政策評(píng)價(jià)：讓“好”意圖帶來好結(jié)果

□王逸秋

2010年12月12日，國家發(fā)展改革委發(fā)布《關(guān)于降低頭孢曲松等部分藥品最高零售價(jià)格的通知》，一些單獨(dú)定價(jià)藥品的最高零售價(jià)大幅降低。政府此舉是為了讓老百姓能買到便宜藥。然而，降價(jià)令實(shí)施僅一周，天津、深圳、哈爾濱、臺(tái)州等地都不時(shí)出現(xiàn)了一個(gè)怪現(xiàn)象，相當(dāng)一部分限價(jià)藥從藥店消失了。在藥業(yè)，客觀地說此現(xiàn)象已是司空見慣。只要降價(jià)令一來，那些名列榜單的藥物馬上就不翼而飛。這到底是好現(xiàn)象，還是壞事件呢？政府機(jī)構(gòu)出臺(tái)降價(jià)政策，本意是讓公眾受益，可以買到更便宜的藥。尷尬的是，由于生產(chǎn)者和經(jīng)營者不予配合，其結(jié)果要不就是藥店下架低利潤的藥物，讓消費(fèi)者買不到，對(duì)政府進(jìn)行“逼宮”；要不就是藥店干脆換個(gè)劑型，減價(jià)亦減量，一樣的藥是單量同價(jià)，甚至更貴；更有甚者，同樣的藥，藥店只推薦高利潤藥供給消費(fèi)者?？傊碳揖褪亲冎?，讓消費(fèi)者始終買不到實(shí)惠?！昂谜邘砹藟慕Y(jié)果”——這樣的現(xiàn)象在現(xiàn)實(shí)中屢見不鮮。這就引出了一個(gè)新問題：如果一個(gè)政策的初心被認(rèn)為是好的，但是執(zhí)行的效果是壞的，那么問題究竟出在哪里？我們該怎樣來評(píng)價(jià)政策的好壞？依筆者粗見，傳統(tǒng)的評(píng)論標(biāo)準(zhǔn)主要有以下兩種：

標(biāo)準(zhǔn)一：政策出發(fā)點(diǎn)的善惡

諾獎(jiǎng)得主哈耶克說：“通往地獄的道路，往往是由善良的愿望鋪砌而成的”。歷史上，人們經(jīng)常被那些善良意圖的“好政策”所“俘獲”。

公元1069年，北宋宰相王安石頒布“青苗法”：在每年夏秋之際，農(nóng)民可以到官府申請超低利率的貸款（主要是糧谷），以補(bǔ)貼生產(chǎn)，農(nóng)民豐收之后再還本付息。王安石認(rèn)為，此舉既可以補(bǔ)助百姓，也可以充盈國庫，富民強(qiáng)國。然而，“青苗法”一旦到了執(zhí)行階段就變了味——各級(jí)官員中飽私囊，將發(fā)霉的糧食貸給農(nóng)戶，收回的卻必須是新糧，放貸時(shí)短斤缺兩，收貸時(shí)卻故意壓秤，更有甚者強(qiáng)迫農(nóng)民貸款，以牟取私利……一來二去，實(shí)際利息竟然比高利貸還要高。最終，民眾非但沒有得到實(shí)惠，反而越來越窮，北宋經(jīng)濟(jì)也遭到巨大沖擊，瀕于崩潰。青苗法實(shí)施58年后，北宋滅亡。在評(píng)價(jià)這段歷史時(shí)，常聽到這樣一種說法：“王安石的政策是好的，可惜的是被辦事的人執(zhí)行壞了”。

1920年，美國實(shí)施“禁酒法案”。美國女性一片歡呼。原來，這項(xiàng)政策的出發(fā)點(diǎn)是為了保護(hù)女性——許多男人喝醉之后會(huì)毆打妻子。但是，由于禁酒令，男人無法從正規(guī)渠道買酒，就只能從黑市上花高價(jià)購買，因此心情更暴躁了，結(jié)果“家暴”問題反而惡化了。此外，還造成了腐敗叢生、黑社會(huì)等更加嚴(yán)重的社會(huì)問題。1933年，“禁酒令”被廢除。

