《民法典物權(quán)編(草案)》之土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的評(píng)析和完善

單平基

(東南大學(xué) 法學(xué)院，江蘇 南京 211189)

2018年8月27日，第十三屆全國(guó)人大常委會(huì)審議《民法典各分編(草案)》，這標(biāo)志著民法典各分編正式進(jìn)入立法審議階段。其中，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)作為重要的用益物權(quán)類(lèi)型于《民法典物權(quán)編(草案)》第十一章(第125—136條)中被予以規(guī)定，與《物權(quán)法》的規(guī)定(第124—134條)相比，整體變化不大，對(duì)已無(wú)法滿(mǎn)足司法實(shí)踐需求的現(xiàn)行規(guī)定未予以修正，僅有的幾處立法改變也存在缺陷，需要認(rèn)真檢視。循此，在《民法典物權(quán)編(草案)》經(jīng)審議向法律規(guī)范轉(zhuǎn)化的關(guān)鍵時(shí)刻，實(shí)有必要認(rèn)真探討土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的相關(guān)規(guī)定，并提出完善建議，以助力民法典物權(quán)編規(guī)范設(shè)計(jì)之科學(xué)。

一、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)概念應(yīng)予守成

(一)農(nóng)地“三權(quán)分置”中是否保留土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的歧見(jiàn)

當(dāng)前，為克服傳統(tǒng)農(nóng)地細(xì)碎化耕作的弊端和解決農(nóng)村“有地?zé)o人”的困境，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，中央層面提出了農(nóng)地“三權(quán)分置”的改革設(shè)想。*自中共中央、國(guó)務(wù)院《關(guān)于全面深化農(nóng)村改革 加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見(jiàn)》(2014年)首次通過(guò)“中央一號(hào)文件”形式提出“三權(quán)分置”改革設(shè)想以來(lái)，此后連續(xù)4年的“中央一號(hào)文件”對(duì)此均有強(qiáng)調(diào)。如中共中央、國(guó)務(wù)院《關(guān)于加大改革創(chuàng)新力度 加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)的若干意見(jiàn)》(2015年)、《關(guān)于落實(shí)發(fā)展新理念 加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化實(shí)現(xiàn)全面小康目標(biāo)的若干意見(jiàn)》(2016年)、《關(guān)于深入推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革 加快培育農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展新動(dòng)能的若干意見(jiàn)》(2017年)、《關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見(jiàn)》(2018年)。但是，學(xué)界就“三權(quán)分置”應(yīng)選擇何種結(jié)構(gòu)形式尚未達(dá)成共識(shí)，關(guān)于應(yīng)否保留土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)這一法權(quán)概念亦有爭(zhēng)議。有些學(xué)者主張，這一權(quán)利結(jié)構(gòu)體現(xiàn)為“‘農(nóng)地集體所有權(quán)’—‘土地承包權(quán)’—‘土地經(jīng)營(yíng)權(quán)’”*蔡立東、姜楠：《農(nóng)地三權(quán)分置的法實(shí)現(xiàn)》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2017年第5期；崔建遠(yuǎn)：《民法分則物權(quán)編立法研究》，《中國(guó)法學(xué)》2017年第2期；焦富民：《“三權(quán)分置”視域下承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押制度之構(gòu)建》，《政法論壇》2016年第5期；陳小君：《我國(guó)農(nóng)村土地法律制度變革的思路與框架——十八屆三中全會(huì)〈決定〉相關(guān)內(nèi)容解讀》，《法學(xué)研究》2014年第4期；丁文：《論“三權(quán)分置”中的土地承包權(quán)》，《法商研究》2017年第3期。，即將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)分解為“土地承包權(quán)”和“土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”。有些學(xué)者則認(rèn)為，應(yīng)構(gòu)建“‘農(nóng)地集體所有權(quán)’—‘土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)’—‘土地經(jīng)營(yíng)權(quán)’”的結(jié)構(gòu)形式，保留土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)概念，而非創(chuàng)設(shè)“土地承包權(quán)”。[注]高圣平：《論農(nóng)村土地權(quán)利結(jié)構(gòu)的重構(gòu)——以〈農(nóng)村土地承包法〉的修改為中心》，《法學(xué)》2018年第2期；孫憲忠：《推進(jìn)農(nóng)地三權(quán)分置經(jīng)營(yíng)模式的立法研究》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2016年第7期。

可見(jiàn)，編纂民法典物權(quán)編必須回應(yīng)“三權(quán)分置”之下土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的去留及定位問(wèn)題。畢竟，它直接關(guān)系到農(nóng)地“三權(quán)分置”法制改革能否有序推進(jìn)，甚至也決定著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略可否順利實(shí)施。雖然政策文件對(duì)此采用的是“土地承包權(quán)”的稱(chēng)謂，但是，貫徹中央文件不能拘泥于個(gè)別詞句，而應(yīng)領(lǐng)會(huì)和貫徹其精神實(shí)質(zhì)。[注]參見(jiàn)孫憲忠：《推進(jìn)農(nóng)地三權(quán)分置經(jīng)營(yíng)模式的立法研究》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2016年第7期。對(duì)《民法典物權(quán)編》是否保留土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抑或創(chuàng)設(shè)“土地承包權(quán)”這一立法命題，何者更符合私權(quán)生發(fā)邏輯和農(nóng)地權(quán)利體系，更利于實(shí)現(xiàn)當(dāng)前農(nóng)地法制改革的初衷才是最核心的考量因素。

(二)民法典物權(quán)編保留土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)概念的正當(dāng)性

衡諸利弊，《民法典物權(quán)編(草案)》保留了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)這一法權(quán)概念。這一制度守成具有合理性，值得肯定。但是，鑒于學(xué)界對(duì)此仍存上述爭(zhēng)議，加之《民法典物權(quán)編(草案)》尚處審議階段，并未塵埃落定，故此，本文將從私權(quán)生成邏輯、制度變革成本、農(nóng)地法權(quán)秩序等角度對(duì)《民法典物權(quán)編(草案)》的立法選擇和制度守成予以證成。

