新型城鎮(zhèn)化背景下農(nóng)村土地使用權資本化對策研究

□詹王鎮(zhèn) 吳善善

[內(nèi)容提要]當前，我國農(nóng)村土地使用權及其效益的實現(xiàn)存在諸多制度障礙，特別是非市場化土地征收導致農(nóng)民無法享受到土地帶來的地租增值。中共十八屆三中全會明確了未來我國農(nóng)地制度的改革方向，其中一個創(chuàng)新點就是逐步推進農(nóng)村土地使用權的資本化，這對于促進農(nóng)村經(jīng)濟社會的科學發(fā)展、縮小城鄉(xiāng)收入差距、促進土地資源的合理配置、促進土地產(chǎn)權制度改革以及為經(jīng)濟理論界深化關于資本、產(chǎn)權和制度及其相關問題的理論研究提供參考，尤其是對農(nóng)村土地規(guī)?；?jīng)營的促進，農(nóng)業(yè)增長方式的轉(zhuǎn)變，農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展“瓶頸”的解決來說是最現(xiàn)實的選擇。但當前在新型城鎮(zhèn)化背景下，還存在農(nóng)村土地使用權資本化制度障礙和集體土地資本化運作現(xiàn)實障礙等，嚴重阻礙了土地資本化的運行。因此，為更好推進地區(qū)城鎮(zhèn)化進程中農(nóng)村土地資本化，我們要進行適合土地制度的改革，創(chuàng)建農(nóng)村土地金融市場機制，拓寬農(nóng)民融資渠道，建立多元化農(nóng)地資本化的市場運作形式，確立農(nóng)村土地使用權資本化的市場運作機制、監(jiān)管機制和保障機制等。

中共十八屆三中全會明確了未來我國農(nóng)地制度的改革方向，即加快推進農(nóng)村土地資本化，促進其使用權的融通與流轉(zhuǎn)，“賦予農(nóng)民對承包地的占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及經(jīng)營權抵押、擔保權能，允許農(nóng)民以承包經(jīng)營權入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營”。因此，要保障農(nóng)民在集體經(jīng)濟組織中所享有的成員權利，大力發(fā)展農(nóng)村(農(nóng)民)股份合作，規(guī)范農(nóng)民對農(nóng)村集體經(jīng)營資產(chǎn)股份的占有權、收益權，保障流轉(zhuǎn)方面的有償退出權、繼承權以及抵押和擔保。推進農(nóng)民住房財產(chǎn)權自主實現(xiàn)抵押、擔保、轉(zhuǎn)讓，探索增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入途徑。十八屆四中全會進一步提出了依法治國，要求運用法治思維謀劃推動土地資本化改革，保障農(nóng)民的土地權益，進而推動新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展。

一、探索我國城鎮(zhèn)化進程中集體土地資本化的現(xiàn)實意義

(一)有利于促進農(nóng)村經(jīng)濟社會的科學發(fā)展

資金嚴重不足是集體土地現(xiàn)代化經(jīng)營的重要阻礙之一。通過農(nóng)地資本化來吸引企業(yè)投資農(nóng)業(yè)，通過集體土地資本化流轉(zhuǎn)有利于規(guī)模效益和改變資源配置方式，降低成本以及規(guī)范企業(yè)和農(nóng)戶之間利益市場調(diào)劑與分配。農(nóng)村經(jīng)濟得以發(fā)展也能為我國其它經(jīng)濟相對發(fā)達地區(qū)和次發(fā)達地區(qū)推行農(nóng)村土地資本化提供示范經(jīng)驗。

(二)有利于縮小城鄉(xiāng)收入差距

長期城鄉(xiāng)二元體制造成城鄉(xiāng)收入差距過大，而縮小城鄉(xiāng)差距需要讓農(nóng)戶參與要素收入分配取得財產(chǎn)性收入。農(nóng)地資本化有利于農(nóng)戶提前獲得未來收入預期的貼現(xiàn)值，使得土地的部分級差收益為農(nóng)民所享有，從而縮小城鄉(xiāng)收入差距。

