對大中型水利水電工程移民檔案現(xiàn)狀引發(fā)的思考

李 芳

（丹東市三灣水利樞紐及輸水工程建設(shè)管理局 遼寧丹東 118000）

自新中國成立以來，我國修建的大中型水利水電工程一直存在著重移民搬遷安置，輕移民檔案管理的問題，嚴(yán)重影響了移民工程各個階段的驗收工作，制約了整個水庫工程的竣工驗收及運行。自2000年以后，水利水電工程移民安置調(diào)查、設(shè)計、驗收等規(guī)范相繼出臺，為移民動遷補償實施提供了一定的綱領(lǐng)性支持。但由于水利工程具有建設(shè)周期長，地域跨度大的特點，管理難度較大，尤其是移民檔案的編制工作更是難上加難。

1 移民檔案概述

大中型水利水電工程建設(shè)一般分項目前期（即立項階段）、實施（建設(shè)中）、驗收（建設(shè)完成投入運行之前）三個重要的階段。移民檔案是移民安置前期、實施和驗收工作中形成的具有保存價值的文字、圖表、聲像等不同形式和載體的歷史記錄，是反映移民工作過程的重要憑證。移民檔案編制工作主要包括移民檔案的收集、分類及整理、歸檔立卷等工作內(nèi)容。

2 移民檔案編制具體分類標(biāo)準(zhǔn)及原則

2012年，國家檔案局、水利部、國家能源局聯(lián)合下發(fā)的《水利水電工程移民檔案管理辦法》中對移民檔案整理已經(jīng)有了詳細(xì)的規(guī)定，總體共分為移民安置前期、移民安置實施、水庫移民后扶、移民工作管理監(jiān)督、移民資金財務(wù)管理五大部分檔案整理的內(nèi)容。

但在實施過程中，由于檔案最終要統(tǒng)一歸檔，筆者參照湖南省大中型水庫移民安置檔案管理辦法，結(jié)合正在實施的某大中型水利水電工程移民工作實際情況，認(rèn)為各參建單位按照以下分類會更有利于移民檔案的系統(tǒng)性和有效利用。

1）文書綜合檔案:行政主管部門組織實施移民安置工作中形成的管理性文件。如各級政府制定的補償標(biāo)準(zhǔn)文件，實施細(xì)則、對移民實施過程中的移民實施進(jìn)度、質(zhì)量及移民投資三大控制文件、移民實施大事記等。

2）規(guī)劃設(shè)計檔案:規(guī)劃設(shè)計部門在移民安置工作中形成的專業(yè)技術(shù)文件。如由各設(shè)計部門提供的庫區(qū)淹沒的專業(yè)項目（公路、電力、電信改復(fù)建、文物）、移民安置點基礎(chǔ)設(shè)施（水、電、路）、各村級道路、農(nóng)田耕作路等設(shè)計文件。

3）分戶檔案:水庫建設(shè)對農(nóng)村移民、行政、企事業(yè)單位進(jìn)行實物指標(biāo)調(diào)查、補償補助和生產(chǎn)生活安置等過程中形成的文本和音像資料。移民安置戶檔案依據(jù)實物指標(biāo)調(diào)查成果和移民戶財產(chǎn)補償補助兌付情況，按戶整理立卷。

4）項目建設(shè)檔案:水庫建設(shè)淹沒對農(nóng)村移民生產(chǎn)、移民集中安置點基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、移民專業(yè)項目改建等工程項目建設(shè)過程中形成的所有資料。如項目招投標(biāo)文件，施工中形成的質(zhì)量評定、施工日志等過程文件，竣工驗收相關(guān)文件。

5）移民資金財務(wù)管理檔案:實施移民補償時，撥付資金過程中形成的會計核算等。如撥款單，支付令、資金結(jié)算等文件。

6）非紙質(zhì)文件資料:移民安置工作各個階段形成的重要的影像和電子檔案。如為了當(dāng)時杜絕移民搶栽搶種時拍攝的影像資料，移民搬遷前后的移民原來房屋照片和安置后的新房照片等。

3 移民檔案編制工作的重要性

移民檔案編制工作是對大中型水利水電工程從立項到竣工驗收任何一個階段的檔案的收集、分類整理、立卷歸檔及提供利用，每個環(huán)節(jié)都相互制約。如果只對移民檔案收集、分類整理、立卷歸檔而不考慮提供利用，就如同無源之水無本之木而枯竭死亡。因此作為移民實施各部門，要重視每個階段的移民檔案編制工作，是做好移民工作的基礎(chǔ)。

