自貿(mào)區(qū)土地管理的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)及對(duì)我國(guó)的啟示

李 濤

（自然資源部咨詢研究中心，北京 100035）

1 自貿(mào)區(qū)的概念和類型

1.1 概念界定

自由貿(mào)易區(qū)（Free Trade Area）簡(jiǎn)稱自貿(mào)區(qū)，是指簽訂自由貿(mào)易協(xié)定的成員國(guó)相互之間徹底取消商品貿(mào)易中的關(guān)稅和數(shù)量的限制，使商品在各成員國(guó)之間可以自由流動(dòng)。目前，全球有近1300個(gè)自貿(mào)區(qū)，其中，發(fā)達(dá)國(guó)家設(shè)立近450個(gè)，占自貿(mào)區(qū)總量的35%；發(fā)展中國(guó)家設(shè)立約850個(gè)，占自貿(mào)區(qū)總量的65%。新加坡、阿聯(lián)酋和韓國(guó)等國(guó)家是國(guó)際公認(rèn)的自貿(mào)區(qū)發(fā)展較為成功的國(guó)家之一。20世紀(jì)60年代末，新加坡設(shè)立了第一個(gè)自貿(mào)區(qū)，發(fā)展半個(gè)世紀(jì)之后目前共有7個(gè)自貿(mào)區(qū)，新加坡也逐漸發(fā)展成為一個(gè)高度開放的自由貿(mào)易港。

1.2 基本類型

從世界上自貿(mào)區(qū)發(fā)展軌跡看，自由貿(mào)易港一般早期類型比較單一，以做轉(zhuǎn)口貿(mào)易為主，后來逐漸演變成集旅游、購(gòu)物等為一體的自由貿(mào)易港。德國(guó)的漢堡港、英國(guó)的利物浦港是第一代早期“轉(zhuǎn)口”貿(mào)易港的典型代表。隨著區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化和全球經(jīng)濟(jì)一體化的發(fā)展，第一代自由貿(mào)易港有的升級(jí)為第二代、第三代自由貿(mào)易港，有的則在一體化經(jīng)濟(jì)浪潮中失去了自由貿(mào)易港資格。目前，自貿(mào)區(qū)是全球經(jīng)濟(jì)開放程度最高的功能區(qū)，且具有綜合貿(mào)易的功能，旅游、國(guó)際貿(mào)易、服務(wù)業(yè)、金融業(yè)等都是自貿(mào)區(qū)的支柱性產(chǎn)業(yè)，但大多數(shù)自貿(mào)區(qū)都擁有自己的主業(yè)，如，馬格里塔港和圣安德烈斯港依靠所在地區(qū)的優(yōu)美自然風(fēng)光，旅游相關(guān)的產(chǎn)業(yè)比較發(fā)達(dá)，是典型的旅游和購(gòu)物型自由貿(mào)易港。

2 自貿(mào)區(qū)土地管理的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)

2.1 總體要求

自貿(mào)區(qū)的建立與發(fā)展需要一套完整的制度管理體系作支撐，主要包括功能定位、產(chǎn)業(yè)政策、管理體制、優(yōu)惠政策、監(jiān)管制度、服務(wù)配套等方面，其中，優(yōu)惠政策主要包括稅收優(yōu)惠、所得稅等其他稅收減免、投資優(yōu)惠、勞動(dòng)力供給、土地供應(yīng)政策等內(nèi)容。

國(guó)外自貿(mào)區(qū)管理的主線是在既有政策框架體系下，政府運(yùn)用經(jīng)濟(jì)、稅收、租金和監(jiān)管等調(diào)節(jié)性政策，配合若干創(chuàng)新性管理手段，借助市場(chǎng)這只無形的手實(shí)現(xiàn)自貿(mào)區(qū)的優(yōu)勝劣汰和轉(zhuǎn)型升級(jí)。自貿(mào)區(qū)建立的基礎(chǔ)是與自然資源有關(guān)的土地政策制度，如土地制度安排、土地類型管控、供地后的監(jiān)管等，同時(shí)，輔助于適合各個(gè)自貿(mào)區(qū)發(fā)展的稅后優(yōu)惠政策，積極改良自貿(mào)區(qū)的用地性質(zhì)和開發(fā)模式，以此來實(shí)現(xiàn)自貿(mào)區(qū)的高效管理。

