市縣“多規(guī)合一”試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)對(duì)國(guó)土空間規(guī)劃編制的啟示

□ 嘉興市自然資源和規(guī)劃局 張慧芳 何良將

改革創(chuàng)新是中國(guó)發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)力。經(jīng)過(guò)自下而上發(fā)起與自上而下推動(dòng)的“多規(guī)合一”試點(diǎn)探索，帶來(lái)了國(guó)土空間規(guī)劃體系的重大變革。主體功能區(qū)規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃編制管理職責(zé)的整合方向已經(jīng)明確，在如何構(gòu)建規(guī)劃體系眾說(shuō)紛紜之際，面對(duì)本輪城市總體規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃即將到期的現(xiàn)實(shí)，回到改革起點(diǎn)，借鑒曾經(jīng)的“多規(guī)合一”試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，對(duì)于市縣這一承上啟下的行政層級(jí)，在技術(shù)操作層面探索如何將“多規(guī)”整合而為“一”、怎么編制國(guó)土空間規(guī)劃也十分必要。

一、空間規(guī)劃改革政策背景

按照國(guó)家政策，在2013年《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》中便提出“建立空間規(guī)劃體系，劃定生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間開發(fā)管制界限，落實(shí)用途管制”；2014年《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》也提出“建立國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)制度、建立空間規(guī)劃體系”；2015年《生態(tài)文明體制改革總體方案》進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)“整合目前各部門分頭編制的各類空間性規(guī)劃，編制統(tǒng)一的空間規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)規(guī)劃全覆蓋”；同年《關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃的建議》提出“以主體功能區(qū)規(guī)劃為基礎(chǔ)統(tǒng)籌各類空間性規(guī)劃，推進(jìn)‘多規(guī)合一’”；2018年《中共中央關(guān)于深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的決定》最終明確“強(qiáng)化國(guó)土空間規(guī)劃對(duì)各專項(xiàng)規(guī)劃的指導(dǎo)約束作用，推進(jìn)多規(guī)合一，實(shí)現(xiàn)土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等有機(jī)融合”，確定了空間規(guī)劃改革目標(biāo)，并在其后的機(jī)構(gòu)改革中得到落實(shí)，將原國(guó)土資源部規(guī)劃職責(zé)、國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)組織編制主體功能區(qū)規(guī)劃職責(zé)以及住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部城鄉(xiāng)規(guī)劃管理職責(zé)加以整合，建立空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施。

同期，國(guó)家和省級(jí)空間規(guī)劃編制及試點(diǎn)工作也在開展。2017年初，《全國(guó)國(guó)土規(guī)劃綱要（2016-2030年）》《省級(jí)空間規(guī)劃試點(diǎn)方案》印發(fā)。前者作為我國(guó)首個(gè)全國(guó)性國(guó)土開發(fā)與保護(hù)的戰(zhàn)略性、綜合性、基礎(chǔ)性規(guī)劃，是頂層空間規(guī)劃的有益嘗試，具有示范意義；后者確定海南、浙江等9個(gè)省份開展省級(jí)空間規(guī)劃試點(diǎn)，明確要“統(tǒng)籌各類空間性規(guī)劃，編制統(tǒng)一的省級(jí)空間規(guī)劃”，各省亦進(jìn)行了積極的探索，但似乎迄今并未形成普遍性的推廣經(jīng)驗(yàn)。

從國(guó)家政策和國(guó)、省實(shí)踐來(lái)看，更多的是方向確定或大范圍的分區(qū)控制指引，并無(wú)具體的操作指導(dǎo)，也難以確實(shí)落地，因?yàn)樽鳛槌休d空間規(guī)劃的載體——土地，其實(shí)際使用管理是發(fā)生在市縣以下層級(jí)；從整合規(guī)劃來(lái)看也可以得到佐證，主體功能區(qū)規(guī)劃目前是編制到省一級(jí)，可能同一個(gè)市或縣全在同一個(gè)主體功能分區(qū)內(nèi)，城市總體規(guī)劃本就以城市為單位，是從市一級(jí)往下，土地利用總體規(guī)劃雖是五級(jí)體系，但實(shí)際用于用地審批管理實(shí)施的依據(jù)是市級(jí)以下規(guī)劃。

因此，雖然頂層設(shè)計(jì)尚不明確，但可以斷言，市縣國(guó)土空間規(guī)劃必不可少，甚至可以說(shuō)，其是國(guó)土空間規(guī)劃改革成敗所系，或許這也是2014年國(guó)家自上而下較大范圍開展市縣“多規(guī)合一”的“著眼”之處，反過(guò)來(lái)，市縣“多規(guī)合一”試點(diǎn)實(shí)踐亦為市縣國(guó)土空間規(guī)劃編制提供了現(xiàn)成經(jīng)驗(yàn)。