第一，保留土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)更符合私權(quán)生成邏輯。按照“三權(quán)分置”的改革設(shè)想，“土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”分離自土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，而非派生于集體土地所有權(quán)。但是，“土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”生成之后，不應(yīng)將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)分解成“土地承包權(quán)”。雖然“土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”究竟應(yīng)定性為一項(xiàng)債權(quán)抑或一項(xiàng)新的用益物權(quán)尚有爭(zhēng)議，[注]支持將“土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”定性為一項(xiàng)用益物權(quán)的觀(guān)點(diǎn)，參見(jiàn)李國(guó)強(qiáng)：《論農(nóng)地流轉(zhuǎn)中“三權(quán)分置”的法律關(guān)系》，《法律科學(xué)》2015年第6期；丁文：《論土地承包權(quán)與土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的分離》，《中國(guó)法學(xué)》2015年第3期；馬俊駒、丁曉強(qiáng)：《農(nóng)村集體土地所有權(quán)的分解與保留——論農(nóng)地“三權(quán)分置”的法律構(gòu)造》，《法律科學(xué)》2017年第3期；蔡立東、姜楠：《農(nóng)地三權(quán)分置的法實(shí)現(xiàn)》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2017年第5期。支持將“土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”定性為一項(xiàng)債權(quán)的觀(guān)點(diǎn)，參見(jiàn)陳小君：《我國(guó)農(nóng)村土地法律制度變革的思路與框架——十八屆三中全會(huì)〈決定〉相關(guān)內(nèi)容解讀》，《法學(xué)研究》2014年第4期；溫世揚(yáng)、吳昊：《集體土地“三權(quán)分置”的法律意蘊(yùn)與制度供給》，《華東政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2017年第3期。但無(wú)論作何定性都不會(huì)影響到土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的性質(zhì)和稱(chēng)謂。其一，若將“土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”定位成債權(quán)，那么，“土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”人與土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人的關(guān)系將通過(guò)二者之間的債權(quán)協(xié)議解決，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)不會(huì)因債權(quán)協(xié)議的存在而發(fā)生變化，僅是將對(duì)農(nóng)地的實(shí)際經(jīng)營(yíng)依約交由第三人行使，協(xié)議期滿(mǎn)之后，對(duì)農(nóng)地的實(shí)際經(jīng)營(yíng)自當(dāng)回歸農(nóng)戶(hù)手中。其二，退一步看，即便認(rèn)為“土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”派生于已被“準(zhǔn)所有權(quán)化”的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，而將其定性為一項(xiàng)用益物權(quán)，但就如現(xiàn)有農(nóng)地權(quán)利體系中從農(nóng)地所有權(quán)派生出土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)后(《物權(quán)法》第117條、第125條)，無(wú)法改變前者的稱(chēng)謂一樣，[注]高圣平：《論農(nóng)村土地權(quán)利結(jié)構(gòu)的重構(gòu)——以〈農(nóng)村土地承包法〉的修改為中心》，《法學(xué)》2018年第2期。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)也不應(yīng)因分離出“土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”而有所改變。

如果將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)更改為“土地承包權(quán)”，那么，或者基于一些區(qū)域(如山區(qū))不適合規(guī)模經(jīng)營(yíng)，或者由于一些農(nóng)戶(hù)不愿意流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，既說(shuō)明“土地承包權(quán)”無(wú)法完全替代土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，也將使農(nóng)地之上呈現(xiàn)農(nóng)地集體所有權(quán)、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、土地承包權(quán)、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)之“四權(quán)并存”(而非“三權(quán)分置”)的權(quán)利體系結(jié)構(gòu)。申言之，若用“土地承包權(quán)”代替土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，且在維持“兩權(quán)分離”權(quán)利結(jié)構(gòu)的區(qū)域保留土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，將使農(nóng)地之上呈現(xiàn)三種以上權(quán)利并存的混亂景象。過(guò)多農(nóng)地權(quán)利安排將使彼此之間相互齟齬，甚至出現(xiàn)農(nóng)地經(jīng)營(yíng)者不知曉自身權(quán)利的性質(zhì)和范圍，而管理部門(mén)對(duì)農(nóng)戶(hù)與新型經(jīng)營(yíng)主體關(guān)系的處理也無(wú)據(jù)可依的窘境，[注]孫憲忠：《推進(jìn)農(nóng)地三權(quán)分置經(jīng)營(yíng)模式的立法研究》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2016年第7期。不符合立法技術(shù)，也違背農(nóng)地法制改革的初衷。

第二，保留土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)更有利于農(nóng)地法權(quán)秩序的維護(hù)。農(nóng)地法權(quán)概念的選擇與構(gòu)建債權(quán)制度(尤其是合同規(guī)則)應(yīng)注重全球適用性不同，前者更須依循由本土制度傳統(tǒng)和民眾共識(shí)所塑造的法權(quán)觀(guān)念。若舍棄已為我國(guó)的法律制度、國(guó)家政策使用多達(dá)30年之久，且已獲得億萬(wàn)農(nóng)戶(hù)普遍理解和衷心支持的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)這一極具本土性的法權(quán)概念，則可能引起農(nóng)戶(hù)對(duì)農(nóng)地政策的疑慮。從維護(hù)農(nóng)地法權(quán)秩序和農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定考慮，任何農(nóng)地法制改革都不應(yīng)也不宜進(jìn)行強(qiáng)制性的制度變遷，而須盡力促推法律、實(shí)踐和政策的相互妥協(xié)和緩和，避免危及農(nóng)村穩(wěn)定。故此，以“土地承包權(quán)”替代土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的“三權(quán)分置”建構(gòu)路徑并不可取，也不應(yīng)作為編纂民法典物權(quán)編的立法選擇?？上驳氖?，《民法總則》第55條以及《民法典物權(quán)編(草案)》均繼續(xù)沿用了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的概念。

依據(jù)民法理論，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)作為獨(dú)立的用益物權(quán)類(lèi)型，只要其母權(quán)基礎(chǔ)(農(nóng)地所有權(quán))尚存，且在承包期限之內(nèi)，其就應(yīng)合法有效。因此，包括“三權(quán)分置”在內(nèi)的法制改革，均應(yīng)以農(nóng)戶(hù)之既有權(quán)益不受損害為基本前提，“不管怎么改，都不能損害農(nóng)民的基本權(quán)益”[注]馮華、陳仁澤：《農(nóng)村土地制度改革，底線(xiàn)不能突破——專(zhuān)訪(fǎng)中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組副組長(zhǎng)、辦公室主任陳錫文》，《人民日?qǐng)?bào)》2013年12月5日第2版。。這也預(yù)示著如果創(chuàng)設(shè)新的“土地承包權(quán)”代替既存的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，就必須具備強(qiáng)有力的現(xiàn)實(shí)依據(jù)，并進(jìn)行充分的正當(dāng)性證成，以免造成對(duì)農(nóng)戶(hù)私權(quán)的剝奪和對(duì)農(nóng)地法權(quán)秩序的侵害。

第三，高昂的制度變革成本在一定程度上決定了不宜將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)分解成“土地承包權(quán)”。一項(xiàng)制度變革的成本和代價(jià)并非決定是否采取變革舉措的根本性因素，但卻也是任何制度變革都必須考慮的要素。自土地承包經(jīng)營(yíng)制度在立法層面確立以來(lái)，諸如《物權(quán)法》《農(nóng)村土地承包法》《土地管理法》《森林法》《草原法》《漁業(yè)法》等法律中對(duì)其都有體現(xiàn)。如果將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)分解成“土地承包權(quán)”，那么，上述法律規(guī)范中的相關(guān)內(nèi)容均需修改，這無(wú)疑將付出高昂的制度變革成本。

另外，如果將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)更改為“土地承包權(quán)”，尚須處理后者同“三輪延包”“土地承包經(jīng)營(yíng)關(guān)系穩(wěn)定并保持長(zhǎng)久不變”和當(dāng)前全國(guó)正在推行的農(nóng)地確權(quán)的關(guān)系。畢竟，這些農(nóng)地政策針對(duì)的都是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，而非“土地承包權(quán)”。因此，如不顧及既有的農(nóng)地制度和制度變革成本，強(qiáng)制性地作出制度改變，必得不償失。

