貴州省湄潭縣“三塊地”改革做法及啟示

袁霞 韓德軍

[摘要]論述貴州省湄潭縣“農(nóng)村土地征收”、“集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市”、“宅基地制度改革”（“三塊地”改革）的做法。結(jié)合其他省份在“三塊地”改革中的成效，得出“三塊地”改革的重要價值，以期從湄潭實(shí)例中為農(nóng)村土地制度改革提供啟示。

[關(guān)鍵詞]“三塊地”改革;啟示;湄潭縣

[中圖分類號]F321[文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A

近幾年來，隨著國家“大扶貧”政策的推進(jìn)，貴州作為脫貧攻堅的主戰(zhàn)場，開創(chuàng)了一條“貴州模式”，尤其是在農(nóng)村土地這一方面。本文從“三塊地”改革入手，深入分析湄潭縣“三塊地”改革試點(diǎn)做法，以一種新型的視角來看新一輪的農(nóng)村土地制度改革，將“三塊地”改革作為研究媒介，研究農(nóng)村相關(guān)土地征收模式，為相關(guān)后續(xù)研究試圖構(gòu)建“三塊地”改革理論框架，平衡各主體利益關(guān)系，做到國家、政府、集體、農(nóng)民的利益得到有效維護(hù)。

1? ? 問題的提出

湄潭作為2015年我國推進(jìn)農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地管理制度改革（“三塊地”改革）中33個試點(diǎn)縣之一，試點(diǎn)實(shí)踐中的“三塊地”改革由2015年1月1日開始到2017年12月31日結(jié)束，再被延長到2018年12月31日。顯然，在推進(jìn)“三塊地”改革的進(jìn)程中，積累了很多土地改革經(jīng)驗(yàn)。試點(diǎn)延期，是為了能將三項改革更加深度融合，為全面評估改革試點(diǎn)以及為其他地區(qū)帶來更有價值的經(jīng)驗(yàn)，讓利益更大。

2? ? 貴州省湄潭縣“三塊地”改革做法

湄潭縣是貴州省唯一的農(nóng)村“三塊地”改革試點(diǎn)縣。農(nóng)地制度金融體制的改革從1988年開始，農(nóng)村土地制度改革的探索從未間斷過。2019年基本上實(shí)現(xiàn)了“四確”（確權(quán)、確員、確股、確管）和“四同”（同地、同價、同權(quán)、同管），使農(nóng)民真正得到實(shí)惠。

2.1? ? 集體建設(shè)用地入市

湄潭作為新型農(nóng)業(yè)縣的“集體建設(shè)用地入市試點(diǎn)區(qū)”，要實(shí)現(xiàn)“同權(quán)”、“同地”、“同價”、“同流轉(zhuǎn)”的路還很長，需要嚴(yán)格的控制和監(jiān)管農(nóng)民為了利益而將“集體經(jīng)營性建設(shè)用地”給入市了，必須堅持農(nóng)業(yè)耕地的紅線不被觸碰。張玉梅等（2016）認(rèn)為貴州湄潭作為全國集體經(jīng)營性建設(shè)用地改革試點(diǎn)之一，其在法律制度方面有很多框架，實(shí)現(xiàn)了“同價”、“同市”，讓農(nóng)村集體土地效益得到增值?！叭龎K地”是一個有機(jī)的整體，宋具蘭等（2016）以貴州省湄潭縣為例，對農(nóng)村集體建設(shè)用地模式、經(jīng)濟(jì)效益、社會效益、生態(tài)效益四個方面進(jìn)行詳細(xì)的評價，認(rèn)為要加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境的建設(shè)，實(shí)現(xiàn)流轉(zhuǎn)效益的最大化。

湄潭是全國首先進(jìn)行集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的地區(qū)之一，怎樣更好的發(fā)展，首先要界定其主體范圍，其次是構(gòu)建合理的分配機(jī)制，最后是要完善相關(guān)的配套改革。劉守英（2017）指出湄潭進(jìn)行的農(nóng)村土地制度改革，一是確員定股東，二是確員定資產(chǎn)，三是確權(quán)定歸屬，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)民的財產(chǎn)性收入。張義博等（2018）認(rèn)為農(nóng)地入市，一定要明確主體、范圍、平臺的構(gòu)建。要將農(nóng)村股份合作經(jīng)濟(jì)社賦予獨(dú)立的法人地位，深化農(nóng)村土地制度的改革。

