(jiān)管、包容審慎監(jiān)管；加強(qiáng)市場(chǎng)主體信用信息歸集、共享和應(yīng)用，推動(dòng)全國(guó)信用信息共享平臺(tái)向各級(jí)政府監(jiān)管部門(mén)開(kāi)放數(shù)據(jù)，并與政府審批服務(wù)、監(jiān)管處罰等工作有效銜接。

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責(zé)任編輯 周 榮