第四，貫徹中央政策的核心在于落實(shí)政策的精神實(shí)質(zhì)。政策具有原則性、倡導(dǎo)性，為修法指明了方向，須經(jīng)由學(xué)理探討和解釋使政策指引轉(zhuǎn)化為法律規(guī)范?！敖忉尩脑瓌t必定是建立在對(duì)目的的考量基礎(chǔ)之上的?！盵注][德]卡爾·拉倫茨：《法律行為解釋之方法——兼論意思表示理論》，范雪飛、吳訓(xùn)祥譯，法律出版社2018年版，第2頁(yè)。就精神實(shí)質(zhì)而言，中央政策中的“土地承包權(quán)”指稱(chēng)的就是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，而不是創(chuàng)設(shè)新的“土地承包權(quán)”。例如，《深化農(nóng)村改革綜合性實(shí)施方案》指出的“穩(wěn)定農(nóng)戶(hù)承包權(quán)，就是要依法公正地將集體土地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)落實(shí)到本集體組織的每個(gè)農(nóng)戶(hù)”，以及《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營(yíng)權(quán)分置辦法的意見(jiàn)》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《完善三權(quán)分置辦法的意見(jiàn)》)強(qiáng)調(diào)的“農(nóng)戶(hù)享有土地承包權(quán)是農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度的基礎(chǔ)，要穩(wěn)定現(xiàn)有土地承包關(guān)系并保持長(zhǎng)久不變”，均顯示其中的“土地承包權(quán)”與土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)本質(zhì)上就是等義詞。又如，《完善三權(quán)分置辦法的意見(jiàn)》將“土地承包權(quán)”界定為，“土地承包權(quán)人對(duì)承包土地依法享有占有、使用和收益的權(quán)利”，與《物權(quán)法》第125條規(guī)定的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的本質(zhì)內(nèi)涵一致。因此，“土地承包權(quán)”本質(zhì)上就是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，實(shí)無(wú)必要畫(huà)蛇添足地重新命名，徒增法律概念和私權(quán)體系的混亂。

綜上，《民法典物權(quán)編(草案)》保留土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)概念較創(chuàng)設(shè)“土地承包權(quán)”，更符合私權(quán)生成邏輯，更有利于維護(hù)農(nóng)地法權(quán)秩序，且具有節(jié)約制度變革成本的優(yōu)勢(shì)，值得肯定。

二、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)變動(dòng)應(yīng)改采債權(quán)形式主義

(一)解釋論：土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)變動(dòng)之債權(quán)意思主義

關(guān)于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的變動(dòng)，《民法典物權(quán)編(草案)》采用的是債權(quán)意思主義的立法模式。該草案第128條第1款規(guī)定，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的設(shè)立不以登記為生效要件，而是“自土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)合同生效時(shí)設(shè)立”。同時(shí)，登記僅是該項(xiàng)權(quán)利移轉(zhuǎn)的對(duì)抗要件，體現(xiàn)為草案第130條的規(guī)定：“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)互換、轉(zhuǎn)讓或者出讓土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，當(dāng)事人可以向登記機(jī)構(gòu)申請(qǐng)登記；未經(jīng)登記，不得對(duì)抗善意第三人?！笨梢?jiàn)，《民法典物權(quán)編(草案)》將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的設(shè)立和移轉(zhuǎn)同引起此項(xiàng)物權(quán)變動(dòng)的債權(quán)意思相結(jié)合，僅憑設(shè)立和移轉(zhuǎn)合同即可產(chǎn)生債權(quán)和物權(quán)變動(dòng)的雙重效果。

就解釋論而言，《民法典物權(quán)編(草案)》選擇的債權(quán)意思主義立法模式是對(duì)既有規(guī)則的一種承繼。其一，依照《物權(quán)法》第127 條第1款和《農(nóng)村土地承包法》第22條，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)自土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)合同生效時(shí)設(shè)立，登記與否并非物權(quán)設(shè)立的必備要件，且上述規(guī)定未明確登記之后是否得以對(duì)抗第三人。另外，依據(jù)《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證管理辦法》第2條第1款，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證是“農(nóng)村土地承包合同生效后，國(guó)家依法確認(rèn)承包方享有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的法律憑證”，即將其定位為“確權(quán)”，而非“設(shè)權(quán)”憑證。登記僅是一種行政確認(rèn)行為，不具有一般的物權(quán)登記的性質(zhì)。[注]王利明主編：《民法》(第七版)，中國(guó)人民大學(xué)出版社2018年版，第268頁(yè)。其二，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或其他方式流轉(zhuǎn)時(shí)，《農(nóng)村土地承包法》只要求當(dāng)事人應(yīng)簽訂書(shū)面合同，采用轉(zhuǎn)讓方式流轉(zhuǎn)的，應(yīng)經(jīng)發(fā)包方同意，采用轉(zhuǎn)包、出租、互換或其他方式流轉(zhuǎn)的，應(yīng)報(bào)發(fā)包方備案，未要求必須踐行登記程序。依據(jù)《物權(quán)法》第129條和《農(nóng)村土地承包法》第38條，互換、轉(zhuǎn)讓時(shí)，當(dāng)事人可選擇是否登記，未經(jīng)登記，不得對(duì)抗善意第三人。

應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，在《物權(quán)法》制定時(shí)，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)變動(dòng)之債權(quán)意思主義模式，即登記僅具有對(duì)抗效力，確有合理之處。[注]房紹坤：《物權(quán)法用益物權(quán)編》，中國(guó)人民大學(xué)出版社2007年版，第79-80頁(yè)。當(dāng)時(shí)，我國(guó)農(nóng)村尚屬典型的“熟人社會(huì)”，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)主要發(fā)生在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部，農(nóng)戶(hù)基于對(duì)承包地的占有狀態(tài)即可公示權(quán)屬狀況，無(wú)登記公示之必要，加之農(nóng)地?cái)?shù)量龐大、地塊分散，而農(nóng)地登記制度不健全，增加了要求權(quán)利設(shè)立和變動(dòng)必須踐行登記程序的難度。[注]王利明主編：《民法》(第七版)，中國(guó)人民大學(xué)出版社2018年版，第269-270頁(yè)。鑒于當(dāng)時(shí)我國(guó)尚未建立健全農(nóng)村土地登記制度，《物權(quán)法》并未強(qiáng)制要求登記。[注]梁慧星、陳華彬：《物權(quán)法》(第六版)，法律出版社2016年版，第235頁(yè)?？梢?jiàn)，彼時(shí)農(nóng)村“熟人社會(huì)”之狀況以及采行登記要件主義的現(xiàn)實(shí)困難，使債權(quán)意思主義得以確立。[注]劉保玉：《物權(quán)體系論——中國(guó)物權(quán)法上的物權(quán)類(lèi)型設(shè)計(jì)》，人民法院出版社2004年版，第187頁(yè)。

(二)立法論：土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)變動(dòng)之債權(quán)形式主義

就立法論而言，針對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)變動(dòng)，《民法典物權(quán)編(草案)》應(yīng)由債權(quán)意思主義改采債權(quán)形式主義模式。