二、市縣“多規(guī)合一”試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)——嘉興案例

2014年8月，國(guó)家發(fā)改委等四部委聯(lián)合發(fā)文開展市縣“多規(guī)合一”試點(diǎn)工作，嘉興市列為全國(guó)28個(gè)試點(diǎn)市縣中唯一一個(gè)四部委共同試點(diǎn)，十分具有代表性。嘉興市通過(guò)建立部門橫向協(xié)調(diào)和縣市縱向聯(lián)動(dòng)的協(xié)同機(jī)制，按照“總—分—總—分—總”的工作步驟，對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃和環(huán)境功能區(qū)規(guī)劃等“4規(guī)”銜接融合，達(dá)成統(tǒng)一發(fā)展目標(biāo)、統(tǒng)一規(guī)劃體系、統(tǒng)一基礎(chǔ)數(shù)據(jù)、統(tǒng)一技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一規(guī)劃藍(lán)圖、統(tǒng)一信息平臺(tái)和統(tǒng)一管理機(jī)制的一致，于2015年底基本形成“一本規(guī)劃、一本技術(shù)報(bào)告、一張藍(lán)圖、一套標(biāo)準(zhǔn)和一套改革方案”的“多規(guī)合一”成果。回顧梳理試點(diǎn)過(guò)程和成果內(nèi)容，除組織保障和機(jī)制建立等規(guī)劃編制工作保障不予贅述外，在技術(shù)操作層面大致有如下幾個(gè)方面的經(jīng)驗(yàn)做法。

1.找準(zhǔn)定位。將“多規(guī)合一”試點(diǎn)成果性質(zhì)定位為宏觀引領(lǐng)的綜合性空間規(guī)劃，突出戰(zhàn)略性、綜合性、空間性和長(zhǎng)期性；更加注重規(guī)劃的融合過(guò)程、編制方式，不取代任一法定規(guī)劃，目的是實(shí)現(xiàn)各規(guī)劃布局協(xié)調(diào)一致，優(yōu)化國(guó)土空間格局；命名為《嘉興市空間發(fā)展與保護(hù)總體規(guī)劃》，體現(xiàn)“保資源、保發(fā)展、保權(quán)宜”的綜合協(xié)調(diào)目標(biāo)，內(nèi)容涵蓋“4規(guī)”核心要素，對(duì)規(guī)劃期發(fā)展目標(biāo)定位、空間功能布局、管控分區(qū)界線、重大設(shè)施供給、土地開發(fā)復(fù)墾、節(jié)約集約利用等作出全面規(guī)劃與布局安排，作為指導(dǎo)“4規(guī)”及其他各項(xiàng)規(guī)劃編制的綱領(lǐng)性文件。

2.把握關(guān)鍵。在“合一”的“4規(guī)”之中，最基礎(chǔ)的空間落地規(guī)劃顯然是土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃，在《土地管理法》和《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》中均有明確表述：“城市總體規(guī)劃、村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)與土地利用總體規(guī)劃相銜接”“城市總體規(guī)劃、鎮(zhèn)總體規(guī)劃以及鄉(xiāng)規(guī)劃和村莊規(guī)劃的編制……與土地利用總體規(guī)劃相銜接”，因此關(guān)鍵是要做好“兩規(guī)”在空間規(guī)模、結(jié)構(gòu)、布局、邊界上的銜接。通過(guò)建立差異調(diào)處機(jī)制，在統(tǒng)一的操作平臺(tái)上對(duì)“兩規(guī)”進(jìn)行數(shù)據(jù)整合、圖斑比對(duì)、差異分析，對(duì)“兩規(guī)”差異沖突之處按照“生態(tài)底線、保護(hù)優(yōu)先、總量管控”的原則予以研究調(diào)處，最終協(xié)調(diào)一致。

