新中國(guó)70年公民政治參與的歷史演進(jìn)及其重要啟示

蔣國(guó)宏

摘 要：政治參與有助于減少?zèng)Q策失誤，節(jié)約行政資源，提高行政效能，促進(jìn)政府規(guī)范運(yùn)作，減少和預(yù)防權(quán)力腐敗，也有利于維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。新中國(guó)成立以來(lái)，在中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下，我國(guó)公民的政治參與大致經(jīng)歷了五個(gè)階段，取得了巨大的成就，政治參與的水平和質(zhì)量得到極大提高。當(dāng)前，我國(guó)已經(jīng)進(jìn)入中國(guó)特色社會(huì)主義新時(shí)代，我們必須繼續(xù)重視制度建設(shè)，鼓勵(lì)機(jī)制創(chuàng)新，加強(qiáng)對(duì)國(guó)民的思想政治教育和文化素質(zhì)教育，積極采用新的科技手段，疏通和拓展政治參與的渠道，為公民的有序政治參與創(chuàng)造更好的條件，以滿足人民群眾對(duì)民主政治建設(shè)的新需求。

關(guān)鍵詞：政治參與;新中國(guó)70年;公民權(quán)利;制度建設(shè)

中圖分類號(hào)：D621.5?????????????????? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A????????????????? 文章編號(hào)：1674-9170（2019）05-0007-10

政治參與也稱參與政治，其規(guī)模、程度和水平是衡量一個(gè)國(guó)家政治發(fā)展水平的重要標(biāo)尺。誠(chéng)如科恩所言，“如果一個(gè)社會(huì)不僅準(zhǔn)許普遍參與而且鼓勵(lì)持續(xù)、有力、有效并了解情況的參與，而且事實(shí)上實(shí)現(xiàn)了這種參與，并把決定權(quán)留給參與者，這種社會(huì)的民主就是既有廣度又有深度的民主”^[1]10。從某種意義上說(shuō)，民主政治的歷史就是“企圖抑制政治參與的政府同謀求政治參與的公民之間糾纏不休的歷史”^[2]6，就是政治參與權(quán)利不斷增加、政治參與人數(shù)逐步增加和限制條件逐步減少的歷史。學(xué)術(shù)界對(duì)政治參與問(wèn)題早就廣泛地予以關(guān)注，不過(guò)正如有學(xué)者指出的那樣，在對(duì)新中國(guó)成立以來(lái)公民政治參與的研究中，“針對(duì)特定人群的局部分析居多，而針對(duì)全體公民政治參與總體特征的討論相對(duì)較少;在總體性分析中，針對(duì)特定歷史階段的靜態(tài)分析居多，而少見(jiàn)對(duì)政治參與發(fā)展演變脈絡(luò)的跨時(shí)段分析”^[3]。黨的十九大提出，當(dāng)前，中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，社會(huì)的主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要與不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，人民“不僅對(duì)物質(zhì)文化生活提出了更高要求，而且在民主、法治、公平、正義、安全、環(huán)境等方面的要求日益增長(zhǎng)”^[4]。而只有擴(kuò)大公民的有序政治參與，才能“準(zhǔn)確把握新時(shí)代人民需求的變化，并出臺(tái)更有回應(yīng)力的公共政策，去滿足人們?nèi)罕娙找嬖鲩L(zhǎng)的美好生活需要，增強(qiáng)人們對(duì)發(fā)展帶來(lái)的獲得感”^[5]。因此，回顧新中國(guó)成立后我國(guó)公民政治參與的歷程，并總結(jié)其經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，不斷提高我國(guó)公民政治參與的層次和質(zhì)量不僅具有一定的學(xué)術(shù)價(jià)值，也具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、公民政治參與的內(nèi)涵、方式和主要作用

（一）公民政治參與的內(nèi)涵

政治參與是現(xiàn)代政治學(xué)的常用概念之一，然而，它又是“一個(gè)本質(zhì)上具有爭(zhēng)議的概念”^[6]，西方學(xué)者塞繆爾·亨廷頓^[7]5-7、微巴^[8]2、維納^[9]164對(duì)其進(jìn)行了各具特色的解釋。我國(guó)國(guó)內(nèi)學(xué)者王浦劬^[10]207、嚴(yán)強(qiáng)^[11]274、王邦佐^[12]245、楊光斌^[13]254、李景鵬^[14]128-129等對(duì)什么是政治參與也進(jìn)行了討論。

我們認(rèn)為，政治參與是指普通公民或公民團(tuán)體通過(guò)各種方式和途徑參加政治生活，直接或間接影響政治權(quán)力體系的活動(dòng)及重大公共政治生活，自下而上地影響各種公共決策及其執(zhí)行的活動(dòng)。第一，政治參與的主體是權(quán)力階層之外的普通公民，他們以個(gè)體或團(tuán)體從事非政治性工作為主業(yè)，介入政治活動(dòng)通常是附帶的或第二位的，因此不包括那些專門(mén)從事政治或政府工作的人員，當(dāng)然，體制內(nèi)的“政治職業(yè)者以普通公民身份參加的政治性活動(dòng)包括在內(nèi)”^[15]66。第二，政治參與的客體是公共政策或者政治權(quán)力體系，包括中央政府、各級(jí)地方政府、政黨和政治團(tuán)體的活動(dòng)以及“所有直接或間接同國(guó)家活動(dòng)相關(guān)的公共政治生活”^[16]163。第三，政治參與是公民通過(guò)一定的方式和渠道，自下而上試圖影響政府決策的一種活動(dòng)和過(guò)程，它“關(guān)注實(shí)際行為，而不包括政治心理、態(tài)度、認(rèn)知和知識(shí)等主觀因素”^[17]。第四，在人類社會(huì)進(jìn)入近代以前，政治參與的范圍和層次是十分有限的，“只是在進(jìn)入資本主義時(shí)代，政治生活擺脫了‘身份的因素的制約之后，臣民才成了公民，政治參與才成為了一種普遍的社會(huì)行為”^[16]163。第五，政治參與具有多種類型，包括制度性政治參與和非制度政治參與，使用暴力的或和平的參與，自動(dòng)參與或者是被動(dòng)員參與，持續(xù)參與的或間斷進(jìn)行的，成功的或不成功的，反對(duì)或支持、改變或維持政府權(quán)威、政治規(guī)則、影響政府決策和行為的一切活動(dòng)。

