全面依法治國(guó)背景下黨內(nèi)法規(guī)體系完善路徑

胡偉峰

(四川鐵道職業(yè)學(xué)院，四川成都 610000)

中國(guó)共產(chǎn)黨是一個(gè)注重自身法治建設(shè)的馬克思主義政黨，從毛澤東在黨的六屆六中全會(huì)報(bào)告中首次提出“黨內(nèi)法規(guī)”[1]至今，黨內(nèi)法規(guī)的概念和內(nèi)涵不斷豐富和發(fā)展。作為社會(huì)主義偉大事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心，黨在國(guó)家政治生活中發(fā)揮著關(guān)鍵性的作用，加強(qiáng)黨自身建設(shè)也成為黨的重大政治課題?！皣?guó)要有國(guó)法，黨要有黨規(guī)黨法。黨章是最根本的黨規(guī)黨法。沒(méi)有黨規(guī)黨法，國(guó)法就很難保障?！盵2]這是黨在我國(guó)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)中總結(jié)出的重要執(zhí)政經(jīng)驗(yàn)。黨的十八大以來(lái)，以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視黨的自身法治建設(shè)，努力建設(shè)法治型政黨。黨的十八屆四中全會(huì)確立了建設(shè)“中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系”的總目標(biāo)，首次將“完善的黨內(nèi)法規(guī)體系”明確為中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系中的重要一環(huán)。在以習(xí)近平同志為核心的黨中央的高度重視下，黨內(nèi)法規(guī)體系進(jìn)一步完善，黨內(nèi)法治治理水平不斷提升。加強(qiáng)對(duì)黨內(nèi)法規(guī)制度體系的研究將有助于全面深化改革和全面從嚴(yán)治黨，為全面推進(jìn)依法治國(guó)，加快建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家提供強(qiáng)有力的理論支撐，對(duì)新時(shí)代整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展具有重要意義。

一、 黨內(nèi)法規(guī)體系的相關(guān)概念與體系架構(gòu)

黨內(nèi)法規(guī)這一概念的提出，經(jīng)歷了一個(gè)詞源上的演變過(guò)程。在黨的各種歷史文獻(xiàn)中，曾有“黨法”“黨的法規(guī)”“黨規(guī)黨法”以及“黨的規(guī)章”“黨的紀(jì)律”“黨的法律”等說(shuō)法。2013年，中共中央制定的《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》正式規(guī)定：“黨內(nèi)法規(guī)是黨的中央組織以及中央紀(jì)律檢查委員會(huì)、中央各部門和省、自治區(qū)、直轄市黨委制定的規(guī)范黨組織的工作、活動(dòng)和黨員行為的黨內(nèi)規(guī)章制度的總稱?！痹诖嘶A(chǔ)上，2014 年黨的十八屆四中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》，再次以黨的重大決定的形式重申并強(qiáng)調(diào)了黨內(nèi)法規(guī)的概念，使“黨內(nèi)法規(guī)”的概念在名稱上趨于統(tǒng)一。黨的十八屆四中全會(huì)之后，在黨的相關(guān)文件中基本上都使用了“黨內(nèi)法規(guī)”這一概念。

黨內(nèi)法規(guī)制度，在概念上與黨內(nèi)法規(guī)有著不同的內(nèi)涵和外延。后者已經(jīng)被進(jìn)行了明確的界定。2013 年11月，《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要(2013—2017年)》(以下簡(jiǎn)稱《規(guī)劃綱要》)提出黨內(nèi)法規(guī)制定工作的目標(biāo)是“‘基本形成涵蓋黨的建設(shè)和黨的工作主要領(lǐng)域、適應(yīng)管黨治黨需要的黨內(nèi)法規(guī)制度體系框架’，到建黨100周年時(shí)，‘全面建成內(nèi)容科學(xué)、程序嚴(yán)密、配套完備、運(yùn)行有效的黨內(nèi)法規(guī)制度體系’”。這里的“黨內(nèi)法規(guī)制度”并非僅指狹義上的黨內(nèi)法規(guī)。因?yàn)椤兑?guī)劃綱要》在“完善黨領(lǐng)導(dǎo)國(guó)家法治建設(shè)的黨內(nèi)法規(guī)”部分有“加強(qiáng)和改善黨對(duì)立法工作的領(lǐng)導(dǎo)”的內(nèi)容，其中提到要修改《中共中央關(guān)于加強(qiáng)對(duì)國(guó)家立法工作領(lǐng)導(dǎo)的若干意見》，這顯然是把黨內(nèi)規(guī)范性文件也納入“黨內(nèi)法規(guī)”范疇了。因此，從字面意義上看，“黨內(nèi)法規(guī)”在邏輯上是包含于“黨內(nèi)法規(guī)制度”，換句話說(shuō)，“黨內(nèi)法規(guī)制度”不僅包括黨內(nèi)法規(guī)，還包括黨內(nèi)的規(guī)范性文件，同時(shí)還有由單項(xiàng)的黨內(nèi)法規(guī)構(gòu)成的具體制度。