3.1 移民檔案收集的重要性

移民檔案收集是檔案編制工作的基礎(chǔ)，是首要環(huán)節(jié)。收集工作就是檔案工作人員從不同單位及個人手里收集并保存比較零散的資料。如果沒有收集，沒有資料，則無從談起分類整理，更無從談起有效利用。由于水利工程跨度時間比較長，少則三年五載，多則幾十年，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及各部門人員頻繁調(diào)轉(zhuǎn)時資料交接不徹底，導(dǎo)致移民檔案收集難度增加?？此坪芎唵蔚墓ぷ鳎枰氖菣n案人員的責(zé)任心，收集的資料是否齊全、完整、準(zhǔn)確，同一時段的東西是否配套，都會影響到檔案的最終立卷歸檔及提供利用。

移民補償時，有不少百姓因為房屋面積核量或者林木核量問題，反復(fù)無理上訪鬧事，對他們口頭解釋根本沒用。這時只要拿出收集當(dāng)初有當(dāng)事人簽字確認(rèn)的原始調(diào)查表，還有公示表及公示期間問題反饋記錄等檔案資料，他們看到充足的資料才會心服口服。這樣精心地收集資料不但能推動移民動遷補償進(jìn)度，也確保移民補償資金公平合理的發(fā)放。這足以說明移民檔案收集的重要性，不但為國家節(jié)約了不少資金，同時又為工程的順利建設(shè)節(jié)省寶貴時間。正是因為當(dāng)初的是留史存證，才可以更好的維護(hù)各方合法權(quán)益、保障移民工作順利進(jìn)行和社會長治久安。

3.2 移民檔案分類整理的重要性

收集的檔案本身是雜亂無章、分散龐雜的，如果不進(jìn)行分類整理，就如同大海撈針、庫房尋寶、無從利用。分類整理就是將收集零散的資料進(jìn)一步分類、排列組合，進(jìn)而形成有序的規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化及體系化的材料。有的需要按照時間、內(nèi)容或者問題的內(nèi)在聯(lián)系有機(jī)的組合，從而為下一步更好的編碼立卷及提供利用做鋪墊。

國家批復(fù)的任何大中型水利水電工程都有不同的功能分區(qū)，按照功能分區(qū)分類整理移民檔案是非常有必要的，比如有水庫淹沒區(qū)、施工管理區(qū)、輸水管線等。同時又要兼顧移民投資分類，一般工程主要分為農(nóng)村移民、城鎮(zhèn)集鎮(zhèn)、廠礦企事業(yè)單位、專業(yè)項目、庫底清理、有關(guān)稅費等這幾大組成部分。再兼顧大的分類情況下，再細(xì)化分類歸檔，按照前述的檔案分類標(biāo)準(zhǔn)和原則具體整理。如收集的房屋、林木、土地的各類資料，按照戶分類、還是按照補償項目分類值得商榷，經(jīng)過反復(fù)斟酌，考慮到移民資料的日后查找、提供方便的原則，最終確定以戶為單位進(jìn)行分類確定，所有涉及每戶的資料，整理順序應(yīng)遵循以下情況整理:補償協(xié)議書-分戶領(lǐng)取卡-土地、林木、房屋等公示表-原始實物指標(biāo)簽名確認(rèn)表-附件（房照、戶口本、身份證復(fù)印件等證明材料）。只有移民檔案分類合理，才能夠談起移民檔案的有效利用。

3.3 移民檔案編碼立卷及提供利用的重要性

移民檔案被有效利用是檔案收集、分類整理實際價值的體現(xiàn)。任何檔案如果被多次查閱并提供利用，這就會把檔案無形的東西轉(zhuǎn)化為有形的價值。編碼立卷及提供利用檔案顯得尤為重要。其中移民檔案的編碼、檢索及電子檔案信息要按照整理的分類進(jìn)行合理的編碼，因為移民檔案涉及跨縣市區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)及各行政村，設(shè)計有效合理的編碼后，最終立卷歸檔，才可以使得目前移民檔案實現(xiàn)以下利用價值。

