宅基地試點天津薊縣的宅基地“差異性”分析

王方明 趙艷霞

[摘要]目前宅基地試點改革均已取得一定成效，為有效推進改革，在后續(xù)的宅基地改革探索和經(jīng)驗推廣過程不能忽視宅基地的“差異性”。宅基地的“差異性”不僅指宅基地自身的差異性，與宅基地相關的主體、資源稟賦等也均具有差異性，這是在宅基地改革探索中都需納入其中作為規(guī)范或推動條件。通過分析宅基地差異性，指出宅基地改革在尋求共性的同時明確差異性，使得改革更符合具體情況，提高改革成效。

[關鍵詞]宅基地改革試點;差異性;天津薊縣

[中圖分類號]F321.1[文獻標識碼]A

宅基地具有獨特價值，宅基地試點改革是在不同地區(qū)探索差別化的改革方向。在宅基地資源日趨緊張，政策限制宅基地分配的情況下，宅基地改革在目標引領和條件限制下向新的方向進行。通過對宅基地改革試點之一的天津薊縣的調(diào)研，初步認識了天津薊縣的宅基地改革情況與進展。不同村莊、不同農(nóng)戶對宅基地的需求大體相同，但作為試點地區(qū)，宅基地的改革實踐也具有一定特性，不同村莊進行了不同的宅基地改革，并取得相應改革成效。在調(diào)研過程中認識到了宅基地在不同范圍和不同方面的差異性，進行宅基地改革不能忽視宅基地差異性。

1 認識宅基地的特殊性，重視宅基地改革差異

宅基地是村集體所有由符合條件的村民申請，村集體分配由村民無償取得的用于建設住宅而占有、利用的土地。宅基地對于農(nóng)民是重要的居住保障，對于村集體是重要的集體資源，對于國家是維持社會穩(wěn)定與發(fā)展的重要基礎。宅基地本身性質(zhì)特殊，是一種土地資源，所用權為集體所有，一般情況下，農(nóng)戶僅擁有使用權。在宅基地“三權分置”的改革中，要求進一步落實集體所有權，保障資格權，盤活使用權，允許宅基地在更大范圍可由更多主體利用。宅基地改革中，集體的所有權要進一步凸顯，主要體現(xiàn)在宅基地的規(guī)劃與使用;目前宅基地資格權尚無官方定義，但是出于對農(nóng)民權益的保護，認為在現(xiàn)實改革中的資格權應更偏向為一種農(nóng)戶資格，擁有集體滿足其住房保障的資格;經(jīng)過宅基地制度改革，目前使用權可為更多主體獲得、利用并實現(xiàn)經(jīng)濟價值。

在宅基地改革實踐中，宅基地“三權分置”是一項促進性、保障性的政策，在宅基地的確權中進行進一步書面上的落實。在宅基地試點地區(qū)不同的改革舉措中，改革導向主要是政府的總體規(guī)劃以及本村和農(nóng)戶的實際需求，在普遍的改革認知下，也應意識到宅基地試點現(xiàn)實情況的差距，改革措施也應有差異和側重。

2 堅持宅基地的首要功能，改革需結合差異性與共性

2013年統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，全國1333.33萬hm2宅基地的閑置比例高達 10%～20%，宅基地總體閑置情況嚴重。據(jù)國家統(tǒng)計局公布的數(shù)據(jù)顯示， 截至2018 年底，中國大陸人口總數(shù) 139 538 萬人，其中鄉(xiāng)村常住人口約占 40.42%，我國仍有近 6 億農(nóng)村常住人口。大量農(nóng)村人口仍需宅基地作為居住保障，而且閑置宅基地的數(shù)據(jù)統(tǒng)計是總體面積，不能體現(xiàn)閑置宅基地的集散情況和閑置形式等現(xiàn)實問題。因此當前的宅基地改革仍需要明確并堅持“宅基地的首要功能是仍然居住保障功能”。