自貿(mào)區(qū)的土地政策需要做好“三個(gè)綜合”“一個(gè)結(jié)合”?！叭齻€(gè)綜合”強(qiáng)調(diào)土地政策的綜合性，一是著眼土地用途的綜合，二是強(qiáng)調(diào)土地效益的綜合，三是強(qiáng)調(diào)土地與其他政策的綜合。一個(gè)“結(jié)合”指的是靈活性和剛性的結(jié)合，靈活指的是隨時(shí)根據(jù)需要微調(diào)微觀土地政策，剛性指的是土地所有權(quán)和基本土地政策不能變。

2.2 典型國(guó)家的土地基本制度與自貿(mào)區(qū)管理情況

自貿(mào)區(qū)的土地總面積固定，為了自貿(mào)區(qū)的可持續(xù)發(fā)展，必須要將土地的控制權(quán)掌握在政府手中，從而可以持續(xù)促進(jìn)土地利用效率的提升。自貿(mào)區(qū)不能發(fā)展土地占用型項(xiàng)目，不能以開發(fā)區(qū)的思維看自貿(mào)區(qū)。這一思路基本為各主要自貿(mào)區(qū)所采用。在高度市場(chǎng)化的自貿(mào)區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式下，更應(yīng)該強(qiáng)化政府對(duì)土地所有權(quán)和土地規(guī)劃用途的控制權(quán)，從而方便自貿(mào)區(qū)的轉(zhuǎn)型升級(jí)與資源調(diào)配。

2.2.1 新加坡基本土地制度與自貿(mào)區(qū)管理情況

新加坡雖然是典型的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家，但是以土地公有制為主，采取土地批租制，國(guó)有土地出讓使用權(quán)一般為99年、60年、30年等，政府以土地利用和城市規(guī)劃為手段[1]，最大程度促進(jìn)土地的節(jié)約集約利用，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。

新加坡《自由貿(mào)易法案》中明確了各自由貿(mào)易區(qū)的管理機(jī)構(gòu)，如國(guó)際港務(wù)集團(tuán)、裕廊鎮(zhèn)工業(yè)管理局和樟宜機(jī)場(chǎng)集團(tuán)。其自貿(mào)區(qū)管理機(jī)構(gòu)以企業(yè)管理為主，以裕廊鎮(zhèn)工業(yè)管理局為例，該管理局按照企業(yè)化運(yùn)作，提供便捷式“一站服務(wù)”，企業(yè)只要符合政策即可進(jìn)入自貿(mào)區(qū)經(jīng)營(yíng)。

2.2.2 阿聯(lián)酋迪拜的基本土地制度與自貿(mào)區(qū)管理情況

阿聯(lián)酋以迪拜自貿(mào)區(qū)發(fā)展最為成功。迪拜的土地分為皇家用地和社會(huì)用地，其土地市場(chǎng)主要依靠協(xié)議出讓，無招拍掛方式[2]。在其自貿(mào)區(qū)內(nèi)采取的是只租不售的方式，土地租賃的年限一般是15～50年的時(shí)間，租賃期滿可以續(xù)簽。

迪拜自貿(mào)區(qū)的管理機(jī)構(gòu)是政府或者政府主導(dǎo)下的企業(yè)，如管理朱美拉湖塔自貿(mào)區(qū)的是自貿(mào)區(qū)管理局。杰貝阿里自貿(mào)區(qū)是中東地區(qū)最早、發(fā)展最為成功的自貿(mào)區(qū)，也是全球最早通過ISO9000國(guó)際認(rèn)證的自貿(mào)區(qū)，其土地方面的管理政策主要有：一是土地租賃期內(nèi)，企業(yè)可申請(qǐng)將多余場(chǎng)地分租出去，以實(shí)現(xiàn)場(chǎng)地的最大化利用，管理部門可根據(jù)其申請(qǐng)分租的情況進(jìn)行自由裁量，包括次承租者、分租數(shù)量、分租用途等；二是租賃企業(yè)到期或者撤離后，要對(duì)原廠房的設(shè)施進(jìn)行招租或拍賣，以便對(duì)原有場(chǎng)地進(jìn)行復(fù)原；三是自貿(mào)區(qū)建立淘汰競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，若租賃企業(yè)的港口年貨運(yùn)量達(dá)不到相應(yīng)的要求，租約就會(huì)被停止。迪拜還允許外籍人士在自貿(mào)區(qū)范圍內(nèi)擁有永久土地產(chǎn)權(quán)，該措施對(duì)本地房地產(chǎn)市場(chǎng)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展是有利的，也能更多地吸引商務(wù)人士和企業(yè)家到迪拜開展業(yè)務(wù)，但對(duì)迪拜土地資源的保護(hù)和可持續(xù)開發(fā)利用不利，不建議采用。