（二）政治參與的方式

在不同的時(shí)代，人們參與政治生活的方式不可一概而論。在當(dāng)代中國(guó)，政治參與有著多種方式：一是參加人大、基層自治組織以及各種政治性團(tuán)體（包括政黨）內(nèi)部的各種政治性選舉和投票。二是出席政治會(huì)議。三是加入中國(guó)共產(chǎn)黨、各民主黨派、人民團(tuán)體等各種政治性組織，或成為人大、政協(xié)等立法、協(xié)商和監(jiān)督機(jī)構(gòu)的成員。四是出任法律顧問(wèn)等專業(yè)顧問(wèn)或擔(dān)任政府參事等咨詢職務(wù)。五是通過(guò)“群眾來(lái)信”專欄、“電視問(wèn)政”節(jié)目、網(wǎng)絡(luò)發(fā)帖等渠道對(duì)公共事件進(jìn)行討論，發(fā)表主張，或通過(guò)參加聽(tīng)證會(huì)等方式參與公共事務(wù)和政治活動(dòng)。六是通過(guò)信訪反映個(gè)人訴求，通過(guò)社會(huì)組織表達(dá)自己的觀點(diǎn)。七是與政治人物個(gè)別接觸，向人大代表、政協(xié)委員表達(dá)訴求。八是采用請(qǐng)?jiān)?、上訪維權(quán)等方式進(jìn)行非制度參與。^[18]

（三）政治參與的主要作用

1.政治參與是民主政治的重要內(nèi)容，也是現(xiàn)代民主政治的核心要件和本質(zhì)要求。首先，政治參與是民主政治的題中應(yīng)有之義。沒(méi)有公民廣泛參與的民主是不成熟和不發(fā)達(dá)的民主，也不可能體現(xiàn)國(guó)家政治的民主性質(zhì)。“真正的民主應(yīng)該是所有公民的直接的、充分參與公共事務(wù)的決策的民主，從政治決策議程的設(shè)定到政策的執(zhí)行，都應(yīng)該有公民的參與。只有在大眾普遍參與的氛圍中，才有可能實(shí)踐民主所欲實(shí)現(xiàn)的基本價(jià)值如負(fù)責(zé)、妥協(xié)、個(gè)體的自由發(fā)展、人類的平等等?！?sup>[19]8其次，政治參與是實(shí)現(xiàn)公民權(quán)利的基本途徑和重要方式。在民主社會(huì)，每個(gè)公民都希望獲得自己的經(jīng)濟(jì)利益、社會(huì)待遇，而政治參與則是保障公民權(quán)利正當(dāng)行使的有效途徑和根本保證。憲法和法律也對(duì)每個(gè)公民具有參與、影響政治過(guò)程的必要權(quán)利和機(jī)會(huì)做了確保。再次，民主政治的正常運(yùn)轉(zhuǎn)和發(fā)展都離不開(kāi)政治參與的存在。公民政治參與對(duì)民主政治建設(shè)有重要促進(jìn)作用，它可以維護(hù)、支持和促進(jìn)民主政治的正常、健康運(yùn)行。

2.政治參與有助于減少?zèng)Q策失誤，節(jié)約行政資源，提高行政效能。政治參與可以使決策機(jī)關(guān)最大限度地集思廣益，防止決策的盲目性、片面性，減少?zèng)Q策的失誤。同時(shí)，由于政府在制訂政策的過(guò)程中聽(tīng)取和吸收了公眾的意見(jiàn)，所制定的政策較好地反映廣大民眾的利益與呼聲，因此容易獲得民眾的理解和支持，在實(shí)踐中容易得到貫徹和執(zhí)行，這也大大降低了執(zhí)政的成本。

3.政治參與可以促進(jìn)政府規(guī)范運(yùn)作，預(yù)防和減少權(quán)力腐敗。權(quán)力有一種內(nèi)在的無(wú)限擴(kuò)張和異化傾向，“要防止濫用權(quán)力，就必須以權(quán)力約束權(quán)力”^[20]154，對(duì)權(quán)力進(jìn)行有效的監(jiān)督和制衡。作為民主的一種實(shí)現(xiàn)形式，政治參與能夠以公民的權(quán)利制約權(quán)力，對(duì)政府的權(quán)力實(shí)施有效監(jiān)督，有利于政府公職人員正確行使手中的權(quán)力，克服權(quán)力腐敗現(xiàn)象。馬克思指出：官僚機(jī)構(gòu)的普遍精神是“神秘”和“奧秘”，它天然地將政治參與拒之門(mén)外，是權(quán)力腐敗的絕妙手段。^[21]301-302而政治參與則可以促進(jìn)公共權(quán)力運(yùn)作的公開(kāi)、透明和公正，防止公共權(quán)力被濫用，保障政治管理的廉潔。

4.廣泛有序、制度化的公民政治參與有利于促進(jìn)社會(huì)的政治穩(wěn)定。第一，擴(kuò)大公民政治參與，有助于公民在實(shí)踐中培養(yǎng)主體意識(shí)，強(qiáng)化責(zé)任意識(shí)和義務(wù)意識(shí)，促進(jìn)公民對(duì)政治體系和政治權(quán)威的合法性認(rèn)同;第二，擴(kuò)大公民政治參與，可以為公民和各種利益群體提供宣泄不滿、表達(dá)訴求的渠道，及時(shí)釋放壓力、消解沖突，防止矛盾的升級(jí)和情況的惡化，促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定;第三，“較高水平的政治參與常常導(dǎo)致國(guó)民產(chǎn)品更平等的分配”^[7]79，因而有利于實(shí)現(xiàn)社會(huì)利益的整合和分配的合理，使社會(huì)穩(wěn)定建立在更加堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)之上。第四，擴(kuò)大公民政治參與也可以避免因政府及其公職人員腐敗而產(chǎn)生的合法性危機(jī)，更好地維護(hù)政治穩(wěn)定。

