創(chuàng)新方式 降低成本切實(shí)保障工業(yè)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展用地空間

□ 浙江省自然資源廳自然資源開發(fā)利用處

創(chuàng)新工業(yè)用地供應(yīng)方式，優(yōu)化土地要素配置是加快供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，降低企業(yè)用地成本，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級，提高節(jié)約集約用地水平的有力措施。近年來，浙江省大力推進(jìn)“標(biāo)準(zhǔn)地”改革，積極推行工業(yè)用地彈性年期出讓，實(shí)施差別化地價(jià)政策，支持土地用途兼容復(fù)合利用，全力保障工業(yè)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展用地需求。

一、浙江省工業(yè)用地供應(yīng)情況

根據(jù)土地變更調(diào)數(shù)據(jù)，截至2018年12月31日，浙江省建設(shè)用地總量1078519.60公頃，其中工業(yè)用地160049.98公頃，存量工業(yè)用地占全省建設(shè)用地總規(guī)模的比例為14.8%。從分布看，地方工業(yè)用地主要集中于各類工業(yè)園區(qū)。

根據(jù)土地供應(yīng)動態(tài)監(jiān)測監(jiān)管系統(tǒng)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，2015-2018年，浙江省累計(jì)供應(yīng)建設(shè)用地106655.94公頃，其中工業(yè)用地26400.59公頃，占比24.8%。分年度情況供應(yīng)工業(yè)用地分別是4434.72公頃、5020.06公頃、7711.49公頃、9234.3公頃，占當(dāng)年度建設(shè)用地供應(yīng)總量的比例分別為23.2%、22.6%、27.2%、25.0%。四年來，工業(yè)用地供應(yīng)總量逐年增加，2018年較2015年翻了一番多；工業(yè)用地供應(yīng)中使用新增建設(shè)用地13612.54公頃、占比51.6%，使用存量建設(shè)用地12788.08公頃，占比48.4%。

2015-2018年，浙江省出讓供應(yīng)工業(yè)用地26159.33公頃，其中招標(biāo)出讓22.41公頃，拍賣出讓3605.61公頃，掛牌出讓21465.40公頃，協(xié)議出讓1065.90公頃；全省租賃供應(yīng)工業(yè)用地19宗、面積38.49公頃。因土地資源稟賦不同、城市化發(fā)展程度不同，各市工業(yè)用地取得成本、開發(fā)成本不盡相同。因經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度不同、土地資源要素供需不同，各市工業(yè)用地出讓價(jià)格高低也不同。

二、主要創(chuàng)新做法

（一）全面推進(jìn)“標(biāo)準(zhǔn)地”改革

以往工業(yè)用地從取得到開工時(shí)間較長，拿了地，還要做環(huán)境影響評估、節(jié)能評估、防洪影響評價(jià)、水土保持方案報(bào)告、水資源論證報(bào)告、壓覆重要礦產(chǎn)資源評估和地質(zhì)災(zāi)害危險(xiǎn)性評估等。為深化“最多跑一次”改革，2018年，浙江省委省政府提出了“一般企業(yè)投資項(xiàng)目開工前審批最多100天”的目標(biāo)，積極推進(jìn)“標(biāo)準(zhǔn)地”改革。浙江省自然資源廳聯(lián)合省發(fā)展改革委聯(lián)合印發(fā)《浙江省企業(yè)投資工業(yè)項(xiàng)目“標(biāo)準(zhǔn)地”工作指引》，明確“標(biāo)準(zhǔn)地”全流程管理分為出讓前準(zhǔn)備、按標(biāo)出讓、審批服務(wù)、按標(biāo)施建、對標(biāo)驗(yàn)收、監(jiān)督管理6 個(gè)主要環(huán)節(jié)；擬出讓“標(biāo)準(zhǔn)地”所在區(qū)域在出讓前要統(tǒng)一組織完成多項(xiàng)區(qū)域評估；出讓前，各市、縣（市、區(qū)）政府或其指定的部門提出擬出讓“標(biāo)準(zhǔn)地”的固定資產(chǎn)投資強(qiáng)度、建筑容積率、畝均稅收等具體要求；“標(biāo)準(zhǔn)地”投資建設(shè)協(xié)議應(yīng)載明控制性指標(biāo)要求、指標(biāo)復(fù)核辦法、違約責(zé)任等事項(xiàng)內(nèi)容。地方自然資源主管部門嚴(yán)格按照網(wǎng)上出讓30個(gè)自然日、簽訂土地成交確認(rèn)書≤5個(gè)工作日、成交結(jié)果公示5個(gè)自然日的時(shí)長要求在浙江省土地使用權(quán)網(wǎng)上交易系統(tǒng)出讓工業(yè)用地，縮短工業(yè)用地交易時(shí)長。