第一，傳統(tǒng)農(nóng)村“熟人社會(huì)”的相對(duì)化是促使土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)變動(dòng)改采登記生效主義的重要緣由。隨著大量農(nóng)村人口外流引發(fā)農(nóng)地閑置，[注]依據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局2017年的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，我國(guó)2016年流動(dòng)人口(指人戶(hù)分離人口中不包括市轄區(qū)內(nèi)人戶(hù)分離的人口)達(dá)到2.45億，而人戶(hù)分離人口(指居住地與戶(hù)口登記地所在的鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道不一致且離開(kāi)戶(hù)口登記地半年以上的人口)更是高達(dá)2.92億。參見(jiàn)中華人民共和國(guó)統(tǒng)計(jì)局編：《2017中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》，中國(guó)統(tǒng)計(jì)出版社2017年版，第32-50頁(yè)。加之農(nóng)業(yè)技術(shù)引起的農(nóng)地利用方式改變，必然要求克服傳統(tǒng)農(nóng)地條塊化、農(nóng)戶(hù)個(gè)體分散化之經(jīng)營(yíng)方式效益不高的弊端，[注]孫憲忠：《推進(jìn)農(nóng)地三權(quán)分置經(jīng)營(yíng)模式的立法研究》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2016年第7期。實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。這正是推行農(nóng)地“三權(quán)分置”改革的動(dòng)因，意味著引入新型經(jīng)營(yíng)主體必然會(huì)對(duì)傳統(tǒng)農(nóng)村“熟人社會(huì)”形成沖擊。此時(shí)，僅以對(duì)農(nóng)地的占有事實(shí)往往無(wú)法起到物權(quán)公示的效果。這彰顯了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)之登記公示制度具有的實(shí)踐面向性。另外，除家庭承包形式外，尚有依據(jù)《物權(quán)法》第133條和《農(nóng)村土地承包法》第44—50條規(guī)定，即基于招標(biāo)、拍賣(mài)和公開(kāi)協(xié)商等方式取得的對(duì)“四荒”地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，其權(quán)利主體可能并不屬于“熟人”，而是來(lái)自異鄉(xiāng)的“陌生人”，其權(quán)屬狀況、權(quán)利期限、承包地面積等信息均須經(jīng)由登記制度予以公示。

可見(jiàn)，編纂民法典的社會(huì)情勢(shì)較《物權(quán)法》制定時(shí)已發(fā)生變化，加之“三權(quán)分置”改革的推進(jìn)，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)將越來(lái)越頻繁，范圍也越來(lái)越大。[注]房紹坤：《民法典物權(quán)編用益物權(quán)的立法建議》，《清華法學(xué)》2018年第2期。意欲實(shí)現(xiàn)順暢流轉(zhuǎn)，必然要以該項(xiàng)權(quán)利的準(zhǔn)確、清晰以及易被相對(duì)人知曉和信賴(lài)為前提。對(duì)此，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)設(shè)立和移轉(zhuǎn)之登記制度最能達(dá)到此項(xiàng)目的。相反，如果不強(qiáng)制登記，相關(guān)信息只靠發(fā)包方的記載和知情人的記憶提供，無(wú)法確保準(zhǔn)確性。[注]崔建遠(yuǎn)：《物權(quán)法》(第四版)，中國(guó)人民大學(xué)出版社2017年版，第277頁(yè)。

第二，債權(quán)形式主義變動(dòng)模式能夠更好地契合農(nóng)地確權(quán)登記實(shí)踐。正在開(kāi)展的農(nóng)地確權(quán)登記以對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的確權(quán)登記為核心。中央層面強(qiáng)調(diào)，“要按時(shí)完成農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證工作?！盵注]韓長(zhǎng)賦：《大力實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略》，載黨的十九大報(bào)告輔導(dǎo)讀本編寫(xiě)組編著：《黨的十九大報(bào)告輔導(dǎo)讀本》，人民出版社2017年版，第212頁(yè)。實(shí)踐中，如果農(nóng)戶(hù)獲得權(quán)利證書(shū)，將會(huì)大為提升土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的財(cái)產(chǎn)權(quán)屬性以及農(nóng)民對(duì)其私有財(cái)產(chǎn)的權(quán)利意識(shí)。[注]張千帆、黨國(guó)英、高新軍等：《城市化進(jìn)程中的農(nóng)民土地權(quán)利保障》，中國(guó)民主法制出版社2013年版，第8頁(yè)。如果說(shuō)在《物權(quán)法》制定時(shí)“要求土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)不經(jīng)登記不具有物權(quán)效力，不符合我國(guó)農(nóng)村的特點(diǎn)”的話(huà)，[注]最高人民法院物權(quán)法研究小組編著：《〈中華人民共和國(guó)物權(quán)法〉條文理解與適用》，人民法院出版社2007年版，第381頁(yè)。那么，隨著農(nóng)地確權(quán)登記工作在全國(guó)范圍內(nèi)如火如荼地推行，上述話(huà)語(yǔ)就應(yīng)轉(zhuǎn)變?yōu)椤啊睹穹ǖ洹芬?guī)定土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)不經(jīng)登記不具有物權(quán)效力，符合我國(guó)農(nóng)村的特點(diǎn)，有利于維護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益”。

循此，農(nóng)地確權(quán)登記為將登記作為土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)變動(dòng)的生效要件即采用債權(quán)形式主義模式，奠定了基礎(chǔ)。[注]崔建遠(yuǎn)：《物權(quán)法》(第四版)，中國(guó)人民大學(xué)出版社2017年版，第278頁(yè)?！睹穹ǖ湮餀?quán)編》應(yīng)放棄登記僅為對(duì)抗要件的模式，改采登記生效要件主義，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)變動(dòng)模式之統(tǒng)一。相反，若不借編纂民法典之際修法，恐難以回應(yīng)學(xué)者質(zhì)疑農(nóng)地確權(quán)登記是否有違《物權(quán)法》第127條第1款規(guī)定的詰責(zé)，[注]陳華彬：《論編纂民法典物權(quán)編對(duì)〈物權(quán)法〉的修改與完善》，《法治研究》2016年第6期。畢竟據(jù)此設(shè)立土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)無(wú)須踐行登記程序。

第三，債權(quán)形式主義變動(dòng)模式更有利于保護(hù)土地承包經(jīng)營(yíng)者的權(quán)益，并滿(mǎn)足權(quán)利流轉(zhuǎn)需求。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的設(shè)立和移轉(zhuǎn)關(guān)系到土地承包經(jīng)營(yíng)者的重大權(quán)益，為避免登記對(duì)抗主義可能給農(nóng)戶(hù)帶來(lái)的損失，且避免善意第三人免受不測(cè)的損害，也減少基于民事法律行為的物權(quán)變動(dòng)模式的類(lèi)型，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的設(shè)立應(yīng)采取登記要件主義。[注]崔建遠(yuǎn)：《物權(quán)法》(第四版)，中國(guó)人民大學(xué)出版社2017年版，第277頁(yè)。另外，登記可明確權(quán)利歸屬及范圍，為權(quán)利流轉(zhuǎn)提供條件，是實(shí)行“三權(quán)分置”的規(guī)范基礎(chǔ)?！锻晟迫龣?quán)分置辦法的意見(jiàn)》也指出：“扎實(shí)做好農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證工作。確認(rèn)‘三權(quán)’權(quán)利主體，明確權(quán)利歸屬，穩(wěn)定土地承包關(guān)系，才能確?！龣?quán)分置’得以確立和穩(wěn)步實(shí)施。”

