項目制下農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)管理的法制建構(gòu)
——以西南某省S縣農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)為例

(玉溪師范學(xué)院 法學(xué)院，云南 玉溪 653100)

21世紀(jì)初開始實行的農(nóng)村稅費(fèi)改革，可以說是中國農(nóng)村繼土地革命、家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營之后的第三次革命[注]楊娟.當(dāng)前農(nóng)村義務(wù)教育的困境及對策[J].農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，2014(6)：117-120.。農(nóng)村地區(qū)公共服務(wù)的提供方式隨著稅費(fèi)改革發(fā)生了重要轉(zhuǎn)變，整體上從原來鄉(xiāng)政府主持、農(nóng)民自辦方式轉(zhuǎn)變?yōu)轫椖窟\(yùn)作方式。這既體現(xiàn)了國家城市反哺農(nóng)村的戰(zhàn)略意圖，同時也表明國家試圖以更有效率的方式推動農(nóng)村地區(qū)的發(fā)展。本文嘗試以法治為視角，從農(nóng)村義務(wù)教育入手，在對西南某省S縣進(jìn)行實地調(diào)查的基礎(chǔ)上，指出項目制運(yùn)作下農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)使用中存在的問題并提出相關(guān)建議。

一、稅費(fèi)改革對農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)運(yùn)作體制的影響

農(nóng)村稅費(fèi)改革的一個重要影響，是基層政府收入驟減，農(nóng)村地區(qū)的公共服務(wù)提供不得不大量依賴上級政府的轉(zhuǎn)移支付，從而出現(xiàn)了“財權(quán)上移，事權(quán)不變甚至有所增加”的局面[注]康鋒莉.農(nóng)村公共產(chǎn)品的提供：基于捐贈的分析[J].農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，2008(2)：11-13.。在這種局面之下，專項資金愈發(fā)重要，其在轉(zhuǎn)移支付中的比重不斷增加，逐步成為中央政府調(diào)控經(jīng)濟(jì)、平衡地方發(fā)展的重要手段，同時還圍繞專項資金形成了一系列復(fù)雜嚴(yán)格的運(yùn)作體制，有研究者稱為“項目制”[注]渠敬東.項目制：一種新的國家治理體制[J].中國社會科學(xué)，2012(5)：113-130.。稅費(fèi)改革之前，農(nóng)村義務(wù)教育以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為主體展開，因為經(jīng)費(fèi)不足而產(chǎn)生了一些長期存在的問題：教師工資拖欠、危房面積不少、教學(xué)設(shè)備缺乏、學(xué)生輟學(xué)率高等[注]周飛舟.財政資金的專項化及其問題——兼論“項目治國”[J].社會，2012(1)：1-37.。稅費(fèi)改革之后，農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的來源實現(xiàn)了從“以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為主”向“以縣為主”的轉(zhuǎn)變[注]李淼.城鄉(xiāng)教育公平的制度弊端探討與反思[J].農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，2011(12)：117-120.，其中大部分經(jīng)費(fèi)主要以項目資金的方式通過轉(zhuǎn)移支付來獲得。從目前來看，項目體制的運(yùn)作已經(jīng)逐步成型，并且在一定程度上緩解了農(nóng)村義務(wù)教育的主要困難，但是這一體制在運(yùn)作過程中仍存在比較突出的問題，主要表現(xiàn)在運(yùn)作過程缺乏法制規(guī)范、地方行政者法制意識較為淡泊、項目資金使用監(jiān)督不力等方面，使項目運(yùn)作過程中出現(xiàn)了較多“意外后果”。

稅費(fèi)改革對西南某省S縣農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)使用產(chǎn)生了重要影響。S縣共有3所中學(xué)，全部集中在縣城范圍之內(nèi)，在校生6 000余人；共有3所縣直小學(xué)、10所中心小學(xué)、20余所普通小學(xué)、10余所私立小學(xué)，在校生15 000余人。稅費(fèi)改革后，S縣義務(wù)教育的經(jīng)費(fèi)支出主要包括教師工資、日常經(jīng)費(fèi)、校舍維修、學(xué)校工程建設(shè)等項目。其中，日常經(jīng)費(fèi)和教師工資由縣財政直接發(fā)放，校舍維修和學(xué)校工程建設(shè)主要依靠轉(zhuǎn)移支付的項目資金支持，“項目制”運(yùn)作資金成為S縣農(nóng)村地區(qū)義務(wù)教育正常發(fā)展的重要保障。