（二）積極推行工業(yè)用地彈性年期出讓

工業(yè)用地供應(yīng)法定最高年限為50年，實(shí)際上，大部分工業(yè)企業(yè)生命周期遠(yuǎn)沒有那么長。如，舟山市內(nèi)工業(yè)企業(yè)平均生命周期為11年左右，其中省級園區(qū)內(nèi)的工業(yè)企業(yè)生命周期平均在10年到12年之間，其他區(qū)域的工業(yè)企業(yè)生命周期在8到10年左右；按照行業(yè)分類，舟山市水產(chǎn)品加工企業(yè)和船舶修造業(yè)企業(yè)平均生命周期較長、在15至20年之間，船舶制造業(yè)及其他機(jī)械加工類企業(yè)平均生命周期較短、在10年左右；舟山存活40年以上的企業(yè)只有3.2%。

近幾年，浙江省積極創(chuàng)新工業(yè)用地供應(yīng)方式，大力推行工業(yè)用地彈性年期出讓，鼓勵(lì)采用租讓結(jié)合、先租后讓等方式供地，合理確定彈性年期出讓價(jià)格和租賃價(jià)格，進(jìn)一步降低企業(yè)用地取得成本。如，杭州杰泓實(shí)業(yè)有限公司2016年以招拍掛方式取得杭州市大江東集聚區(qū)新灣街道工業(yè)地塊使用權(quán)，面積8.47畝，出讓年期30年，成交金額256萬元；相比出讓年期50年，拿地成本減少168萬元。臺日威汽車科技有限公司2018年以先租后讓方式競得臺州灣循環(huán)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)內(nèi)一宗土地，面積48畝，成交價(jià)1684萬元，其中，租賃期6年，一次性收取租金共202.08萬元（年租金為總成交價(jià)除以總年限的平均值），剩余價(jià)款按照貸款年利息10%計(jì)算，為企業(yè)節(jié)省成本889萬元，較好地緩解了企業(yè)的資金壓力。

（三）實(shí)施差別化地價(jià)政策

對符合產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、先進(jìn)制造業(yè)等優(yōu)先發(fā)展且用地集約的項(xiàng)目，按不低于所在地土地等別對應(yīng)工業(yè)用地出讓最低價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的70%確定土地出讓底價(jià)。鼓勵(lì)各地創(chuàng)新差別化出讓起始價(jià)政策，根據(jù)產(chǎn)業(yè)性質(zhì)、準(zhǔn)入評價(jià)等分類確定出讓起始價(jià)；根據(jù)企業(yè)綜合評價(jià)工作結(jié)果，實(shí)施差別化土地資源配置政策。海寧市率先建立產(chǎn)業(yè)發(fā)展導(dǎo)向地價(jià)修正體系，對先進(jìn)裝備制造業(yè)、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)和科技創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)項(xiàng)目，實(shí)行出讓起始價(jià)差別化定價(jià)。如，海寧恒逸新材料有限公司通過公開掛牌競得位于尖山新區(qū)聞瀾路南側(cè)、鳳凰河西側(cè)工業(yè)地塊使用權(quán)，面積1231畝，產(chǎn)業(yè)定位為化學(xué)纖維制造業(yè)，投資強(qiáng)度達(dá)到500萬元/畝，投產(chǎn)后3年畝均銷售852萬元，畝均稅收40萬元。根據(jù)該產(chǎn)業(yè)及產(chǎn)業(yè)集聚的特點(diǎn)，符合差別化政策，修正后較評估價(jià)下浮4.87萬元/畝。