二、新中國(guó)70年我國(guó)公民政治參與的基本軌跡

新中國(guó)70年我國(guó)公民政治參與大致經(jīng)歷了五個(gè)階段。

（一）激情燃燒的歲月（1949—1957）

1949年中華人民共和國(guó)的成立使我國(guó)公民的政治參與進(jìn)入了一個(gè)新的歷史時(shí)期。

首先，公民參與政治的途徑得到了豐富和優(yōu)化。新民主主義革命勝利后，我們建立了工人階級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的以工農(nóng)聯(lián)盟為基礎(chǔ)的人民民主專政，確立了中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度，為各民主黨派、各人民團(tuán)體和社會(huì)各界人士參政、議政鋪設(shè)了空前便捷有效的道路。1949年的《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》以及1954年的《中華人民共和國(guó)憲法》等法律為廣大人民群眾的政治參與提供了法律支持和制度安排。

其次，新中國(guó)成立使廣大人民群眾的民主權(quán)利得到保障，被壓抑了許久的政治熱情空前高漲，主人翁意識(shí)顯著增強(qiáng)，他們以舍我其誰(shuí)的社會(huì)責(zé)任感和歷史使命感，積極參加選舉，為國(guó)家建設(shè)建言獻(xiàn)策。在1953年舉行的第一次全國(guó)性公民選舉中，參加投票的選民達(dá)2.78億，占選民總數(shù)的85.88%，共選出基層代表566.9萬(wàn)人。新憲法的起草也充分體現(xiàn)了公民政治參與的廣泛性和積極性。當(dāng)時(shí)參加第一部憲法討論的達(dá)8000多人，共提出了5900多條修改意見(jiàn)。1953年6月14日，中央人民政府第30次會(huì)議決定將憲法草案提交全國(guó)人民進(jìn)行討論，收集到了116萬(wàn)條修改、補(bǔ)充意見(jiàn)。^[22]

最后，國(guó)民經(jīng)濟(jì)的恢復(fù)、文教事業(yè)的發(fā)展使廣大群眾的參政能力得到了提高。美國(guó)學(xué)者科恩曾剖析了經(jīng)濟(jì)狀況與政治參與之間的關(guān)系，指出，嚴(yán)重貧困的群眾，根本無(wú)法獲知公共事務(wù)的足夠信息，對(duì)公共事務(wù)進(jìn)行有效的討論，進(jìn)行有效率的組織，并接觸他們的代表。新中國(guó)成立后，在中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下，經(jīng)過(guò)全國(guó)各族人民的努力，我們很快完成了恢復(fù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的任務(wù)，并實(shí)施了第一個(gè)五年計(jì)劃，綜合國(guó)力明顯增強(qiáng)，為國(guó)民參與政治奠定了物質(zhì)基礎(chǔ)。通達(dá)全國(guó)的郵電通訊網(wǎng)絡(luò)和廣播收音網(wǎng)絡(luò)的建立使人民群眾能夠及時(shí)了解黨和政府的路線方針政策，也為人民群眾與政府之間的信息傳遞提供了便利，為公民政治參與提供了“知情”基礎(chǔ)。列寧曾說(shuō)過(guò)：“文盲是處在政治之外的，……不識(shí)字就不可能有政治，不識(shí)字只能有流言蜚語(yǔ)、謊話偏見(jiàn)，而沒(méi)有政治?！?sup>[23]200文化水平是影響國(guó)民參與政治的一個(gè)重要因素。新中國(guó)成立后，我國(guó)新型教育事業(yè)的發(fā)展，提高了公民的思想文化素質(zhì)，初步培育了公民的政治參與技能。這一切都為公民的政治參與創(chuàng)造了良好的條件。

當(dāng)然，在這一階段，我國(guó)公民政治參與也存在著政治激情多于政治理智，政治參與的熱情高于政治參與的能力，動(dòng)員性參與多于自主性參與等問(wèn)題。這是無(wú)庸諱言的。

（二）亢奮與失范交織（1958—1978）

1956年我國(guó)完成了從新民主主義向社會(huì)主義的過(guò)渡，跨入了社會(huì)主義的門(mén)檻，躋身社會(huì)主義的初級(jí)階段。從此開(kāi)始的20年中，我國(guó)公民政治參與呈現(xiàn)出亢奮和失范并存的特點(diǎn)。

由于我們?cè)趯?duì)錯(cuò)綜復(fù)雜的國(guó)際國(guó)內(nèi)形勢(shì)的判斷和對(duì)社會(huì)主要矛盾、主要任務(wù)的認(rèn)識(shí)上發(fā)生了偏差，主張要不斷革命，進(jìn)而提出要在無(wú)產(chǎn)階級(jí)專政下繼續(xù)革命，結(jié)果，從1957年下半年開(kāi)始，我們?cè)谡紊戏噶恕白蟆眱A錯(cuò)誤，后又發(fā)生了延續(xù)10年的“文化大革命”。我們片面夸大政治對(duì)經(jīng)濟(jì)的反作用，提出“政治掛帥”“政治壓倒一切”的口號(hào)，渴望通過(guò)政治運(yùn)動(dòng)來(lái)解放生產(chǎn)力、發(fā)展生產(chǎn)力，改變貧困落后的面貌，使國(guó)家的政治生活處于不正常的境地，社會(huì)陷入了泛政治化的泥潭。

在這一階段，我國(guó)公民政治參與在主體方面呈現(xiàn)了明顯的不平衡。工人、農(nóng)民雖然廣泛參與政治，但參與較多的是形形色色的批判會(huì)和運(yùn)動(dòng)。由于當(dāng)時(shí)我國(guó)在經(jīng)歷長(zhǎng)期封建統(tǒng)治后，既缺乏民主傳統(tǒng)，又缺乏民主經(jīng)驗(yàn)，因此許多人雖然表現(xiàn)出極高的政治熱情，但盲從性十分明顯，加之未能從制度上對(duì)政治參與加以規(guī)定和規(guī)范，這就使得非理性、非程序性的參與無(wú)法避免，甚至在“文化大革命”中采用了大鳴、大放、大字報(bào)、大辯論等非常規(guī)的方式，呈現(xiàn)出無(wú)序的“大民主”式參與的特點(diǎn)。與此同時(shí)，由于反右斗爭(zhēng)的擴(kuò)大化，一些民主黨派、無(wú)黨派人士和知識(shí)分子“靠邊站”，政治參與受到限制。許多人的積極性受到挫傷，不敢反映情況、開(kāi)展批評(píng)，害怕因言獲罪，或者不愿說(shuō)話，諱言政治。