2.2.3 韓國(guó)基本土地制度與自貿(mào)區(qū)管理情況

韓國(guó)的土地中國(guó)有土地僅有1/3,其他土地則為個(gè)人、法人、外國(guó)人等私有，但政府依然對(duì)土地的管理利用擁有強(qiáng)有力的調(diào)控權(quán)，并綜合運(yùn)用行政、法律、經(jīng)濟(jì)等手段對(duì)土地實(shí)行高度干預(yù)，如土地交易審查和核發(fā)許可證、地價(jià)管理、壟斷土地開發(fā)等。

韓國(guó)產(chǎn)業(yè)園區(qū)型自貿(mào)區(qū)的管理機(jī)構(gòu)是產(chǎn)業(yè)通商資源部下屬的各自貿(mào)區(qū)管理院。在產(chǎn)業(yè)政策實(shí)施中，建立了適應(yīng)自貿(mào)區(qū)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃[3]。發(fā)展模式上采用了“修建—移交—營(yíng)運(yùn)”的特許權(quán)類型項(xiàng)目(BTO)管理模式，政府擁有絕對(duì)的土地使用權(quán)和設(shè)施所有權(quán)，企業(yè)可以向政府申請(qǐng)自貿(mào)區(qū)地上設(shè)施的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建成后，投資的企業(yè)獲得設(shè)施營(yíng)運(yùn)權(quán)，營(yíng)運(yùn)期滿后將營(yíng)運(yùn)權(quán)歸還政府。這種BTO模式有利于土地和地上設(shè)施的高效利用，其創(chuàng)新意義在于政府始終擁有土地使用權(quán)和設(shè)施所有權(quán)，倒逼企業(yè)實(shí)現(xiàn)良好經(jīng)營(yíng)和獲得高額利潤(rùn)，以平衡其建設(shè)投資階段的成本投入。這一措施有利于民間資本的流入，也有利于提高土地與設(shè)施的高效利用。

2.3 經(jīng)驗(yàn)做法

2.3.1 堅(jiān)持國(guó)家既有的土地政策

自貿(mào)區(qū)是國(guó)家政策的創(chuàng)新高地，不是政策洼地，這同樣適用于自貿(mào)區(qū)土地制度與政策領(lǐng)域。部分國(guó)家自貿(mào)區(qū)土地政策的實(shí)踐表明，在國(guó)家既有土地制度的框架下，通過靈活而創(chuàng)新的土地政策，依然可以發(fā)揮非常顯著的作用。新加坡所有自貿(mào)區(qū)均嚴(yán)格按照新加坡現(xiàn)有土地政策法規(guī)執(zhí)行，未設(shè)置針對(duì)自貿(mào)區(qū)的特殊規(guī)定，阿聯(lián)酋也是如此。

國(guó)外自貿(mào)區(qū)管理堅(jiān)持的原則是在既有政策框架而非區(qū)域特殊土地政策的基礎(chǔ)上進(jìn)行，同時(shí)，服務(wù)于自貿(mào)區(qū)的發(fā)展，大政策不能變，小政策可以靈活。現(xiàn)有土地政策用足，基本可以滿足需要。整體來看，發(fā)達(dá)國(guó)家的自貿(mào)區(qū)建設(shè)，已經(jīng)跨過了用特殊土地政策吸引投資和貿(mào)易的階段。對(duì)于已建成的自貿(mào)區(qū)，重點(diǎn)則是存量用地政策調(diào)整。阿聯(lián)酋沒有制定國(guó)家層面的自貿(mào)區(qū)特殊土地政策，但自貿(mào)區(qū)出臺(tái)了有關(guān)規(guī)章制度，用于實(shí)現(xiàn)對(duì)土地上場(chǎng)地、廠房等生產(chǎn)要素的規(guī)范管理[4]。

