區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展視域下的“河南省政府引導(dǎo)基金+”研究

樊玲 高會(huì)靜 李磊

[摘 要]在經(jīng)濟(jì)全球化大調(diào)整時(shí)期，本文基于產(chǎn)業(yè)發(fā)展的視角來研究“政府引導(dǎo)基金+”的效應(yīng)，以協(xié)同為思想，以政府引導(dǎo)基金為核心，完善相關(guān)配套扶持政策，最大程度的發(fā)揮“政府引導(dǎo)基金+”的效應(yīng)。辯證的解決了政府、市場、管理機(jī)構(gòu)三者之間的關(guān)系。從產(chǎn)業(yè)發(fā)展的角度，嘗試構(gòu)建“政府引導(dǎo)基金+”體系，推動(dòng)區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，優(yōu)化升級(jí)。

[關(guān)鍵詞]政府引導(dǎo)基金;產(chǎn)業(yè)升級(jí)

[中圖分類號(hào)]F832.51 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]

當(dāng)今世界經(jīng)濟(jì)全球化已是不可逆轉(zhuǎn)的大勢(shì)。2008年國際金融危機(jī)爆發(fā)后，經(jīng)濟(jì)全球化呈現(xiàn)出一些新特征，全球經(jīng)濟(jì)增長的不穩(wěn)定性、收入差距的擴(kuò)大、產(chǎn)業(yè)空洞等現(xiàn)象都是這一時(shí)期的典型特征。經(jīng)濟(jì)全球化正面臨新一輪的調(diào)整。

河南地處中原，是我國的人口大省，農(nóng)業(yè)大省，也是經(jīng)濟(jì)大省。面對(duì)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)全球化新調(diào)整的重大戰(zhàn)略機(jī)遇，如何高效的實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)對(duì)于河南積極融入?yún)^(qū)域間甚至國際間的經(jīng)濟(jì)合作具有重要意義。而政府引導(dǎo)基金作為新經(jīng)濟(jì)的加速器，對(duì)于助力地方產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)起到了促進(jìn)作用。如何最大程度的發(fā)揮河南省政府引導(dǎo)基金的效用，積極推動(dòng)河南產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，由經(jīng)濟(jì)大省邁向高質(zhì)量發(fā)展，實(shí)現(xiàn)中原崛起，是河南省委、省政府面臨的新挑戰(zhàn)。

1 政府引導(dǎo)基金概述

1.1 政府引導(dǎo)基金的定義

政府引導(dǎo)基金是對(duì)由財(cái)政單獨(dú)出資或者與社會(huì)資本聯(lián)合出資設(shè)立的，以利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的方式進(jìn)行市場化運(yùn)作的向經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重點(diǎn)領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)進(jìn)行投資的，所有基金的總稱。

1.2 政府引導(dǎo)基金的發(fā)展的三個(gè)階段

第一階段：2002年-2007年 探索起步階段

2002年1月，我國第一支政府引導(dǎo)基金—“中關(guān)村創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金”成立。2005年，政府引導(dǎo)基金概念首次出現(xiàn)在政府文件中。

第二階段：2008年—2015年 規(guī)范運(yùn)作階段

2008年10月，我國第一個(gè)引導(dǎo)基金運(yùn)作規(guī)范《關(guān)于創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金規(guī)范設(shè)立和運(yùn)作的指導(dǎo)意見》出臺(tái)。

第三階段：2016年—至今 快速發(fā)展階段

2016年，《政府出資產(chǎn)業(yè)投資基金暫行管理辦法》的出臺(tái)明確了產(chǎn)業(yè)投資基金的出資方式、募集、投資范圍、管理等加速了產(chǎn)業(yè)投資基金的設(shè)立。截止到 2016年年底，我國政府引導(dǎo)基金總數(shù)量為1062支，基金總規(guī)模達(dá)到2萬億。2016年全年我國政府引導(dǎo)基金新設(shè)數(shù)量超過2013-2015年全國引導(dǎo)基金數(shù)量的總和，政府引導(dǎo)基金進(jìn)入快速發(fā)展階段。

2 政府引導(dǎo)基金從運(yùn)作模式

2.1 財(cái)政出資+政府直管

這是最早期的政府引導(dǎo)基金模式，資金全部來源于財(cái)政資金，由政府部門或者政府部門指定下屬事業(yè)單位直接來參與基金的日常管理工作，進(jìn)行直接決策。如科技部中小引導(dǎo)基金。

2.2 財(cái)政出資+國企管理

這種模式下的政府引導(dǎo)基金，資金來源同樣由財(cái)政全額出資，但是基金管理人有兩種形式：一是由政府下屬國企擔(dān)任，二是政府專門成立引導(dǎo)基金管理公司進(jìn)行擔(dān)任。政府參與引導(dǎo)基金的投資決策，但是不參與引導(dǎo)基金的日常管理工作。如浙江創(chuàng)投基金、中關(guān)村引導(dǎo)基金。