(三)可以促進土地資源的合理配置

中共十七屆三中全會《決定》指出：農(nóng)村金融問題是農(nóng)村經(jīng)濟的核心。土地金融要盤活需要做好土地抵押貸款等土地金融服務完善工作來促進土地資源合理配置和聚集資金與分散風險。當前一部分農(nóng)民不愿意經(jīng)營土地，而其卻又急需資金投資其他行業(yè)，通過土地銀行等對土地抵押，然后把土地流轉(zhuǎn)給規(guī)?；慕?jīng)營者，這樣最終結果是參與土地金融的各方都能獲得便利，土地資源也能得到優(yōu)化配置和資本化運營。這樣可以建立既反映市場供求情況又反映資源環(huán)境稀缺程度的價格形成機制。

(四)可以促進土地產(chǎn)權制度改革，形成化解征地矛盾的有效機制

我國集體土地制度本身存在多個產(chǎn)權主體并存等產(chǎn)權模糊狀況。這種由政府控制土地資源的局面，在利益驅(qū)動下，一些地方政府以“公共利益”為名超低于市場價格征地通過拍賣等方式牟取體制性暴利，結果導致嚴重的征地矛盾。為此，有學者指出，在征地過程中，地方政府的“理性經(jīng)濟人”角色會對征地的成本—收益進行權衡選擇，為此需要保障農(nóng)民土地發(fā)展權，遏制這種侵犯農(nóng)民土地權益的行為，從而化解征地矛盾。

(五)可以為經(jīng)濟理論界深化關于資本、產(chǎn)權和制度及其相關問題的理論研究提供參考

在實踐層面，可以為政府機構制定農(nóng)村土地資產(chǎn)運用和管理方面的政策提供新的決策參考，為農(nóng)村基層工作者做好農(nóng)村基層工作和帶領農(nóng)戶發(fā)展經(jīng)濟、建設新農(nóng)村提供新的視角，也能提供新的建議和意見；為立法機構制定、修改和完善以及出臺配套法律法規(guī)，如《物權法》、《土地承包法》等，提供理論依據(jù)，推進我國有關農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的法律體系的發(fā)展和完善。

二、我國城鎮(zhèn)化進程中集體土地資本化的難點分析

(一)新型城鎮(zhèn)化背景下農(nóng)村土地使用權資本化制度障礙

1.農(nóng)地所有權制度模糊

目前土地產(chǎn)權制度中土地所有權主體不明?！巴恋丶w所有權在事實上的虛置。所有權主體的非明晰化造成了權力真空，所產(chǎn)生的最嚴重的問題是對土地的侵蝕和公共資源的浪費?！碑斍埃青l(xiāng)二元化格局造成的歷史鴻溝阻礙了生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)間的流動、土地集體所有制所帶來的慣性影響集體經(jīng)濟組織、村民委員會或村民小組當然成為集體土地所有者的代表，成員自身實際掌控的也僅僅是土地的承包權利。

2.集體土地使用受限制

目前，現(xiàn)行《農(nóng)村土地承包法》和《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)管理辦法》對土地流轉(zhuǎn)制度的設計比較保守，對土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)方式和土地使用權抵押規(guī)定得過于嚴格。只規(guī)定少數(shù)農(nóng)地，如“四荒地”、鄉(xiāng)村企業(yè)建筑物占用地等，使用權可以抵押，其余是明令禁止，《農(nóng)業(yè)法》第三十七條明文規(guī)定：“集體所有的土地使用權不可抵押”。實踐中，由于集體土地使用權受限較大，土地流轉(zhuǎn)根本就難以達到政策的預期效果。

3.土地管理制度有失公平

我國長期以來五級土地管理體制，弊端在于地方政府土地審批和規(guī)劃權、收取土地出讓金的權利等多種職能集合在一塊。有了這些特權，政府對土地征收具有隨意性，其違法批地破壞了土地市場秩序，有損社會公平。土地管理制度亟待創(chuàng)新，主動適應社會實踐需求，推進土地資本化流轉(zhuǎn)，及早撤銷對流轉(zhuǎn)對象及方式加諸過多的限制，改進土地承包經(jīng)營權入股等流轉(zhuǎn)方式的制度設計。