2.3.2 堅(jiān)持綜合規(guī)劃和綜合開發(fā)利用

新加坡、阿聯(lián)酋等國(guó)家非常重視土地的節(jié)約集約利用，在提高土地利用率的同時(shí)，加強(qiáng)土地的集約利用和復(fù)合利用。當(dāng)然科學(xué)利用的前提是堅(jiān)持規(guī)劃優(yōu)先，鼓勵(lì)土地兼容多元化用途，實(shí)現(xiàn)多元化土地用途的混合，以此來實(shí)現(xiàn)土地的綜合利用效率最大化。按照綜合型發(fā)展的要求，做好土地利用規(guī)劃，包括地上地下空間的立體綜合應(yīng)用、土地功能與土地類型優(yōu)化配置等，明確提出土地要綜合利用的概念，鼓勵(lì)政府和企業(yè)根據(jù)用地業(yè)態(tài)需求，將公共服務(wù)設(shè)施用地、工業(yè)用地、倉(cāng)儲(chǔ)物流用地等土地綜合開發(fā)利用，以進(jìn)一步提高土地利用的效率。

2.3.3 建立土地租賃經(jīng)營(yíng)公司

建立國(guó)有土地租賃經(jīng)營(yíng)公司，統(tǒng)一制定靈活的租賃政策，是自貿(mào)區(qū)土地市場(chǎng)放開的重要切入口之一。如，韓國(guó)產(chǎn)業(yè)園型的自貿(mào)區(qū)，其上級(jí)主管部門是產(chǎn)業(yè)通商資源部，其主要職責(zé)是將土地、場(chǎng)地或廠房進(jìn)行租售，收取地價(jià)款或?qū)嵤┳饨饍?yōu)惠政策、進(jìn)駐企業(yè)審批、公共設(shè)施管理等。港灣型自貿(mào)區(qū)的上級(jí)主管部門是國(guó)土交通部，主要職責(zé)是制定或調(diào)整綜合開發(fā)計(jì)劃，開展道路、港灣等公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，保護(hù)與開發(fā)利用國(guó)土資源、保障海洋運(yùn)輸業(yè)的發(fā)展等。政府主導(dǎo)型的韓國(guó)自貿(mào)區(qū)管理模式中，政府對(duì)市場(chǎng)行政干預(yù)較少，也能更好地發(fā)揮市場(chǎng)對(duì)資源的優(yōu)化配置作用[5]。

迪拜的土地被四大國(guó)有地產(chǎn)企業(yè)所持有，并將土地規(guī)劃為不同的用途，不同的用途由不同的地產(chǎn)企業(yè)擁有，如納西爾集團(tuán)以海域島嶼出讓為主。新加坡自貿(mào)區(qū)發(fā)展的典型特征是以企業(yè)管理為主，政府賦予企業(yè)高度的獨(dú)立自主權(quán)。以裕廊鎮(zhèn)工業(yè)管理局為例，它的性質(zhì)是半官方的，政府只核撥該管理局的啟動(dòng)資金，土地使用費(fèi)等后續(xù)資金，以市場(chǎng)為導(dǎo)向，進(jìn)行企業(yè)化形式運(yùn)作，自負(fù)盈虧，提供快速便捷的“一站式服務(wù)”，企業(yè)投資項(xiàng)目符合自貿(mào)區(qū)土地規(guī)劃等政策即可入園，這種企業(yè)運(yùn)作模式，靈活性強(qiáng)，運(yùn)營(yíng)效率也相對(duì)較高。

2.3.4 構(gòu)建高效率的統(tǒng)一綜合管理平臺(tái)

