關(guān)于政府職責(zé)體系構(gòu)建研究的幾個(gè)問題

● 黃宏志

一、政府職責(zé)體系研究的一些原則

政府職責(zé)體系是國家治理體系的重要內(nèi)容。2019年7月，習(xí)近平總書記在深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革總結(jié)會議上指出，我國整體推進(jìn)了中央和地方各級各類機(jī)構(gòu)改革，適應(yīng)新時(shí)代要求的黨和國家機(jī)構(gòu)職能體系主體框架初步建立，為完善和發(fā)展中國特色社會主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供了有力組織保障。這是一個(gè)重大政治論斷，確立了研究政府職責(zé)體系的基礎(chǔ)，也明確了研究應(yīng)該堅(jiān)持的一些基本原則。

一是立足基本國情。黨的十八屆三中全會提出全面深化改革總目標(biāo)后，圍繞國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的研究成為了一個(gè)熱點(diǎn)。治理體系是什么樣子？治理能力包含哪些內(nèi)容？現(xiàn)代化用什么樣的指標(biāo)體系去衡量？這些都是研究政府職責(zé)體系的基礎(chǔ)性問題，需要首先弄清楚。如果跳過了對國家政治發(fā)展指導(dǎo)思想、國家治理體系和能力、政府治理體系和能力等問題的研究，特別是離開中國特色社會主義制度這個(gè)根本去考慮政府職責(zé)體系，研究可能會脫離實(shí)際、迷失方向。

二是緊扣時(shí)代主題。一個(gè)國家的政府職責(zé)體系是由其國體、政體、歷史文化以及發(fā)展任務(wù)等決定的。我國正處于一個(gè)歷史發(fā)展的新時(shí)代，社會主要矛盾深刻變化。新時(shí)代迫切要求通過科學(xué)設(shè)置機(jī)構(gòu)、合理配置職能等，使市場在資源配置中起決定性作用，更好發(fā)揮政府作用，更好推進(jìn)黨和國家各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展。因此如果跳過了對我國歷史發(fā)展階段、現(xiàn)實(shí)政策要求、主要目標(biāo)任務(wù)等研究政府職責(zé)體系，特別是沒有明確把握社會主要矛盾變化，研究可能很容易變成刻舟求劍、固步自封。

三是注重系統(tǒng)集成。黨的十九屆三中全會明確深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革的目標(biāo)是，構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行高效的黨和國家機(jī)構(gòu)職能體系，形成總攬全局、協(xié)調(diào)各方的黨的領(lǐng)導(dǎo)體系，職責(zé)明確、依法行政的政府治理體系，以及武裝力量體系和群團(tuán)工作體系。這是中國特色社會主義制度重要組成部分，是黨治國理政的重要保障。如果在研究政府職責(zé)體系時(shí)，沒有對黨委、人大、政協(xié)、監(jiān)察、審判、檢查、群團(tuán)、企事業(yè)單位、社會組織這些方面的職責(zé)研究，特別是對黨政關(guān)系問題研究不透，就會出現(xiàn)輕重不一、顧此失彼的情況。

二、政府職責(zé)體系研究的幾種框架搭建

政府應(yīng)該履行什么職責(zé)，不同的人有不同的看法。比如，企業(yè)希望政府管的越少越好，自己能夠有更多的自主權(quán)，學(xué)者在研究政府職能的時(shí)候，運(yùn)用經(jīng)濟(jì)學(xué)的方法比較多，把政府定位為市場的“守夜人”，普通老百姓希望政府把所有的事情都可以管起來，有事不找“市場”找“市長”。因此，在構(gòu)建政府職責(zé)體系的時(shí)候，角度和方法很多，可以從應(yīng)然、實(shí)然、必然的角度去研究。

一是以目標(biāo)為引領(lǐng)。政府承擔(dān)的責(zé)任決定相應(yīng)賦予的權(quán)力。一般而言，承擔(dān)什么責(zé)任，擁有什么權(quán)力，承擔(dān)多大責(zé)任，擁有多大權(quán)力。黨的十八大以來，對政府職能的論述主要表述為加強(qiáng)和完善經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務(wù)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)。因此研究可以考慮按照這五個(gè)方面進(jìn)行，當(dāng)然不局限于此，構(gòu)建政府職責(zé)體系，分別提出每一方面政府承擔(dān)的主要責(zé)任，以及為此需要明確的權(quán)力履職手段以及方式等。這時(shí)的研究依據(jù)主要是按照深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革的有關(guān)理念、原則、目標(biāo)、任務(wù)去展開的，描述的是政府職責(zé)體系應(yīng)該是什么樣子。