（四）加大標(biāo)準(zhǔn)廠房（小微企業(yè)創(chuàng)業(yè)園）建設(shè)力度

將標(biāo)準(zhǔn)廠房建設(shè)（小微企業(yè)創(chuàng)業(yè)園）用地納入各地年度土地供應(yīng)計(jì)劃。鼓勵(lì)利用“三改一拆”拆改土地、城鎮(zhèn)低效用地建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)廠房（小微企業(yè)創(chuàng)業(yè)園）。鼓勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)廠房（小微企業(yè)創(chuàng)業(yè)園）微利出租或按土地出讓合同約定分割轉(zhuǎn)讓。如，溫州市委市政府制定并實(shí)施了兩輪小微園建設(shè)三年行動計(jì)劃，全市共規(guī)劃小微園142個(gè)，建成81個(gè)、1794萬平方米，入園企業(yè)2946家、產(chǎn)值547億元，有效保障了小微企業(yè)的生產(chǎn)空間需求。平陽縣萬洋小微園為浙江省單體最大小微園，占地866畝，建筑面積約150萬平方米，出讓金16824萬元，建成后可入駐中小微企業(yè)450家左右。

（五）支持土地用途兼容復(fù)合利用

在符合控制性詳細(xì)規(guī)劃的前提下，現(xiàn)有制造業(yè)企業(yè)通過提高工業(yè)用地容積率、調(diào)整用地結(jié)構(gòu)增加服務(wù)型制造業(yè)務(wù)設(shè)施和經(jīng)營場所，其建筑面積比例不超過原總建筑面積15%的，可繼續(xù)按原用途使用土地，但不得分割轉(zhuǎn)讓?，F(xiàn)有工業(yè)企業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展國家鼓勵(lì)的生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)的，可執(zhí)行過渡期政策，按原用途和土地權(quán)利類型使用土地。對屬于新產(chǎn)業(yè)的工業(yè)項(xiàng)目用地，生產(chǎn)服務(wù)、行政辦公、生活服務(wù)設(shè)施建筑面積占項(xiàng)目總建筑面積比例不超過15%的，可仍按工業(yè)用途管理。如，杭州市江干區(qū)東谷創(chuàng)業(yè)園對原有工業(yè)用地進(jìn)行改造提升，利用文創(chuàng)產(chǎn)業(yè)扶持政策，配套生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)設(shè)施3100平方米，約占總建筑面積的15%。

三、存在的主要問題

一是供應(yīng)方式較為單一，市場作用未能充分體現(xiàn)。因招商引資工作的特殊性，地方供應(yīng)新增工業(yè)項(xiàng)目用地時(shí)絕大多數(shù)用的是掛牌出讓方式，市場競爭不是很充分，出讓底價(jià)低于土地取得成本費(fèi)用之后的現(xiàn)象也偶有發(fā)生。因抵押融資需要，企業(yè)對彈性年期出讓、長期租賃、先租后讓、租讓結(jié)合等創(chuàng)新性工業(yè)用地供應(yīng)方式的接受程度較低，地方實(shí)踐推進(jìn)較難。