實(shí)現(xiàn)自貿(mào)區(qū)管理現(xiàn)代化的前提是建立統(tǒng)一、科學(xué)、高效的綜合平臺(tái)管理體制，同時(shí)，將土地、海關(guān)、檢驗(yàn)檢疫、港口、交通運(yùn)輸?shù)冉y(tǒng)一納入綜合信息管理平臺(tái)，進(jìn)一步整合自貿(mào)區(qū)在功能、政策、監(jiān)管、法制等方面的行政服務(wù)職能。根據(jù)2017年的新聞報(bào)道，迪拜土地局將成為世界上第一個(gè)采用區(qū)塊鏈技術(shù)的政府機(jī)構(gòu)，終極目標(biāo)是在近2～3年內(nèi)將迪拜所有的房地產(chǎn)信息都錄入?yún)^(qū)塊鏈數(shù)據(jù)庫(kù)中。區(qū)塊鏈數(shù)據(jù)庫(kù)記錄有租賃登記的所有土地、地產(chǎn)等信息，并將其與迪拜水電局、電信系統(tǒng)、燃?xì)庀到y(tǒng)等各種與財(cái)產(chǎn)相關(guān)的賬單相連接。區(qū)塊鏈數(shù)據(jù)庫(kù)平臺(tái)覆蓋租戶的數(shù)據(jù)庫(kù)，并記錄有與身份證、居留簽證等有效性的個(gè)人信息，租戶線上付款，無需簽署支票或打印任何文件。該信息平臺(tái)能夠?qū)幼≡诘习莸氖澜绺鞯赝顿Y者進(jìn)行信息驗(yàn)證，進(jìn)一步提高了數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性、投資交易的可信度以及市場(chǎng)交易的透明度。

除阿聯(lián)酋外，日本也嘗試用區(qū)塊鏈技術(shù)進(jìn)行房地產(chǎn)登記，并預(yù)計(jì)2023年實(shí)現(xiàn)土地與房地產(chǎn)信息的全覆蓋，同時(shí)，還包括城市、農(nóng)村的5000萬座建筑物，草原、森林等2.3億多塊土地，現(xiàn)在已有部分城市開始試點(diǎn)。

3 自貿(mào)區(qū)土地政策發(fā)揮作用的主要途徑

自貿(mào)區(qū)內(nèi)的土地政策，可以借助土地租賃和稅收減免政策，更好地發(fā)揮土地租賃政策對(duì)資源的配置作用。牢牢把住所有權(quán)，放開租賃政策，利用土地稅收手段刺激提高土地的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出，加強(qiáng)供后監(jiān)管，建立土地用途管制負(fù)面清單，對(duì)不合規(guī)企業(yè)依法實(shí)施淘汰退出機(jī)制，最大限度提高自貿(mào)區(qū)經(jīng)濟(jì)活力。

3.1 靈活的土地租賃政策

把住所有權(quán)，放開租賃政策。調(diào)整租賃時(shí)期、租金水平、租金減免政策，更好地發(fā)揮土地租賃政策對(duì)資源的配置作用。做好土地市場(chǎng)化配置，可以不用招拍掛（如迪拜，沒有土地招拍掛），要點(diǎn)是公平、快捷。迪拜杰貝阿里自貿(mào)區(qū)對(duì)于土地采取只租不售的方式，將土地租賃年限設(shè)定為15～50年不等，均允許續(xù)簽，租賃企業(yè)也可根據(jù)自身需要，將場(chǎng)地分租出去，管理機(jī)構(gòu)根據(jù)企業(yè)申請(qǐng)情況進(jìn)行審批。迪拜也有一些自貿(mào)區(qū)采取出租或出售的方式，租售價(jià)格由企業(yè)和管理機(jī)構(gòu)協(xié)商確定，完善的基礎(chǔ)設(shè)施是自貿(mào)區(qū)發(fā)展的前提條件。另外，出讓地塊需達(dá)到“五通一平”、規(guī)劃建設(shè)等條件，如規(guī)定入駐企業(yè)不能經(jīng)營(yíng)住宅地產(chǎn)等，以及提供多元化的土地租售類型。為鼓勵(lì)企業(yè)入駐自貿(mào)區(qū)，迪拜還向入駐企業(yè)提供一系列優(yōu)惠政策，如無償或低價(jià)為企業(yè)提供工業(yè)用地，以極其優(yōu)惠的條件及象征性的租金出租工業(yè)項(xiàng)目用地等。當(dāng)然，不同區(qū)域的土地租售政策也略有差異。迪拜擁有3個(gè)綜合型的產(chǎn)業(yè)自貿(mào)區(qū)，為適應(yīng)自貿(mào)區(qū)發(fā)展的需要，這些產(chǎn)業(yè)自貿(mào)區(qū)在遵守國(guó)家現(xiàn)有土地政策的基礎(chǔ)上，出臺(tái)了更為個(gè)性化的土地政策制度。迪拜產(chǎn)業(yè)自貿(mào)區(qū)的管理模式是政府或政府主導(dǎo)下的國(guó)有企業(yè)公司制，如朱美拉湖塔自貿(mào)區(qū)的上級(jí)主管部門是自貿(mào)區(qū)管理局，主要職責(zé)是出租自貿(mào)區(qū)土地、出售不動(dòng)產(chǎn)物業(yè)、征收企業(yè)稅費(fèi)、分租管理審批等事務(wù)。杰貝阿里自貿(mào)區(qū)的上級(jí)主管部門是企業(yè)化運(yùn)營(yíng)的政府機(jī)構(gòu)（JAFZA管理局），該管理局承擔(dān)了所有的招商、服務(wù)和管理工作，如土地分配、土地轉(zhuǎn)讓、土地規(guī)劃審批、土地與企業(yè)的分配審批、建筑許可與施工許可證的簽發(fā)等。該管理局的前期主要工作是為客戶提供入駐自貿(mào)區(qū)后的未來發(fā)展和投資建議，協(xié)助客戶挑選適宜的投資場(chǎng)所；入駐后幫助企業(yè)在本地獲得合資或者投資機(jī)會(huì)，陪同客戶進(jìn)行考察等。韓國(guó)《自由貿(mào)易區(qū)指定與管理法案》規(guī)定：一是供地管理方面，管理機(jī)構(gòu)向入駐企業(yè)出租或出售土地，并決定租售的價(jià)格和租期；二是土地市場(chǎng)方面，土地未建成或建成后，入駐企業(yè)可將土地、廠房等轉(zhuǎn)讓給管理機(jī)構(gòu)，也可通過管理機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)讓給第三方，企業(yè)間土地、廠房等轉(zhuǎn)讓行為需向自貿(mào)區(qū)管理機(jī)構(gòu)請(qǐng)示報(bào)備。