4.對公共利益的界定缺乏合理性

《憲法》第十條第三款明確規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或者征用并給予補償?！蔽覈蓪用娌]有明確說明到底什么是“公共利益”？目前，我國的征地拆遷現(xiàn)實中，什么是公共利益基本上都是由政府來決定。于是，相應利益場合下，農(nóng)民反而沒有了發(fā)言權。城鎮(zhèn)化過程中，由于農(nóng)村土地市場的不完善，地方政府通常就利用手中的權力，官商兩便，各自追求短期的經(jīng)濟利益，他們成為集體土地市場化名副其實的最大受益者。

5.農(nóng)地用途管制較為嚴格

農(nóng)地用途管制目的是為了糧食安全，但也不利于農(nóng)民致富，因此用途管制機會成本就是要對農(nóng)民的土地發(fā)展權進行補償。但是《土地管理法》第四條指出：“所有使用土地的單位和個人，必須按照國家編制的土地利用總體規(guī)劃確定的用途使用土地”。但是這種管制，農(nóng)民沒有獲得土地的級差收益和土地發(fā)展權的機會。

(二)我國城鎮(zhèn)化進程中集體土地資本化運作現(xiàn)實障礙

1.思想觀念落后

受到小農(nóng)意識的影響，對土地資本化經(jīng)營認識不足，導致農(nóng)民不敢于也不愿意將土地使用權轉(zhuǎn)讓。農(nóng)民和政府思想觀念轉(zhuǎn)變存在問題。農(nóng)民對土地的鐘情和依賴心理。政府決策者多從政治上考慮是否土地資本化與社會主義性質(zhì)相違背等，而非以農(nóng)民利益為重心。領導對土地資本化如何運作和如何進行股份設置等沒有經(jīng)驗。而事實上，只有兩者觀念轉(zhuǎn)變才能推動農(nóng)村土地資本化、激活農(nóng)民土地資源、推動經(jīng)濟發(fā)展。

2.市場失范及行政干預

資本化運作需要公平競爭環(huán)境才能實現(xiàn)資源的優(yōu)化配置。我國現(xiàn)在環(huán)境中很難保障土地交易各方平等、自愿、公平進行。行政化的土地征收依舊是政府主導的，政府憑借其權力優(yōu)勢強制占有農(nóng)地的級差收益，而農(nóng)民僅僅獲得遠遠低于市價的部分土地產(chǎn)權收益。這種背離市場的農(nóng)地征收和行政化的干預等已經(jīng)成為我國農(nóng)地非農(nóng)化的明顯弊端，農(nóng)民土地使用權資本弱化和農(nóng)民沒有得到土地增值紅利等現(xiàn)象特別嚴重。

3.土地產(chǎn)權缺乏有效司法保護

土地產(chǎn)權缺乏保護，侵權現(xiàn)象嚴重，農(nóng)村集體土地所有者和使用者的權利并未在司法上得以有效保護。“農(nóng)民缺乏對土地獨立、穩(wěn)定和受保障的產(chǎn)權，經(jīng)營行為的短期化現(xiàn)象也就必然十分嚴重?！痹偌由虾芏噢r(nóng)地的拋荒導致沙漠化等加重這一現(xiàn)象。目前，集體土地流轉(zhuǎn)問題重重。集體所有土地轉(zhuǎn)為國有土地主要是國家征地。農(nóng)民往往征地得不到合理的補償導致社會矛盾尖銳化。農(nóng)民集體之間的土地使用權流轉(zhuǎn)規(guī)定很多都不規(guī)范，再加上相關法律的模糊給很多人投機的機會。缺少法律保障，談何集體土地正常流轉(zhuǎn)？談何集體土地資本化？

