黑名單制度建設(shè)的作用、進(jìn)展和建議

□陳曉蕓

“黑名單該向社會(huì)公開的必須公開，該信息共享的必須共享，否則既是對廣大消費(fèi)者的不負(fù)責(zé)任，也是對誠實(shí)守信者的不負(fù)責(zé)任?！崩羁藦?qiáng)總理在2018年6月國務(wù)院常務(wù)會(huì)議上如是說，必須加快建立黑名單制度，強(qiáng)化信用約束，減少交易成本，形成良好的信用經(jīng)濟(jì)環(huán)境。李克強(qiáng)總理將頗具貶義色彩的黑名單作為一項(xiàng)制度明確加以強(qiáng)調(diào)，將更加有利于增強(qiáng)黑名單的輿論震懾力，有利于提升各方面打擊失信的輿論底氣。

黑名單制度：社會(huì)監(jiān)管的“利器”

近年來，以信用為核心的新型市場監(jiān)管體制正在加快形成，以黑名單制度為重點(diǎn)的信用懲戒正成為社會(huì)監(jiān)管的重要手段，主要基于以下三個(gè)原因：

監(jiān)管重心轉(zhuǎn)移。信用是市場經(jīng)濟(jì)的“基石”，市場主體進(jìn)入市場之前，需具備一定信用能力，即具備各種資質(zhì)條件，政府通過設(shè)置一定的準(zhǔn)入門檻進(jìn)行事前監(jiān)管，“行政許可”就是典型的事前監(jiān)管手段。隨著行政審批制度改革的全面推進(jìn)，各種審批事項(xiàng)的大量減少，市場監(jiān)管逐步從事前監(jiān)管轉(zhuǎn)移到事中、事后的監(jiān)管，即對市場主體“入門”后的“信用行為”進(jìn)行監(jiān)管。具備入門前的信用能力并不難，難的是入門后“信用行為”的維持。以“黑名單”為代表的信用懲戒制度，對失信行為有著廣泛、持久的社會(huì)影響力，正逐步成為事中事后監(jiān)管中的“熱捧”手段。

道德失范倒逼。市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展為社會(huì)帶來了巨大財(cái)富，但經(jīng)濟(jì)利益至上的逐利特性，誘發(fā)社會(huì)道德領(lǐng)域出現(xiàn)了這樣那樣的問題：假疫苗、毒膠囊、毒大米、毒奶粉等嚴(yán)重威脅公共健康安全，老賴橫行、制假售假等不斷挑戰(zhàn)社會(huì)公序良俗……面對頻頻出現(xiàn)的道德失范現(xiàn)象，僅靠道德自律、良心譴責(zé)是不夠的，必須有相應(yīng)的懲戒手段，讓失德者付出代價(jià)，推動(dòng)全社會(huì)形成良好道德風(fēng)尚。

手段更觸痛點(diǎn)。黑名單制度及其相應(yīng)的信用懲戒手段，既與行政處罰有著相似的作用，又不同于行政處罰。相似的是，當(dāng)某種失信行為不構(gòu)成違法，但造成了很不好的社會(huì)影響，或者一定程度上破壞了市場秩序，相關(guān)部門將此種失信行為列入黑名單進(jìn)行管理，并進(jìn)行一定的懲戒，這就起到了類似行政處罰的作用。不同的是，當(dāng)某種失信行為觸犯了法律，接受了行政處罰后，以黑名單制度為重點(diǎn)的信用懲戒手段又起到了類似于行政處罰的追加懲戒，時(shí)間上更持久，社會(huì)影響力更大，幾乎到了“一處失信、處處受限”的困局，后果更加“慘痛”。

黑名單制度建設(shè)進(jìn)展

近年來，國家對黑名單制度建設(shè)作了不少要求，如國務(wù)院2014年印發(fā)的《社會(huì)信用體系建設(shè)規(guī)劃綱要（2014-2020年）》、《國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃綱要》和李克強(qiáng)總理在“放管服”改革電視電話會(huì)議上均明確提出要“建立各行業(yè)黑名單制度和市場退出機(jī)制”；國務(wù)院2016年印發(fā)的《關(guān)于建立完善守信聯(lián)合激勵(lì)和失信聯(lián)合懲戒制度加快推進(jìn)社會(huì)誠信建設(shè)的指導(dǎo)意見》要求規(guī)范信用紅黑名單制度。在國家的指導(dǎo)推動(dòng)下，2014年浙江按照統(tǒng)分結(jié)合、重點(diǎn)突破的思路，啟動(dòng)失信黑名單建設(shè)。

目前覆蓋21個(gè)部門，共計(jì)22類117.2萬條黑名單信用在信用浙江網(wǎng)上發(fā)布；出臺(tái)《浙江省公共信用信息管理?xiàng)l例》，對黑名單認(rèn)定等內(nèi)容作出了制度規(guī)定；現(xiàn)已有檢察、發(fā)改、公安、民政等近30個(gè)省級單位出臺(tái)了黑名單制度。特別是浙江推進(jìn)數(shù)字化轉(zhuǎn)型以來，把信用監(jiān)管作為政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型的基礎(chǔ)模塊和有機(jī)組成，依托省公共信用信息平臺(tái)，研發(fā)紅黑名單等信用應(yīng)用產(chǎn)品，逐步建設(shè)以紅黑名單等信用產(chǎn)品應(yīng)用為基礎(chǔ)、聯(lián)合獎(jiǎng)懲為主要特征的信用監(jiān)管通用應(yīng)用。

