強制報告制度對未成年人保護問題的研究

張陽陽?田婉禎?李慧

摘 要：近年來，我國多地試行建立強制報告制度，從而加強對未成年人的保護力度。本文通過比較分析，從強制報告制度的責任主體、報告內(nèi)容、未能履行報告責任和保護報告主體四個方面研究強制報告制度，從而為強制報告制度的完善提供可行性建議，以期更好地保護未成年人的健康成長。

關(guān)鍵詞：強制報告制度;未成年人保護;問題與對策

未成年人是我們民族的未來，是我們民族的希望，因而社會大眾尤為關(guān)注未成年人的身心健康狀況。但由于未成年人認知能力及自我保護能力的不足，其在社會中相對而言處于一個弱勢地位，未成年人受侵害案件時有發(fā)生[1]。在未成年人受侵害案件中，遭受性侵類犯罪人數(shù)占全部未成年被害人總?cè)藬?shù)的52.3%;在故意傷害、故意殺人案件中受侵害的占全部未成年被害人總?cè)藬?shù)的32.4%。從北京市第一中級人民法院的整理數(shù)據(jù)中，我們可以發(fā)現(xiàn)未能有效保護未成年人身心健康是未成年受侵害的一個主要原因。在這樣的背景下，積極探索保護未成年人合法權(quán)益的途徑，其中建立健全強制報告制度是需要被廣泛討論的。本文主要通過介紹強制報告制度，探討完善對未成年人的保護機制。

一、強制報告制度的定義

2016年3月1日施行的《反家庭暴力法》不僅規(guī)定了強制報告制度的責任主體、報告的范圍、報告的對象以及保護報告主體等構(gòu)成要素，而且規(guī)定了未能報告的責任以及報告后的救濟機制，這標志著兒童保護強制報告制度在我國正式建立。隨著杭州市2018年7月18日出臺了《關(guān)于建立侵害未成年人案件強制報告制度的意見》，無錫市2018年11月21日出臺了《關(guān)于建立侵害未成年人權(quán)益案件強制報告制度的工作意見（試行）》，湖北省2019年3月11日出臺了《關(guān)于建立侵害未成年人權(quán)益案件強制報告制度的工作辦法（試行）》，強制報告制度在全國各地逐步建立起來。本文主要以無錫市頒布的《關(guān)于建立侵害未成年人權(quán)益案件強制報告制度的工作意見（試行）》為例（以下簡稱《意見》）。

《意見》中指出，強制報告制度是指兒童福利機構(gòu)和救助管理機構(gòu)、教育機構(gòu)、醫(yī)療機構(gòu)及其工作人員，在工作中發(fā)現(xiàn)未成年人遭受或者疑似遭受強奸、猥褻、虐待、遺棄、暴力傷害，存在自殺、自殘、工傷，或因火災(zāi)、交通事故、墜樓、溺水、中毒等原因造成非正常傷害、死亡的，有義務(wù)及時向公安機關(guān)報案，并向民政、教育、衛(wèi)生主管行政機關(guān)報告?zhèn)浒福瑫r向檢察院通報情況，且不得瞞報、漏報、遲報。

二、強制報告制度的責任主體

在強制報告制度的責任主體方面，《意見》中指出的責任主體主要是兒童福利機構(gòu)和救助管理機構(gòu)、教育機構(gòu)、醫(yī)療機構(gòu)及其工作人員，這一類的責任主體主要是由于身份、工作可以接觸到未成年人受侵害案件的相關(guān)工作人員[2]。但也有部分國家和地區(qū)將所有人均列為責任報告主體，特別是在防治性侵未成年人的立法上，如加拿大《兒童與家庭服務(wù)法》2008年修正案規(guī)定，對于涉及兒童色情事項的報告的主體是“任何人（any person）”而非限于職業(yè)主體。