（三）矛盾、迷茫和彷徨（1978—1992）

從1978年12月黨的十一屆三中全會(huì)召開(kāi)，至1992年鄧小平南方談話發(fā)表前為第三個(gè)階段。這一階段的特點(diǎn)是政治參與主體規(guī)模有所擴(kuò)大，但許多人對(duì)政治既愛(ài)又恨，感到矛盾、困惑和彷徨。

首先，我國(guó)公民政治參與的主體規(guī)模有所擴(kuò)大。“文革”結(jié)束后，我們進(jìn)行了撥亂反正，對(duì)在各種政治運(yùn)動(dòng)中的冤假錯(cuò)案進(jìn)行了平反。從1978年初開(kāi)始，98%以上的右派分子被摘掉了帽子。1979年初，農(nóng)村中的地主富農(nóng)被摘掉了帽子。1983年，全部“四類分子”也被摘掉帽子。此外，我們還落實(shí)了對(duì)國(guó)民黨起義、投誠(chéng)人員的政策，并寬大釋放了在押的原國(guó)民黨縣團(tuán)以下黨、政、軍、特人員。他們重新獲得了政治參與權(quán)利，由此而使我國(guó)政治參與主體有所擴(kuò)大。

其次，政治參與呈現(xiàn)出復(fù)雜的局面。一方面，改革開(kāi)放以來(lái)，國(guó)家與社會(huì)之間的關(guān)系發(fā)生變化，國(guó)家在政治領(lǐng)域、經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域和文化領(lǐng)域主導(dǎo)和控制的廣度、深度和強(qiáng)度均明顯減弱，對(duì)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域和文化領(lǐng)域采取以間接引導(dǎo)為主，對(duì)政治領(lǐng)域也逐漸由原先無(wú)規(guī)劃的人治控制向有規(guī)則的規(guī)范化、法律化的法治控制轉(zhuǎn)變。^[24]民間組織獲得了“爆發(fā)式”增長(zhǎng)，社會(huì)自主性逐漸提高，這使得政治參與的需求更加旺盛。與此同時(shí)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展增加了社會(huì)地位晉升和退出共同體的機(jī)會(huì)，這又使得政治參與相對(duì)減少。^[25]57

最后，許多人對(duì)政治既愛(ài)又恨，感到矛盾、困惑和彷徨。從1958年到1978年這20年間頻繁的政治運(yùn)動(dòng)使部分群眾對(duì)政治反感和厭倦。特別是在十年“文革”中殘酷斗爭(zhēng)、無(wú)情打擊，政治參與的后果與參與者的初衷背道而馳的痛苦回憶使得經(jīng)歷過(guò)此浩劫的部分人的政治熱情被澆滅，有的甚至對(duì)政治產(chǎn)生了一定程度的恐懼和排斥。隨著改革在摸索中逐步推開(kāi)，整個(gè)社會(huì)利益格局處于劇烈變動(dòng)之中。在體制轉(zhuǎn)換、價(jià)值觀嬗變塵埃未定之時(shí)，人們擺脫了教條主義和個(gè)人崇拜的束縛，卻未能形成正確的政治參與意識(shí)和態(tài)度，仿佛剛剛從黑屋中走出，感到有些茫然，不知所措。

（四）回歸理性（1992—2011）

1992年，鄧小平發(fā)表了南方談話，黨的十四大確定了我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的目標(biāo)是建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制。公民政治參與由此出現(xiàn)了新的特點(diǎn)。

首先，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展，公民作為政治參與的主體地位得到強(qiáng)化，公民的主體意識(shí)、參與意識(shí)逐漸覺(jué)醒，政治參與的愿望和熱情十分高漲。眾所周知，政治參與是以利益的差異為前提的，驅(qū)動(dòng)公民積極參與政治活動(dòng)的最根本因素，正是利益，其中主要是經(jīng)濟(jì)利益。正如馬克思所說(shuō)：“人們奮斗所爭(zhēng)取的一切，都同他們的利益有關(guān)。”^[21]82人們參與政治，根本的出發(fā)點(diǎn)是要通過(guò)影響和推動(dòng)政治決策來(lái)達(dá)到某種利益追求。這種利益與人們?cè)劫N近，人們對(duì)它的追求就越迫切，由此引發(fā)的參與動(dòng)機(jī)就越強(qiáng)烈。過(guò)去在集體體制之下，人們“吃大鍋飯”，利益差別不大，政治參與與否結(jié)果并無(wú)太大的差別。現(xiàn)在，原有的利益格局被打破，在收入來(lái)源、社會(huì)地位、生產(chǎn)方式、生活習(xí)慣等方面出現(xiàn)了明顯的差別。除傳統(tǒng)的工人、農(nóng)民、知識(shí)分子外，還出現(xiàn)了企業(yè)家群體、個(gè)體勞動(dòng)者群體、私營(yíng)企業(yè)主群體以及游民階層。人們?yōu)榱俗非蟀ń?jīng)濟(jì)利益、政治利益和精神文化利益等在內(nèi)的各種不同的利益，必然要積極介入，試圖通過(guò)各種形式的政治參與來(lái)直接或間接地影響政治決策，以維護(hù)和實(shí)現(xiàn)自己的利益。社會(huì)利益多元化使政治參與的價(jià)值與功能得到凸現(xiàn)。另外，隨著體制的轉(zhuǎn)換和社會(huì)的轉(zhuǎn)型，各個(gè)利益群體、階級(jí)階層之間的關(guān)系日益復(fù)雜，矛盾沖突尖銳，由此出現(xiàn)了“中國(guó)政治發(fā)展史上第一次政治參與熱潮”^[26]。以農(nóng)民為例，據(jù)統(tǒng)計(jì)，在當(dāng)時(shí)進(jìn)行的村民選舉中，占總數(shù)90%的農(nóng)民參加村委會(huì)的民主選舉，表現(xiàn)出空前的政治參與熱情。^[27]