二是以實(shí)踐為依據(jù)。黨的十八大以來，中央加大了政府職能轉(zhuǎn)變力度，推動(dòng)以放管服為主要內(nèi)容的政府改革。放就是簡政放權(quán)，主要是減少行政權(quán)力和政府職能，減少政府機(jī)構(gòu)和人員編制，減少行政層級和管理環(huán)節(jié)；管就是放管結(jié)合，主要是確定減完以后管哪些，怎么管，不能撒手不管，管不好同樣會出問題；服就是優(yōu)化服務(wù)，主要是改善營商環(huán)境、提供便民服務(wù)、改善公共服務(wù)等。這些都要有一個(gè)具體的規(guī)范。從這個(gè)角度出發(fā)，可以緊緊圍繞放管服改革構(gòu)建政府職責(zé)體系，分別提出放的事項(xiàng)、管的辦法、服的內(nèi)容等，明確具體的改革管理任務(wù)，側(cè)重政府改革正在做哪些事情。

三是以問題為導(dǎo)向。所有的改革都是以解決問題為目的，當(dāng)然新的改革舉措也可能會帶來新的問題。從這個(gè)意義上理解，改革只有進(jìn)行時(shí)，沒有完成時(shí)。為此，需要通過多種渠道搜集問題，主要是那些領(lǐng)導(dǎo)關(guān)心、群眾關(guān)注的社會熱點(diǎn)問題，分析其背后涉及的政府職責(zé)定位和履職方式因素等，相應(yīng)地開展研究。比如，中央領(lǐng)導(dǎo)同志批轉(zhuǎn)研究的一些問題，全國人大代表建議和政協(xié)委員提案中的一些問題，《人民日報(bào)》和《新華社內(nèi)參》反應(yīng)的一些問題，專家學(xué)者在研討會議上提出的一些問題等；再如，和最高檢、最高法、審計(jì)署、國家信訪局等部門建立協(xié)作機(jī)制，請他們定期提供一些群眾來信來訪、行政復(fù)議、行政訴訟方面案例等。對搜集到的這些問題進(jìn)行分類匯總排序，對排名靠前的問題重點(diǎn)進(jìn)行攻關(guān)研究，最后形成一個(gè)時(shí)期行政體制改革面臨的趨勢、沖突、挑戰(zhàn)以及改革任務(wù)的研究報(bào)告，提出一些必然要面對和解決的問題，供領(lǐng)導(dǎo)決策參考。

當(dāng)然還有一些其他的職責(zé)體系搭建框架。比如可以按照“五位一體”總體布局或者“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局的要求研究政府職責(zé)體系，提出每一領(lǐng)域具體的一些政府職責(zé)和管理事項(xiàng)，以及存在的問題和改革舉措等。

三、政府職責(zé)體系研究的若干重點(diǎn)問題

政府職責(zé)體系研究是一個(gè)比較宏大和綜合的課題，涉及內(nèi)容很多。具體研究時(shí)，有以下幾組關(guān)系需要重點(diǎn)加以關(guān)注。