推進(jìn)黑名單制度的改進(jìn)建議

隨著工作的深入，一些深層次矛盾和問題日益顯現(xiàn)，突出表現(xiàn)在四個(gè)方面：

依據(jù)不夠充分。盡管近年來國務(wù)院密集出臺(tái)了一批制度文件，就失信黑名單建設(shè)和聯(lián)合懲戒作出系列規(guī)定，但事涉減損主體權(quán)益，在缺乏法律法規(guī)支撐的情況下，按照“法無授權(quán)不可為”的精神，各地各部門對黑名單建設(shè)心存顧慮。浙江盡管己出臺(tái)《浙江省公共信用信息管理?xiàng)l例》，但規(guī)定的聯(lián)合獎(jiǎng)懲措施較為籠統(tǒng)，應(yīng)用時(shí)存在行政復(fù)議和行政訴訟風(fēng)險(xiǎn)，導(dǎo)致部門在采取懲戒措施方面較為謹(jǐn)慎。

標(biāo)準(zhǔn)不夠統(tǒng)一。首先是認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，目前，基于可操作性方面的考慮，重點(diǎn)行業(yè)領(lǐng)域的失信黑名單建設(shè)由主管的部門單位主導(dǎo)推進(jìn)。部門單位對“嚴(yán)重失信”的認(rèn)識和理解在事實(shí)上決定了相關(guān)行業(yè)領(lǐng)域的失信黑名單認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。在實(shí)踐中，不同行業(yè)領(lǐng)域?qū)诿麊握J(rèn)定“度”的把握不盡相同，寬嚴(yán)尺度不一，一定程度上有違公平原則，也影響了黑名單的權(quán)威性。其次是移出標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，有些部門對移出標(biāo)準(zhǔn)未有規(guī)定，而有的部門雖明確規(guī)定了移出標(biāo)準(zhǔn)，即在管理期限屆滿且未發(fā)生規(guī)定情形時(shí)移出黑名單，但對管理期限的規(guī)定不一致，如《嚴(yán)重違法失信企業(yè)名單管理暫行辦法》規(guī)定是5年，《重大稅收違法案件信息公布辦法（試行）》規(guī)定則是2年。而標(biāo)準(zhǔn)的不統(tǒng)一，影響部門間信息共享比對，對實(shí)施聯(lián)合懲戒帶來難度。

程序不夠規(guī)范?，F(xiàn)行的規(guī)定黑名單制度的規(guī)范性文件多規(guī)定實(shí)體問題，對程序規(guī)定較少，加之實(shí)踐中黑名單種類繁多，缺乏統(tǒng)一規(guī)范的程序，比如在正式發(fā)布“黑名單”之前，是否應(yīng)先向社會(huì)公示“準(zhǔn)黑名單”的環(huán)節(jié)，讓企業(yè)和個(gè)人有機(jī)會(huì)提出異議，而不是在正式公布“黑名單”之后才可以提起異議。

協(xié)同不夠有力。黑名單建設(shè)的成效，取決于聯(lián)合懲戒制度是否健全、懲戒措施是否落地。目前除了對重大稅收違法案件當(dāng)事人、失信被執(zhí)行人等嚴(yán)重失信行為主體的聯(lián)合懲戒協(xié)同較為有力、有效外，對失信黑名單主體懲戒大多是單打獨(dú)斗的內(nèi)部懲戒，或是個(gè)別部門的小聯(lián)合、小協(xié)同，真正大范圍的協(xié)同協(xié)作機(jī)制尚未建立。

建設(shè)和實(shí)施黑名單制度，切實(shí)發(fā)揮失信黑名單的社會(huì)監(jiān)管作用，未來需重點(diǎn)關(guān)注以下幾個(gè)方面：

一是加快立法進(jìn)程。雖然黑名單管理制度在我國得到廣泛運(yùn)用，但在國家層面仍缺乏專門的法律或法規(guī)對其進(jìn)行規(guī)范，必須加強(qiáng)立法研究，明確列入黑名單標(biāo)準(zhǔn)，用法律法規(guī)統(tǒng)一與規(guī)范黑名單管理制度。

二是規(guī)范實(shí)施程序。黑名單對失信主體“殺傷力”較大，應(yīng)規(guī)范和建立黑名單實(shí)施程序，如復(fù)核、告知、異議、退出、救濟(jì)等程序。

三是暢通退出渠道。除了現(xiàn)有的包括異議成功之后退出、期限屆滿之后退出等形式外，探索被列入“黑名單”的失信主體做公益、信用培訓(xùn)等方式進(jìn)行“信用修復(fù)”。

四是健全懲戒聯(lián)動(dòng)機(jī)制。黑名單制度的最終的落腳點(diǎn)還是在于聯(lián)合懲戒。要進(jìn)一步加強(qiáng)部門協(xié)同，統(tǒng)一公共信用信息平臺(tái)，加快信用數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，加快建立完善黑名單信息共享、應(yīng)用、反饋機(jī)制，推進(jìn)現(xiàn)有的聯(lián)合懲戒備忘錄落地落實(shí)。