論“行政制規(guī)權(quán)”的概念建構(gòu)與法理闡釋

胡 斌

（清華大學(xué)公共管理學(xué)院，北京100084）

在我國(guó)，規(guī)則制定已經(jīng)成為行政機(jī)關(guān)行使權(quán)力的重要方式和規(guī)制工具?？疾煳覈?guó)行政機(jī)關(guān)制定規(guī)則的理論與現(xiàn)實(shí)，當(dāng)前行政機(jī)關(guān)制定規(guī)則領(lǐng)域的制度建構(gòu)與理論框架均存在缺陷和不足。首先，在制度建構(gòu)層面，我國(guó)行政機(jī)關(guān)制定規(guī)則的權(quán)限和效力遵循的是權(quán)威和等級(jí)邏輯，主要看制定主體的地位和等級(jí)，是一種體制性賦權(quán)，而非法律授權(quán)。這導(dǎo)致實(shí)踐中出現(xiàn)諸如國(guó)務(wù)院制定的“規(guī)范性文件”被奉為“圭臬”、未經(jīng)授權(quán)的規(guī)則卻具有法律效力的尷尬（即存在憲定效力與實(shí)際效力的沖突）。另外，我國(guó)各級(jí)政府和行政主管部門（縣級(jí)以上）在憲法和政治上的職權(quán)和責(zé)任具有同構(gòu)性，但其制定規(guī)則的效力和權(quán)能卻頗為不同。這一方面導(dǎo)致部分行政機(jī)關(guān)的規(guī)則效力存疑、地位尷尬，另一方面導(dǎo)致法律的普遍授權(quán)與行政機(jī)關(guān)規(guī)則制定權(quán)的有限性存在張力。①我國(guó)憲法和各種管理法遵循“條塊分割”的行政管理體制，將特定權(quán)限授予各級(jí)政府或者行政主管部門，使各級(jí)政府或主管部門成為職權(quán)主體和法律的執(zhí)行者，但這些機(jī)構(gòu)只有極少數(shù)具有法定的規(guī)則制定權(quán)。這種張力至少產(chǎn)生兩種后果：其一，大量超越權(quán)限的“創(chuàng)制性”規(guī)則“不得不”存在，進(jìn)而導(dǎo)致規(guī)則在法律上的效力與現(xiàn)實(shí)的效力不一致；其二，部分行政機(jī)關(guān)制定的規(guī)則游離于有效的制度和程序約束，容易出現(xiàn)違法的規(guī)則。上述現(xiàn)象，有違法治的精神，且與我國(guó)行政權(quán)與立法權(quán)關(guān)系的憲制安排不契合。其次，在理論層面，學(xué)者們對(duì)行政機(jī)關(guān)制定規(guī)則的研究主要集中于現(xiàn)象的解釋和制度的建構(gòu)，即以“行政行為”理論為基礎(chǔ)，從邏輯上將其歸為“抽象行政行為”，這種研究缺乏對(duì)該類行為權(quán)力屬性的關(guān)注，未能提取出統(tǒng)一的權(quán)力概念，更缺乏對(duì)其本質(zhì)、來(lái)源等問(wèn)題的探究。除此之外，理論研究過(guò)于遷就現(xiàn)實(shí)的制度安排，以至于其既無(wú)法為打破上述制度困境提供充分的知識(shí)供給，也無(wú)法為當(dāng)前的制度現(xiàn)象提供有效的學(xué)理解釋。

制度上的缺陷，往往源于理論上的桎梏。筆者于本文中嘗試引入統(tǒng)一的“行政制規(guī)權(quán)”和“行政規(guī)則”概念，統(tǒng)領(lǐng)行政機(jī)關(guān)制定規(guī)則的所有現(xiàn)象和行動(dòng)，從而實(shí)現(xiàn)邏輯自洽、提高現(xiàn)實(shí)解釋力，并在此基礎(chǔ)上回應(yīng)對(duì)“行政制規(guī)權(quán)”若干核心理論的關(guān)切。

一、“行政制規(guī)權(quán)”與“行政規(guī)則”概念的引入與改造

大陸法系、英美法系國(guó)家理論與實(shí)踐領(lǐng)域均有對(duì)行政機(jī)關(guān)制定規(guī)則這一現(xiàn)象進(jìn)行概念建構(gòu)的努力。比較而言，大陸法系國(guó)家的概念建構(gòu)在邏輯上難以自洽，對(duì)現(xiàn)實(shí)缺乏有效的解釋力。英美法系國(guó)家的概念雖略顯粗糙，但具有較強(qiáng)的統(tǒng)合力和解釋力。筆者認(rèn)為應(yīng)在我國(guó)行政法學(xué)領(lǐng)域引入“行政制規(guī)權(quán)”和“行政規(guī)則”這兩個(gè)學(xué)術(shù)概念，以其統(tǒng)領(lǐng)行政機(jī)關(guān)制定（創(chuàng)制）規(guī)則的現(xiàn)象。