宅基地改革需要大膽試驗也要慎重，因為改革面臨的不僅僅是數(shù)據(jù)，還有各種復雜的現(xiàn)實情況和不同的、具體的需求。在保障居住的前提下，進行宅基地改革，在宅基地資源緊張的情況下，宅基地改革利用現(xiàn)有條件可以發(fā)掘宅基地的優(yōu)化使用方式，緩解農(nóng)村社會矛盾，盤活利用資源。面臨相同問題的不同村莊具備不同的改革條件，例如在天津薊縣的改革試點中宅基地資源緊張的鄉(xiāng)村，洇溜鎮(zhèn)大唐莊村選擇在原宅基地上蓋二層樓解決居住面積不足的問題，漁陽鎮(zhèn)西南隅村選擇在村集體土地上由村集體出資建設僅向本村成員出售的樓房，兩地對于宅基地的需求基本一致，以居住需求為主，但是現(xiàn)實條件差異大，其限制條件與實施條件不同。改革試點區(qū)有各自的可推廣經(jīng)驗，借鑒經(jīng)驗的前提是存在共性，但宅基地現(xiàn)實情況存在差異，因此不同地區(qū)的宅基地改革應是共性與差異性相結合的差異化的改革。

3 分析宅基地自身差異，明確其他相關因素的差異

進行宅基地相關改革需以認識宅基地“差異性”為前提，宅基地的“差異性”不是僅就宅基地本身來看，宅基地不是獨立的空間個體，宅基地存在于一定的現(xiàn)實環(huán)境中，其他方面的差異對于宅基地的改革成效也有重要影響。對宅基地“差異性”進行理論結合實踐的分析對宅基地改革實踐兼具現(xiàn)實意義與理論意義。此次主要調(diào)研了天津市薊縣的五鎮(zhèn)六村，分別為上倉鎮(zhèn)西太河村、洇溜鎮(zhèn)大唐莊村、漁陽鎮(zhèn)西南隅村和南關村、穿芳鎮(zhèn)小穿芳峪村和下營鎮(zhèn)團山子村，對天津薊縣的宅基地試點改革有了初步的認識，為分析宅基地“差異性”提供了重要的實踐基礎。本文將宅基地“差異性”定義為在宅基地規(guī)劃使用過程中，宅基地因人為及自然等因素的不同造成的宅基地的狀態(tài)、規(guī)模、分布的差異和區(qū)位條件的差異;除此之外也包括宅基地相關方面的差異，如宅基地功能、宅基地相關主體等的差異。

3.1 宅基地的狀態(tài)、規(guī)模與地區(qū)差異

宅基地的“差異性”有多個方面，從微觀到宏觀的宅基地實體來看，首先是宅基地本身的類別即宅基地的不同狀態(tài)，其次是宅基地的規(guī)模、數(shù)量與分布差異、然后是宅基地的地區(qū)差異。

宅基地的初始狀態(tài)是村集體所有的集體建設用地，分配給符合條件的農(nóng)戶或個人占有使用，一般有已建房屋（有建筑物）、建過房屋（無建筑物或不能居?。┖鸵岩?guī)劃準備建設三種狀態(tài)。農(nóng)戶擁有使用權，可對宅基地在不違反規(guī)定的前提下由其自行安排，建設進度或閑置狀況也因戶而異。村集體或政府對宅基地的整理利用不能將宅基地簡單歸為一種形態(tài)，宅基地的不同形態(tài)對于宅基地的再規(guī)劃和再利用有實質(zhì)影響。在對天津薊縣部分村莊宅基地改革的調(diào)研過程中發(fā)現(xiàn)，閑置宅基地多為有建筑物的宅基地，為獲得城鎮(zhèn)樓房或村集體建設的樓房用宅基地進行置換，由政府所得或村集體收回宅基地，此類宅基地的一般情況是房屋未拆除或房屋拆除后廢墟待整理，這種宅基地的整理費用較高，村集體對此也尚未提出比較明確的規(guī)劃使用方式。因之前宅基地管理不夠規(guī)范嚴謹，少數(shù)農(nóng)戶占有的宅基地超標，農(nóng)戶將宅基地屬于村集體的不可利用地經(jīng)過自己改造為可利用地，村集體默認農(nóng)戶自占。對于超過宅基地面積標準占用的土地面積，大多村莊采取有償使用的方式，在天津薊縣的上倉鎮(zhèn)西太河村，規(guī)定宅基地超標占有部分按照每年200元/667m2標準向村集體交納宅基地有償使用費。