二、農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)項目制存在的問題

2002年稅費(fèi)改革后，中國農(nóng)村義務(wù)教育受項目制影響呈現(xiàn)出來的各種矛盾和問題，在S縣也得以充分體現(xiàn)，具體表現(xiàn)在三個方面。

第一，項目分配“打包”現(xiàn)象較為嚴(yán)重。項目制力圖通過目標(biāo)管理和過程控制的技術(shù)化，控制下級政府并保證項目資金的高效使用，從而達(dá)到上級政府設(shè)立項目資金的最初目的。但是，折曉葉、陳嬰嬰指出，這樣的體制并不能完全保證上級政府意圖的實現(xiàn)，而是出現(xiàn)了地方政府的“打包”行為，走向了“項目捆綁”的邏輯，在各種“非正式運(yùn)作”的基礎(chǔ)上，按照地方發(fā)展的規(guī)劃和意圖，將各種項目整合為綜合項目，借項目之勢，打造地方發(fā)展過程中的“亮點”，但項目最終的落實遠(yuǎn)遠(yuǎn)偏離了上級政府劃撥的目的[注]折曉葉，陳嬰嬰.項目制的分級運(yùn)作機(jī)制和治理邏輯——對“項目進(jìn)村”案例的社會學(xué)分析[J].中國社會科學(xué)，2011(7)：126-148.。據(jù)筆者調(diào)查，S縣2010～2013年農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)除教師工資之外大約有4 710萬元，詳見附表：

附表 2010～2013年農(nóng)村S縣義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)劃撥情況(單位：萬元)

從附表可以發(fā)現(xiàn)，2010～2013年S縣農(nóng)村地區(qū)義務(wù)教育的日常經(jīng)費(fèi)逐年減少，而維修項目經(jīng)費(fèi)和大型項目經(jīng)費(fèi)則逐年上升，項目經(jīng)費(fèi)從最初占總經(jīng)費(fèi)的42%上升到72%。然而，這一時期內(nèi)，S縣農(nóng)村地區(qū)的維修項目經(jīng)費(fèi)中僅有300余萬元、大型項目經(jīng)費(fèi)中僅有200多萬元投入到了農(nóng)村地區(qū)，其余超過2 000萬元都被“打包”在縣城內(nèi)新建了中小學(xué)。這一運(yùn)作使農(nóng)村地區(qū)的義務(wù)教育陷入了困境：一方面，項目資金減少導(dǎo)致農(nóng)村地區(qū)小學(xué)的基礎(chǔ)設(shè)施長時間得不到改善，校舍新建緩慢、維修脫節(jié)，教學(xué)條件持續(xù)落后，4年內(nèi)S縣20余所農(nóng)村小學(xué)僅完成3座餐廳、1座實驗樓建設(shè)，其他基本停滯不前。另一方面，項目“打包”運(yùn)作使得多數(shù)資源集中到了縣城，加劇了城鄉(xiāng)之間教育的不平等，制約了當(dāng)?shù)亟逃木獍l(fā)展。

第二，項目執(zhí)行過程繁雜，規(guī)范程度低。周飛舟指出某地義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)使用存在手續(xù)繁雜、浪費(fèi)現(xiàn)象嚴(yán)重、尋租盛行、教育部門不勝其煩等問題[注]周飛舟.財政資金的專項化及其問題——兼論“項目治國”[J].社會，2012(1)：1-37.。這說明項目制運(yùn)作后，并沒有出現(xiàn)效率化、規(guī)范化的執(zhí)行結(jié)果，沒有形成一整套完整的項目運(yùn)作方式和機(jī)制。S縣農(nóng)村義務(wù)教育專項經(jīng)費(fèi)使用過程中也明顯存在這種情況，現(xiàn)以S縣某中心小學(xué)一個餐廳建設(shè)項目為例予以說明。