一是政府與市場。如何處理兩者的關(guān)系，一直是政府職能轉(zhuǎn)變的核心。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的過程中，一直強(qiáng)調(diào)簡政放權(quán)、減少干預(yù)。當(dāng)前社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制已經(jīng)建立，主要是完善的問題，因此中央強(qiáng)調(diào)要發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，更好發(fā)揮政府作用。在這個(gè)命題之下，我國政府的職責(zé)，既不能用“小政府、大社會”的模式去框，當(dāng)然也不能用“管的少的政府就是管的好的政府”的思路去套，不能僅僅把政府定位為“守夜人”。具體可以用“兩個(gè)最大”的要求去理解。一方面，最大限度減少政府對市場資源直接配置權(quán)，最大限度減少政府對市場活動(dòng)的直接干預(yù)權(quán)，發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用；另一方面，最大程度彌補(bǔ)市場失靈，最大程度滿足人民群眾對美好生活的需要，更好發(fā)揮政府作用。這當(dāng)然也包括政府與社會關(guān)系的研究。在研究中要注意，政府職能更高層次的否定之否定，很容易被看成是一個(gè)倒退和回潮。比如，現(xiàn)在對自然資源的嚴(yán)格監(jiān)管、對事業(yè)單位逐利性的嚴(yán)格限制，就不能認(rèn)為是否定市場機(jī)制發(fā)揮作用和限制事業(yè)單位自主權(quán)。

二是動(dòng)態(tài)與靜態(tài)。政府職責(zé)體系是一個(gè)靜態(tài)描述與動(dòng)態(tài)變化相結(jié)合的過程。從動(dòng)態(tài)角度看，改革開放以來的歷次行政體制改革，就是一個(gè)政府職能不斷轉(zhuǎn)變、政府職責(zé)體系不斷重塑的過程。經(jīng)過政府機(jī)構(gòu)改革的持續(xù)推進(jìn)，現(xiàn)在的政府職責(zé)體系基本適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需要。從靜態(tài)來看，憲法法律、行政法規(guī)、部門“三定”規(guī)定對政府職責(zé)都有表述，形成了涵蓋政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會、生態(tài)各領(lǐng)域，涉及公民個(gè)人、各類組織權(quán)責(zé)的管理權(quán)力和管理事項(xiàng)體系，體現(xiàn)了對改革成果的確認(rèn)。在這個(gè)過程中，我國正確處理改革與法治的關(guān)系，既通過改革掃除制約發(fā)展的體制機(jī)制障礙，又用法律法規(guī)的形式確認(rèn)鞏固改革成果。

三是常態(tài)和非常態(tài)。2014年中央經(jīng)濟(jì)工作會議首次明確了“經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)”的九大趨勢性特征，提出了認(rèn)識、適應(yīng)、引領(lǐng)新常態(tài)的要求。在研究政府職責(zé)體系時(shí)，也可以從常態(tài)和非常態(tài)兩個(gè)角度去考慮。常態(tài)的政府職責(zé)，主要是適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會平穩(wěn)發(fā)展需要、日常行使的管理權(quán)限，體現(xiàn)的是政府管理的水平。而當(dāng)出現(xiàn)了影響經(jīng)濟(jì)有效運(yùn)行和危害社會正常運(yùn)轉(zhuǎn)的緊急事態(tài)時(shí)，政府就應(yīng)該履行非常態(tài)職責(zé)，有學(xué)者稱之為緊急行政權(quán)，更多體現(xiàn)政府管理的能力。這兩方面的職責(zé)都需要加以明確，否則體系就不完整。比如應(yīng)急管理就是重要的非常態(tài)職責(zé)。對其他部門來說，要有一個(gè)應(yīng)急的預(yù)案，但不能把應(yīng)急的職能和手段常態(tài)化。比如宏觀調(diào)控的一些所謂的“撒手锏”，還有各種限字頭的管理措施，不能出手了就不想不愿意收回來，使得應(yīng)急的管理制度常態(tài)化。當(dāng)然對于應(yīng)急管理部門來講，要把應(yīng)急的職責(zé)常態(tài)化，特別是要把在應(yīng)急管理過程中行之有效的一些辦法機(jī)制化、制度化，避免臨事忙亂、影響有效履職。