其次，自主型政治參與代替了動(dòng)員型參與成為公民政治參與的主要形式。從層次上看也有所上升，不僅有爭(zhēng)取經(jīng)濟(jì)利益和保護(hù)經(jīng)濟(jì)利益的參與，而且有爭(zhēng)取政治權(quán)利和保護(hù)政治權(quán)利的參與、自我價(jià)值實(shí)現(xiàn)的參與、為實(shí)現(xiàn)某種價(jià)值觀和政治價(jià)值觀的參與、出于公民的政治責(zé)任和義務(wù)的參與等。在溫飽問(wèn)題得到基本解決后，人們對(duì)個(gè)體社會(huì)權(quán)利和政治權(quán)利的關(guān)注日漸提高。特別是隨著私營(yíng)經(jīng)濟(jì)在短期內(nèi)得到了迅速發(fā)展，經(jīng)濟(jì)上強(qiáng)大起來(lái)的私營(yíng)企業(yè)主積極參政議政，千方百計(jì)地?cái)U(kuò)大自己的政治影響力。他們有的入了黨，不少進(jìn)入人大、政協(xié)等權(quán)力機(jī)關(guān)或參謀咨詢機(jī)關(guān)，有的則物色政界人物作為自己的代言人，以進(jìn)一步維護(hù)和發(fā)展自己的利益，提高自己的社會(huì)地位。

最后，政治參與的規(guī)范有序開(kāi)始成為新要求。由于改革中的利益沖突，加之機(jī)制不完善，利益表達(dá)渠道不暢等原因，制度外政治參與大量存在，如失地農(nóng)民因?yàn)檎鞯?、拆遷等問(wèn)題引發(fā)的上訪、集會(huì)，失去生活保障的職工的游行、靜坐，被攤派過(guò)多或野蠻執(zhí)法困擾的個(gè)體經(jīng)營(yíng)者的罷市，因不滿出租車(chē)公司壟斷市場(chǎng)、租金過(guò)高、黑車(chē)橫行等問(wèn)題而在重慶、海南三亞、甘肅永登等地發(fā)生的出租車(chē)罷運(yùn)等。2000年10月，中國(guó)共產(chǎn)黨十五屆五中全會(huì)通過(guò)的《關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十個(gè)五年計(jì)劃的建議》首次提出“擴(kuò)大公民有序的政治參與”，表達(dá)了對(duì)非制度參與問(wèn)題的關(guān)注和社會(huì)和諧穩(wěn)定的重視。

（五）走進(jìn)新時(shí)代（2012—? ）

2012年，黨的十八大勝利召開(kāi)，中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，公民政治參與也進(jìn)入穩(wěn)步推進(jìn)階段。

黨的十八大報(bào)告指出，要加快推進(jìn)社會(huì)主義民主政治的制度化、規(guī)范化、程序化，從各層次各領(lǐng)域擴(kuò)大公民有序政治參與，實(shí)現(xiàn)國(guó)家各項(xiàng)工作法制化。習(xí)近平總書(shū)記在2014年慶祝全國(guó)人民代表大會(huì)成立60周年大會(huì)的講話中強(qiáng)調(diào)，“要擴(kuò)大人民民主，健全民主制度，豐富民主形式，拓寬民主渠道，從各層次各領(lǐng)域擴(kuò)大公民有序政治參與，發(fā)展更加廣泛、更加充分、更加健全的人民民主”^[28]。在慶祝中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議成立65周年大會(huì)上，他又指出，“人民是否享有民主權(quán)利，要看人民是否在選舉時(shí)有投票的權(quán)利，也要看人民在日常政治生活中是否有持續(xù)參與的權(quán)利”^[29]。十八大后，黨的新一屆中央領(lǐng)導(dǎo)集體全面推進(jìn)依法治國(guó)，嚴(yán)肅黨紀(jì)國(guó)法，政策深得民心，增強(qiáng)了公眾對(duì)社會(huì)發(fā)展的信心，從而使得更多人樂(lè)于參與到公眾討論之中，表達(dá)自身訴求。^[30]

首先，社會(huì)經(jīng)濟(jì)、文教事業(yè)的發(fā)展、綜合國(guó)力的增強(qiáng)加深了人們政治參與的需求，也為公民直接知政、議政、參政提供了廣闊的舞臺(tái)，為政治參與提供了資源、組織、知識(shí)以及技術(shù)性的支持。

其次，隨著我國(guó)政治體制改革的深化，政治參與制度化、法制化建設(shè)進(jìn)程進(jìn)一步加快，使政治參與獲得了有效的規(guī)范和科學(xué)的引導(dǎo)。人民代表大會(huì)制度進(jìn)一步完善;共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作制度和政治協(xié)商制度更加制度化;基層群眾自治得到恢復(fù)和新的進(jìn)展。這些制度對(duì)于公民政治參與權(quán)利的實(shí)現(xiàn)給予了有力的保障。為了回應(yīng)公民廣泛的利益需求，許多城市開(kāi)設(shè)“市長(zhǎng)熱線”，實(shí)行領(lǐng)導(dǎo)干部定期接待群眾制度，使領(lǐng)導(dǎo)干部能直接聽(tīng)取群眾的反映和意見(jiàn);建立了多樣化的參與平臺(tái)，使公民政治參與的渠道更加豐富和便捷;對(duì)于涉及群眾切身利益的重要事項(xiàng)，各地普遍舉行聽(tīng)證會(huì)，讓群眾直接參與決策。同時(shí)，黨和政府不斷加強(qiáng)民主法治建設(shè)，對(duì)信訪制度進(jìn)行改革，對(duì)非法維權(quán)、過(guò)度維權(quán)等行為予以打擊，使公民政治參與朝著理性、有序的方向發(fā)展。

