論國土空間規(guī)劃正義與效率價值實現(xiàn)

文/趙磊、李鵬、徐良、皇甫傳俊 山東建大建筑規(guī)劃設計研究院 山東濟南 250013

我國國土規(guī)劃類型眾多，目前經(jīng)法律授權編制的規(guī)劃至少有80 多種，且相互關系復雜。在國土空間規(guī)劃序列中，起著主導作用的規(guī)劃類型主要有主體功能區(qū)規(guī)劃、國土規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃和環(huán)境保護規(guī)劃等，其中后三種空間規(guī)劃合稱“三規(guī)”，在目前我國資源有效配置及保護方面起主導作用。雖然我國國土空間規(guī)劃立法成效顯著，但隨社會經(jīng)濟發(fā)展，受價值取向、部門利益、專業(yè)限制和溝通不暢等多方面因素影響，各類國土空間規(guī)劃之間規(guī)劃職能不清、規(guī)劃內(nèi)容沖突、規(guī)劃資源浪費等問題層出不窮，使現(xiàn)有法規(guī)遠不能適應規(guī)劃工作的需要，與依法治國的要求和按規(guī)劃執(zhí)行仍存較大差距。

1、國土規(guī)劃的相關概述

國土規(guī)劃是針對國土資源展開的一項綜合部署活動，包括對其開發(fā)利用、建設以及保護治理，以在促進區(qū)域經(jīng)濟和社會進步過程中實現(xiàn)國土資源的可持續(xù)發(fā)展。國土規(guī)劃具有基礎性、綜合性、戰(zhàn)略性，其對于國土空間的開發(fā)、治理、保護有著指導和控制的重要意義，同時相關專項規(guī)劃工作還可以發(fā)揮協(xié)調(diào)引領作用。例如，2017年1月國務院批準并印發(fā)了《全國國土規(guī)劃綱要（2016～2030年）》，綱要中要求基于資源環(huán)境保護，切實貫徹區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略、主體功能區(qū)戰(zhàn)略以及落實“一帶一路”、京津冀協(xié)同發(fā)展、長江經(jīng)濟帶發(fā)展的三大戰(zhàn)略，整體部署與統(tǒng)籌規(guī)劃國土空間的開發(fā)利用、資源環(huán)保和有效治理，從而優(yōu)化并形成國土空間開發(fā)保護的新格局。

2、現(xiàn)行主要空間規(guī)劃的優(yōu)缺點

主體功能區(qū)規(guī)劃。主體功能區(qū)規(guī)劃主要是突出區(qū)域發(fā)展的總體要求，針對不同的功能區(qū)域，制定了不同的工作重點、戰(zhàn)略性空間布局安排，對區(qū)域內(nèi)其他專項規(guī)劃具有較強的宏觀指導性和約束性作用。其優(yōu)勢在于對區(qū)域國土空間開發(fā)以戰(zhàn)略性、基礎性和約束性等宏觀指導為主，依據(jù)指標對區(qū)域進行管控，建立負面清單進行管理，建立績效考評辦法，是政府宏觀決策的體現(xiàn)。但主體功能區(qū)規(guī)劃指標并沒落實到具體地塊，在空間布局上指導性較弱，空間上缺乏規(guī)劃執(zhí)行的抓手。土地利用總體規(guī)劃。

土地利用總體規(guī)劃優(yōu)勢在于對耕地特別是基本農(nóng)田保護、建設用地指標管控發(fā)揮了重要作用。采用全國、?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）、市（地）、縣（市）和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）5 級規(guī)劃管理體系，上一級規(guī)劃是下級規(guī)劃的依據(jù)，并指導下一級規(guī)劃，下級規(guī)劃是上級規(guī)劃的基礎和落實，各項土地利用規(guī)劃指標層層分解，有利于指標管控和落實國家意志。但土地利用總體規(guī)劃的剛性較強、彈性較弱，一些不可預見的線性工程和獨立選址項目難以落地，并且空間規(guī)劃布局受地方領導決策影響較大，呈現(xiàn)“甲方規(guī)劃”的局面。城鄉(xiāng)規(guī)劃。

