關(guān)于溫州市第三次國土調(diào)查工作的建議

□ 溫州市土地整治中心 邵子豪 強(qiáng) 薇

根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》《土地調(diào)查條例》有關(guān)規(guī)定，國務(wù)院決定自2017年起開展第三次全國土地調(diào)查。2018年，根據(jù)機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員變動(dòng)情況和工作需要，國務(wù)院決定第三次全國土地調(diào)查調(diào)整為第三次全國國土調(diào)查（以下簡(jiǎn)稱“三調(diào)”），其目的是在第二次全國土地調(diào)查成果的基礎(chǔ)上，全面細(xì)化和完善全國土地利用基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，掌握翔實(shí)準(zhǔn)確的全國土地利用現(xiàn)狀和國土資源變化情況，為未來開展自然資源管理和政府其他工作奠定基礎(chǔ)。溫州市位于浙江東南部，陸域面積11612.94平方千米，海域面積約11000平方米，素有“七山二水一分田”的地理地貌。溫州市又屬改革開放前沿陣地，土地利用變化頻繁，國土調(diào)查工作對(duì)溫州市自然資源管理至關(guān)重要。如何做好“三調(diào)”工作，是地方政府和自然資源部門近期一項(xiàng)“頭等”大事。為此，筆者結(jié)合溫州市實(shí)際，提出若干意見和建議。

一、溫州歷次調(diào)查情況

1984-1996年，溫州市開展了第一次全國土地利用現(xiàn)狀調(diào)查，俗稱“土地詳查或一調(diào)”。受到當(dāng)時(shí)的工作環(huán)境、技術(shù)手段等約束，一調(diào)形成的成果都是紙質(zhì)資料，不像現(xiàn)在的電子成果能便捷高效地發(fā)揮作用。2003-2005年，為了提高土地一調(diào)成果的現(xiàn)勢(shì)性，查清各類土地利用動(dòng)態(tài)變化，促進(jìn)保護(hù)耕地和開發(fā)利用土地，浙江省政府開展了土地更新調(diào)查工作，溫州市也同步開展。更新調(diào)查成果相較于一調(diào)，已具備電子矢量數(shù)據(jù)，調(diào)查手段和技術(shù)更加先進(jìn)，其成果自2006年起至二調(diào)結(jié)束一直作為溫州市各項(xiàng)土地管理工作的依據(jù)。2007-2009年，溫州市按上級(jí)要求部署開展第二次土地調(diào)查工作，無論從組織領(lǐng)導(dǎo)、技術(shù)保障、資料基礎(chǔ)、質(zhì)量保證等方面，二調(diào)都優(yōu)于以往的調(diào)查成果。二調(diào)還區(qū)分了農(nóng)村土地調(diào)查和城鎮(zhèn)土地調(diào)查，建立了四級(jí)土地利用數(shù)據(jù)庫，成果被廣泛應(yīng)用于政府各個(gè)部門的管理工作中。

二、以往調(diào)查存在的問題

1.地方重視程度不足。土地調(diào)查工作是一項(xiàng)重大的國情國力調(diào)查，是科學(xué)規(guī)劃、合理利用、有效保護(hù)和嚴(yán)格管理土地資源的重要支撐，對(duì)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展具有十分重要的意義。部分地方政府對(duì)土地調(diào)查工作重視程度不足，對(duì)土地調(diào)查的組織協(xié)調(diào)、部門力量的整合、調(diào)查質(zhì)量的控制等缺乏有效管理，很多時(shí)候僅僅將該項(xiàng)工作視為一項(xiàng)任務(wù)，沒有上升到地方政府的高度上來。

2.外界因素干預(yù)數(shù)據(jù)。外界因素主要包括人為因素和政策因素。人為因素干擾是基于不同的歷史時(shí)期，從自身的知識(shí)儲(chǔ)備以及對(duì)未來的預(yù)判，人為地干預(yù)調(diào)查成果。該調(diào)查成果很難經(jīng)得住時(shí)間的考驗(yàn)。以耕地?cái)?shù)量為例，一調(diào)時(shí)期，工業(yè)化程度不高，上報(bào)耕地?cái)?shù)量越多，地方政府獲得上級(jí)補(bǔ)助就越高，很多地方就“應(yīng)報(bào)盡報(bào)”，耕地?cái)?shù)量遠(yuǎn)超周邊相似地區(qū)。政策因素也以耕地?cái)?shù)量為例，國家的政策要求耕地占補(bǔ)平衡，區(qū)域內(nèi)的耕地不得減少，導(dǎo)致地方為圖便利，將很多實(shí)際已拋荒或已作他用的土地依舊在調(diào)查中被認(rèn)定為耕地。