再次，網(wǎng)絡(luò)政治參與成為中國(guó)公民政治參與的主要渠道之一。網(wǎng)絡(luò)政治參與的形式主要有網(wǎng)絡(luò)政治表達(dá)、網(wǎng)絡(luò)政治監(jiān)督、網(wǎng)絡(luò)政治結(jié)社和網(wǎng)絡(luò)政治動(dòng)員等。網(wǎng)絡(luò)政治凸顯了大眾政治的重要作用，有助于塑造新型政治文化，推動(dòng)中國(guó)政治發(fā)展。^[31]社交媒體的興起與快速普及則不僅給人們提供了了解和交流信息的平臺(tái)，而且為公民政治參與提供了表達(dá)意見(jiàn)、暢談國(guó)事、建言獻(xiàn)策的更為便捷的途徑，“再造了中國(guó)社會(huì)大眾政治參與的方式和過(guò)程，并推動(dòng)了政治參與2.0時(shí)代的到來(lái)”^[32] 。

最后，努力探索出了一條適合中國(guó)國(guó)情的擴(kuò)大公民政治參與的獨(dú)特道路。中國(guó)在實(shí)踐中逐步摸索出了一條符合中國(guó)實(shí)際、不同于西方發(fā)達(dá)國(guó)家的擴(kuò)大公民有序政治參與的雙軌路徑：一方面，有序擴(kuò)展公民政治權(quán)利，優(yōu)先發(fā)展民事權(quán)利、迅速推進(jìn)社會(huì)權(quán)利、穩(wěn)步推進(jìn)政治權(quán)利，其中擴(kuò)展政治權(quán)利走的是首先滿足公民知情權(quán)、表達(dá)權(quán)、參與權(quán)與監(jiān)督權(quán)，逐步推進(jìn)選舉權(quán)，積極推動(dòng)結(jié)社權(quán)的順序，從而增強(qiáng)了國(guó)家統(tǒng)治正當(dāng)性的基礎(chǔ)。另一方面，穩(wěn)步提升公民政治權(quán)力，通過(guò)有序擴(kuò)大政治參與，讓公民參與治理并獲得和分享治理權(quán)力，保證了國(guó)家對(duì)治理有效性的需求，推動(dòng)了國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。這既有效避免了公民政治參與走向民粹主義的極端，也有助于防止公民政治參與滑向精英主義的極端，從而為世界各國(guó)擴(kuò)大公民政治參與提供了具有參考意義的中國(guó)方案。^[33]

三、新中國(guó)70年我國(guó)公民政治參與發(fā)展演進(jìn)中的問(wèn)題與啟示

（一）新中國(guó)70年我國(guó)公民政治參與發(fā)展演進(jìn)中的問(wèn)題

新中國(guó)成立以來(lái)，我國(guó)公民政治參與走過(guò)了70年的歷程，雖有曲折，但總體上隨著社會(huì)的發(fā)展與依法治國(guó)的進(jìn)程而不斷推進(jìn)，公民政治參與水平得到極大提高，政治參與呈現(xiàn)出從無(wú)序到有序，從傳統(tǒng)到現(xiàn)代，從以動(dòng)員型參與為主到以自主型參與為主，從非理性參與到與理性參與并存的基本趨勢(shì)，在制度化、理性化、開(kāi)放化的方面取得了巨大的成績(jī)。當(dāng)然，在看到成績(jī)的同時(shí)，我們也必須看到，公民的政治參與還存在一些問(wèn)題，存在著進(jìn)一步提升的空間。主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

1.我國(guó)公民政治參與和政治冷漠并存，且呈現(xiàn)出非均衡性的特點(diǎn)。受傳統(tǒng)政治文化影響和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平的制約，部分公民政治的參與意識(shí)還不強(qiáng)，政治認(rèn)知水平還不高，因此，經(jīng)常性地參與政治的仍較少，參與政治的次數(shù)和頻度也較低。以網(wǎng)絡(luò)政治參與為例。如上所述，網(wǎng)絡(luò)政治參與已成為公民政治參與的重要形式，但據(jù)調(diào)查，中國(guó)公民的網(wǎng)絡(luò)政治參與率還比較低，超過(guò)60%的網(wǎng)民不進(jìn)行政治參與，30%多的人偶爾參與。^[34]另外，除存在地區(qū)、行業(yè)的差異外，政治參與還存在著階層之間的不平衡。隨著企業(yè)改制的深化，作為領(lǐng)導(dǎo)階級(jí)，曾在國(guó)家政治生活中活躍的工人階層的利益受到?jīng)_擊，其在企業(yè)中的決策參與度及在國(guó)家政治生活中的政治參與度都有所下降。作為國(guó)民的主體，農(nóng)民已從單純服從性質(zhì)的政治參與向公民賦權(quán)和決策性質(zhì)的政治參與轉(zhuǎn)變，開(kāi)始從過(guò)去的政治卷入轉(zhuǎn)變?yōu)榫哂袡?quán)利主張的政治參與形態(tài)。私營(yíng)企業(yè)主為了獲取一定的政治資本，鞏固和擴(kuò)大他們的經(jīng)濟(jì)利益，積極參與政治，且其政治參與具有了群體性的特征。

2.政治參與的渠道有待進(jìn)一步拓展，傳統(tǒng)文化中的消極成分仍阻礙公民的政治參與。據(jù)人民論壇問(wèn)卷調(diào)查中心2016年5—6月面向31省、直轄市、自治區(qū)的網(wǎng)絡(luò)調(diào)查，我國(guó)公眾已經(jīng)具有較高的政治參與意識(shí)，政治參與的基本素質(zhì)也較高，但“政治參與的渠道有待進(jìn)一步拓展”，公眾“更愿意參加到與切身利益密切相關(guān)的公共事務(wù)中”，公眾“具有一定的投票意識(shí)，但還受一定的人情因素影響”。^[30]