第四，債權(quán)形式主義模式有利于實(shí)現(xiàn)不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)變動(dòng)模式的統(tǒng)一。一方面，現(xiàn)行法關(guān)于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)設(shè)立和移轉(zhuǎn)采用的變動(dòng)模式本就存在差異，借助民法典的編纂契機(jī)恰能實(shí)現(xiàn)規(guī)則的統(tǒng)一。《物權(quán)法》第129條和《農(nóng)村土地承包法》第38條對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)移轉(zhuǎn)采用登記對(duì)抗主義，而《物權(quán)法》第127 條第1款和《農(nóng)村土地承包法》第22條并未明確登記在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)設(shè)立中是否具有對(duì)抗效力?？梢?jiàn)，現(xiàn)行法對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的設(shè)立和流轉(zhuǎn)設(shè)置了不同的登記原則，違背了二者應(yīng)當(dāng)一致的法理。[注]陳小君等：《農(nóng)村土地法律制度研究——田野調(diào)查解讀》，中國(guó)政法大學(xué)出版社2004年版，第378頁(yè)。另外，依據(jù)《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例實(shí)施細(xì)則》的規(guī)定，已經(jīng)登記的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的變更“應(yīng)當(dāng)”申請(qǐng)變更登記，發(fā)生互換、轉(zhuǎn)讓等變動(dòng)情事“應(yīng)當(dāng)”申請(qǐng)轉(zhuǎn)移登記，權(quán)利消滅時(shí)“應(yīng)當(dāng)”申請(qǐng)注銷(xiāo)登記，登記已被作為一項(xiàng)“應(yīng)當(dāng)”履行的法定義務(wù)予以規(guī)范。但是，該細(xì)則只是部門(mén)規(guī)章，效力位階較低。理想方案是，《民法典物權(quán)編》將登記作為土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)變動(dòng)的生效要件。另一方面，就法律體系而言，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)變動(dòng)改采債權(quán)形式主義，有利于同《物權(quán)法》第139條、第145條以及《民法典物權(quán)編(草案)》第142條、第148條確立的建設(shè)用地使用權(quán)的變動(dòng)模式相統(tǒng)一。正在推行的農(nóng)地確權(quán)登記為實(shí)現(xiàn)不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)變動(dòng)模式的體系一致性提供了契機(jī)，[注]崔建遠(yuǎn)：《民法分則物權(quán)編立法研究》，《中國(guó)法學(xué)》2017年第2期。也有利于在制度層面推動(dòng)國(guó)有和集體土地使用權(quán)之同權(quán)同利目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

實(shí)際上，《民法典物權(quán)編(草案)》第128條關(guān)于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)設(shè)立模式的規(guī)定本就存在缺陷。一方面，該條第1款規(guī)定“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)自土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)合同生效時(shí)設(shè)立”；另一方面，該條第2款又要求“登記機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)向土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人發(fā)放權(quán)屬證書(shū)，確認(rèn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”。可見(jiàn)，上述兩款規(guī)定在法律邏輯上存在矛盾。既然登記并非土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)設(shè)立的必備要件，那么，農(nóng)戶(hù)在取得此項(xiàng)用益物權(quán)時(shí)就既可選擇向登記機(jī)構(gòu)申請(qǐng)權(quán)屬登記并取得權(quán)屬證書(shū)，也可選擇不申請(qǐng)登記，是否選擇登記并不影響權(quán)利的設(shè)立。當(dāng)農(nóng)戶(hù)選擇不申請(qǐng)登記時(shí)，就無(wú)所謂登記機(jī)關(guān)發(fā)放權(quán)屬證書(shū)的問(wèn)題?？梢?jiàn)，《民法典物權(quán)編(草案)》第128條第2款將發(fā)放權(quán)屬證書(shū)作為登記機(jī)構(gòu)“應(yīng)當(dāng)”履行的法定義務(wù)，并不合適。就立法論而言，如果《民法典物權(quán)編》對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的設(shè)立采用登記生效主義，即土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)合同(債權(quán))生效并不必然導(dǎo)致物權(quán)設(shè)立，尚需踐行登記程序，那么，《民法典物權(quán)編(草案)》第128條第2款就可保留，發(fā)放權(quán)屬證書(shū)應(yīng)當(dāng)作為登記機(jī)構(gòu)的法定義務(wù)。

土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記采取登記要件主義之后，至少將產(chǎn)生兩方面的效果。其一，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的設(shè)立或移轉(zhuǎn)，非經(jīng)登記不生效。其二，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)之用途的變更，非經(jīng)登記亦不生效。[注]梁慧星主編：《中國(guó)民法典草案建議稿附理由：物權(quán)編》，法律出版社2013年版，第411頁(yè)。秉持原因行為與物權(quán)變動(dòng)相區(qū)分的原則，《民法典物權(quán)編(草案)》可明示土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)設(shè)立或移轉(zhuǎn)合同自成立之日生效，而土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)設(shè)立或移轉(zhuǎn)自登記之日設(shè)定。條文可設(shè)計(jì)為：“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的設(shè)立、變更和轉(zhuǎn)讓合同自成立時(shí)生效。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的設(shè)立、變更、轉(zhuǎn)讓和消滅，經(jīng)依法登記，發(fā)生效力?！?/p>

三、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)規(guī)范應(yīng)予修正

(一)《民法典物權(quán)編(草案)》第129條之“出讓土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”的修正

《民法典物權(quán)編(草案)》第129條是關(guān)于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的規(guī)定。該條規(guī)定：“實(shí)行家庭承包的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人依照農(nóng)村土地承包法的規(guī)定，有權(quán)將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)互換、轉(zhuǎn)讓或者出讓土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。出讓的期限不得超過(guò)承包期的剩余期限。未經(jīng)依法批準(zhǔn)，不得將承包地用于非農(nóng)建設(shè)。”但是，該條規(guī)范存有缺陷，應(yīng)予修正。

1.土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)“出讓土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”的表述欠科學(xué)

在現(xiàn)有法中，未曾出現(xiàn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)“出讓”的立法表述，“出讓”更多針對(duì)國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)而設(shè)。國(guó)有土地的“出讓”指稱(chēng)的是土地一級(jí)市場(chǎng)，一般屬于國(guó)有土地所有權(quán)轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)有土地使用權(quán)的程序范疇，即由自物權(quán)派生出用益物權(quán)，而非由用益物權(quán)再生發(fā)出其他類(lèi)型的權(quán)利。由是觀(guān)之，《民法典物權(quán)編(草案)》第129條關(guān)于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)“出讓土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”的立法表述有失偏頗，值得商榷。畢竟，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)并非自物權(quán)，而土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)“出讓土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”不屬于由自物權(quán)派生出用益物權(quán)的范疇。

土地使用權(quán)的“出讓”不同于轉(zhuǎn)讓?zhuān)叩牟町愋钥蓮亩嗵幐Q知。就解釋論而言，從《城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》這一行政法規(guī)的名稱(chēng)就可發(fā)現(xiàn)二者存在差異，其將出讓界定為，“國(guó)家以土地所有者的身份將土地使用權(quán)在一定年限內(nèi)讓與土地使用者，并由土地使用者向國(guó)家支付土地使用權(quán)出讓金的行為”。可見(jiàn)，出讓指向的是國(guó)有土地的一級(jí)市場(chǎng)，屬于從土地所有權(quán)派生出建設(shè)用地使用權(quán)的范疇，而轉(zhuǎn)讓是“土地使用者將土地使用權(quán)再轉(zhuǎn)移的行為，包括出售、交換和贈(zèng)與”。