黨內(nèi)法規(guī)制度體系與黨內(nèi)法規(guī)制度同樣存在差異。要使黨內(nèi)各項(xiàng)法規(guī)切實(shí)運(yùn)轉(zhuǎn)起來(lái)，絕不是各類規(guī)范條文的簡(jiǎn)單拼置組合，必須考慮法規(guī)、制度之間的有效耦合和有機(jī)銜接。簡(jiǎn)言之，就是各類規(guī)范相輔相成、協(xié)調(diào)一致，共同構(gòu)成一個(gè)有序運(yùn)行、與時(shí)俱進(jìn)的統(tǒng)一整體。2014年，黨的十八屆四中全會(huì)指出要“加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)”和“形成配套完備的黨內(nèi)法規(guī)制度體系”。2017 年6月，中共中央印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的意見》對(duì)黨內(nèi)法規(guī)制度體系的內(nèi)涵作出闡述，對(duì)制度體系框架作出基本設(shè)定?！兑庖姟分赋鳇h內(nèi)法規(guī)制度體系是以黨章為根本，以民主集中制為核心，以準(zhǔn)則、條例等中央黨內(nèi)法規(guī)為主干，由各領(lǐng)域各層級(jí)黨內(nèi)法規(guī)制度組成的有機(jī)統(tǒng)一整體。

在了解關(guān)于黨內(nèi)法規(guī)體系的相關(guān)概念之后，需要明確黨內(nèi)法規(guī)體系的構(gòu)成。黨內(nèi)法規(guī)制度體系以效力和等級(jí)為分類標(biāo)準(zhǔn)，主要可分為三級(jí)七大類。三級(jí)七大類分別是黨內(nèi)“憲法”之稱的黨章，黨內(nèi)基本法準(zhǔn)則、條例；黨內(nèi)普通法規(guī)則、規(guī)定、辦法和細(xì)則。這三等級(jí)七大類共同構(gòu)成黨內(nèi)法規(guī)制度體系的完整框架，充分彰顯中國(guó)共產(chǎn)黨管黨治黨的堅(jiān)強(qiáng)決心和政治智慧。

1.黨內(nèi)“憲法”：黨章

黨章作為黨內(nèi)政治生活的準(zhǔn)繩和依據(jù)，是所有黨員都必須遵守的基本準(zhǔn)則。在黨內(nèi)法規(guī)體系當(dāng)中，黨章是其他黨內(nèi)法規(guī)的基石，是所有黨內(nèi)法規(guī)的“母法”，其他黨內(nèi)法規(guī)依據(jù)它而制定，任何黨內(nèi)法規(guī)都不能與之相抵觸。黨章在黨內(nèi)法規(guī)當(dāng)中具有最高地位和效力，是當(dāng)之無(wú)愧的黨內(nèi)“憲法”。由于黨章的特殊地位，其制定和修改有著嚴(yán)格的程序，其制定主體是黨的全國(guó)代表大會(huì)。我們黨是一個(gè)注重實(shí)際、實(shí)事求是、與時(shí)俱進(jìn)的馬克思主義政黨，黨的歷次代表大會(huì)都會(huì)依據(jù)現(xiàn)實(shí)和發(fā)展需要，著眼全局制定或者修改黨章，至今黨的全國(guó)代表大會(huì)已經(jīng)召開十九次，共有十九次制定或修訂黨章。