本著“國家親權(quán)”理念和“兒童最佳利益”原則，在特定的尤為惡劣的侵害案件中，比如性侵害案件和虐待案件中，也可以把強制報告的責任主體擴大到所有與未成年人有親密接觸的機構(gòu)和個人。以虐待案件為例[3]，采用Meta分析評價中國兒童虐待發(fā)生率，隨機效應(yīng)模型顯示兒童受虐率為54%，即有一半以上的未成年人受過虐待。而虐待對于未成年人的身心健康成長會留下不可彌補的創(chuàng)傷，對于此類受害群體多、情節(jié)惡劣的侵害未成年人案件，需要國家和社會特別重視來給予未成年人特殊的保護。

三、強制報告制度的報告內(nèi)容

在強制報告制度的報告內(nèi)容方面，《意見》中指出的報告內(nèi)容是未成年人遭受或者疑似遭受強奸、猥褻、虐待、遺棄、暴力傷害，存在自殺、自殘、工傷，或因火災(zāi)、交通事故、墜樓、溺水、中毒等原因造成非正常傷害、死亡的[4]。對所有的侵害未成年人權(quán)益的案件均應(yīng)設(shè)置強制報告制度，這是由未成年人本身處于弱勢地位所決定的。

由于受我國“各人自掃門前雪，休管他人瓦上霜”傳統(tǒng)觀念的影響，在推行強制報告制度的過程中，必然會遇到不小的阻礙，這需要改變?nèi)藗儭笆虏魂P(guān)己高高掛起”的觀念。所有人都不是只和家庭成員發(fā)生聯(lián)系的，而是和社會中不特定的人發(fā)生這樣或那樣的聯(lián)系[5]。未成年人的成長環(huán)境是一個生態(tài)系統(tǒng)，系統(tǒng)中除了涉及父母外，還包括老師、鄰居、醫(yī)生、警察等。未成年人處于弱勢地位，但如果其能被賦予更多的資源，那么他們的弱勢地位就可以得到改變，所以未成年保護是需要所有社會相關(guān)成員的關(guān)注和重視。

四、未能履行報告義務(wù)的責任

在未能履行報告義務(wù)的責任方面，《意見》中指出負有報告義務(wù)的民政、教育、醫(yī)療機構(gòu)及其工作人員，未依照《意見》規(guī)定向公安機關(guān)報案，造成嚴重后果的，由民政、教育、衛(wèi)生主管行政機關(guān)或者本單位對直接負責的主管人員或者其他直接責任人員依法給予處分?！兑庖姟分袑τ谖茨苈男袌蟾媪x務(wù)的責任并沒有規(guī)定明確的內(nèi)容，“給予處分”仍然是行政層面上的處罰，但這樣的處罰能否提高強制報告制度在我國施行的實行力和效率，這個問題是有待商榷的。

首先，我們必須明確設(shè)置處罰的目的是為了什么，筆者以為是為了懲罰責任人員、警醒相關(guān)人員。其次，我們不能單憑人類樸素的正義感去推行一個制度，把未成年人的保護放在有限度的道德上面其本身就是一件很危險的事情，必須有一個預(yù)設(shè)后果起到示范性的作用。最后，不明確的處罰內(nèi)容是不是一紙空文，這其中的自由裁量權(quán)把握在誰的手中，這樣的權(quán)利是否會失控……一系列的問題都是需要更多的討論、斟酌和商定。我國刑法中還沒有未履行報告義務(wù)的相關(guān)罪名，但隨著強制報告制度的建立和健全，可以設(shè)定相關(guān)的刑事責任，比如罰金或者緩刑。同時，對于特定主體，比如教師、醫(yī)生等，可以把強制報告制度寫進職業(yè)規(guī)范中，并在其中明確懲罰。