3.2 嚴(yán)格的土地用途管制政策

自貿(mào)區(qū)實(shí)行嚴(yán)格的土地用途管制政策，并制定適應(yīng)自貿(mào)區(qū)發(fā)展的規(guī)劃，這有利于自貿(mào)區(qū)未來土地綜合價(jià)值和效益的最大化。一是在土地利用分類上，新加坡采用“白色用地”管理政策，在一定規(guī)劃許可范圍內(nèi)，允許建設(shè)與主要用途相關(guān)的混合用地類型，并重新按新的用地類型管理，以實(shí)現(xiàn)土地的充分利用，并加強(qiáng)對(duì)這類白色用地供后的監(jiān)督管理，建立相應(yīng)的土地用途管制評(píng)估機(jī)制。二是在變更土地用途或使用率上，需要支付“土地溢價(jià)”，并以土地開發(fā)費(fèi)為依據(jù)結(jié)算，對(duì)再次授予規(guī)劃許可時(shí)，將征收土地開發(fā)費(fèi)。

迪拜自貿(mào)區(qū)土地用途類型多樣，包括商用辦公、居住、酒店、學(xué)校、醫(yī)療、生產(chǎn)制造、零售等配套設(shè)施，針對(duì)商用辦公、居住和生產(chǎn)制造用地，自貿(mào)區(qū)還專門規(guī)定了建筑面積的范圍；針對(duì)酒店和零售用地，規(guī)定了特定的區(qū)域，且針對(duì)酒店建設(shè)，規(guī)定了可建設(shè)的酒店類型。

對(duì)于嚴(yán)格的土地用途管制政策，有兩點(diǎn)需要加以重視。一是兩個(gè)管控，二是兩個(gè)加強(qiáng)。

“兩個(gè)管控”一方面是指規(guī)劃的實(shí)施要彈性管控，要在綜合考慮空間布局、產(chǎn)業(yè)融合、建筑兼容和交通環(huán)境等綜合因素情況下，從功能分區(qū)、用途兼容、公共配套、整體品質(zhì)等方面，明確土地供應(yīng)前的規(guī)劃控制要求；另一方面是指土地供應(yīng)的剛性管控，要在滿足安全生產(chǎn)、環(huán)境保護(hù)、相鄰用地關(guān)系等條件下，結(jié)合產(chǎn)業(yè)用地需求、用途兼容和業(yè)態(tài)混合等特點(diǎn)，在供地方式、出讓年限、出讓底價(jià)等方面，采取差別化管理的方式。