2.黨內(nèi)基本法：準(zhǔn)則和條例

中國(guó)共產(chǎn)黨在執(zhí)政興國(guó)中不斷發(fā)展壯大，現(xiàn)已成為擁有9000多萬(wàn)黨員的世界第一大政黨，如此龐大的黨員陣容已經(jīng)無(wú)法單靠一部黨章就完成黨的有效運(yùn)行和管理，中國(guó)共產(chǎn)黨能發(fā)展到今天與其自身重視法制建設(shè)有很重要的關(guān)系。在黨內(nèi)法規(guī)體系當(dāng)中黨章只是規(guī)定了最根本、最重要的部分和原則，而缺乏其他基本方面更為具體的規(guī)定，因此，黨內(nèi)基本法應(yīng)運(yùn)而生。目前黨內(nèi)基本法主要包括準(zhǔn)則和條例兩大類。黨內(nèi)準(zhǔn)則有《關(guān)于新形勢(shì)下黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》《中國(guó)共產(chǎn)黨廉潔自律準(zhǔn)則》《關(guān)于黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》。黨內(nèi)條例有《中國(guó)共產(chǎn)黨工作機(jī)關(guān)條例(試行)》《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》《中國(guó)共產(chǎn)黨問(wèn)責(zé)條例》《中國(guó)共產(chǎn)黨地方委員會(huì)工作條例》《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》《中國(guó)共產(chǎn)黨巡視工作條例》《干部教育培訓(xùn)工作條例》《中國(guó)共產(chǎn)黨黨組工作條例(試行)》《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》等共計(jì)22部條例。它們一起構(gòu)成了黨內(nèi)基本法，為黨的各方面建設(shè)提供了具體的規(guī)范。

3.黨內(nèi)普通法：規(guī)則、規(guī)定、辦法和細(xì)則

黨章和準(zhǔn)則、條例在黨內(nèi)法規(guī)當(dāng)中規(guī)定相對(duì)抽象，對(duì)于黨的各方面建設(shè)并不能樣樣俱到，因此，需要一定的實(shí)施細(xì)則，而黨內(nèi)普通法為解決這一問(wèn)題提供了良好的方法。黨內(nèi)普通法是由黨的中央部門和地方黨委部門(通常指省一級(jí))制定并在全國(guó)或者區(qū)域類廣泛適用的具體法規(guī)和制度。它具體包括規(guī)則、規(guī)定、辦法和細(xì)則。而這類規(guī)范在黨內(nèi)法規(guī)當(dāng)中占相當(dāng)大的比例，具體承擔(dān)著黨自身管理和建設(shè)的功能，對(duì)黨自身建設(shè)和國(guó)家發(fā)展產(chǎn)生著深刻影響。例如中央層級(jí)制定的《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則(試行)》《公務(wù)員考試錄用違紀(jì)違規(guī)行為處理辦法》《中國(guó)共產(chǎn)黨發(fā)展黨員工作細(xì)則》等；省級(jí)的《中共四川省委關(guān)于加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的實(shí)施意見》《四川省貫徹〈中國(guó)共產(chǎn)黨問(wèn)責(zé)條例〉實(shí)施辦法》等。

二、 黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)的現(xiàn)狀與問(wèn)題

經(jīng)過(guò)九十多年的發(fā)展，中國(guó)共產(chǎn)黨不斷發(fā)展壯大，在長(zhǎng)期的革命斗爭(zhēng)和新中國(guó)成立以來(lái)的治國(guó)理政實(shí)踐的基礎(chǔ)上，黨內(nèi)法規(guī)逐步發(fā)展，取得了豐碩的成果。以習(xí)近平同志為核心的新一屆黨中央更加注重社會(huì)主義法治建設(shè)，提出了建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的目標(biāo)，將黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)提升到一個(gè)新的歷史高度，黨內(nèi)法規(guī)日益顯現(xiàn)成一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的體系。雖然黨內(nèi)法規(guī)已經(jīng)形成了一定的體系，但是從整體上看黨內(nèi)法規(guī)的這個(gè)體系還缺乏系統(tǒng)性，各項(xiàng)法規(guī)之間的交叉重疊較多，體系依舊不完整，系統(tǒng)性還不是很強(qiáng)，專業(yè)性還不高。各項(xiàng)法規(guī)之間的區(qū)分并不明確，有的相互重疊甚至存在沖突對(duì)抗，尚未形成一個(gè)完整的系統(tǒng)體系，在諸多方面需要補(bǔ)充完善和改進(jìn)。

第一，黨內(nèi)法規(guī)體系的范圍是否需要拓展?