3.部門之間數(shù)據(jù)打架。土地調(diào)查工作涉及全區(qū)域全地類調(diào)查，難免與原先的農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利、海洋等部門有所交織，但是土地資源基礎(chǔ)數(shù)據(jù)數(shù)出多門，認(rèn)定口徑不一，互相矛盾，導(dǎo)致不同部門之間的數(shù)據(jù)差異甚大。還以耕地?cái)?shù)量為例，根據(jù)2017年度溫州市土地變更調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，溫州市耕地?cái)?shù)量約為364萬畝（不含可調(diào)整），而農(nóng)業(yè)部門統(tǒng)計(jì)的確權(quán)的耕地約為180萬畝，數(shù)據(jù)之間相差足足一倍。

4.過度依賴中介機(jī)構(gòu)。二調(diào)之前，土地調(diào)查工作主要還是由原國土資源部門的工作人員負(fù)責(zé)調(diào)查匯總，而二調(diào)之后隨著地理信息技術(shù)的介入，很多調(diào)查工作尤其是內(nèi)業(yè)建庫工作需要依托專業(yè)的中介機(jī)構(gòu),但隨著中介服務(wù)的不斷深入，很多原本需要部門去承擔(dān)的業(yè)務(wù)也都轉(zhuǎn)移給了中介，慢慢地演變成中介幾乎包攬了全周期業(yè)務(wù)，造成很多部門人員業(yè)務(wù)不熟，見表簽字缺乏對(duì)成果質(zhì)量的審核把關(guān)，沒有盡到部門人員應(yīng)盡的工作職責(zé)。

5.其他調(diào)查存在問題。一是調(diào)查時(shí)序待調(diào)整。近幾年的年度變更調(diào)查，受國家下發(fā)影像時(shí)間的影響，往往留給縣級(jí)調(diào)查的時(shí)間僅一周左右甚至更短，但卻要花半年以上甚至更長時(shí)間進(jìn)行復(fù)核，時(shí)序安排不合理。二是地類認(rèn)定待完善。如很多原有耕地實(shí)地已被破壞，但僅因地面未固化而依舊按耕地保留認(rèn)定。三是缺乏糾錯(cuò)機(jī)制。歷年的變更過程中，除國家下發(fā)的監(jiān)測(cè)圖斑以外，未納入用地管理平臺(tái)的變化圖斑或歷史不一致圖斑不給予糾正修改。四是其他個(gè)別問題。如蒼南縣二調(diào)影像偏差，造成部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)據(jù)錯(cuò)誤，影響當(dāng)?shù)厝嗣裼玫貙徟?；如瑞安市?yàn)收入庫的旱地因上圖錯(cuò)誤按水田上報(bào)，導(dǎo)致其損失大量的旱改水資源；如受二調(diào)精度限制，零星農(nóng)村宅基地被誤劃入永農(nóng)無法審批等；行政界線更新不及時(shí)，溫州行政區(qū)界線頻繁地進(jìn)行調(diào)整，但調(diào)查還是按照二調(diào)界線繼續(xù)執(zhí)行。

三、三調(diào)工作相關(guān)建議

1.去偽求真忠于現(xiàn)狀。三調(diào)工作是一項(xiàng)純粹的土地利用現(xiàn)狀調(diào)查工作，遵循所見即所得的原則，不能過多地?fù)诫s其他影響因素，如耕地保有量紅線、建設(shè)用地總規(guī)模、永久基本農(nóng)田紅線、違法用地總量、森林覆蓋率、水域面積等等，不要以個(gè)人對(duì)未來事物發(fā)展的判斷去左右三調(diào)調(diào)查成果，要立足當(dāng)下忠于現(xiàn)狀，對(duì)三調(diào)過程中發(fā)現(xiàn)的弄虛作假行為零容忍，第一時(shí)間進(jìn)行通報(bào)，形成求真務(wù)實(shí)的工作氛圍，為未來政府決策提供一個(gè)真實(shí)可靠的現(xiàn)狀基礎(chǔ)數(shù)據(jù)。