古今中外，類似案例，舉不勝舉。這些披著善良意圖的“好政策”，都帶來了巨大的災(zāi)難。而造成這一切的，是大多數(shù)人對(duì)社會(huì)運(yùn)行的基本常識(shí)——最主要的就是對(duì)市場邏輯的無知。

標(biāo)準(zhǔn)二：政策的短期效果

1933年，羅斯福就任美國總統(tǒng)，面對(duì)陷入大蕭條的美國經(jīng)濟(jì)，他不斷在“爐邊談話”中鼓勵(lì)美國民眾“唯一值得恐懼的就是恐懼本身”。上臺(tái)伊始，他就推出了著名的“羅斯福新政”：廢除金本位，以寬松的貨幣和財(cái)政政策刺激經(jīng)濟(jì)增長，不斷上馬大型公共工程，并許諾民眾大量的社會(huì)福利……在政策強(qiáng)心針的刺激下，美國經(jīng)濟(jì)于1935年開始復(fù)蘇，但好景不長，1937年，美國陷入了二次蕭條。錯(cuò)誤的“短期主義政策”的誘惑，實(shí)在是太大了。

那么，現(xiàn)實(shí)中，我們該如何客觀地評(píng)價(jià)政策好壞呢？現(xiàn)實(shí)中始終存在兩種邏輯：市場的邏輯與反市場的邏輯。市場的邏輯并非經(jīng)濟(jì)學(xué)家的發(fā)明，而是蕓蕓眾生自發(fā)行為的結(jié)果——這是從斯密“看不見的手”，到哈耶克“自發(fā)秩序”反復(fù)闡明的基本原則。然而，人類歷史的絕大多數(shù)時(shí)間里，都是反市場的邏輯大行其道，因此，需要有人去捍衛(wèi)市場的邏輯，這正是經(jīng)濟(jì)學(xué)者的基本責(zé)任。

筆者認(rèn)為判斷政策好壞的唯一依據(jù)，應(yīng)是政策是否符合市場的邏輯：

一是政策最終的結(jié)果與當(dāng)初的目標(biāo)是否一致。筆者認(rèn)為，評(píng)判政策好壞的依據(jù)，不是個(gè)人的價(jià)值偏好，也不是政策制定者的初衷，而是“政策的結(jié)果與目標(biāo)是否一致”。在委內(nèi)瑞拉，雇員害怕被提拔，原因不是這些雇員不求上進(jìn)，而是該國出臺(tái)的一部旨在保護(hù)弱勢雇員的法規(guī)：該法規(guī)禁止企業(yè)解雇工資低于最低工資1.5倍的底層員工。而雇主的對(duì)策是如果想要解雇一員工，首先是提拔他，將工資提高到最低工資的1.5倍以上，然后再將其合法地解雇。這部為了保護(hù)雇員利益的法案，最終卻深深地傷害他們——許多能力較差的雇員在法案出臺(tái)后反而丟掉了工作。政策實(shí)施的結(jié)果與初衷完全相反，只能說它本身就是一個(gè)壞政策。