3.夯實(shí)基礎(chǔ)。規(guī)劃編制是一項(xiàng)技術(shù)活，不同的技術(shù)必然帶來(lái)不一樣的結(jié)果。所謂統(tǒng)一基礎(chǔ)數(shù)據(jù)、統(tǒng)一技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)正是通過(guò)對(duì)規(guī)劃年限、基礎(chǔ)數(shù)據(jù)、指標(biāo)體系、坐標(biāo)系統(tǒng)、用地分類標(biāo)準(zhǔn)、空間管制分區(qū)加以統(tǒng)一，形成一套標(biāo)準(zhǔn)。如確定采用arcgis作為數(shù)據(jù)處理平臺(tái)、明確以第二次土地調(diào)查變更至最新時(shí)點(diǎn)的數(shù)據(jù)作為“基數(shù)”、結(jié)合三級(jí)土地利用規(guī)劃分類和城市用地分類延伸細(xì)分建設(shè)用地、對(duì)應(yīng)銜接不同規(guī)劃的管制分區(qū)為“三區(qū)四線”（“三區(qū)”是指城鎮(zhèn)空間、農(nóng)業(yè)空間和生態(tài)空間，“四線”即永久基本農(nóng)田保護(hù)紅線、基本生態(tài)保護(hù)線、城鄉(xiāng)增長(zhǎng)邊界控制線、產(chǎn)業(yè)平臺(tái)區(qū)塊控制線）。

4.明確路線。縱向上明確市縣層次，市級(jí)層面重點(diǎn)在于市本級(jí)及中心城區(qū)、跨縣域基礎(chǔ)設(shè)施廊道構(gòu)建及對(duì)縣級(jí)層面的指導(dǎo)方面，縣級(jí)層面在市級(jí)統(tǒng)一管控規(guī)則下，落實(shí)各項(xiàng)目標(biāo)任務(wù)，以鎮(zhèn)村落地為基礎(chǔ)。橫向上基于“一”和“四規(guī)”并存的現(xiàn)實(shí)情況，制訂“總—分—總—分—總”的工作步驟和技術(shù)路線，第一個(gè)總是部門共同研究、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，第一個(gè)分是明確各自任務(wù)、分別落實(shí)各規(guī)劃“合一”內(nèi)容；第二個(gè)總是對(duì)各規(guī)劃“合一”內(nèi)容匯總整合，共同劃區(qū)定界，繪制“藍(lán)圖”，第二個(gè)分是梳理重構(gòu)“1+4+N”的規(guī)劃體系，在“1”的內(nèi)容框架下，各自完成“4”規(guī)的修編，并延伸至其他專項(xiàng)規(guī)劃的編制，落實(shí)“1”的目標(biāo)內(nèi)容；第三個(gè)總是提出體制機(jī)制改革的建議，真正實(shí)現(xiàn)“多規(guī)”合而為“一”。

5.實(shí)施支撐?；谕恋乩每傮w規(guī)劃自上而下成熟完整的數(shù)據(jù)庫(kù)系統(tǒng)，按照統(tǒng)一的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，計(jì)劃建立“多規(guī)合一”核心數(shù)據(jù)庫(kù)，并與行政審批制度改革相結(jié)合，構(gòu)建應(yīng)用平臺(tái)系統(tǒng)，與發(fā)改、國(guó)土、城建、環(huán)保等子信息平臺(tái)建立數(shù)據(jù)關(guān)聯(lián)，實(shí)現(xiàn)功能區(qū)塊、數(shù)據(jù)、信息等動(dòng)態(tài)更新，用于項(xiàng)目選址、規(guī)劃審查、行政審批等方面，實(shí)現(xiàn)規(guī)劃成果的“共編共用共享共管”，支撐規(guī)劃實(shí)施管理。

6.政策思考。針對(duì)“多規(guī)合一”法律缺位和頂層設(shè)計(jì)不明的情況，提出規(guī)劃編制審批實(shí)施管理的改革建議。包括構(gòu)建“多規(guī)合一”的橫向空間規(guī)劃體系、探索以郊野單元作為“多規(guī)合一”的最基礎(chǔ)單位、改革“串聯(lián)式”審批為“并聯(lián)式”模式、以及成立相關(guān)部門組成的“多規(guī)合一”規(guī)劃委員會(huì)等。

上述經(jīng)驗(yàn)之中，雖有此前分頭管理的當(dāng)前不適用性，但拋開機(jī)構(gòu)體制改革因素，在規(guī)劃編制技術(shù)層面確實(shí)為國(guó)土空間規(guī)劃編制提供了示范借鑒。概括而言之，即以既有規(guī)劃為基礎(chǔ)，發(fā)揮優(yōu)勢(shì)，取長(zhǎng)補(bǔ)短，揚(yáng)棄吸收，有機(jī)融合。對(duì)于國(guó)土空間規(guī)劃編制，也應(yīng)是繼承融合基礎(chǔ)規(guī)劃的優(yōu)勢(shì)特征，實(shí)現(xiàn)一本規(guī)劃取代其他多種規(guī)劃。