在S縣農(nóng)村地區(qū)的小學(xué)建造一座餐廳，需要經(jīng)過以下環(huán)節(jié)：(1)通過教育局向上級政府申請項目；(2)項目獲得審批后，上級政府劃撥資金到縣財政局；(3)向縣財政局爭取，否則有可能會被“打包”挪用；(4)向縣發(fā)改局申請立項；(5)向縣規(guī)劃局提交分析報告，申請規(guī)劃同意書；(6)縣環(huán)保局下發(fā)環(huán)境可行性批準(zhǔn)；(7)由縣消防大隊檢查安全隱患；(8)與鄉(xiāng)政府協(xié)調(diào)土地使用許可證明；(9)最后由縣建設(shè)局下發(fā)開工許可證?？梢?，一所農(nóng)村小學(xué)的施工項目需要經(jīng)過9個以上的審批流程方可開工，且在完工后需要這些單位一并驗收通過方可實際使用。S縣某中心小學(xué)的餐廳項目在申請、審批及施工過程中，還需要通過各種社會關(guān)系推動項目執(zhí)行。由此可見，項目體制的邏輯雖然在一定程度上保證了轉(zhuǎn)移支付資金的“向下流動”，但由于缺乏與之相對應(yīng)的法制規(guī)定，在實際執(zhí)行過程中仍然存在程序繁雜、制度不規(guī)范等問題，在一定程度上還需要通過一些“非正式關(guān)系”才可以最終完成，給S縣農(nóng)村義務(wù)教育基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)帶來不利影響。

第三，監(jiān)督體系不完善，法制程度不高。政府公共服務(wù)的提供方式及轉(zhuǎn)移支付的性質(zhì)有著密切聯(lián)系，周飛舟認(rèn)為：“在沒有外部監(jiān)督和民主憲政約束的體制中，賦予基層政府自由的財政分配權(quán)限不一定能達(dá)到提供公共服務(wù)的最優(yōu)化效果。”[注]周飛舟.財政資金的專項化及其問題——兼論“項目治國”[J].社會，2012(1)：1-37.因此，建立一整套完善的法制監(jiān)督體系顯得十分必要。在項目制運(yùn)作模式建立后，S縣所在的省也建立了一些監(jiān)督機(jī)制，由省教育廳聯(lián)合相關(guān)部門進(jìn)行督政與督學(xué)。其中，督政集中檢查縣級政府是否將項目資金落到了實處，是否存在項目挪用及侵占等情況，主要對資金的運(yùn)作和項目具體實施情況進(jìn)行調(diào)查核實。督學(xué)主要檢查義務(wù)教育階段的教學(xué)質(zhì)量、學(xué)生的學(xué)習(xí)質(zhì)量等方面。

按照督查制度設(shè)立的初衷，應(yīng)該可以起到監(jiān)督基層項目規(guī)范實施的效果，保證專項資金的順利落實。但從實際情況看，仍存在一定的問題。一是督查頻率低，該省采用輪轉(zhuǎn)督查的形式，每四年才會對某一地區(qū)進(jìn)行大規(guī)模的全面督查，容易造成基層政府的松懈；二是責(zé)任體制不健全，基層負(fù)責(zé)人的流動性較大，尚未建立完善的責(zé)任追究制度；三是在行政體系之外沒有形成法制化的規(guī)范與原則，使地方政府在迎接檢查時可以通過關(guān)系疏通等方式過關(guān)。

三、項目體制下保障農(nóng)村地區(qū)義務(wù)教育發(fā)展的建議

第一，加強(qiáng)法制建設(shè)，形成項目體制運(yùn)作下的制度規(guī)范。當(dāng)前農(nóng)村地區(qū)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的使用雖然有《教育法》《義務(wù)教育法》等國家制定的根本性法律可以依照，但仍缺乏針對新體制運(yùn)作的具體法制規(guī)定，因而難以保證項目體制下經(jīng)費(fèi)使用完全符合規(guī)定?！读x務(wù)教育法》和《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要》明確規(guī)定，義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)要向農(nóng)村地區(qū)學(xué)校和薄弱學(xué)校傾斜，以推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展。然而，S縣仍然存在為了建設(shè)“亮點工程”而將農(nóng)村義務(wù)教育專項經(jīng)費(fèi)“打包”使用、在中心城區(qū)新建學(xué)校的情況，違反了《義務(wù)教育法》和《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要》關(guān)于義務(wù)教育均衡發(fā)展、向農(nóng)村地區(qū)傾斜的規(guī)定。因此，以國家基本法律法規(guī)為基礎(chǔ)，進(jìn)一步完善項目體制運(yùn)作下的法制規(guī)定，規(guī)范項目體制中基層政府的行為，是保證農(nóng)村地區(qū)義務(wù)教育乃至公共服務(wù)正常發(fā)展的必然選擇。