移民檔案為移民各行政主管部門歷次的稽查、審計提供真實、準(zhǔn)確的支撐資金撥付等第一手資料；對于目前在建的大多數(shù)大中型水利水電工程而言，移民安置驗收是驗收的關(guān)鍵，更是水利工程竣工驗收的節(jié)點所在，而移民檔案對移民安置驗收能不能順利通過也起著至關(guān)重要的作用；移民問題涉及人的問題，涉及社會和諧問題，收集保管好原始的測量土地、核量林木及房屋等簽字確認(rèn)的調(diào)查資料，公示材料，資金領(lǐng)取等相關(guān)重要移民檔案，可在項目后期移民上訪、征地糾紛復(fù)議、應(yīng)訴中，還原歷時，平息事態(tài)，充分彰顯檔案成果的便捷、真實和實用功能[1]；移民安置點的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)如給排水、道路工程也可為后期的修復(fù)、復(fù)建時的進(jìn)一步設(shè)計、施工提供查基礎(chǔ)真實的移民工程檔案。

4 移民檔案編制工作現(xiàn)狀

移民檔案是移民動遷安置工作的重要組成部分，是保障移民工作順利的一項基礎(chǔ)性工作。移民檔案管理辦法明確移民檔案實行“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級管理、縣為基礎(chǔ)、水庫建設(shè)項目法人（以下簡稱項目法人）參與”的原則。按照目前的管理體制來看，移民安置前期文件一般由建設(shè)單位搜集整理歸檔，移民安置實施文件由有動遷安置任務(wù)的包干縣、市政府搜集整理歸檔，移民后扶文件由各縣市的移民管理機(jī)構(gòu)搜集整理歸檔，而移民管理監(jiān)督文件由移民監(jiān)理負(fù)責(zé)，移民資金財務(wù)涉及各個以上各單位的財務(wù)部門整理歸檔。從目前移民檔案工作來看，檔案的收集、分類整理、編碼立卷等工作仍需要加以重視，主要存在以下幾個問題。

1）移民檔案收集涉及縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)及村級這些基層部門，檔案分散存放在不同人手中，根本沒有集中統(tǒng)一保管。各移民實施單位存在著重搬遷、輕檔案的問題，尤其是移民專項工程檔案工作仍舊滯后，項目施工、檔案不同步。

2）項目法人與縣區(qū)政府簽訂的移民工作包干協(xié)議中移民檔案的章節(jié)和條款不夠明確、細(xì)化，對于移民檔案的收集范圍、整理標(biāo)準(zhǔn)及載體規(guī)格、版本套數(shù)及移交時限不夠具體。分類標(biāo)準(zhǔn)不夠具體。

3）對于實施各單位的檔案人員，基本都是兼職，沒有專業(yè)的檔案管理知識，導(dǎo)致歸檔資料混亂，檔號不全、漏項缺項等問題，根本無法保證涉移民檔案完整、準(zhǔn)確、系統(tǒng)和檔案管理數(shù)字化建設(shè)和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。

5 對策和建議

1）通過制定檔案規(guī)章制度，將移民檔案編制工作納入移民工作計劃和移民工作程序，納入相應(yīng)的領(lǐng)導(dǎo)，工作職責(zé)并進(jìn)行考核，實行檔案崗位責(zé)任制[2]，確保移民檔案管理工作順利開展。

2）保證充足的移民檔案工作經(jīng)費，才能更好地推動移民檔案工作。設(shè)計階段應(yīng)在移民投資預(yù)算中明確移民檔案費用，實施過程中確保檔案經(jīng)費充足，做到專款專用，進(jìn)一步提升檔案管理水平。

3）移民檔案編制工作需配備專職檔案人員，確保檔案工作人員的相對穩(wěn)定，以免因為人員頻繁更換造成檔案工作的不連續(xù)；提升檔案從業(yè)人員素質(zhì)，定期組織移民檔案人員進(jìn)行業(yè)務(wù)培訓(xùn)，定期的組織各部門之間的交流溝通，相互借鑒，取長補短，提升檔案管理知識；建立獎懲機(jī)制，對移民檔案管理工作中的先進(jìn)單位和個人給予表彰，從而更好激發(fā)檔案工作人員的積極性。

6 結(jié)語

移民檔案驗收是大中型水利水電工程驗收的重中之重，如何更好的開展移民檔案編制工作，需要各參建單位與檔案管理部門積極配合，檔案編制人員盡職盡責(zé)，做好檔案的收集、分類整理、編碼立卷及提供利用等工作，才能更好的促進(jìn)移民檔案工作的順利開展，才能確保移民檔案的完整、準(zhǔn)確、系統(tǒng)、安全和有效利用。