2.土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓、互換無(wú)法分離出新的“土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”

《民法典物權(quán)編(草案)》第129條中的轉(zhuǎn)讓、互換將產(chǎn)生土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的整體性變動(dòng)，不會(huì)分離出新的“土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”。

其一，轉(zhuǎn)讓時(shí)，承包農(nóng)戶(hù)將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)交由受讓人行使，使后者成為土地承包經(jīng)營(yíng)關(guān)系的主體，原承包農(nóng)戶(hù)退出土地承包經(jīng)營(yíng)關(guān)系。可見(jiàn)，轉(zhuǎn)讓是一種徹底將該項(xiàng)物權(quán)讓渡于他人的變動(dòng)形式，并非從土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)中分離出新的“土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”，而是由受讓人繼受完整的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。

其二，互換也無(wú)法分離出新的“土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”，而僅是雙方互換行使原來(lái)各自的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)?；Q與轉(zhuǎn)讓的不同體現(xiàn)在：一方面，互換發(fā)生于本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部?；诋?dāng)事人的限定性，互換并未產(chǎn)生農(nóng)地相對(duì)集中的效果，難以實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)。另一方面，互換本質(zhì)乃“易貨流轉(zhuǎn)”，而轉(zhuǎn)讓是以支付價(jià)金方式取得對(duì)方的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)?？梢?jiàn)，互換未派生新的“土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”，而只是實(shí)現(xiàn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)主體的變更。

3.“土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”分離自土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的債權(quán)性流轉(zhuǎn)

與土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的轉(zhuǎn)讓、互換等物權(quán)性流轉(zhuǎn)方式無(wú)法分離出“土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”不同，出租、轉(zhuǎn)包及入股等債權(quán)性流轉(zhuǎn)方式能夠分離出“土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”。

其一，在出租中，土地承包經(jīng)營(yíng)者通過(guò)出租合同將農(nóng)地租賃給本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的人耕種，承租人依約支付租金并取得農(nóng)地的租賃權(quán)，[注]王利明主編：《民法》(第七版)，中國(guó)人民大學(xué)出版社2018年版，第269頁(yè)。成為新的“土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”人?？梢?jiàn)，出租乃債權(quán)性處分形式，與在同宗農(nóng)地上設(shè)置數(shù)個(gè)用益物權(quán)截然不同。[注]李淑明：《民法物權(quán)》，元照出版公司2012年版，第252頁(yè)。出租后，原土地承包關(guān)系不變，承租方依據(jù)租賃合同取得債權(quán)性質(zhì)的“土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”。

其二，轉(zhuǎn)包情形下，轉(zhuǎn)包方經(jīng)由轉(zhuǎn)包合同將農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)在一定期限內(nèi)交由本集體經(jīng)濟(jì)組織成員享有及行使，受轉(zhuǎn)包方(“土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”人)依約經(jīng)營(yíng)土地并向轉(zhuǎn)包方支付轉(zhuǎn)包費(fèi)。[注]王利明主編：《民法》(第七版)，中國(guó)人民大學(xué)出版社2018年版，第269頁(yè)。轉(zhuǎn)包后，原土地承包關(guān)系不變。這意味著轉(zhuǎn)包并未改變土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)之用益物權(quán)屬性，“土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”屬于受轉(zhuǎn)包方通過(guò)轉(zhuǎn)包合同分享的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的部分權(quán)能。

其三，入股時(shí)，農(nóng)戶(hù)將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)作為股權(quán)，自愿聯(lián)合從事農(nóng)業(yè)合作生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，農(nóng)戶(hù)并不喪失承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，僅是在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)之上派生出“土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”予農(nóng)村合作社或股份企業(yè)。[注]高圣平：《農(nóng)地三權(quán)分置視野下土地承包權(quán)的重構(gòu)》，《法學(xué)家》2017年第5期，。股份合作解散時(shí)，入股土地應(yīng)退回原承包農(nóng)戶(hù)。入股情形下，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人仍可能在該宗土地上經(jīng)營(yíng)，[注]朱廣新：《土地承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分離的政策意蘊(yùn)與法制完善》，《法學(xué)》2015年第11期。農(nóng)村合作社或股份企業(yè)取得的“土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”并非用益物權(quán)性質(zhì)，而應(yīng)定性為基于入股協(xié)議的債權(quán)性權(quán)利。

循此，為滿(mǎn)足“三權(quán)分置”的要求，建議將《民法典物權(quán)編(草案)》第129條修改為：“實(shí)行家庭承包的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人有權(quán)將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)互換、轉(zhuǎn)讓或者以出租、轉(zhuǎn)包、入股等形式分離出土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的期限不得超過(guò)承包期的剩余期限。未經(jīng)依法批準(zhǔn)，不得將承包地用于非農(nóng)建設(shè)。”[注]建議刪除《民法典物權(quán)編(草案)》第129條“依照農(nóng)村土地承包法的規(guī)定”相關(guān)限制的原因，后文詳述。另外，為穩(wěn)定新型經(jīng)營(yíng)主體的經(jīng)營(yíng)預(yù)期，便于“土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”流轉(zhuǎn)和融資，可賦予“土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”登記以對(duì)抗效力。[注]高圣平：《論農(nóng)村土地權(quán)利結(jié)構(gòu)的重構(gòu)——以〈農(nóng)村土地承包法〉的修改為中心》，《法學(xué)》2018年第2期。建議《民法典物權(quán)編(草案)》第130條修改為：“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)出租、轉(zhuǎn)包、入股分離出土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，當(dāng)事人可以向登記機(jī)構(gòu)申請(qǐng)登記；未經(jīng)登記，不得對(duì)抗善意第三人?！?/p>

(二)對(duì)實(shí)行家庭承包的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的立法補(bǔ)闕

《民法典物權(quán)編(草案)》關(guān)于實(shí)行家庭承包的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的規(guī)定，守成有余，創(chuàng)新不足，亟待補(bǔ)闕?！睹穹ǖ湮餀?quán)編(草案)》第129條規(guī)定，“實(shí)行家庭承包的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人依照農(nóng)村土地承包法的規(guī)定，有權(quán)將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)互換、轉(zhuǎn)讓或者出讓土地經(jīng)營(yíng)權(quán)……”互換、轉(zhuǎn)讓限于物權(quán)性處分，“出讓土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”如前所述則需修正，而對(duì)于學(xué)界呼吁已久的逐步放開(kāi)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的呼聲缺乏必要的立法回應(yīng)。針對(duì)《民法典物權(quán)編(草案)》的缺陷，提出以下完善建議：

1.增加關(guān)于實(shí)行家庭承包的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的債權(quán)性流轉(zhuǎn)的規(guī)定

《民法典物權(quán)編(草案)》第129條與《物權(quán)法》第128條規(guī)定的“轉(zhuǎn)包、互換、轉(zhuǎn)讓等方式”和《農(nóng)村土地承包法》第32條規(guī)定的“轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或者其他方式流轉(zhuǎn)”相較，限于物權(quán)性處分，缺少“轉(zhuǎn)包、出租或其他流轉(zhuǎn)”方式，存有缺陷。依循法律邏輯，若允許物權(quán)性流轉(zhuǎn)，就無(wú)理由禁止債權(quán)性處分，后者也可實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)目標(biāo)，尤其是在促進(jìn)農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)以振興鄉(xiāng)村的大背景下，限縮債權(quán)性的流轉(zhuǎn)方式不具有法理依據(jù)和現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。