總的來說，改革的現(xiàn)狀不再強(qiáng)調(diào)集體建設(shè)用地的參與者是外面的機(jī)構(gòu)組織，還是本集體經(jīng)濟(jì)組織，不管是農(nóng)村戶口，還是城鎮(zhèn)戶口，都可以進(jìn)行集體建設(shè)用地的入市。使得城市與農(nóng)村之間的土地與資金的界限被強(qiáng)制性的打破。

2.2? ? 農(nóng)村土地征收

根據(jù)《2019年湄潭縣農(nóng)村土地制度改革三項試點(diǎn)推進(jìn)工作方案》的通知，以湄潭雙河濕地公園為例，農(nóng)村土地征收嚴(yán)格按照標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行，試點(diǎn)地區(qū)將農(nóng)民土地進(jìn)行評估，采取不同土地不同價格補(bǔ)償機(jī)制。農(nóng)村土地征收補(bǔ)償?shù)玫搅虽靥陡鞯剞r(nóng)民認(rèn)可和配合。但是，在宅基地、建設(shè)用地以及宅基地征收補(bǔ)償方面的工作難度極大，之前進(jìn)行的征收工作還沒有結(jié)束，試點(diǎn)地區(qū)延長了其征收進(jìn)程。

農(nóng)村土地征收問題關(guān)乎農(nóng)村土地權(quán)益問題。土地征收之所以引起全社會的密切關(guān)注， 是因?yàn)檎魇丈婕暗降胤秸?、農(nóng)村集體和農(nóng)民等相關(guān)各方的重要利益。不公正的土地征收補(bǔ)償， 使得這些主體之間的利益平衡被打破， 從而產(chǎn)生各種矛盾與沖突。一組平衡的利益關(guān)系被打破， 往往意味著特定的主體從其中得到更多的利益， 并且超過了其應(yīng)得份額。土地一旦被征收，農(nóng)民將失去“飯碗”，如何進(jìn)行合理有效的補(bǔ)償，以解決農(nóng)民日后缺少土地帶來一系列生存問題，湄潭縣政府也在積極探索，根據(jù)方案成立專班，認(rèn)真做好農(nóng)村土地征收試點(diǎn)地區(qū)土地征收及民生保障工作。

2.3? ? 宅基地制度改革

在湄潭鎮(zhèn)村進(jìn)行的宅基地改革中，縣政府從保護(hù)農(nóng)民利益出發(fā)，嚴(yán)格按照國家政策進(jìn)行宅基地退出。宅基地也形成“三權(quán)分置”格局，宅基地在2017年作為全國首宗登記為集體經(jīng)營性建設(shè)用地，使得湄潭縣開辟出一條新的宅基地與集體建設(shè)用地共同作用的“兩塊地”聯(lián)合，也為更多地區(qū)的“三塊地”改革相互聯(lián)動提供了借鑒。

綜上所述，湄潭縣進(jìn)行的“三塊地”改革是分散的。在各個鎮(zhèn)實(shí)行單項，使得“三塊地”改革是孤立的，沒有得到很好地聯(lián)動，即使宅基地與集體建設(shè)用地、土地征收有聯(lián)動，但還沒有形成高效聯(lián)動機(jī)制。由于其土地特殊性及推行過程中的阻力。部門間應(yīng)該建立數(shù)據(jù)共享機(jī)制，打通各個試點(diǎn)。使三項改革融合發(fā)展，統(tǒng)籌推進(jìn)。

3? ? 貴州省湄潭縣“三塊地”改革啟示

3.1? ? 尊重群眾主體地位，政府聯(lián)動

尊重農(nóng)民的首創(chuàng)精神，將農(nóng)民的地位放在第一位，尊重農(nóng)民與土地之間的緊密關(guān)系，將農(nóng)民訴求適時上升為頂層設(shè)計。在進(jìn)行“三塊地”試點(diǎn)中，湄潭縣政府始終把農(nóng)民利益放在第一位，開展大量調(diào)研，堅決做到農(nóng)民“自愿”落實(shí)國家政策。做到農(nóng)民與政府平等地位，農(nóng)民與政府聯(lián)動，共同為“三塊地”政策推進(jìn)做出努力。湄潭改革的成功推行，充分體現(xiàn)了農(nóng)民主體地位、農(nóng)民與政府聯(lián)動的模式，使得在農(nóng)村土地制度改革的實(shí)踐中，走出了一條湄潭模式。