黨內(nèi)法規(guī)體系已逐漸自成體系，將隨著黨和國(guó)家的高度重視不斷向前發(fā)展，那么一個(gè)現(xiàn)實(shí)問(wèn)題就擺在面前，那就是黨內(nèi)法規(guī)體系的范圍是否就僅限于我們上面所說(shuō)的三等級(jí)七大類呢？除了我們所說(shuō)的黨內(nèi)憲法、基本法和一般普通法，是否可以像行政法那樣縱向延伸，因?yàn)槲覀冎佬姓蛹?jí)不同，其指定的“法”效力和地位都不一樣。而作為執(zhí)政黨的中國(guó)共產(chǎn)黨各級(jí)黨組織遍及國(guó)家政治生活的方方面面，既有縱向延伸，也有橫向拓展，那么各級(jí)黨組織的層級(jí)不同、黨內(nèi)地位不同，它們是否可以擁有一定的“立法權(quán)”或者“準(zhǔn)立法權(quán)”呢？而這樣的權(quán)力是否可以無(wú)限拓展呢？這也是黨內(nèi)法規(guī)體系范圍是否需要拓展的問(wèn)題以及怎樣拓展和延伸的問(wèn)題。

第二，黨內(nèi)法規(guī)效力該如何保障？

中國(guó)共產(chǎn)黨不斷發(fā)展壯大，中央組織部最新黨內(nèi)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，截至2018年底，中國(guó)共產(chǎn)黨黨員總數(shù)9039.4萬(wàn)名，黨的基層組織461.0萬(wàn)個(gè)。[3]黨內(nèi)法規(guī)作為黨管黨治黨的制度和規(guī)矩，對(duì)全體黨員具有普遍的約束力，由于中國(guó)共產(chǎn)黨的巨大影響力，以及在中國(guó)政治生活中的主導(dǎo)地位，黨的發(fā)展勢(shì)頭迅猛。由于黨員隊(duì)伍和眾多黨組織的基數(shù)龐大，涵蓋面廣，涉及領(lǐng)域多，造成了黨組織號(hào)召力與影響力存在著明顯差異，尤其是涉及經(jīng)濟(jì)組織和社會(huì)團(tuán)體，黨的領(lǐng)導(dǎo)弱化、組織相對(duì)渙散。黨內(nèi)法規(guī)的效力在國(guó)家機(jī)關(guān)和事業(yè)單位或政府組織中具有很強(qiáng)的約束力，因?yàn)檫@些組織政治性相對(duì)較強(qiáng)，且一般都配置了相應(yīng)的紀(jì)檢機(jī)構(gòu)和監(jiān)察人員，再加上黨委負(fù)責(zé)制的存在在一定程度上保證了黨內(nèi)法規(guī)的有效貫徹和落實(shí)。但是到了一些經(jīng)濟(jì)組織和社會(huì)團(tuán)體當(dāng)中，其相對(duì)獨(dú)立的管理模式和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，會(huì)使得黨組織的功能和作用被弱化和忽視，尤其是企業(yè)，經(jīng)理廠長(zhǎng)負(fù)責(zé)制激發(fā)了企業(yè)的活力也帶來(lái)了黨組織被弱化的負(fù)面效應(yīng)。國(guó)有企業(yè)或者國(guó)有控股企業(yè)這種問(wèn)題已顯現(xiàn)但相對(duì)可控，而民營(yíng)企業(yè)和合作企業(yè)以及新經(jīng)濟(jì)組織中這種情況越來(lái)越突出，我們又該如何來(lái)協(xié)調(diào)黨的領(lǐng)導(dǎo)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的矛盾呢？如何應(yīng)對(duì)這樣一種 “黨規(guī)黨法不如金錢和利益起作用”的危險(xiǎn)。此外國(guó)家機(jī)關(guān)和黨的機(jī)關(guān)在一定層級(jí)有相應(yīng)的黨的紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)，能夠保證黨內(nèi)法規(guī)的運(yùn)行和實(shí)施，而到了基層由于人少加上自治和自主管理，缺乏對(duì)普通黨員的約束機(jī)制，黨內(nèi)法規(guī)成了少數(shù)黨的干部和擔(dān)任國(guó)家公職人員的法規(guī)，對(duì)普通黨員卻起不了很好的作用。此外加上黨內(nèi)法規(guī)的效力保障機(jī)制不足，僅在紀(jì)檢、組織、宣傳、統(tǒng)戰(zhàn)等重要領(lǐng)域有相應(yīng)機(jī)關(guān)和機(jī)制，雖能夠有效保證該領(lǐng)域有關(guān)黨內(nèi)法規(guī)的效力，而在其他方面形同虛設(shè)，其效力得不到保障，對(duì)于體制外的黨員缺乏有效約束，成了少數(shù)人的法。該怎樣設(shè)置相關(guān)機(jī)制措施來(lái)與相關(guān)的法律相適應(yīng)，既能不違反法律侵犯?jìng)€(gè)人權(quán)利，又能確保黨內(nèi)法規(guī)對(duì)所有黨員形成廣泛的拘束力是我們黨在建設(shè)黨內(nèi)法規(guī)制度體系過(guò)程中所面臨的重要課題。