3.政治參與總體層次偏低，利益性參與多于信念性參與，有使政治參與狹隘化、庸俗化的危險(xiǎn)。人民論壇的問(wèn)卷調(diào)查顯示，公眾對(duì)于與個(gè)人利益相關(guān)的公共事務(wù)的參與意愿最強(qiáng)，而對(duì)于以公共利益為導(dǎo)向的公共事務(wù)則參與意識(shí)較為欠缺。^[30]一些人尤其是年青人對(duì)國(guó)家和民族命運(yùn)和前途不夠關(guān)心，有的甚至專注于實(shí)際物質(zhì)利益，特別是短期利益、局部利益，而對(duì)整體利益、長(zhǎng)遠(yuǎn)和根本利益則比較忽視。

4.非制度化參與、發(fā)泄性參與依然存在，且時(shí)有發(fā)生。一部分群眾試圖通過(guò)越級(jí)上訪、群體性事件和抗拒行為等制度外的政治參與引起社會(huì)關(guān)注，表達(dá)自己的利益訴求，發(fā)泄心中的不滿，爭(zhēng)取或維護(hù)自己的正當(dāng)或不正當(dāng)利益，但卻危害了社會(huì)的穩(wěn)定，也在客觀上損害了其他群眾的利益。

（二）新中國(guó)70年我國(guó)公民政治參與發(fā)展演進(jìn)中的重要啟示

檢視70年的實(shí)踐，我們可以獲得不少寶貴的啟示。這也是我們回應(yīng)新時(shí)代人民對(duì)美好生活向往、解決目前存在的問(wèn)題，進(jìn)一步提升公民政治參與質(zhì)量和層次的基本遵循。

1.中國(guó)共產(chǎn)黨的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)是政治參與不斷發(fā)展的可靠保證。

馬克思主義認(rèn)為，政治參與是人民群眾實(shí)現(xiàn)其政治權(quán)利和人民民主的必要途徑，政治參與的核心問(wèn)題是公民對(duì)于國(guó)家事務(wù)的參與。

中國(guó)共產(chǎn)黨始終高度重視政治參與。毛澤東強(qiáng)調(diào)，國(guó)事是大家的事，在我們這樣的大國(guó)里，國(guó)家大事更需要靠大家一起出主意想辦法，靠大家一起去做。1954年全國(guó)人民代表大會(huì)把一切權(quán)力屬于人民、只有人民才是國(guó)家和社會(huì)真正的主人寫(xiě)進(jìn)了國(guó)家的根本大法。切實(shí)保障人民享有廣泛的民主權(quán)利、擴(kuò)大公民的有序政治參與也在黨的報(bào)告和決議中屢屢得到體現(xiàn)。2002年黨的十六大報(bào)告提出要“健全民主制度，豐富民主形式，擴(kuò)大公民的政治參與，保證人民依法實(shí)行民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督”^[35]。在2007年的十七大報(bào)告中，胡錦濤總書(shū)記又提出要“堅(jiān)持國(guó)家一切權(quán)力屬于人民，從各個(gè)層次、各個(gè)領(lǐng)域擴(kuò)大公民有序政治參與”，“保障人民的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)”。^[36]黨的十九大則強(qiáng)調(diào)，“擴(kuò)大人民有序政治參與，保證人民依法實(shí)行民主選舉、民主協(xié)商、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督”，“完善基層民主制度，保障人民知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)?！?sup>[4]P37

中國(guó)共產(chǎn)黨不僅在思想上高度重視，把擴(kuò)大公民的政治參與作為政治建設(shè)的大事來(lái)抓，而且在實(shí)踐上也成績(jī)顯著。新中國(guó)成立以來(lái)，在黨和政府的主導(dǎo)下，公民政治參與在規(guī)模、范圍、深度、質(zhì)量方面不斷提升。人民群眾民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督的權(quán)利得到保障和發(fā)展。他們通過(guò)投票，參加政黨和社團(tuán)，參加集會(huì)和基層群眾自治組織的活動(dòng)，參加社會(huì)協(xié)商對(duì)話和信訪活動(dòng)等方式廣泛參與政治生活，影響政府的決策和政府的運(yùn)行，享有比過(guò)去任何時(shí)候都要豐富的民主權(quán)利。

2.必須加強(qiáng)法治建設(shè)，鼓勵(lì)制度創(chuàng)新，為公民政治參與的制度化、法治化創(chuàng)造良好的條件。

新中國(guó)成立后，我國(guó)建立了多渠道、多層次的公民政治參與機(jī)制，主要包括民意代表機(jī)制（如人大）、政治協(xié)調(diào)機(jī)制（如政協(xié)）和民意表達(dá)機(jī)制（如信訪）等。近年來(lái)，我們還進(jìn)一步開(kāi)辟了社會(huì)協(xié)商和對(duì)話制度、輿論參與和監(jiān)督制度、專家咨詢制度、民意測(cè)驗(yàn)制度等等。但不可諱言，在一定程度上仍存在著政治參與的規(guī)則和程序不夠健全，配套性差、操作性不強(qiáng)的問(wèn)題。例如，政府信息對(duì)公眾的開(kāi)放程度在某種意義上決定了公民參與的程度。2008年5月1日正式施行的《政府信息公開(kāi)條例》規(guī)定，政府信息公開(kāi)“以公開(kāi)為原則，不公開(kāi)為例外”，除涉及國(guó)家秘密、商業(yè)秘密和個(gè)人隱私的不能公開(kāi)外，都可以公開(kāi)。公民、法人和其他組織可以依法申請(qǐng)公開(kāi)相關(guān)信息。但有的地方和部門(mén)大搞形式主義、走過(guò)場(chǎng)。于是“陽(yáng)光政府”遭遇了“玻璃墻”，致使許多公民的知情權(quán)無(wú)法得到保障，參政熱情受到冷遇，參政議政難以有效地實(shí)現(xiàn)。