城鄉(xiāng)規(guī)劃包括城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、城市規(guī)劃、鎮(zhèn)規(guī)劃、鄉(xiāng)規(guī)劃和村莊規(guī)劃。城市規(guī)劃、鎮(zhèn)規(guī)劃分為總體規(guī)劃和詳細規(guī)劃，詳細規(guī)劃又分為控制性詳細規(guī)劃和修建性詳細規(guī)劃。城鄉(xiāng)規(guī)劃在時間、空間和措施上對城鄉(xiāng)建設用地資源進行合理配置，明確城市的性質(zhì)、規(guī)模和發(fā)展方向，各類城鄉(xiāng)建設用地的安排，對于城鄉(xiāng)建設用地內(nèi)部結(jié)構優(yōu)化、基礎設施建設、城鄉(xiāng)建設用地布局作用明顯。但城鄉(xiāng)規(guī)劃更多關注城市發(fā)展，以人定地，地方往往在人口上做文章，導致城鄉(xiāng)建設用地呈現(xiàn)擴張態(tài)勢，一定程度上加劇了城鄉(xiāng)發(fā)展的無序擴張。

3、國土空間規(guī)劃關涉空間正義和效率

3.1 國土空間規(guī)劃關涉空間正義

空間“是行為的場所，也是行為的基礎”，具有社會性，它不僅僅是勞動力再生產(chǎn)的物質(zhì)環(huán)境、可以被消費，是消費的對象，也是生產(chǎn)的對象；不僅是經(jīng)濟活動（生產(chǎn)、交換、消費等）的空間，還是社會活動（居住、日常交往、利益分配等）和政治活動的空間?？臻g社會性必然產(chǎn)生空間正義問題，而一個合理的社會應該保證收入、財富、商品及服務的公平分配以實現(xiàn)空間正義?？臻g正義是存在于空間生產(chǎn)和空間資源配置領域中的公民空間權益方面的社會公平與公正，包括對空間資源和空間產(chǎn)品的生產(chǎn)、占有、交換、消費的正義。

3.2 國土空間規(guī)劃關涉效率增進

在法學領域，效率通常理解為“社會效益”，它不僅強調(diào)以最小的資源消耗取得同樣多的效果，或者以同樣多的資源消耗取得最大的效果，而且要求社會資源配置和利用使越來越多的人改善境況且沒有人因此而境況變壞。法律制度不直接創(chuàng)造財富、提高經(jīng)濟效率，但可以間接地促進生產(chǎn)、創(chuàng)造財富、提高發(fā)展效率。法律制度“效率價值”要體現(xiàn)法律外的效率和法自身的效率。法律外的效率是指法律規(guī)則體系所構成的基本制度框架下，人們所從事經(jīng)濟活動的效率；法自身的效率是指法律機制運作中的簡便、快捷、省時、省力。

3.3 國土空間規(guī)劃制度價值演進

關于國土空間規(guī)劃制度價值問題，西方學界論爭激烈。比較典型的觀點有：國土空間規(guī)劃追求的目標是區(qū)域人類活動尤其是經(jīng)濟活動的空間分布及相互關系協(xié)調(diào)，包括農(nóng)業(yè)區(qū)域論、工業(yè)區(qū)域論、中心地理論、市場區(qū)域論；國土空間規(guī)劃價值追求是減弱乃至消除國土開發(fā)利用等經(jīng)濟活動的外部性。上述關于國土空間規(guī)劃價值的論述都有一定合理之處，但也都有偏頗之處。區(qū)域中心論過分強調(diào)某個單元、區(qū)域或者單個產(chǎn)業(yè)因子的發(fā)展；外部性理論和市場失靈及政策失效理論，過分強調(diào)克服外部性、市場失靈和政策失效而未考慮國土空間規(guī)劃的目標和價值實現(xiàn)。從歐美國家國土空間規(guī)劃制度價值演進看，其一直在不斷調(diào)整和豐富，先后經(jīng)歷了效率價值到公平、效率價值再到公平、效率與秩序價值協(xié)調(diào)平衡的歷程；其內(nèi)容也由相對單一的物質(zhì)形態(tài)規(guī)劃向綜合規(guī)劃轉(zhuǎn)變，越來越關注規(guī)劃背后的公平、公正、效率和生態(tài)環(huán)境等問題。

結(jié)語：

國土空間規(guī)劃作為一項布局和配置國土資源的全局性、宏觀性、戰(zhàn)略性、前瞻性的綜合性規(guī)劃，其對空間資源開發(fā)、利用、保護等行為調(diào)整時刻關涉空間正義、關涉經(jīng)濟、社會發(fā)展效率與質(zhì)量。40年改革實踐表明，我國國土規(guī)劃存在效率至上、正義缺失等問題，影響經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展。國土空間規(guī)劃應把正義作為核心價值追求，把效率價值作為實現(xiàn)正義的基礎，在動態(tài)運作中進行不斷調(diào)適，保障其正義、效率價值及可持續(xù)發(fā)展目標實現(xiàn)。