四是橫向和縱向。政府職責(zé)體系，就管理事項(xiàng)來說，理論來講應(yīng)該是橫向到邊縱向到底，不留空白。但實(shí)踐中由于事權(quán)劃分不合理，往往造成了所謂“看得見的管不著，管得著的看不見”的現(xiàn)象。黨的十九屆三中全會提出，科學(xué)設(shè)置中央和地方事權(quán)，厘清中央和地方職責(zé)關(guān)系。中央主要加強(qiáng)對宏觀事務(wù)的管理，地方在保證黨中央令行禁止的前提下管理好本地區(qū)事務(wù)。在理解這個(gè)問題時(shí)要注意，我國是堅(jiān)持黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的單一制國家，各級政府“職責(zé)同構(gòu)”是鮮明特點(diǎn)。如果層層負(fù)責(zé)那肯定是最大的優(yōu)點(diǎn)，但如果層層推諉，就會是明顯的缺點(diǎn)，關(guān)鍵在于明確事權(quán)，著力解決“上下一般粗”問題。當(dāng)前，各級政府事權(quán)劃分工作正在進(jìn)行，財(cái)政事權(quán)劃分改革的中央文件已經(jīng)印發(fā)，國務(wù)院也印發(fā)了在基本公共服務(wù)、醫(yī)療衛(wèi)生、科技教育、交通運(yùn)輸?shù)阮I(lǐng)域的財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革方案。相信隨著越來越多各級政府事權(quán)劃分方案的出臺，中央和地方的職責(zé)關(guān)系將更加明確和順暢。

五是“三定”規(guī)定和權(quán)責(zé)清單?！叭ā币?guī)定是部門履職的依據(jù)，是具有法律效力的規(guī)范性文件。各部門“三定”規(guī)定明確的職責(zé)總和，也可以理解為一個(gè)完整的政府職責(zé)體系。從實(shí)踐來看，由于“三定”規(guī)定的條文相對比較原則，理解和執(zhí)行起來彈性比較大，有的部門自己想干的事情就搶，不想干的事情就推，影響了“三定”規(guī)定的權(quán)威性和嚴(yán)肅性。黨的十九屆三中全會提出，增強(qiáng)“三定”規(guī)定的嚴(yán)肅性和權(quán)威性，要求全面推行政府部門權(quán)責(zé)清單制度，實(shí)現(xiàn)權(quán)責(zé)清單同“三定”規(guī)定的有機(jī)銜接，規(guī)范和約束履職行為，讓權(quán)力在陽光下運(yùn)行。簡單來講，權(quán)責(zé)清單是對部門“三定”規(guī)定的具體和細(xì)化，執(zhí)行起來更有可操作性，也具有可考核性和可驗(yàn)證性。當(dāng)前，地方各級政府部門的權(quán)責(zé)清單都已經(jīng)公布。國務(wù)院部門通過試點(diǎn)，下一步也將全面推開。相信隨著“清單”與“三定”規(guī)定的相互銜接，整個(gè)政府職責(zé)體系也會更加優(yōu)化。具體到應(yīng)急管理，本著共同但有區(qū)別責(zé)任的原則，相關(guān)部門的應(yīng)急管理職責(zé)責(zé)任要明確，應(yīng)急管理部門的主要責(zé)任也要明確，當(dāng)然不同層級政府的應(yīng)急管理責(zé)任也要明確，最后形成一個(gè)高效協(xié)調(diào)的應(yīng)急管理體系。

六是職責(zé)交叉和職責(zé)協(xié)調(diào)。有分工就會有空白或者交叉。機(jī)構(gòu)之間職責(zé)交叉或者出現(xiàn)空白，容易導(dǎo)致權(quán)責(zé)脫節(jié)、推諉扯皮，影響政府職責(zé)體系的完整性和履職的有效性。按照優(yōu)化協(xié)調(diào)高效原則，要注意通過健全黨對重大工作的領(lǐng)導(dǎo)體制、發(fā)揮黨的職能部門統(tǒng)一歸口協(xié)調(diào)管理的職能、整合相同或相近職能完善大部門制、在“三定”規(guī)定中明確同一事項(xiàng)在不同部門之間運(yùn)轉(zhuǎn)的程序、推進(jìn)綜合行政執(zhí)法體制改革等，加強(qiáng)職能的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。目的就是要防止一些部門以沒有明文規(guī)定為理由推卸責(zé)任，怠政、懶政不作為，同時(shí)防止一些部門隨意擴(kuò)大解釋、自由裁量，特別是涉及增減公民法律權(quán)益，濫用權(quán)力亂作為。加上其他多種形式的績效考核和履職監(jiān)督，整體來看，基本可以確保政府部門全面履行職責(zé)，有效管理經(jīng)濟(jì)社會事務(wù)，更好發(fā)揮政府作用。