五、保護報告主體的規(guī)定

在保護報告主體的規(guī)定方面，《意見》中明確規(guī)定公安機關(guān)、人民檢察院、人民法院及相關(guān)行政機關(guān)應(yīng)當對報案人的信息、涉及未成年人身份、案情等信息資料予以保密。但《意見》中對保護報告主體的規(guī)定是有限的，[6]《美國兒童虐待預(yù)防和處理法》（the Child Abuse Prevention and Treatment Act，CAPTA）明確規(guī)定州法中必須設(shè)定報告免責條款，只要報告人是善意的，無論侵害行為是否屬實，但這種免責不適用于惡意的或者明知是虛假的報告行為。這樣的免責條款在很大程度上可以打消報告主體內(nèi)心的顧慮，從而提高強制報告制度的執(zhí)行力。

同時，《意見》中對于報告的方式也并沒有明確說明，而匿名報告的途徑是值得討論的。匿名報告是可以減輕報告主體心理上的負擔，有利于曝光未成年人受侵害案件，但同時這也要加大對報告內(nèi)容真實性的排查力度。

六、對未成年人保護問題的啟示

我國的強制報告制度尚處于建立階段，仍有相當一部分問題懸而未決，《意見》中構(gòu)建了一個強制保護制度的框架，但其中諸多細枝末節(jié)還未關(guān)注到。

全國各地出臺的與強制報告制度相關(guān)的文件尚且不具備法律效力，甚至有的仍在試行階段，加快強制報告制度的立法時亟待解決的。

強制報告制度缺乏一個專門的處理報告的機構(gòu)[7]。在美國，兒童保護機構(gòu)（child protective services agency，CPS）和法律執(zhí)行機構(gòu)（law enforcement agency）專門負責對未成年人工作，充分整合和利用社會資源對未成年人進行保護。目前我國未成年人保護機構(gòu)較多，如在政府機構(gòu)有未成年人保護委員會，在司法機關(guān)有未成年工作檢察辦公室、少年法庭，在社會團體有關(guān)愛未成年人的公益組織，但整合全社會資源對未成年人進行保護的專門機構(gòu)還沒設(shè)置。同時由公安處理報告也是存在一定問題的，由于公安所要處理的事務(wù)繁多，而報告的內(nèi)容時具有時效性的。因此，設(shè)置一個專門的機構(gòu)對未成年人進行保護，從而來全方位實時關(guān)注強制報告是有必要的。

強制報告制度需要一定的資金支持。關(guān)于強制報告制度的資金需要納入財政預(yù)算中，并且專款專用，同時這筆資金也應(yīng)當接受財政、審計部門的監(jiān)督。資金的投入是一項制度切實開展的基礎(chǔ)，強制報告制度的推廣離不開資金的支持。

七、結(jié)語

習(xí)近平總書記強調(diào)，孩子們成長得更好，是我們最大的心愿。孩子是我們民族的希望，同時童年也是一個成年人生命中最重要的部分。在一步步地探索實踐中，在全社會的共同關(guān)注下，相信強制報告制度會發(fā)揮其最大的功能，成為未成年人成長道路上的“保護傘”。

參考文獻：

[1]北京市第一中級人民法院.未成年人權(quán)益保護創(chuàng)新發(fā)展白皮書（2009-2019）[R].http：//bj1zy.chinacourt.gov.cn/index.shtml.

[2]楊志超.比較法視角下兒童保護強制報告制度特征探析[J].西北政法大學(xué)學(xué)報，2017（1）：159-168.

[3]楊世昌.張迎黎.張東軍.申麗娟.姚桂英.中國兒童虐待發(fā)生率的 Meta分析[J].中國學(xué)校衛(wèi)生.2014，35（9）：1346-1348.

[4]葉玉秋，魏婧.侵害未成年人案件強制報告問題研究[J].中國檢察官，2018，299（17）：80-82.

[5][6]楊志超.美國兒童保護強制報告制度及啟示[J].社會福利，2014（9）：53-54.

[7]張瑞鋒，鄧潔.美國強制報告制度對未成年人檢察工作的啟示[J].中國檢察官，2017（16）：73-76.