二是一二級市場價(jià)差較大，土地分割轉(zhuǎn)讓政策不明確。地方依據(jù)工業(yè)用地出讓最低價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和土地取得成本綜合確定具體工業(yè)用地的出讓底價(jià)，受實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢影響，掛牌出讓時(shí)絕大多數(shù)屬于底價(jià)成交，而二級市場工業(yè)用地轉(zhuǎn)讓均價(jià)明顯高于一級市場出讓成交均價(jià)。為了實(shí)現(xiàn)招商引資發(fā)展實(shí)體經(jīng)濟(jì)的目的，同時(shí)避免對土地市場秩序造成沖擊，在一二級市場價(jià)差較大的情況下，地方對工業(yè)用地分割轉(zhuǎn)讓一般都持謹(jǐn)慎態(tài)度。

三是土地準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)涉及部門眾多，供后監(jiān)管難度較大。國家現(xiàn)有工業(yè)建設(shè)項(xiàng)目用地標(biāo)準(zhǔn)包括了固定資產(chǎn)投資強(qiáng)度、容積率、建筑系數(shù)、行政辦公及生活服務(wù)設(shè)施用地比例、綠地率5項(xiàng)指標(biāo)，浙江省現(xiàn)有工業(yè)建設(shè)項(xiàng)目用地標(biāo)準(zhǔn)除了國家的5項(xiàng)指標(biāo)外，還包含了土地產(chǎn)出、土地稅收。工業(yè)項(xiàng)目“標(biāo)準(zhǔn)地”出讓時(shí)，除以上7項(xiàng)指標(biāo)外，能耗、環(huán)境排放等指標(biāo)也須納入。從《浙江省保障“最多跑一次”改革規(guī)定》和地方實(shí)際操作看，一些指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)，如固定資產(chǎn)投資強(qiáng)度、容積率、建筑系數(shù)、行政辦公及生活服務(wù)設(shè)施用地比例、綠地率等，納入土地出讓合同；一些指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)，如固定資產(chǎn)投資強(qiáng)度、容積率、土地稅收、能耗、環(huán)境排放等，納入“標(biāo)準(zhǔn)地”投資建設(shè)合同。這些指標(biāo)涉及多個(gè)主管部門，如果部門協(xié)同機(jī)制不順暢，出讓合同履約監(jiān)管和投資建設(shè)合同履約監(jiān)管難度較大。

四、下一步工作建議

一是積極爭取國家層面明確創(chuàng)新出讓方式操作規(guī)范。建議進(jìn)一步健全彈性年期出讓、長期租賃、先租后讓、租讓結(jié)合等供地方式以及工業(yè)用地到期續(xù)期的政策制度，明確價(jià)格體系、交易流程和監(jiān)管環(huán)節(jié)，用制度規(guī)范指導(dǎo)地方具體操作；溝通協(xié)調(diào)金融管理部門針對新型供地方式創(chuàng)新金融政策，解決企業(yè)對土地抵押融資的后顧之憂。

二是落實(shí)工業(yè)用地“標(biāo)準(zhǔn)地”監(jiān)管責(zé)任。進(jìn)一步協(xié)調(diào)職能部門，強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)，理順工業(yè)用地“標(biāo)準(zhǔn)地”開發(fā)監(jiān)管部門之間的監(jiān)管職責(zé)，完善土地出讓合同、投資監(jiān)管合同內(nèi)容，便于各級自然資源、發(fā)改、經(jīng)信、稅務(wù)、環(huán)保等部門對工業(yè)用地實(shí)現(xiàn)全程監(jiān)管。

三是大力推廣完善國有建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓出租抵押二級市場試點(diǎn)成果。在寧波市、德清縣試點(diǎn)基礎(chǔ)上完善土地二級市場交易規(guī)則，健全土地二級市場交易系統(tǒng)，待國家層面出臺完善建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、出租、抵押二級市場的指導(dǎo)意見后，穩(wěn)步推進(jìn)土地二級市場改革，加強(qiáng)對工業(yè)用地分割轉(zhuǎn)讓的指導(dǎo)，推動低效用地盤活利用。