4.土地資本化金融支持力度不夠

實現(xiàn)土地的資本化經(jīng)營，必須有足夠的資金來支持。而我國金融機構普遍存在著城市情結，以致農(nóng)村成了我國金融市場最薄弱的環(huán)節(jié)。農(nóng)業(yè)投入的資金來源一般來自政府的財政撥款或者是銀行貸款、民間借貸等，這樣資金來源比較受束縛。農(nóng)村土地經(jīng)營資金匱乏，嚴重影響和制約了土地資本化的發(fā)展。因此，土地無法融資成了土地資本化的關鍵難題。

5.技術操作存在障礙

土地資本化運作是個非常復雜的金融系統(tǒng)工程，涉及的領域很多，既包括對土地價值進行評定、設計股權、發(fā)行轉(zhuǎn)讓資本收益，還包括規(guī)避投資風險等問題，這就需要進行細化設計確保土地資本化能夠無障礙得以實施。

6.缺乏服務完備的中介組織和高端人才

土地的資本化經(jīng)營需要一個綜合性強、多功能、信息量充足、關聯(lián)度高的土地經(jīng)營中介組織，更需要有大量懂土地房地產(chǎn)、懂金融管理的綜合型人才。現(xiàn)行的中介組織達不到推進資本化運作的要求，呈現(xiàn)出規(guī)模小、運作不靈活、管理水平低、管理人員素質(zhì)參差不齊，無力激活潛在土地資產(chǎn)，使之資本化。

三、新型城鎮(zhèn)化進程中集體土地資本化的對策建議

“土地使用權資本化的構想，根本出發(fā)點和立足點是創(chuàng)造一個有利于要素——土地、農(nóng)村勞動力和資本——流動的制度安排條件”，其目的在于農(nóng)業(yè)的發(fā)展和農(nóng)業(yè)乃至國家的現(xiàn)代化。需要下列方面進行完善：

(一)加快推進法制化改革

農(nóng)村集體土地使用權資本化改革只有良性立法才能持續(xù)健康發(fā)展。我國現(xiàn)行的《土地管理法》和《物權法》都存在一些欠缺，都沒有對集體土地使用權流轉(zhuǎn)做出明確、細致規(guī)定。但現(xiàn)實農(nóng)村，集體土地隱形流轉(zhuǎn)現(xiàn)象卻比比皆是。這導致立法與實踐之間明顯的沖突。當務之急是盡早修改相應的法律規(guī)定，建立包含農(nóng)村集體土地使用權自由流轉(zhuǎn)方面的新的法律法規(guī)。使《憲法》、《物權法》和《土地管理法》在農(nóng)民集體土地的所有權、使用權、財產(chǎn)權和交易權等相關規(guī)定上形成完整、統(tǒng)一、平等的法律規(guī)范，從而使得使我國農(nóng)村集體建設用地使用權資本化有法可依。

(二)進行土地制度改革

1.明晰土地產(chǎn)權

農(nóng)村土地的所有權主體必須要明確，土地所有權的權能必須要逐步完善。而明晰土地產(chǎn)權必須要“明確界定農(nóng)村土地所有權主體，明確界定國家和農(nóng)民集體之間的土地權利界限”，探索農(nóng)民實現(xiàn)所有權的途徑，確立農(nóng)民對土地共同所有的組織。

2.完善土地所有權權能

“明確農(nóng)民作為集體成員對本集體土地擁有完整的物權,包括處分權能，使政府不能再以“公共利益”為借口任意征用、兼并農(nóng)民土地”。完整的土地權能讓農(nóng)民真正成為土地的主人，可自主決定土地使用權買賣、出租、轉(zhuǎn)讓、繼承、抵押、入股等。

3.完善集體土地產(chǎn)權制度

打破30年承包期，可以將土地使用權進行私有化。將村民委員會界定為法人，同時拓寬宅基地使用權買賣范圍，給農(nóng)村建設用地在入市方面便利，使得農(nóng)地能夠參與到新型城鎮(zhèn)化之中，并在登記制度方面予以完善。土地承包經(jīng)營權的流轉(zhuǎn)方式不應僅僅局限于現(xiàn)有的幾種方式，應有所創(chuàng)新。“土地承包經(jīng)營權作為一種財產(chǎn)權，采取收益抵押，經(jīng)營權證質(zhì)押、出典以及拍賣、變賣土地收益等方式流轉(zhuǎn)也并不違背現(xiàn)有法律政策的規(guī)定?！笨梢圆扇⊥恋爻邪?jīng)營權入資合作社，或者土地使用產(chǎn)權可以抵押融資，促使其走向資本化。