第二，提高基層行政者的法制意識，明確政府職責(zé)?；鶎有姓叻ㄖ埔庾R淡薄是項目體制下農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)無法保證的重要原因。在稅費(fèi)改革之前，農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)來源主要依靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)等基層政府，財權(quán)、事權(quán)統(tǒng)一在基層行政者手中，自主權(quán)較大。改革之后建立的項目體制運(yùn)作在一定程度上削減了基層行政者的自主決定權(quán)，但其行政方式及理念尚未完全轉(zhuǎn)變，法制意識仍然淡薄?；鶎诱匀淮嬖谛姓哌`反法律規(guī)定、擅自行使行政權(quán)力、影響項目體制正常運(yùn)轉(zhuǎn)的行為。因此，在繼續(xù)完善嚴(yán)格配套的法制規(guī)定的同時，還應(yīng)當(dāng)切實提高基層行政者的法制意識，轉(zhuǎn)變行政者之前的執(zhí)政理念，并建立科學(xué)的管理體制。農(nóng)村義務(wù)教育必須實行“在國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下，由地方政府負(fù)責(zé)、分級管理、以縣為主”的管理體制。具體地說，縣級政府對農(nóng)村義務(wù)教育負(fù)有主要責(zé)任，省、市級政府承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任，中央給予必要支持。只有明確各級政府的基本職責(zé)，將責(zé)任意識內(nèi)化于行政者的實踐當(dāng)中，才能逐步培養(yǎng)其法制意識，最終保證項目體制在既定的規(guī)范之中順利運(yùn)作。

第三，建立長效有力的監(jiān)督評估體制，規(guī)范基層政府行為。S縣目前已經(jīng)建立了初步的監(jiān)督評估體系，并起到部分督政和督學(xué)的作用，但仍舊存在不少監(jiān)督漏洞，依靠關(guān)系應(yīng)付檢查的“非正式運(yùn)作”依然存在。因此，有必要繼續(xù)從多個角度入手完善監(jiān)督檢查體制。首先，采取多種監(jiān)督手段，完善財政審計監(jiān)督體制，加強(qiáng)行政監(jiān)督力度，建立包括上級監(jiān)察部門、上級教育部門等多部門聯(lián)動機(jī)制；其次，縮短監(jiān)督檢查周期，并在定期檢查之外建立不定期抽查機(jī)制；最后，聯(lián)合多種主體進(jìn)行監(jiān)督，項目體制運(yùn)作下教育經(jīng)費(fèi)的使用，不僅需要接受上級政府等獨立評價機(jī)構(gòu)的監(jiān)督和檢查，還要接受包括農(nóng)村地區(qū)義務(wù)教育工作者、普通人民群眾以及新聞媒體的監(jiān)督，建立全方位立體化的監(jiān)督體系。

總之，稅費(fèi)改革以來，農(nóng)村公共服務(wù)的提供逐漸形成了以項目制為核心的運(yùn)作體制，在形式上實現(xiàn)了標(biāo)準(zhǔn)化、技術(shù)化和統(tǒng)一化。項目制為項目申報和管理提供了一整套的標(biāo)準(zhǔn)化和技術(shù)化操作程序，便于實現(xiàn)垂直的專業(yè)化管理和控制[注]渠敬東，周飛舟，應(yīng)星.從總體支配到技術(shù)治理——基于中國30年改革經(jīng)驗的社會學(xué)分析[J].中國社會科學(xué)，2009(6)：104-127.。但與之同步的法制體系尚未完全建構(gòu)起來，法制化、規(guī)范化的制度建設(shè)將成為以項目制為核心運(yùn)作的轉(zhuǎn)移支付體系正常運(yùn)轉(zhuǎn)的重要保障。