3.2? ? 尊重農(nóng)村實(shí)際情況，探索出適合自己的農(nóng)村土地制度

湄潭縣從農(nóng)村實(shí)際情況出發(fā)，不斷改革農(nóng)村土地制度，牢牢堅守“增人不增地，減人不減地”政策，形成了一套湄潭土地體系，將改革恰到好處的實(shí)施，促進(jìn)了湄潭農(nóng)地制度的建立。遵循湄潭當(dāng)?shù)氐耐恋卣?，最大程度地發(fā)揮著自身優(yōu)勢，量身定做出適應(yīng)農(nóng)民的土地政策。不管在什么情況下，不盲從地照搬照抄別人的土地政策，從客觀實(shí)際出發(fā)，以農(nóng)村實(shí)地調(diào)研數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，推進(jìn)土地政策的落實(shí)。湄潭在進(jìn)行土地改革時，不僅在全縣進(jìn)行試點(diǎn)調(diào)研評估，也到全國各個試點(diǎn)地區(qū)進(jìn)行了調(diào)研，在充分認(rèn)識湄潭土地改革歷史經(jīng)驗(yàn)和現(xiàn)有土地資源格局情況下，從湄潭農(nóng)村實(shí)際情況出發(fā)，探索屬于自己的土地改革之路。

3.3? ? 堅持土地公有制性質(zhì)不改變、耕地紅線不突破、農(nóng)民利

益不受損三條底線

湄潭牢牢堅持國家政策，工作的基礎(chǔ)是必須堅持三條底線為準(zhǔn)則。在進(jìn)行各項土地政策的推進(jìn)中，湄潭縣始終堅持土地公有性質(zhì)未曾改變、耕地紅線未曾突破、農(nóng)民利益未曾受損的前提下，進(jìn)行了一系列的“三塊地”改革，將土地資源變?yōu)橘Y金，讓農(nóng)民切切實(shí)實(shí)的得到好處，使土地資源發(fā)揮到最大價值。

3.4? ? 堅持“三塊地”改革協(xié)調(diào)運(yùn)行

湄潭在各鎮(zhèn)試點(diǎn)村中進(jìn)行的“三塊地”改革，一開始確實(shí)是獨(dú)立成塊，獨(dú)自承擔(dān)試點(diǎn)單項改革。后期在進(jìn)行試點(diǎn)政策運(yùn)行中，發(fā)現(xiàn)某一項孤立的進(jìn)行是不合理的，必須“三塊地”相互融合，協(xié)調(diào)推進(jìn)才能進(jìn)行達(dá)到效果。盡管目前的“三塊地”融合推進(jìn)還沒有完全形成體系，相信在接下來的政策推行中，一定會突破目前困境，將自身優(yōu)勢發(fā)揮到最好。等到試點(diǎn)成熟后，將經(jīng)驗(yàn)分享給各個地方，形成一套適用于中國特色的土地制度模式。

4? ? 結(jié)語

各省都在積極探索“三塊地”改革的獨(dú)特模式，改革的目的大都圍繞一個 “利益”進(jìn)行的，以追尋土地增值收益在中央政府、地方政府、集體、農(nóng)民之間的分配機(jī)制。我們要把握農(nóng)村土地制度三項改革之間的關(guān)系，將“三塊地”之間的關(guān)系探究清楚?！稗r(nóng)村土地征收改革”是關(guān)聯(lián)“集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市”、“宅基地制度改革”的紐帶，三者是相互聯(lián)系密不可分的。

[參考文獻(xiàn)]

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[6] 湄潭縣人民政府·政府文件·關(guān)于對湄潭縣雙河濕地公園建設(shè)項目區(qū)域內(nèi)房屋征收與補(bǔ)償安置的決定? [EB/OL].http：//www.meitan.gov.cn/doc/2017/09/12/22214.shtml.

[7] 湄潭縣人民政府·湄潭要聞·全國首例宅基地分割登記入市[EB/OL].http：//www.meitan.gov.cn/doc/2017/12/28/23988.shtml.