“兩個(gè)加強(qiáng)”是指為確保企業(yè)用地能夠真正用于實(shí)體產(chǎn)業(yè)的投資，最大限度減少房地產(chǎn)企業(yè)的炒作用地，加強(qiáng)新增綜合用地的分割轉(zhuǎn)讓限制。一是按照主導(dǎo)用途實(shí)行差別化轉(zhuǎn)讓限制的政策；二是限制綜合用地附屬用途物業(yè)的分割轉(zhuǎn)讓，對(duì)存量土地轉(zhuǎn)化為綜合用地的，明確持有物業(yè)相關(guān)要求，加強(qiáng)后續(xù)監(jiān)管，如建設(shè)規(guī)劃、登記管理和用途管制等。同時(shí)，要求建設(shè)工程設(shè)計(jì)方案嚴(yán)格按照出讓合同中約定的主導(dǎo)用途和附屬用途進(jìn)行設(shè)計(jì)和審批；切實(shí)加強(qiáng)轉(zhuǎn)讓管理、登記管理；強(qiáng)化綜合用地類型的用途管制，不得擅自變更土地用途構(gòu)成及比例。

3.3 差異化的土地稅收政策

國(guó)外一些自貿(mào)區(qū)多采用稅收手段刺激入駐企業(yè)提高土地的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出。韓國(guó)《自由貿(mào)易區(qū)指定與管理法案》規(guī)定：自貿(mào)區(qū)內(nèi)的企業(yè)可獲得最長(zhǎng)15年的土地稅收減免等優(yōu)惠政策，分類扶持不同的產(chǎn)業(yè)和外商投資需求。其中，以對(duì)入駐企業(yè)的土地或廠房賦稅減免、租金減免等扶持政策為主，入駐企業(yè)可以極其低廉的價(jià)格長(zhǎng)期租賃土地、場(chǎng)地或廠房；政府依據(jù)實(shí)際情況，對(duì)減免期限和減免比例進(jìn)行適時(shí)調(diào)整，甚至有時(shí)是全部免征。

3.4 完善的供后監(jiān)管政策

通過建立第三方評(píng)估和信息平臺(tái)，及時(shí)獲取信息，制定合適的監(jiān)管政策。做好土地供后監(jiān)管，要點(diǎn)是嚴(yán)格按照用途使用土地。新加坡對(duì)入駐自貿(mào)區(qū)的企業(yè)進(jìn)行每三年一次評(píng)估，重點(diǎn)評(píng)估企業(yè)的土地容積率、投資增加值、運(yùn)營(yíng)業(yè)績(jī)等情況，對(duì)于達(dá)不到運(yùn)營(yíng)業(yè)績(jī)要求的企業(yè)采取清退處理的措施。

3.5 建立土地用途管制負(fù)面清單

土地用途管制負(fù)面清單制度不僅有利于實(shí)現(xiàn)土地資源充分利用，還有利于督促企業(yè)為滿足長(zhǎng)期入駐要求，不斷提高利潤(rùn)。對(duì)于自貿(mào)區(qū)的管理，這些國(guó)家將市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)性作用發(fā)揮得淋漓盡致，以土地的優(yōu)化配置帶動(dòng)其他生產(chǎn)要素的優(yōu)化配置，以其他生產(chǎn)要素的優(yōu)化配置帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展。建立自貿(mào)區(qū)土地用途管制負(fù)面清單，制定不允許相互間轉(zhuǎn)換土地用途的用地類別詳細(xì)目錄，建筑物的建筑面積不允許隨意分割轉(zhuǎn)讓；負(fù)面清單外的土地，可自由轉(zhuǎn)讓土地和地上附屬物等。