2.3 財(cái)政出資+社會(huì)出資+市場化管理

市場化管理是政府引導(dǎo)基金由1.0的模式向2.0模式的重大轉(zhuǎn)變。在這種模式下，地方政府或財(cái)政只出資一部分，剩余資金由政府或基金管理人負(fù)責(zé)向社會(huì)進(jìn)行募集。由政府委托第三方機(jī)構(gòu)為基金管理人，負(fù)責(zé)引導(dǎo)基金的日常管理工作。政府既不參與基金的投資決策也不參與日常管理，但是會(huì)有相應(yīng)的考核和監(jiān)督機(jī)制。如盈富泰克國家新興產(chǎn)業(yè)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金。

2.4 財(cái)政出資+社會(huì)出資+市場化FOFs

和前述幾種模式相比，我們把這種模式稱作是政府引導(dǎo)基金2.0+的階段更合適，因?yàn)檫@種模式?jīng)]有突破國資出資比例和國資托管的范疇。和其他模式相比，最大的區(qū)別就是政府引導(dǎo)基金是出資人之一，剩余資金由專業(yè)的第三方母基金管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)籌集，政府不參與母基金的投資決策。我們把這種模式下稱為“母基金”模式。如南京江北新區(qū)發(fā)展基金。

3 河南省政府引導(dǎo)基金的現(xiàn)狀

3.1 起步時(shí)間較晚

河南省第一支具有政府引導(dǎo)意義的產(chǎn)業(yè)基金成立于2010年。即河南農(nóng)業(yè)開發(fā)產(chǎn)業(yè)投資基金，基金規(guī)模達(dá)到48億。而據(jù)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)顯示， 2010年我國政府引導(dǎo)基金新設(shè)數(shù)量就超過50支。從基金規(guī)模上看自2006年第一支產(chǎn)業(yè)基金獲批以來，產(chǎn)業(yè)基金規(guī)模超過1400億。所以從全國情況來看，河南政府引導(dǎo)基金和沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)相比起步較晚。

3.2 總體設(shè)立規(guī)模小

據(jù)清科數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)顯示，截止到2017年年底，我國政府引導(dǎo)基金總數(shù)量達(dá)到1778支，總規(guī)模達(dá)100899.33億元。從設(shè)立數(shù)量上看，廣東省以172支位居第一位，河南省以55支排名第十二。從規(guī)模上看，北京市以16265.55億的總規(guī)模位居第一位，第二位的是廣東省11161.10億，第三位的是山東省9815.92億。河南省則以總規(guī)模2604.40億位居第十三位。不管是從數(shù)量上還是規(guī)模上，河南省目前政府引導(dǎo)基金規(guī)模相對(duì)較小，與其全國第五大經(jīng)濟(jì)省的地位不匹配，仍有較大的發(fā)展空間。

3.3 投資效率較低

投資效率低是很多政府引導(dǎo)基金的共性問題，主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：一是政府引導(dǎo)基金設(shè)立流程繁瑣，審批時(shí)間較長;二是在投資決策過程中涉及國有資產(chǎn)監(jiān)管要求，運(yùn)作效率低下;三是各區(qū)域的引導(dǎo)基金管理辦法限制，導(dǎo)致引導(dǎo)基金“擇地不擇優(yōu)”難以找到合適的項(xiàng)目，導(dǎo)致資金沉睡，資金利用效率低。

4 政府引導(dǎo)基金存在的問題

政府引導(dǎo)基金的初衷是引領(lǐng)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。政府引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)基金的內(nèi)涵是聚焦投資于產(chǎn)業(yè)，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，促進(jìn)供給側(cè)改革。而在現(xiàn)實(shí)操作中因?yàn)楦鞣N問題導(dǎo)致許多引導(dǎo)基金背離了設(shè)立的初衷和內(nèi)涵。

4.1 重頭部、輕培育

只委托市場頭部管理機(jī)構(gòu)，而忽視培育本土管理機(jī)構(gòu)和培養(yǎng)基金管理人才;項(xiàng)目多投資于頭部項(xiàng)目、中后期項(xiàng)目，而忽視前期項(xiàng)目;重視主產(chǎn)業(yè)基金的設(shè)立，而忽視配套產(chǎn)業(yè)基金、專項(xiàng)基金的設(shè)立。

4.2 重地區(qū)、輕聯(lián)動(dòng)

目前，不管是省級(jí)引導(dǎo)基金還是市級(jí)引導(dǎo)基金，基本都限制要投資本省或本市的項(xiàng)目，缺乏產(chǎn)業(yè)整合思維，而忽視省市聯(lián)動(dòng)的效應(yīng)。

4.3 重考核、輕效應(yīng)

國有資產(chǎn)的監(jiān)管要求束縛了政府引導(dǎo)基金的市場化運(yùn)行機(jī)制，降低投資效率。用國資的考核體系去監(jiān)管市場化的基金，最終的結(jié)果很容易扭曲政府引導(dǎo)基金優(yōu)化資源配置、發(fā)揮產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)效應(yīng)的初衷。