出租情形中，承租人可突破本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的身份限制，拓展至本集體以外的自然人、法人或非法人組織，助推實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)目標(biāo)。依據(jù)《農(nóng)村土地承包法》第39條，出租并不改變?cè)恋爻邪?jīng)營(yíng)關(guān)系。另外，前已述及，入股也不會(huì)改變?cè)邪?jīng)營(yíng)關(guān)系，且有利于實(shí)現(xiàn)農(nóng)地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。在出租、入股等債權(quán)性利用方式期限屆滿(mǎn)后，對(duì)承包地的經(jīng)營(yíng)權(quán)將重新回歸承包農(nóng)戶(hù)手中，避免農(nóng)戶(hù)失地。從比較法看，包括出租在內(nèi)的農(nóng)地債權(quán)制度同樣能實(shí)現(xiàn)農(nóng)地高效利用的目標(biāo)。[注]姚洋：《中國(guó)農(nóng)地制度：一個(gè)分析框架》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2000年第2期。例如，德國(guó)約有50%的農(nóng)業(yè)用地用于用益租賃。[注][德]鮑爾、施蒂爾納：《德國(guó)物權(quán)法》(上冊(cè))，張雙根譯，法律出版社2004年版，第600頁(yè)。承租人須以必要之注意對(duì)待用益租賃的客體，并在用益租賃終結(jié)之后返還用益租賃的客體。[注][德]迪特爾·梅迪庫(kù)斯：《德國(guó)債法分論》，杜景林、盧諶譯，法律出版社2007年版，第217-220頁(yè)。

遺憾的是，《民法典物權(quán)編(草案)》并未超越《物權(quán)法》第128條關(guān)于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的規(guī)定，后者除互換、轉(zhuǎn)讓外，尚包括轉(zhuǎn)包，而草案相較于《農(nóng)村土地承包法》第32條更是缺少了轉(zhuǎn)包、出租，且沒(méi)有關(guān)于其他流轉(zhuǎn)方式的兜底規(guī)定，反映出對(duì)農(nóng)地債權(quán)性利用方式的忽視。在之前的法學(xué)研究中，我們對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)之債權(quán)性利用的關(guān)注明顯不足。為此，應(yīng)擴(kuò)充《民法典物權(quán)編(草案)》第129條的內(nèi)容，確立土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)出租、入股等重要的債權(quán)流轉(zhuǎn)方式。

需注意的是，若將來(lái)《民法典物權(quán)編》確立土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)出租，就無(wú)需再對(duì)轉(zhuǎn)包予以規(guī)范。轉(zhuǎn)包與出租在本質(zhì)上具有相似性，均是受包人或承租人在向土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人支付對(duì)價(jià)的情況下，對(duì)承包地的一種債權(quán)性利用行為，區(qū)別僅在于轉(zhuǎn)包情形下的受轉(zhuǎn)包方限于本集體經(jīng)濟(jì)組織的成員。[注]王利明主編：《民法》(第七版)，中國(guó)人民大學(xué)出版社2018年版，第269頁(yè)。二者實(shí)質(zhì)都是債權(quán)性的土地租賃，沒(méi)有多大的區(qū)分意義。[注]陳小君：《我國(guó)農(nóng)村土地法律制度變革的思路與框架——十八屆三中全會(huì)〈決定〉相關(guān)內(nèi)容解讀》，《法學(xué)研究》2014年第4期。鑒于出租并不限制流轉(zhuǎn)對(duì)象，包含將農(nóng)地租賃給本集體經(jīng)濟(jì)組織成員之外的新型主體予以經(jīng)營(yíng)的意蘊(yùn)，《民法典物權(quán)編》可舍棄土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的轉(zhuǎn)包，僅規(guī)范出租即可，畢竟二者不宜并列規(guī)定。[注]崔建遠(yuǎn)：《土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的修改意見(jiàn)》，《浙江社會(huì)科學(xué)》2005年第6期。實(shí)際上，《民法典物權(quán)編(草案)》也未對(duì)轉(zhuǎn)包進(jìn)行規(guī)范。

2.取消對(duì)實(shí)行家庭承包的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓過(guò)分嚴(yán)格的限制條件

依據(jù)《民法典物權(quán)編(草案)》第129條，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)須受《農(nóng)村土地承包法》的限制，主要體現(xiàn)為轉(zhuǎn)讓須滿(mǎn)足“承包方有穩(wěn)定的非農(nóng)職業(yè)或者有穩(wěn)定的收入來(lái)源”“經(jīng)發(fā)包方同意”等條件。可見(jiàn)，《民法典物權(quán)編(草案)》并未放松對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓的限制。

現(xiàn)行法規(guī)定土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓須受上述限制主要基于以下考慮：其一，經(jīng)“發(fā)包方同意”的原因在于，發(fā)包方需要確認(rèn)新的承包方(受讓方)是否有履行承包義務(wù)的能力；其二，要求“承包方有穩(wěn)定的非農(nóng)職業(yè)或者有穩(wěn)定的收入來(lái)源”的原因在于，防止承包方將因此喪失在農(nóng)村的社會(huì)保障。[注]胡康生主編：《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法通俗讀本》，法律出版社2002年版，第87頁(yè)。但是，這種限制并不合理。其一，它在私法理論層面背離了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的用益物權(quán)屬性，畢竟只有債務(wù)承擔(dān)需要經(jīng)過(guò)債權(quán)人同意，即便是債權(quán)轉(zhuǎn)讓也僅需履行通知債務(wù)人的義務(wù)。要求土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的轉(zhuǎn)讓須經(jīng)“發(fā)包方同意”，已然使其用益物權(quán)屬性名實(shí)不副，“屬于虛設(shè)之立法規(guī)定和理論推演”[注]陳小君：《我國(guó)農(nóng)村土地法律制度變革的思路與框架——十八屆三中全會(huì)〈決定〉相關(guān)內(nèi)容解讀》，《法學(xué)研究》2014年第4期。。其二，這種限制無(wú)形中增加了發(fā)包方介入、干預(yù)甚至阻礙權(quán)利流轉(zhuǎn)的風(fēng)險(xiǎn)。其實(shí)，發(fā)包方對(duì)受讓人履約能力的擔(dān)心，通過(guò)強(qiáng)化土地用途管制和增強(qiáng)不履行義務(wù)的責(zé)任機(jī)制，就可化解。[注]高飛：《土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的困境與對(duì)策探析》，《煙臺(tái)大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2015年第4期。其三，要求“承包方有穩(wěn)定的非農(nóng)職業(yè)或者有穩(wěn)定的收入來(lái)源”的立法限制，使土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓區(qū)別于一般用益物權(quán)轉(zhuǎn)讓?zhuān)琜注]王利明：《物權(quán)法》，中國(guó)人民大學(xué)出版社2015年版，第245頁(yè)。建議取消。農(nóng)戶(hù)的生活保障在根本上要依靠農(nóng)村社會(huì)保障制度解決，而非因噎廢食地作為限制土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的條件。