4.改革集體土地使用權制度

對于公益和非公益用地區(qū)分操作，對于公益用地采取國家征遷方式，非公益用地放權于民、讓利于民。同時清理地方不合理的規(guī)定，凡是違法和不合理的要廢除。從而為土地高效利用和農(nóng)民分享土地紅利掃清制度障礙。

5.設立農(nóng)村集體土地發(fā)展權，建立集體土地資本化后的收益分配制度

土地資本化經(jīng)營要義在于土地收益在國家、集體和個人之間進行合理的分配。確立土地發(fā)展權并使得農(nóng)民土地的非農(nóng)化權利由其集體自主的支配，完善現(xiàn)有農(nóng)地土地利益補償機制。給土地產(chǎn)權人更大自主權和更多的政策支持，結合國家扶貧政策來創(chuàng)新土地產(chǎn)權制度。

(三)完善農(nóng)村金融市場機制，拓寬農(nóng)民融資渠道

土地銀行是突破農(nóng)村融資瓶頸的重要途徑，是實現(xiàn)農(nóng)村投融資多元化的重要載體，可促進農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)及農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展。國外比較典型和成功的土地銀行制度有美國聯(lián)邦土地銀行、德國土地抵押信用合作社和1912年開始的南非土地與農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行等。其中，德國的土地金融制度是最早最成熟做法。國外這些成熟的運作經(jīng)驗為我們提供了啟示和借鑒。

隨著我國農(nóng)地產(chǎn)業(yè)化和規(guī)?；l(fā)展，國內(nèi)農(nóng)村土地金融市場資金嚴重短缺，“貸款難”問題很嚴重。為解決資金瓶頸，農(nóng)村亟需金融改革，需要盡快調(diào)整金融市場準入政策，通過試點設立村鎮(zhèn)銀行、農(nóng)村資金互助合作社或農(nóng)業(yè)貸款專業(yè)公司等新型農(nóng)村金融機構，拓寬融資渠道，逐步建立商業(yè)性、合作性和政策性相結合的農(nóng)村金融機制，完善農(nóng)村金融服務模式，推進金融產(chǎn)品和擔保抵押模式創(chuàng)新，為農(nóng)地資本化推進做好金融服務。

如可以嘗試建立“農(nóng)村土地銀行”。采取以下做法：政府擔任組織者，把相對集中的土地使用權歸集到一起，包括：同一區(qū)域的農(nóng)民承包地使用權、農(nóng)村集體建設用地使用權以及退讓出來的農(nóng)民宅基地使用權等。并且進行分類性重新整合，做到“零存整貸” 按照銀行的模式進行相似性運作，即首先挑選出零散的、小面積的、界線清晰的土地，按照自愿原則，農(nóng)民將這類土地的承包經(jīng)營權存入本地的“土地銀行”；其次，“土地銀行”再以類似于“土地存款利息”的形式付給農(nóng)民一定價格水平的租金；然后，“土地銀行”按照功能進行土地的條塊劃分，再貸給一些農(nóng)戶或者企業(yè)，以供他們進行租賃經(jīng)營，收取相應價格水平的租金，作為“土地貸款利息”。最后，擔當客戶角色、租賃土地的農(nóng)戶或企業(yè)，依照政府相關農(nóng)業(yè)方面的統(tǒng)一規(guī)劃，以及“土地銀行”的相關要求進行生產(chǎn)經(jīng)營，而作為中間媒介的“土地銀行”則賺取土地存貸一定的差額利息，維持經(jīng)營運轉(zhuǎn)和發(fā)展，并且要建立相應的行業(yè)風險聯(lián)保基金等。”