3.必須繼續(xù)加強(qiáng)對(duì)國(guó)民的思想政治教育和文化素質(zhì)教育。

美國(guó)政治學(xué)家亨廷頓認(rèn)為，公民受教育程度和政治參與呈正相關(guān)的關(guān)系，平均每多受一年教育，個(gè)人積極參與程度（評(píng)分范圍為0～100）約增加2.5分^[7]85。國(guó)內(nèi)的調(diào)查也顯示，當(dāng)人們的知識(shí)文化素養(yǎng)普遍提高的時(shí)候，就會(huì)提高對(duì)政治方面內(nèi)容的敏感度，意識(shí)到與自我利益相關(guān)的義務(wù)責(zé)任，增強(qiáng)自我的主體意識(shí)，積極參與到國(guó)家的政治事務(wù)和地方事務(wù)。^[37]美國(guó)著名學(xué)者阿爾蒙德指出：“正是那些受過(guò)教育的人，最有可能堅(jiān)持參與的規(guī)范，而可能較少主張個(gè)人在其他共同體有積極參與責(zé)任的，則是那些只受過(guò)小學(xué)教育或更低的人?！?sup>[38]201實(shí)際上，公民只有接受教育，具備一定的政治知識(shí)，掌握一定的方法和技巧，才能正確地參與政治。因此，必須不斷加大對(duì)教育的投入，堅(jiān)持教育的公益性質(zhì)，切實(shí)履行政府責(zé)任，防止過(guò)度市場(chǎng)化對(duì)教育的危害，通過(guò)教育來(lái)培養(yǎng)公民應(yīng)當(dāng)具有的參與意識(shí)和責(zé)任意識(shí)以及所需的知識(shí)、技能和經(jīng)驗(yàn)。另一方面，應(yīng)加強(qiáng)對(duì)掌握公共權(quán)力的人群的思想教育。通過(guò)教育來(lái)提高官員的素質(zhì)，使他們珍視公民參與的價(jià)值，努力祛除家長(zhǎng)作風(fēng)、特權(quán)思想和壟斷思想，改變對(duì)公民參與的排斥、輕視心理。

由于經(jīng)歷了幾千年封建社會(huì)的歷史，中國(guó)傳統(tǒng)文化中既有民主性的精華，也不乏封建性的糟粕。其中的專制主義文化使公眾沒(méi)有養(yǎng)成現(xiàn)代公民意識(shí)，在一定程度上對(duì)政治冷漠;家族主義思想阻礙了社會(huì)關(guān)系的理性化，對(duì)現(xiàn)代化的政治參與構(gòu)成障礙;官僚主義則使社會(huì)成員之間的合作價(jià)值大減，從而擠壓公眾政治生活的空間。^[39]因此，必須對(duì)傳統(tǒng)文化中的封建糟粕進(jìn)行清算，以更好地適應(yīng)政治現(xiàn)代化的要求。

4.必須與時(shí)俱進(jìn)，重視采用新的科技手段，不斷疏通、拓展政治參與的渠道。

當(dāng)前，人類已進(jìn)入21世紀(jì)，知識(shí)更新步伐加快，科技發(fā)展日新月異，互聯(lián)網(wǎng)和通訊事業(yè)的迅猛發(fā)展既為公民的政治參與提供了新的手段，鋪設(shè)了新的通道，同時(shí)也對(duì)政府治理提出了新的課題。根據(jù)中國(guó)互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)信息中心2019年08月30日發(fā)布的第44次《中國(guó)互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)發(fā)展?fàn)顩r統(tǒng)計(jì)報(bào)告》，截至2019年6月，我國(guó)網(wǎng)民規(guī)模已經(jīng)達(dá)到了8.54億，普及率達(dá)61.2%，較2018年底提升1.6個(gè)百分點(diǎn);其中，手機(jī)網(wǎng)民規(guī)模達(dá)到了8.47億，網(wǎng)民使用手機(jī)上網(wǎng)的比例達(dá)99.1%。報(bào)告還顯示，我國(guó)在線政務(wù)服務(wù)用戶規(guī)模達(dá)5.09億，占網(wǎng)民整體的59.6%。截至今年5月，已經(jīng)有297個(gè)地級(jí)行政區(qū)政府開(kāi)通了“兩微一端”等新媒體傳播渠道，各級(jí)政府不斷著力提升政務(wù)公開(kāi)的質(zhì)量，同時(shí)深化重點(diǎn)領(lǐng)域的信息公開(kāi)。^[40]網(wǎng)絡(luò)在深刻影響公眾生活的同時(shí)，也影響著中國(guó)的政治生態(tài)，并已成為公眾參與輿論監(jiān)督、公共管理、行使民主權(quán)利的重要平臺(tái)。因此，我們必須對(duì)網(wǎng)絡(luò)政治參與予以更多的關(guān)注，積極吸納社會(huì)各方意見(jiàn)，完善政治參與的制度設(shè)計(jì)，進(jìn)一步拓展政治參與的渠道，有效提升公眾的政治參與實(shí)踐。

“高水平的政治參與總是與更高水平的發(fā)展相伴隨，而且社會(huì)和經(jīng)濟(jì)更發(fā)達(dá)的社會(huì)，也趨向于賦于政治參與更高的價(jià)值”^[7]174。我們相信，只要我們積極回應(yīng)公民政治參與的需求，引導(dǎo)和規(guī)范其政治參與行為，大膽吸收人類文明的優(yōu)秀成果，不斷健全民主制度、豐富民主形式，隨著改革的深化、科技的發(fā)展和綜合國(guó)力的增強(qiáng)，我國(guó)的公民政治參與內(nèi)容就一定會(huì)更豐富，層次更提高，道路將越來(lái)越寬廣。

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責(zé)任編校??? 王學(xué)青

Abstract： Political participation of the public benefits the reduction of policy errors， the conservation of administrative resources， the improvement of administrative efficiency， the facilitation of regulated government operation， the reduction and prevention of power corruption， and benefits the maintenance of social stability. Under the leadership of CPC from the foundation of New China， five stages can be found in the political participation of the public in China， achievements remarkable， its quality significantly improved. Having presently entered a new era of socialism with Chinese characteristics， we must keep our attention on system construction， encourage mechanism innovation， strengthen ideological and political education as well as improving their cultural quality， and， making use of new means of science and technology， discover new channels for the convenient participation of the masses into politics so that their new requirements for the construction of democracy can be satisfied.

Keywords： participation in politics; seventy years of New China; civil rights; system construction