編纂民法典應(yīng)依循“權(quán)利本位”立法思維，相信農(nóng)民作為理性的法律主體在決定是否將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)時(shí)，能夠秉持意思自治原則作出最契合自身利益的法律判斷，不應(yīng)繼續(xù)固守“家父主義”的立法理念，忽視農(nóng)民的主體意識(shí)。因此，建議民法典物權(quán)編擯棄土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的轉(zhuǎn)讓須受《農(nóng)村土地承包法》關(guān)于“承包方有穩(wěn)定的非農(nóng)職業(yè)或者有穩(wěn)定的收入來(lái)源”“經(jīng)發(fā)包方同意”限制的規(guī)定。

3.允許實(shí)行家庭承包的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押

依據(jù)《民法典物權(quán)編(草案)》第190條第2項(xiàng)，除法律另有規(guī)定外，“耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權(quán)”不得抵押，即實(shí)行家庭承包的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)仍被禁止抵押，較《物權(quán)法》第184條第2項(xiàng)未有改進(jìn)。

從理論上講，禁止實(shí)行家庭承包的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押缺乏合理依據(jù)。畢竟，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)并不僅限于支配農(nóng)地使用價(jià)值，還包括支配擔(dān)保價(jià)值，[注]馬俊駒、丁曉強(qiáng)：《農(nóng)村集體土地所有權(quán)的分解與保留——論農(nóng)地“三權(quán)分置”的法律構(gòu)造》，《法律科學(xué)》2017年第3期。而禁止抵押無(wú)法滿(mǎn)足農(nóng)民擔(dān)保融資及農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的實(shí)踐需求。就法律邏輯而言，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)之抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)的法律效果，在本質(zhì)上就是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的轉(zhuǎn)讓?zhuān)谄滢D(zhuǎn)讓為法律允許的情況下，卻禁止其抵押，違背基本邏輯。[注]高飛：《農(nóng)村土地“三權(quán)分置”的法理闡釋與制度意蘊(yùn)》，《法學(xué)研究》2016年第3期。《關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》提出“賦予農(nóng)民對(duì)承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能”，意味著放開(kāi)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押是彰顯其用益物權(quán)屬性的題中之義。遺憾的是，《民法典物權(quán)編(草案)》第190條對(duì)此仍采取禁止抵押的立法模式，亟須修正。

如前所述，隨著土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓的日趨頻繁和確權(quán)登記的推行，其變動(dòng)模式應(yīng)改采登記生效主義。如果土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的設(shè)立不要求登記，就很難要求土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押必須踐行登記程序，而以登記作為土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的設(shè)立要件，將為抵押登記提供前提，實(shí)現(xiàn)與其他不動(dòng)產(chǎn)抵押權(quán)登記的制度銜接。

就土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)之抵押權(quán)的實(shí)現(xiàn)而言，在現(xiàn)有法制框架下，對(duì)其拍賣(mài)、變賣(mài)尚有困難，畢竟“保證農(nóng)戶(hù)承包權(quán)”是須遵循的國(guó)家政策。[注]國(guó)務(wù)院《關(guān)于開(kāi)展農(nóng)村承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)和農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)的指導(dǎo)意見(jiàn)》要求，金融機(jī)構(gòu)抵押權(quán)的實(shí)現(xiàn)要以“保證農(nóng)戶(hù)承包權(quán)”為前提。將來(lái)修法若允許土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押，依據(jù)不同的立法選擇將主要產(chǎn)生兩種法律效果。其一，如果允許土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)自由流轉(zhuǎn)，依據(jù)拍賣(mài)、變賣(mài)等抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)方式，將由新的權(quán)利人受讓該項(xiàng)權(quán)利。其二，如果將來(lái)民法典對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的轉(zhuǎn)讓維持保守態(tài)度，設(shè)立強(qiáng)制管理的抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)方式無(wú)疑為一種可行的選擇，即執(zhí)行機(jī)關(guān)對(duì)于被執(zhí)行的不動(dòng)產(chǎn)委托管理人實(shí)施管理，以土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的使用價(jià)值及其收益為對(duì)象，以其所得收益清償債權(quán)。[注]房紹坤：《論土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押的制度構(gòu)建》，《法學(xué)家》2014年第2期。

四、《民法典物權(quán)編》之土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的具體完善建議

值此《民法典各分編(草案)》審議之際，檢視草案對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的規(guī)定，經(jīng)由上述論證，提出以下具體建議，以助推農(nóng)地權(quán)利體系和《民法典》規(guī)范構(gòu)建之科學(xué)。

1.關(guān)于法權(quán)概念的選擇

《民法典物權(quán)編(草案)》保留了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的稱(chēng)謂，值得贊同。本文支持在將來(lái)《民法典》中繼續(xù)沿用這一被億萬(wàn)農(nóng)戶(hù)普遍理解、廣泛接受和衷心擁護(hù)的法權(quán)概念。

2.關(guān)于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的變動(dòng)模式

建議將《民法典物權(quán)編(草案)》第128條修改為：“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的設(shè)立、變更和轉(zhuǎn)讓合同自成立時(shí)生效”(第1款)?！巴恋爻邪?jīng)營(yíng)權(quán)的設(shè)立、變更、轉(zhuǎn)讓和消滅，經(jīng)依法登記，發(fā)生效力”(第2款)?！暗怯洐C(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)向土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人發(fā)放權(quán)屬證書(shū)，確認(rèn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”(第3款)。

3.關(guān)于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)

建議將《民法典物權(quán)編(草案)》第129條修改為：“實(shí)行家庭承包的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人有權(quán)將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)互換、轉(zhuǎn)讓或者以出租、轉(zhuǎn)包、入股等形式分離出土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的期限不得超過(guò)承包期的剩余期限。未經(jīng)依法批準(zhǔn)，不得將承包地用于非農(nóng)建設(shè)?！?/p>

建議將《民法典物權(quán)編(草案)》第130條修改為：“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)出租、轉(zhuǎn)包、入股分離出土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，當(dāng)事人可以向登記機(jī)構(gòu)申請(qǐng)登記；未經(jīng)登記，不得對(duì)抗善意第三人。”

具體而言：(1)刪除《民法典物權(quán)編(草案)》第129條關(guān)于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)須“依照農(nóng)村土地承包法的規(guī)定”的限制性規(guī)定，使土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的轉(zhuǎn)讓不受“承包方有穩(wěn)定的非農(nóng)職業(yè)或者有穩(wěn)定的收入來(lái)源”“經(jīng)發(fā)包方同意”的嚴(yán)苛限制。(2)修正土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)“出讓土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”的表述，修改為土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可經(jīng)由“出租、轉(zhuǎn)包、入股等形式分離出土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”。(3)賦予由土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)出租、轉(zhuǎn)包、入股分離出的“土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”以登記對(duì)抗效力，以穩(wěn)定新型經(jīng)營(yíng)主體的經(jīng)營(yíng)預(yù)期，并便于其流轉(zhuǎn)及融資。

4.關(guān)于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的抵押

建議刪除《民法典物權(quán)編(草案)》第190條第2項(xiàng)關(guān)于“耕地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權(quán)”不得抵押的規(guī)定，允許實(shí)行家庭承包的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押。