第三，黨內(nèi)法規(guī)的立法程序該如何完善？

黨內(nèi)法規(guī)作為我國(guó)社會(huì)主義法治國(guó)家建設(shè)中的重要一環(huán)，黨內(nèi)法規(guī)體系是社會(huì)主義法治體系的重要內(nèi)容和組成部分，作為對(duì)廣大黨員具有廣泛約束力的法，其動(dòng)議、制定、修改、廢除等程序也應(yīng)該與一般法律一樣具有必要而具體的規(guī)范化程序，因?yàn)槠渖婕皬V大黨員的權(quán)利和權(quán)益，必須慎重。黨內(nèi)法規(guī)既要在以憲法和基本法為依據(jù)和準(zhǔn)繩的基礎(chǔ)上且與其他普通法律相適應(yīng)，又要與社會(huì)現(xiàn)實(shí)發(fā)展相一致。這里就涉及一個(gè)重要的問(wèn)題，那就是黨內(nèi)法規(guī)的立法程序性問(wèn)題，它包括黨內(nèi)法規(guī)該由誰(shuí)來(lái)立法？立法的權(quán)限該怎樣劃分？立法的效力如何？立法應(yīng)該有怎樣的程序過(guò)程、遵照怎樣的規(guī)范？立法審查與監(jiān)督機(jī)制該怎樣設(shè)置？上述一系列問(wèn)題都是我們需要考量斟酌的重點(diǎn)問(wèn)題。

三、黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)需厘清的三個(gè)關(guān)系

1.黨章和憲法的關(guān)系

黨內(nèi)法規(guī)體系需要厘清的一個(gè)根本性關(guān)系就是關(guān)于黨章和憲法這一對(duì)基礎(chǔ)關(guān)系，也就是我們通常所說(shuō)的需要確立“黨大”還是“法大”?！包h領(lǐng)導(dǎo)一切”，黨僅僅依據(jù)黨章來(lái)領(lǐng)導(dǎo)國(guó)家，即黨章在黨的政治生活中具有最高地位？還是當(dāng)樹立憲法至上理念，該以憲法為基準(zhǔn)，遵照黨章依法對(duì)國(guó)家進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)？顯然是憲法至上，在黨章總綱中明確指出“黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動(dòng)?！盵4]我國(guó)憲法序言中明確了“全國(guó)各族人民、一切國(guó)家機(jī)關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會(huì)團(tuán)體、各企事業(yè)組織，都必須以憲法為根本活動(dòng)準(zhǔn)則，并且負(fù)有維護(hù)憲法尊嚴(yán)、保證憲法實(shí)施的職責(zé)?！盵5]在憲法總綱中也有法治原則的規(guī)定條款“一切國(guó)家機(jī)關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會(huì)團(tuán)體、各企事業(yè)組織都必須遵守憲法和法律”，“任何組織和個(gè)人都不得有超越憲法和法律的特權(quán)。”[6]由此可見憲法與黨章的關(guān)系是上位法與下位法的關(guān)系，也就是黨章依據(jù)憲法而制定，不能同憲法和法律相違背，以黨章為統(tǒng)帥的黨內(nèi)法規(guī)是我國(guó)社會(huì)主義法治體系的重要組成部分，憲法居于最高地位。同時(shí)，黨章是一種軟法，對(duì)憲法產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響，黨的十八屆四中全會(huì)提出的“依憲執(zhí)政”也說(shuō)明了這一點(diǎn)。黨的領(lǐng)導(dǎo)是依法治國(guó)的核心?！包h領(lǐng)導(dǎo)人民制定憲法和法律，黨領(lǐng)導(dǎo)人民執(zhí)行憲法和法律，黨自身必須在憲法和法律范圍內(nèi)活動(dòng)，真正做到黨領(lǐng)導(dǎo)立法、保證執(zhí)法、帶頭守法?！盵7]黨章和憲法有著內(nèi)在的一致性，憲法是黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定的，是人民利益的集中體現(xiàn)，而我們黨沒(méi)有自己的利益，人民的利益就是黨的奮斗目標(biāo)，這在一定程度上印證了憲法也代表黨的利益。黨通過(guò)法定程序?qū)Ⅻh的主張轉(zhuǎn)化為國(guó)家法律，這樣的法律應(yīng)該是對(duì)全民普遍適用的，否則就失去了法律的平等性。黨法和憲法的關(guān)系不言而明，即“黨內(nèi)法規(guī)不能與法律相抵觸，要以憲法為遵循，保證黨內(nèi)法規(guī)體現(xiàn)憲法和法律的精神和要求。”[9]