3.6 建立土地退出和淘汰機(jī)制

自貿(mào)區(qū)內(nèi)企業(yè)的更新淘汰是關(guān)系自貿(mào)區(qū)是否可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵。只有可以退出的機(jī)制，才能更長(zhǎng)時(shí)間的保持自貿(mào)區(qū)的經(jīng)濟(jì)活力。同時(shí)利用考核激勵(lì)機(jī)制，迫使不符合產(chǎn)業(yè)發(fā)展的土地退出自貿(mào)區(qū)。迪拜杰貝阿里自貿(mào)區(qū)對(duì)于土地只租不售，并對(duì)沒有達(dá)到港口年貨運(yùn)量要求的企業(yè)停止租約，重新考核合格后方可出租。新加坡每三年開展一次對(duì)土地利用的綜合績(jī)效評(píng)估，評(píng)估是否符合入園承諾指標(biāo)，包括土地容積率、投資、增加值、企業(yè)運(yùn)營(yíng)業(yè)績(jī)等，并對(duì)評(píng)估考核結(jié)果達(dá)不到要求的企業(yè)采取清退處理措施；同時(shí)，通過調(diào)高土地租金、到期不再續(xù)租等手段，引導(dǎo)一些不符合產(chǎn)業(yè)政策的工業(yè)項(xiàng)目轉(zhuǎn)移出去。值得一提的是新加坡“兩個(gè)銜接”機(jī)制，即注重對(duì)入駐企業(yè)全生命周期的管理和盤活存量用地管理的銜接，明確規(guī)定存量工業(yè)用地轉(zhuǎn)化為綜合用地和新增綜合用地的，應(yīng)嚴(yán)格按照盤活存量工業(yè)用地辦法和工業(yè)用地出讓管理規(guī)定執(zhí)行。

4 借鑒和啟示

4.1 充分發(fā)揮政府和市場(chǎng)雙引擎的驅(qū)動(dòng)

自貿(mào)區(qū)的建設(shè)發(fā)展離不開政府提供的基礎(chǔ)設(shè)施等公共產(chǎn)品與服務(wù)，以及充分支持的土地資源市場(chǎng)，創(chuàng)新性的稅收、租金、監(jiān)管等綜合手段，建立第三方評(píng)估信用體系及信息管理平臺(tái)，規(guī)范引導(dǎo)自貿(mào)區(qū)企業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，不斷創(chuàng)新政策制度紅利，吸引企業(yè)投資建設(shè)。同時(shí)，也離不開市場(chǎng)這只“無形之手”充分發(fā)揮基礎(chǔ)性資源配置優(yōu)勢(shì)，以土地優(yōu)化配置帶動(dòng)其他生產(chǎn)要素優(yōu)化配置，建立負(fù)面清單及詳細(xì)目錄，實(shí)現(xiàn)自貿(mào)區(qū)優(yōu)勝劣汰和轉(zhuǎn)型升級(jí)。

4.2 研究制定符合我國(guó)自貿(mào)區(qū)特點(diǎn)的用地政策

充分借鑒新加坡、迪拜等發(fā)達(dá)國(guó)家在土地政策、用途管制、監(jiān)督管理等方面的措施，鼓勵(lì)自貿(mào)區(qū)在遵守既有政策的基礎(chǔ)上制定符合自貿(mào)區(qū)發(fā)展的用地規(guī)劃、用途管制、分割轉(zhuǎn)讓、退出機(jī)制等方面的詳細(xì)政策，發(fā)揮土地要素市場(chǎng)的作用，提高土地綜合利用效率。在此基礎(chǔ)上，增加自貿(mào)區(qū)綜合用地類型，實(shí)現(xiàn)土地價(jià)值的最大化。如借鑒新加坡“白色用地”管理經(jīng)驗(yàn)，建立與主要用地用途相關(guān)的混合用地類型。

4.3 建立中國(guó)特色的自貿(mào)區(qū)土地BTO模式

韓國(guó)是BTO模式發(fā)展最為成功的國(guó)家。隨著我國(guó)自貿(mào)區(qū)程度的逐漸加深和自貿(mào)區(qū)數(shù)量的日益增加，可以借鑒韓國(guó)經(jīng)驗(yàn)，嘗試建立BTO模式，在政府擁有自貿(mào)區(qū)土地絕對(duì)控制權(quán)的前提下，鼓勵(lì)多種投資方式和承包方式，賦予自貿(mào)區(qū)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，一定年限的運(yùn)營(yíng)期滿后，企業(yè)和政府進(jìn)行協(xié)商合同續(xù)簽事宜。這樣不僅利用了承包商的開發(fā)經(jīng)驗(yàn)和先進(jìn)技術(shù)，同時(shí)，也為政府節(jié)約了大量建設(shè)資金，大大降低了投資風(fēng)險(xiǎn)。