2.充分宣傳全民參與。三調(diào)工作是一項(xiàng)普惠民生的基礎(chǔ)調(diào)查工作，其成果關(guān)乎每個(gè)人的利益。要充分利用電視、廣播、報(bào)刊、網(wǎng)絡(luò)等傳媒手段以及微信公眾號(hào)等媒體渠道，大力宣傳三調(diào)工作的意義、任務(wù)、內(nèi)容、動(dòng)態(tài)，提升全社會(huì)對(duì)三調(diào)工作的認(rèn)知度和參與度，回應(yīng)地方關(guān)切問題，加大經(jīng)驗(yàn)交流，營造良好的工作氛圍。

3.部門聯(lián)動(dòng)強(qiáng)化配合。三調(diào)工作涉及的部門眾多，預(yù)測(cè)未來三調(diào)工作成果匯總時(shí)，部門間數(shù)據(jù)確認(rèn)將是非常煎熬的博弈過程。不過有賴于本輪政府機(jī)構(gòu)調(diào)整，將原國土、海洋、林業(yè)等資源型部門進(jìn)行了整合，極大地緩解了數(shù)據(jù)沖突后協(xié)調(diào)的難度。個(gè)別部門應(yīng)在調(diào)查初始階段就選派工作人員介入到三調(diào)工作中，有助于后期成果的銜接，同時(shí)希望上級(jí)盡快完善頂層設(shè)計(jì)，協(xié)調(diào)好認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)和制定化解沖突的方案。

4.妥善處置歷史遺留。二調(diào)成果運(yùn)用至今，發(fā)現(xiàn)的歷史遺留問題，包含耕地問題、行政界線、影像偏移、變更上錯(cuò)圖斑、比例尺改變產(chǎn)生的問題、政策調(diào)整出現(xiàn)的問題、地類交叉問題等等。在三調(diào)過程中，要從歷史背景出發(fā)，在現(xiàn)有政策制度下，以開放的視角盡可能地解決歷史遺留問題，如界線問題，邊界調(diào)查要確保精準(zhǔn)及時(shí)更新，現(xiàn)有調(diào)查成果的行政界線因頻繁的行政區(qū)劃調(diào)整發(fā)生了重大改變，要及時(shí)更新調(diào)整，以利于后續(xù)的政府管理。

5.隊(duì)伍建設(shè)嚴(yán)控質(zhì)量。三調(diào)調(diào)查隊(duì)伍建設(shè)是按時(shí)保質(zhì)保量完成調(diào)查工作的基礎(chǔ)。本輪三調(diào)工作個(gè)別地方的中標(biāo)單位沒有參與過二調(diào)以及歷年變更調(diào)查業(yè)務(wù)，對(duì)三調(diào)工作相對(duì)陌生，同時(shí)本輪三調(diào)工作因機(jī)構(gòu)改革，從土地到國土調(diào)查的轉(zhuǎn)變，因內(nèi)容、深度、要求不斷在變化，調(diào)查方案也一直在不斷調(diào)整完善中。調(diào)查隊(duì)伍的業(yè)務(wù)培訓(xùn)不是一步到位的，需要持續(xù)學(xué)習(xí)和不斷交流。要重視最基層外業(yè)人員的業(yè)務(wù)水平尤其是外業(yè)水平培訓(xùn)，重視縣級(jí)調(diào)查隊(duì)伍的數(shù)據(jù)生產(chǎn)和數(shù)據(jù)自檢過程，要建立縣級(jí)成果評(píng)價(jià)制度，強(qiáng)化縣級(jí)層面的成果負(fù)責(zé)制，盡量在制度層面強(qiáng)化質(zhì)量把控。

四、展望

三調(diào)是一項(xiàng)浩大且艱巨的工程，三調(diào)成果的產(chǎn)生將會(huì)經(jīng)歷各種博弈，同時(shí)三調(diào)成果也將在未來一定時(shí)期影響規(guī)劃、耕保、執(zhí)法、審批等方面的政府管理工作和相關(guān)政策制定。建議在三調(diào)成果完成后，探索形成日常變更機(jī)制，組建專業(yè)的調(diào)查隊(duì)伍，改變以往年度變更中存在的不足，在三調(diào)形成的土地調(diào)查數(shù)據(jù)庫的基礎(chǔ)上，利用自然資源一張圖、用地管理信息平臺(tái)，結(jié)合大數(shù)據(jù)、云計(jì)算和互聯(lián)網(wǎng)等技術(shù)，將日常發(fā)現(xiàn)的土地利用現(xiàn)狀的變化實(shí)時(shí)更新到平臺(tái)中，定期對(duì)更新數(shù)據(jù)進(jìn)行考核檢查，讓土地調(diào)查數(shù)據(jù)更具現(xiàn)勢(shì)性。