三、國(guó)土空間規(guī)劃可繼承優(yōu)勢(shì)特征

毫無(wú)疑問(wèn)，市縣層面應(yīng)落實(shí)上位國(guó)土空間規(guī)劃的目標(biāo)任務(wù)，包括主體功能分區(qū)，而融合土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃的優(yōu)勢(shì)特征。大致可延續(xù)采用城鄉(xiāng)規(guī)劃的理論基礎(chǔ)、敘事能力、功能分區(qū)，土地利用規(guī)劃的層級(jí)體系、數(shù)據(jù)管理、管控制度等做法。

1.理論基礎(chǔ)。城鄉(xiāng)規(guī)劃相對(duì)成熟的理論毋庸多述，如田園城市、新城市主義、精明增長(zhǎng)等自成體系，支撐其成為一門獨(dú)立的學(xué)科，為國(guó)土空間規(guī)劃編制提供科學(xué)依據(jù)。當(dāng)然，近年來(lái)，土地利用分區(qū)、土地發(fā)展權(quán)等理論發(fā)展，也為土地利用規(guī)劃夯實(shí)了理論基礎(chǔ)。

2.敘事能力。從過(guò)去到將來(lái)，從國(guó)外到國(guó)內(nèi)，涵蓋歷史、人文、風(fēng)貌、景觀、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)等方方面面，講一個(gè)城市的故事，描述其未來(lái)的藍(lán)圖，讓一個(gè)城市之所以成為這個(gè)城市的敘事能力亦是市縣國(guó)土空間規(guī)劃應(yīng)有之義。

3.層級(jí)體系。土地利用規(guī)劃按行政層級(jí)體制逐級(jí)編制，全域全地類覆蓋，通過(guò)嚴(yán)格的指標(biāo)管控自上而下傳導(dǎo)，能夠落實(shí)上級(jí)政策要求，較好地結(jié)合了中央政策與地方目標(biāo)，利于政府實(shí)施和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。

4.功能分區(qū)。城鄉(xiāng)規(guī)劃在城鄉(xiāng)空間體系、產(chǎn)業(yè)發(fā)展格局、城鎮(zhèn)功能結(jié)構(gòu)安排方面層次分明，如嘉興“多規(guī)合一”試點(diǎn)“三帶三區(qū)”“一主六副”“四百一千”對(duì)于產(chǎn)業(yè)分布、城市結(jié)構(gòu)、鎮(zhèn)村體系的表達(dá)。其“總規(guī)、控規(guī)、詳規(guī)”由粗到細(xì)的體系也提供了規(guī)劃實(shí)施路徑和保障舉措。

5.管控制度。土地利用規(guī)劃堅(jiān)持資源保護(hù)優(yōu)先，堅(jiān)持強(qiáng)化土地用途管制制度，設(shè)置耕地保有量、永久基本農(nóng)田保護(hù)面積等約束性指標(biāo)，實(shí)施耕地占補(bǔ)平衡制度、節(jié)約集約用地制度，嚴(yán)格限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，控制建設(shè)用地總量和強(qiáng)度，對(duì)永久基本農(nóng)田實(shí)行特殊保護(hù)，較好地發(fā)揮了規(guī)劃引領(lǐng)管控作用，符合所有自然資源用途管制要求。

6.數(shù)據(jù)管理。土地利用規(guī)劃明確數(shù)據(jù)庫(kù)是必備成果，且與文本具有同等法律效力，通過(guò)建立“圖數(shù)一致”的規(guī)劃管理信息系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)“以圖管地”，并建立規(guī)劃數(shù)據(jù)庫(kù)年度執(zhí)行更新機(jī)制，確保規(guī)劃成果的現(xiàn)勢(shì)性，使規(guī)劃具有較強(qiáng)的執(zhí)行力。

總體上，應(yīng)該說(shuō)，土地利用規(guī)劃承擔(dān)著用途管制職責(zé)，平衡資源保護(hù)與建設(shè)發(fā)展，側(cè)重供給層面，更為宏觀；城鄉(xiāng)規(guī)劃更契合經(jīng)濟(jì)建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展的施政綱領(lǐng)要求，具有需求屬性，更加具體。但也不可否認(rèn)，兩者均存在重城市輕農(nóng)村、“規(guī)劃跟著項(xiàng)目走”等問(wèn)題。