(四)建立多元化農(nóng)地資本化的市場運作形式

可以采取下列運作模式：

1.農(nóng)地租賃模式

《中華人民共和國土地管理法》第六十三條規(guī)定:農(nóng)民集體所有的土地的使用權不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設;但是，符合土地利用總體規(guī)劃并依法取得建設用地的企業(yè)，因破產(chǎn)、兼并等情形致使土地使用權依法發(fā)生轉(zhuǎn)移的除外。據(jù)此，農(nóng)地租賃資本化在我國還沒有大規(guī)模展開，雖然實踐中存在農(nóng)地租賃的案例，但主要局限在農(nóng)業(yè)用途的租賃方面，這就導致了我國現(xiàn)如今主要以家庭承包為主的經(jīng)營模式，由于我國家庭承包經(jīng)營模式，農(nóng)地收益太低，因此，可以借鑒日本、法國、韓國等發(fā)達國家的補貼農(nóng)地租賃的經(jīng)驗，通過轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、出租來進一步活躍農(nóng)地市場。探索建立在法律允許的框架內(nèi)符合我國實際農(nóng)地租賃模式，進一步活躍土地資本市場，保障農(nóng)民的切身利益。

2.組建農(nóng)地股份合作社

甘肅省首個土地股份合作社于2008年甘肅省慶陽市寧縣民生農(nóng)民專業(yè)合作社成立，在促進土地流轉(zhuǎn)，規(guī)避一家一戶的小農(nóng)經(jīng)濟難以應對市場經(jīng)濟的弊端，增加農(nóng)民收入方面發(fā)揮了作用。隨著時間推進，我國已明確提出加強土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)管理和服務，但在監(jiān)督監(jiān)管、規(guī)范化運營以及合作行形式等方面還存在一些弊端，有待進一步完善。因此，今后實踐中可以通過“政社分開”、債權人治理機制、控制權競爭機制、經(jīng)理市場和產(chǎn)品市場機制等健全合作社的激勵和監(jiān)督機制。讓農(nóng)民充分享有自己土地權利，如入股權、轉(zhuǎn)讓權、經(jīng)營權、抵押權、收益權與處置權等，鼓勵其參與農(nóng)地資本化進程。

3.創(chuàng)新股權流動機制

探索合作社內(nèi)外股權流動，明確區(qū)分內(nèi)部之間股權流動與集體內(nèi)外之間流動機制，將土地股與非土地股做明確區(qū)分。有的觀點認為：土地股方面，為了保持集體土地資產(chǎn)的穩(wěn)定性，原則上不允許自由轉(zhuǎn)讓，可考慮將轉(zhuǎn)讓控制在集體成員內(nèi)部之間。我們認為，既然法律允許土地進行流轉(zhuǎn)，那么是否可以考慮將依附在土地基礎之上的股權進行流轉(zhuǎn)，對內(nèi)或者對外不做限制，進而增加土地資本市場的活力，進一步體現(xiàn)農(nóng)地的價值。

4.農(nóng)地使用權拍賣制

目前法律允許國有土地進行拍賣，但對農(nóng)地拍賣進行了限制，雖然國有土地買賣存在抬高土地價格，引起房價上漲等問題，但體現(xiàn)出了市場在土地資源分配中的作用。因此，在有些地方土地已經(jīng)失去基本社會保障功能的條件下，可以考慮在不改變土地用途及性質(zhì)的前提下對農(nóng)地進行拍賣，以利于體現(xiàn)市場在土地資源配置中的價值，尤其是農(nóng)村中“四荒”土地資源和經(jīng)營不善土地的經(jīng)營權推向市場，提高土地利用效率。