二是達(dá)到同樣的目的，是否有更好的替代方案。經(jīng)濟(jì)學(xué)研究的主要問題之一就是“稀缺資源如何有效配置”，也就是在資源有限的情況下，尋找人人都能獲益的最優(yōu)解決方案。從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度判斷政策好壞的第二個(gè)標(biāo)準(zhǔn)是為了達(dá)到同樣的目標(biāo)，有成本更低、效率更高的替代方案。改革開放以來，隨著經(jīng)濟(jì)的快速增長和城市化的快速發(fā)展，中國汽車保有量越來越大——城市的交通擁堵問題由此日益嚴(yán)重，尤其是特大型城市——北京、上海、廣州、深圳。面對(duì)這一難題，出現(xiàn)了兩種解決方案。一是“北京方案”：北京汽車牌照通過搖號(hào)抽簽這一最古老卻又最公平的方式進(jìn)行分配，這樣做的好處是無論普通人，還是富人，都有機(jī)會(huì)獲得汽車牌照，即便不能中簽，由于形式上很公平，所以很少有怨言。這雖然在一定程度上解決了問題，但卻造成了大量資源的浪費(fèi)——有用車需求的人可能因?yàn)檫\(yùn)氣不佳抽不到牌照，而抽到牌照的普通人卻沒錢買車。二是“上海方案”：上海汽車牌照則通過拍賣，也就是“價(jià)高者得”的方式進(jìn)行分配，這一方案看起來偏向富人、歧視窮人，但實(shí)際效果卻是多贏的結(jié)果——富人滿足了用車的需求，政府獲取了一筆收入，可以用來發(fā)展地鐵、公交等公共交通，用來改善普通人的“出行難”。比較而言，“上海方案”更符合市場的邏輯，而“北京方案”只能算一個(gè)次優(yōu)方案。之后，杭州采取的搖號(hào)和拍賣并行方案，可謂是取兩者之長，爭取大眾消費(fèi)利益最大化。

三是政策是否與“消費(fèi)者主權(quán)”一致。孟德斯鳩在《論法的精神》中寫道：“權(quán)力只對(duì)權(quán)力的來源負(fù)責(zé)?！蓖瑯?，經(jīng)濟(jì)學(xué)中也有類似的概念——經(jīng)濟(jì)學(xué)家米塞斯提出了“消費(fèi)者主權(quán)”——商品價(jià)值的實(shí)現(xiàn)來源于消費(fèi)者。企業(yè)必須以滿足消費(fèi)者的需求為導(dǎo)向。比如，同樣是新能源汽車，埃隆·馬斯克的特斯拉以良好的性能、酷炫的外形，獲得全球消費(fèi)者的青睞，成為世界汽車行業(yè)的新貴，它的成功完美詮釋了“消費(fèi)者主權(quán)”和市場的邏輯。而許多依靠產(chǎn)業(yè)政策扶植下的新能源汽車企業(yè)，由于他們的存活很大程度上依賴于政府的補(bǔ)貼，因此首先尊重的并不是“消費(fèi)者主權(quán)”，而是給他們批項(xiàng)目的政府人員的偏好，結(jié)果由于違背了“消費(fèi)者主權(quán)”，很難生產(chǎn)出有市場競爭力的好產(chǎn)品。

回到文章首問，為何“好政策常常會(huì)帶來壞結(jié)果”？因?yàn)檎叩闹贫ㄕ咄鶗?huì)假定，這些政策的出發(fā)點(diǎn)是好的。因此，人們一定會(huì)自覺地按照善良的意圖行事。然而，真相是社會(huì)中每個(gè)人都有自己的利益和偏好，他們都會(huì)主動(dòng)而理性地利用政策為自己謀利，而不是被動(dòng)地執(zhí)行政策。這才是“好政策造成壞結(jié)果”的根本原因，也是違背市場的邏輯的代價(jià)。市場的邏輯是如此重要，但為何反市場邏輯大行其道呢？因?yàn)槊癖姶蠖际窍胍赓M(fèi)的午餐，政客也喜歡承諾免費(fèi)的午餐。但市場的邏輯告訴我們：世界上根本就沒有免費(fèi)的午餐。

因此，反市場的邏輯看似美好，結(jié)果往往事與愿違，甚至?xí)砩钪氐臑?zāi)難；市場的邏輯看似冷酷無情，卻會(huì)增加社會(huì)的福祉，帶來社會(huì)的進(jìn)步。