2.內(nèi)外部體系關(guān)系

黨內(nèi)法規(guī)體系自成一體，是我國(guó)社會(huì)主義法治體系的重要組成部分，它和其他法治體系共同構(gòu)成了我國(guó)完整的現(xiàn)代法治體系。黨內(nèi)法規(guī)體系和我國(guó)普通法律體系相一致，在內(nèi)容上有著千絲萬(wàn)縷的關(guān)系，也有部分交叉和重疊。黨內(nèi)法規(guī)以普通法規(guī)為參照，根據(jù)主體特定性來(lái)制定和完善黨內(nèi)法規(guī)，從而形成黨內(nèi)法規(guī)體系。外部體系與黨內(nèi)法規(guī)體系是面與面的關(guān)系，都各自規(guī)定了國(guó)家生活中的一面或者多面的內(nèi)容。它們相互配合，相互依存，共同構(gòu)成了社會(huì)主義法治體系的有機(jī)組成部分，在國(guó)家生活的方方面面都產(chǎn)生著不可替代的作用和影響。

3.實(shí)體與程序關(guān)系

黨內(nèi)法規(guī)的實(shí)體和程序是正確處理黨內(nèi)法規(guī)各方面關(guān)系的重要內(nèi)容。它們是黨內(nèi)法規(guī)兩個(gè)不同的方面，共同構(gòu)成了黨內(nèi)法規(guī)的有機(jī)整體。黨內(nèi)法規(guī)的實(shí)體法是指規(guī)定黨員與黨組織具體權(quán)利義務(wù)內(nèi)容或者法律保護(hù)的具體情況的規(guī)定。它的主要功能在于規(guī)定和確認(rèn)權(quán)利和職權(quán)以及義務(wù)和責(zé)任。例如《關(guān)于新形勢(shì)下黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》《中國(guó)共產(chǎn)黨廉潔自律準(zhǔn)則》《關(guān)于黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》等都屬于實(shí)體內(nèi)容，但明顯大多都是關(guān)于黨員或者干部責(zé)任與義務(wù)的內(nèi)容。而程序法是規(guī)定以保證權(quán)利和職權(quán)得以實(shí)現(xiàn)或行使、義務(wù)和責(zé)任得以履行的有關(guān)程序?yàn)橹饕獌?nèi)容的規(guī)范，例如《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》《中國(guó)共產(chǎn)黨問(wèn)責(zé)條例》《中國(guó)共產(chǎn)黨地方委員會(huì)工作條例》《中國(guó)共產(chǎn)黨黨組工作條例(試行)》《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》等都是程序方面的，但也明顯表現(xiàn)出與實(shí)體的糅合和交叉。黨內(nèi)法規(guī)實(shí)體與程序雜糅，區(qū)分并不明顯，而且表現(xiàn)出明顯的偏向性，即重視實(shí)體而輕程序。黨內(nèi)法規(guī)完善需要實(shí)體與程序兩方面齊頭并進(jìn)，兩者作為構(gòu)成黨內(nèi)法規(guī)前進(jìn)的兩個(gè)輪子，不可偏廢其一。完善黨內(nèi)法規(guī)體系需要從實(shí)體和程序兩方面著手，重點(diǎn)加強(qiáng)實(shí)體中的權(quán)責(zé)劃分、監(jiān)督機(jī)制以及程序中有關(guān)黨員權(quán)利的保障機(jī)制的確立和完善。

四、黨內(nèi)法規(guī)體系的完善路徑

(一)黨內(nèi)法規(guī)體系實(shí)體內(nèi)容的完善路徑

1.加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)中黨員權(quán)利的保護(hù)