5.農(nóng)地信托

土地信托主要是指將土地的經(jīng)營權、使用權信托給受托人，由受托人進行管理、經(jīng)營和處置，并將因此而獲得的收益歸屬于特定的受益人。在當前農(nóng)民文化素質(zhì)及投資理財能力普遍不高的前提下，通過信托手段可以發(fā)揮提高土地的利用率、調(diào)整土地結構 、實現(xiàn)規(guī)模效益、增加農(nóng)民收入等作用。當下農(nóng)村可以借鑒日本、韓國及臺灣地區(qū)的土地信托資本化經(jīng)營經(jīng)驗，在建設完善農(nóng)地信托機構以及建立土地信托基金方面下功夫。

6.農(nóng)地使用權證券化

農(nóng)地使用權證券化主要是把農(nóng)村土地使用權可以獲得的收益，作為抵押品擔保，發(fā)行土地股票或者債券，然后在證券市場上向公眾出售，使得農(nóng)地使用權的擁有者獲得融資。近幾年，我國農(nóng)村土地土地使用權(流轉(zhuǎn))證券化主要有三種模式，即農(nóng)地使用權入股模式、地票模式、農(nóng)地信托模式。此三種模式各有利弊，因此應該立足本地實際，針對農(nóng)村的不同情況采取不同的模式，進而促進市地與農(nóng)地指標在全國范圍內(nèi)更有效率的配置。

7.利用土地稅收調(diào)節(jié)機制

農(nóng)村集體土地使用權資本化的過程中，收益分配格局由政府壟斷的收益將會更多地向農(nóng)民流向變化。在充分保障農(nóng)民土地合法權益的基礎上，通過建立稅收征繳制度來調(diào)節(jié)土地流轉(zhuǎn)過程中產(chǎn)生的過高收益，合理均衡國家、集體及農(nóng)戶三者之間的利益，建立保障國家、集體及農(nóng)戶三方利益均衡的機制，以保證農(nóng)村集體建設用地使用權資本化模式有效運作。通過征收土地增值稅、征收土地保有稅、開征土地用途調(diào)節(jié)稅來平衡協(xié)調(diào)相互利益。可以根據(jù)具體情況先行試點，然后逐步推廣。

(五)確立集體土地資本化的市場運作機制

建立集體土地資本化運作的交易規(guī)則制度、中介體系、信息反饋政策、金融體系。

1.建立和培育規(guī)范、完善的農(nóng)村土地使用權市場

建立統(tǒng)一、開放、競爭、有序、公開、公平、公正的土地使用權交易市場，促成城鄉(xiāng)土地使用權以商品身份自由進入市場買賣，從而實現(xiàn)資本化。建立農(nóng)村土地使用權區(qū)域交易中心，通過搞好土地交易市場的管理，完善公證與監(jiān)督服務機制為土地使用權資本化服務。

2.建立農(nóng)村土地使用權價格體系

土地使用權交易的前提是價格明確，而價值確定則是土地使用權的前提條件。按照科學的價值規(guī)律，土地的使用權價值是相對穩(wěn)定的，其交易價格受土地使用權市場供求狀況影響。因此，在土地資本化運作機制下，必須“合理確定土地使用權交易價格，建立起完善的土地使用權價格體系”。

3.建立農(nóng)村土地使用權市場中介機構

要“建立行政性和市場化相結合的中介機構，而且中介機構是獨立于政府的經(jīng)濟利益主體?！币浞职l(fā)揮中介機構只能作用提高交易效率,降低交易費用，保護市場主體的合法權益，以更合理地確定地租、地價,準確反映土地市場供需狀況。要充分發(fā)揮政府在中介機構建立建設中的引導、管理、監(jiān)督作用，通過立法、政策促進中介機構的健康發(fā)展。

4.建立當事人之間自由議價機制

讓土地需求方直接與農(nóng)民談判市場定價，并通過土地市場建設來予以保障。同時培育農(nóng)村企業(yè)，多渠道來吸納農(nóng)民的土地使用權股份來提高農(nóng)民土地級差收益。同時健全土地市場中介機構，促進土地資本化的專業(yè)經(jīng)營和服務，如設立土地金融公司為農(nóng)民土地經(jīng)營提供資金保障，設立土地租賃公司為無力自己經(jīng)營的農(nóng)戶提供高效利用的渠道。加強信息反饋機制建設，如建立交易跟蹤機制、建立信息發(fā)布平臺等確保農(nóng)地入市的健康發(fā)展。同時完善土地資本化運作的金融體系建設，為農(nóng)村土地資本化發(fā)展提供支持并減少不必要的風險，并在土地確權基礎上采取重慶地票模式和三權抵押等形式以及通過農(nóng)民社保等政策來予以保障。