5 區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展視域下的“政府引導(dǎo)基金+”體系初步構(gòu)建

5.1 “政府引導(dǎo)基金+”的基本含義

“政府引導(dǎo)基金+”是政府引導(dǎo)基金發(fā)展的新形式、新業(yè)態(tài)?！罢龑?dǎo)基金+”以政府引導(dǎo)基金為核心工具，以FOFs、創(chuàng)投、風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償、招商、上市公司等為配套扶持，打造的產(chǎn)業(yè)升級(jí)體系。

5.2 “政府引導(dǎo)基金+”體系初步結(jié)構(gòu)

（1）政府引導(dǎo)基金+FOFs：適度加大財(cái)政杠桿，多元化募資。在資金募集上，政府引導(dǎo)基金作為FOFs的LP之一，充分利用政府資本的高信任度，吸引社會(huì)資本參與，形成多元化的資本構(gòu)成。壯大了政府產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金的整體規(guī)模，設(shè)立產(chǎn)業(yè)基金、產(chǎn)業(yè)配套基金、專項(xiàng)基金等，保障多層次的產(chǎn)業(yè)資本供給。

（2）政府引導(dǎo)基金+創(chuàng)投：尊重產(chǎn)業(yè)生命周期，全階段投資。在投資范圍上，不局限于投資中后期成熟項(xiàng)目，充分利用創(chuàng)投機(jī)構(gòu)的投資眼光和孵化能力，提前鎖定對(duì)產(chǎn)業(yè)升級(jí)有創(chuàng)新的優(yōu)質(zhì)前期項(xiàng)目，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)升級(jí)，高效率利用資金。

（3）政府引導(dǎo)基金+招商：堅(jiān)持市場化運(yùn)行，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)招商。一是在基金管理上，政府要把自己的角色定位為LP，而不是雙GP。政府要根據(jù)當(dāng)?shù)氐漠a(chǎn)業(yè)規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)特色，建立基金管理人遴選體系，選擇合適的專業(yè)機(jī)構(gòu)。政府已經(jīng)規(guī)劃好了賽道，選好了賽手，跑出成績的事就應(yīng)該交給賽手。二是在產(chǎn)業(yè)招商上，要充分利用好政府產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金這一利器，改變傳統(tǒng)的招商方式為資本招商、產(chǎn)業(yè)招商。對(duì)于優(yōu)秀的項(xiàng)目，引導(dǎo)基金可以與社會(huì)資本合伙出資，推動(dòng)招商落地。對(duì)于成果轉(zhuǎn)化的高科技、高技術(shù)項(xiàng)目，引導(dǎo)基金甚至可以進(jìn)行前期墊資，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)嫁接。

（4）政府引導(dǎo)基金+風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償：創(chuàng)新考核體系，激發(fā)投資活力。在基金考核上，改變過去以基金運(yùn)營績效為主的考核方式。建立涵蓋政策效益、產(chǎn)業(yè)效益、投資效益全方位的基金績效評(píng)價(jià)體系。不能忽略了產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金的設(shè)立初衷，一味強(qiáng)調(diào)國有資產(chǎn)的安全。著重考核引導(dǎo)基金在產(chǎn)業(yè)上的貢獻(xiàn)度，放寬投資效益考核指標(biāo)，允許一定程度上的投資虧損。建立相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制，對(duì)投資機(jī)構(gòu)的投資損失進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償，兼顧管理機(jī)構(gòu)的利益訴求。

（5）政府引導(dǎo)基金+上市公司：發(fā)揮龍頭效應(yīng)，多元化退出。在基金退出上，引入上市公司，打造“PE+上市公司+引導(dǎo)基金”合作模式，形成多元化的退出方式。同時(shí)，上市公司作為行業(yè)龍頭，產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)效應(yīng)明顯，有利于政府做大做強(qiáng)產(chǎn)業(yè)。 也可圍繞上市公司產(chǎn)業(yè)鏈上下游，儲(chǔ)備與培育戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)。

6 小結(jié)

在經(jīng)濟(jì)全球化大調(diào)整時(shí)期，本文基于產(chǎn)業(yè)發(fā)展的視角來研究“政府引導(dǎo)基金+”的效應(yīng)，以協(xié)同為思想，以政府引導(dǎo)基金為核心，完善相關(guān)配套扶持政策，最大程度的發(fā)揮“政府引導(dǎo)基金+”的效應(yīng)。辯證的解決了政府、市場、管理機(jī)構(gòu)三者之間的關(guān)系。從基金發(fā)展的角度看它突破現(xiàn)有的政府引導(dǎo)基金2.0+的模式，從區(qū)域產(chǎn)業(yè)角度來說它重構(gòu)產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式，讓經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益更好的結(jié)合。

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