黨內(nèi)法規(guī)作為黨管黨治黨的重要方法，除了其應(yīng)有的管理規(guī)定，還需要注重對(duì)于黨員權(quán)利的保護(hù)。黨內(nèi)法規(guī)所規(guī)定的黨員義務(wù)是必須強(qiáng)制履行的，認(rèn)同遵守并自覺履行黨員義務(wù)是成為黨員的前提，而黨員權(quán)利具有自主選擇性。 “黨內(nèi)法規(guī)具有義務(wù)本位”，[8]黨內(nèi)法規(guī)的多為限定性條款，且規(guī)定更多地偏重于黨員及黨組織必須承擔(dān)的責(zé)任與義務(wù)，而對(duì)于黨員權(quán)利及其保障內(nèi)容卻相對(duì)匱乏。公民參與政黨活動(dòng)有其自身的政治目的和追求，參加政黨必須先接受政黨相關(guān)的章程與制度的約束，認(rèn)同黨的政治理念和思想。但不能單純只講服從組織而不談黨員的權(quán)利，光講義務(wù)不講權(quán)利。目前黨內(nèi)法規(guī)雖取得了長(zhǎng)足進(jìn)步，但在這方面還需進(jìn)一步完善和強(qiáng)化。黨內(nèi)法規(guī)作為管黨治黨的法治利器，要更加注重黨員權(quán)利的保護(hù)機(jī)制建設(shè)。按照黨章以及黨內(nèi)基本法的相關(guān)規(guī)定，明確黨員義務(wù)的同時(shí)將黨員的權(quán)利作為重中之重，建立相應(yīng)的黨員權(quán)利救濟(jì)機(jī)制，保護(hù)普通黨員的合法權(quán)利，形成良性的黨內(nèi)互動(dòng)機(jī)制，切實(shí)增強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)的公信力與公定力。

2.加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)中違規(guī)行為的追究問(wèn)責(zé)

要加強(qiáng)黨內(nèi)違法亂紀(jì)行為的追責(zé)懲治機(jī)制，并不斷完善監(jiān)督執(zhí)紀(jì)的有關(guān)程序設(shè)計(jì)，確保程序公正。逐步確立行為和法的違紀(jì)審查機(jī)制，有效處理黨內(nèi)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)的相協(xié)調(diào)和相統(tǒng)一，避免出現(xiàn)公檢法與黨內(nèi)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)相沖突情況。建立沖突協(xié)調(diào)制約機(jī)制，探索集中統(tǒng)一的紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)和組織相關(guān)程序法規(guī)制度，不斷深化檢查體制改革，完善監(jiān)察制度。努力完善黨內(nèi)法規(guī)，出臺(tái)切合實(shí)際、可操作性強(qiáng)、規(guī)范化的黨內(nèi)違規(guī)行為的追究問(wèn)責(zé)法規(guī)，明確相關(guān)問(wèn)題的處理程序和規(guī)范要求。通過(guò)黨內(nèi)法規(guī)關(guān)于執(zhí)紀(jì)問(wèn)責(zé)的相關(guān)法規(guī)來(lái)警示和預(yù)防黨內(nèi)腐敗和違規(guī)行為。加強(qiáng)對(duì)于紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)及其工作人員本身的執(zhí)紀(jì)執(zhí)法的規(guī)范化約束，通過(guò)規(guī)范化和程序化的設(shè)計(jì)讓黨內(nèi)執(zhí)紀(jì)執(zhí)法工作更加公開透明，有效維護(hù)黨的集中統(tǒng)一，確保黨的隊(duì)伍的先進(jìn)性、純潔性與廉潔性。