四、幾點(diǎn)啟示

綜上，對(duì)于市縣國(guó)土空間規(guī)劃編制實(shí)施管理，可以得到以下幾點(diǎn)啟示。

1.明確規(guī)劃邊界。一是強(qiáng)化理論研究，提高科學(xué)性，明確國(guó)土空間規(guī)劃定位，是長(zhǎng)期性、管控性、基礎(chǔ)性規(guī)劃，承擔(dān)戰(zhàn)略引領(lǐng)、底線管控、開發(fā)利用、國(guó)土整治等功能，發(fā)揮宏觀引領(lǐng)作用。二是明晰土地利用規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃的內(nèi)容邊界，吸納核心要素。較為明顯的，土地利用規(guī)劃對(duì)區(qū)域“三生”國(guó)土空間總體格局的構(gòu)建和開發(fā)利用的用途管制是其所長(zhǎng)，但對(duì)建設(shè)用地內(nèi)部功能結(jié)構(gòu)較少涉及；城鄉(xiāng)規(guī)劃對(duì)規(guī)劃區(qū)內(nèi)功能結(jié)構(gòu)、用地布局和配套設(shè)施的安排面面俱到，但覆蓋范圍僅針對(duì)規(guī)劃區(qū)內(nèi)，且對(duì)生態(tài)和耕地保護(hù)的內(nèi)容重視不足。兩相結(jié)合，適得其宜。三是留有其他專項(xiàng)規(guī)劃接口。對(duì)于交通、水利、能源等基礎(chǔ)設(shè)施或重大產(chǎn)業(yè)平臺(tái)加以指引，留下專項(xiàng)規(guī)劃編制依據(jù)伏線。

2.理清層次單元。一是市縣國(guó)土空間規(guī)劃重點(diǎn)把握中心城區(qū)范圍，做實(shí)做細(xì)。二是明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)作為最低一級(jí)政府，應(yīng)該編制國(guó)土空間規(guī)劃，便于落實(shí)上級(jí)政策目標(biāo)和控制指標(biāo)。三是對(duì)特定區(qū)域按需要編制分區(qū)控制單元詳細(xì)規(guī)劃、對(duì)具體工程編制修建性詳細(xì)規(guī)劃，支持城鄉(xiāng)建設(shè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展，包括農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)在內(nèi)。四是對(duì)于農(nóng)村地區(qū)，按需要以行政村為單位編制“多規(guī)合一”的村莊規(guī)劃，強(qiáng)化城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，助力鄉(xiāng)村振興。

3.增強(qiáng)規(guī)劃彈性。一是中央政策和地方目標(biāo)的協(xié)調(diào)，嚴(yán)格落實(shí)上位剛性管控要求，靈活安排地方保護(hù)開發(fā)格局，統(tǒng)籌增量和存量空間，做好兩級(jí)土地發(fā)展權(quán)的管理。二是規(guī)劃編制的空間“留白”，如有條件建設(shè)區(qū)、預(yù)留指標(biāo)、發(fā)展備用地的設(shè)置。三是規(guī)劃實(shí)施的動(dòng)態(tài)調(diào)整更新，按照現(xiàn)代管理學(xué)計(jì)劃、組織、領(lǐng)導(dǎo)和控制四項(xiàng)管理基本職能的觀點(diǎn)，實(shí)施過(guò)程中監(jiān)管控制必不可少，并且應(yīng)根據(jù)環(huán)境變化及時(shí)調(diào)整措施、修正目標(biāo)，故應(yīng)繼續(xù)發(fā)揮規(guī)劃定期評(píng)估作用，建立動(dòng)態(tài)調(diào)整更新機(jī)制，如“一年一體檢，五年一評(píng)估”，增強(qiáng)規(guī)劃適應(yīng)性。

4.整合審批事項(xiàng)。國(guó)土空間規(guī)劃作為指導(dǎo)區(qū)域內(nèi)各項(xiàng)土地利用活動(dòng)的綱領(lǐng)性文件，其實(shí)施管控仍需以“用途管制”和“開發(fā)許可”的方式兌現(xiàn)。規(guī)劃“合一”之后，相關(guān)的審批事項(xiàng)理所當(dāng)然也應(yīng)予以整合。土地利用規(guī)劃涉及用地預(yù)審、農(nóng)轉(zhuǎn)用報(bào)批、供地等審批事項(xiàng)，城鄉(xiāng)規(guī)劃涉及項(xiàng)目規(guī)劃許可、用地選址、工程建設(shè)等審批事項(xiàng)，整合成簡(jiǎn)化版“串聯(lián)”審批，利用信息管理平臺(tái)提速增效，便于規(guī)劃實(shí)施，真正便民利民，實(shí)現(xiàn)改革最終目的。