(六)建立集體土地資本化運作的監(jiān)管機制

1.確立好政府角色

培育有限政府和服務型政府，讓渡部分政府權限、培育農(nóng)民自治組織、發(fā)揮其參與土地經(jīng)營的積極性。政府同時加強法律宣傳，對于私自交易和逃稅漏稅等行為進行監(jiān)督。加強政府的監(jiān)督引導作用，使集體土運作朝著健康、有序方向發(fā)展。

2.做好社會監(jiān)督

為保證土地資本化運作的公正、透明，農(nóng)村集體土地使用權資本化的全過程都需要接受廣泛的社會監(jiān)督，涉及土地審批的應對外公示，接受社會監(jiān)督，尊重雙方知情權。同時建立監(jiān)督?jīng)Q策機制，尤其涉及到收入分配等重大個人利益時，充分發(fā)揮農(nóng)民的監(jiān)督作用。

(七)建立集體土地資本化保障機制

1.創(chuàng)新土地用途管制

在耕地紅線基礎上放寬農(nóng)村建設用地的用途管制，根據(jù)經(jīng)濟建設、社會建設、文化建設和生態(tài)文明建設需要，貫徹創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展理念，結合土地用途、規(guī)模、結構、布局等對土地進行用態(tài)管控制，使得農(nóng)民能在城鎮(zhèn)化中高效利用土地和分享土地增值帶來的紅利。

2.加大耕地保護力度

設立耕地警戒線，加強對耕地保護的動態(tài)巡查和違法責任的追究等。通過建立完善規(guī)劃管控機制，完善基本農(nóng)田紅線劃定工作。通過落實耕地保護政策，嚴格規(guī)范用地管理，嚴格執(zhí)行占補平衡制度,保持全市耕地保有量總量動態(tài)平衡。通過建立土地動態(tài)巡查機制，前移土地執(zhí)法的關口,早發(fā)現(xiàn)、早報告、早制止土地違法行為等，切實加強保護耕地力度。

3.改善農(nóng)民社會保障

建立失地農(nóng)民基本生活風險基金，完善社會保險，完善戶籍制度和加強農(nóng)民技能培訓等提高農(nóng)民保障能力?，F(xiàn)階段要重點做好農(nóng)村社會養(yǎng)老保險、新型合作醫(yī)療、社會救濟救助、外出務工人員社會保障等制度的建立和完善，為農(nóng)村集體土地資本化提供基本保障。

4.改革戶籍制度

城鄉(xiāng)戶籍分離制度一直備受爭議，帶有一定的福利性和歧視性，在現(xiàn)階段已經(jīng)成為阻礙經(jīng)濟社會發(fā)展和區(qū)域、城鄉(xiāng)平衡發(fā)展的重要制約。因此需要解除其中的利益捆綁，消解其中的身份地位性象征，使農(nóng)民工進城后可以平等享受城市的教育、醫(yī)療、住房、就業(yè)等公共服務。要加大戶籍制度改革力度，促進有能力在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和生活的常住人口有序?qū)崿F(xiàn)市民化，穩(wěn)步推進城鎮(zhèn)基本公共服務常住人口全覆蓋。

5.完善城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞動力就業(yè)制度

加快新型城鎮(zhèn)化建設，建立并完善城鄉(xiāng)勞動力平等的就業(yè)制度和城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞動力市場及其相關的配套服務體系，鼓勵自謀職業(yè)和自主創(chuàng)業(yè)。改善勞動環(huán)境，保障平等的就業(yè)機會，同時通過強化技能培訓，建立并完善城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會保障體系，解決謀職業(yè)者和自主創(chuàng)業(yè)者的后顧之憂。