3.加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)中黨內(nèi)組織的規(guī)范

黨內(nèi)法規(guī)要加強(qiáng)相應(yīng)的立法，著重加強(qiáng)黨內(nèi)組織機(jī)構(gòu)的規(guī)范化管理，借鑒政府的“三定方案”等相關(guān)工作經(jīng)驗(yàn)，逐步明確黨內(nèi)組織和部門間的職能，確定機(jī)構(gòu)，明確人員編制的配備。同時(shí)面向公眾公開，接受廣大黨員的黨內(nèi)監(jiān)督和社會(huì)大眾的社會(huì)監(jiān)督。逐步探索黨內(nèi)組織機(jī)構(gòu)編制管理辦法，完善黨的組織機(jī)構(gòu)管理。深化黨內(nèi)組織的改革，去掉臃腫和不必要的機(jī)構(gòu)設(shè)置，將職能交叉的黨內(nèi)組織部門合并重組，精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)和人員，提高辦事效率。制定黨內(nèi)組織活動(dòng)辦法，明確黨內(nèi)組織的活動(dòng)范圍和邊界及相關(guān)程序，規(guī)范黨內(nèi)組織活動(dòng)，引導(dǎo)黨內(nèi)組織有序發(fā)展。提升黨組織的影響力與公信力。制定黨組織的跨地區(qū)跨部門交流與溝通機(jī)制，探索黨組織的交流的國(guó)際化渠道與制度安排，樹立四個(gè)自信，不斷學(xué)習(xí)中外先進(jìn)制度經(jīng)驗(yàn)，增強(qiáng)黨的自身建設(shè)。

(二)黨內(nèi)法規(guī)體系程序內(nèi)容的完善路徑

1.加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制定的民主化

黨內(nèi)法規(guī)的制定雖有相應(yīng)的法律程序，但作為對(duì)全黨具有廣泛約束力的黨法黨規(guī)，仍需擴(kuò)大它的民意基礎(chǔ)，即增強(qiáng)廣大黨員的參與熱情與參與度。黨內(nèi)法規(guī)涉及每個(gè)黨員的切身利益，必須通過(guò)有效的制度安排和相應(yīng)的參與機(jī)制保證廣大黨員充分參與其中。要不斷借鑒我國(guó)國(guó)家立法中的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，引入黨內(nèi)法規(guī)的起草建議征集、論證會(huì)和聽證會(huì)的黨員代表參與機(jī)制，暢通普通黨員參與制定黨內(nèi)法規(guī)的溝通渠道。通過(guò)相應(yīng)的程序設(shè)計(jì)確保符合條件的黨員可以依據(jù)相應(yīng)的黨內(nèi)法規(guī)參與到黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)中。通過(guò)廣泛的參與和有效的互動(dòng)來(lái)提升黨內(nèi)法規(guī)制定的科學(xué)性和民主性，增強(qiáng)政治認(rèn)同。制定約束性的黨內(nèi)法規(guī)制定的程序性立法，切實(shí)保障黨內(nèi)法規(guī)制定程序的規(guī)范化和民主化。

2.推進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)的評(píng)估和清理的制度化建設(shè)

要逐步建立黨內(nèi)法規(guī)的評(píng)估機(jī)制，及時(shí)對(duì)黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行評(píng)估，同時(shí)對(duì)黨內(nèi)法規(guī)的實(shí)施與運(yùn)用進(jìn)行動(dòng)態(tài)化的跟蹤評(píng)估，注重在黨內(nèi)法規(guī)的清理實(shí)踐當(dāng)中積累經(jīng)驗(yàn)。對(duì)于不合時(shí)宜或者與新制定的黨內(nèi)法規(guī)相抵觸的舊的法規(guī)根據(jù)實(shí)際情況，按照法定程序進(jìn)行相應(yīng)清理。黨內(nèi)法規(guī)要注重定期及時(shí)清理，并且建立相應(yīng)的規(guī)范化的清理制度和退出機(jī)制，“將及時(shí)清理作為黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的一部分以及制定或者修改黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范文件的一個(gè)必經(jīng)環(huán)節(jié)。”[9]逐步建立常態(tài)化的黨內(nèi)法規(guī)清理退出機(jī)制，將定時(shí)定期清理和日常動(dòng)態(tài)化清理相結(jié)合，“使原來(lái)繁雜、大規(guī)模的法律法規(guī)集中清理轉(zhuǎn)變成為經(jīng)常性的長(zhǎng)效清理機(jī)制，從而節(jié)省大量的法規(guī)清理成木，提高法規(guī)清理的工作效率?！盵10]不斷增強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)的時(shí)效性、科學(xué)性及實(shí)踐性。大膽借鑒古今中外的優(yōu)秀經(jīng)驗(yàn)，開展試點(diǎn)，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，形成適合自身發(fā)展的黨內(nèi)法規(guī)清理機(jī)制。同時(shí)不斷提升黨內(nèi)法規(guī)的前瞻性、科學(xué)性，引領(lǐng)發(fā)展，規(guī)范黨的領(lǐng)導(dǎo)。