（一）傳統(tǒng)概念迷失

在德國(guó)、日本，行政機(jī)關(guān)制定的規(guī)則被分為“法規(guī)命令”和“行政規(guī)則”。②法規(guī)命令是指行政機(jī)關(guān)發(fā)布的法律規(guī)范。行政規(guī)則是指上級(jí)行政機(jī)關(guān)向下級(jí)行政機(jī)關(guān)、領(lǐng)導(dǎo)對(duì)下屬行政工作人員發(fā)布的一般而抽象的命令。德、日行政法學(xué)者之所以將法規(guī)命令以外的普遍性規(guī)則稱為“行政規(guī)則”，主要基于此類規(guī)則的“行政性”和“規(guī)范性”。③參見［德］哈特穆特·毛雷爾：《行政法學(xué)總論》，高家偉譯，法律出版社2000年版，第591頁(yè)；［日］鹽野宏：《行政法》，楊建順譯，法律出版社1999年版，第72頁(yè)。我國(guó)行政法學(xué)受大陸法系國(guó)家影響，對(duì)行政機(jī)關(guān)制定規(guī)則的現(xiàn)象進(jìn)行了二元?jiǎng)澐郑骸靶姓⒎ā焙汀靶姓?guī)范性文件”。上述分類的基本邏輯是強(qiáng)化行政機(jī)關(guān)部分規(guī)則的法律效力，避免所有的行政規(guī)則均具有法律權(quán)威。然而，這種做法無(wú)異于“削足適履”，不僅邏輯上難以自洽，而且對(duì)現(xiàn)實(shí)也缺乏應(yīng)有的解釋力。

首先，行政立法（“法規(guī)法令”）與行政規(guī)范性文件（“行政規(guī)則”）劃分存在邏輯漏洞。通過(guò)學(xué)者的研究可知，大陸法系國(guó)家將行政機(jī)關(guān)制定的規(guī)則分為“法規(guī)命令”和“行政規(guī)則”，大體上遵循兩個(gè)思路：“效力思路”和“權(quán)利思路”。前者將是否有外部法律效力作為標(biāo)準(zhǔn)，后者以是否涉及權(quán)利為標(biāo)準(zhǔn)。這兩種分類標(biāo)準(zhǔn)都存在很大的邏輯漏洞。一方面，效力思路導(dǎo)致“法規(guī)命令”與“行政規(guī)則”邊界不清?！皩?shí)踐中，法規(guī)命令和行政規(guī)則的界限總是引發(fā)難題，而這反過(guò)來(lái)表明兩者的原始區(qū)別：法規(guī)命令是具有普遍約束力的外部法，而行政規(guī)則是只約束行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部法——本身就存在問(wèn)題。很有可能，同樣內(nèi)容、同樣效力的規(guī)范可以采取法規(guī)命令的形式或者行政規(guī)則的形式。”④同上注，哈特穆特·毛雷爾書，第608頁(yè)。比如，德國(guó)學(xué)者毛雷爾在將“法規(guī)命令”和“行政規(guī)則”進(jìn)行區(qū)分的同時(shí)，還將“行政規(guī)則”分為四類，即組織規(guī)則和業(yè)務(wù)規(guī)則、解釋性規(guī)則、裁量性規(guī)則和替代性規(guī)則。然而，這些“行政規(guī)則”從內(nèi)容上經(jīng)常與其所言的“法規(guī)命令”是相似的，因?yàn)榉ㄒ?guī)命令也必然包含解釋性的、組織性的和裁量性的規(guī)則。外部效力和內(nèi)部效力的區(qū)分也頗為一廂情愿，畢竟現(xiàn)實(shí)中，大部分內(nèi)部規(guī)則都有溢出效應(yīng)，都有可能對(duì)外發(fā)生效力。另一方面，權(quán)利標(biāo)準(zhǔn)無(wú)法解釋現(xiàn)實(shí)?，F(xiàn)實(shí)中，行政機(jī)關(guān)制定的規(guī)則，即使是內(nèi)部規(guī)則，亦有可能涉及公民權(quán)利。比如，在“李根松等訴遂昌縣國(guó)土資源局案”中，法院便認(rèn)定遂昌縣國(guó)土資源局于2010年5月23日作出的“專題會(huì)議紀(jì)要”構(gòu)成對(duì)被拆遷戶的承諾，并且構(gòu)成原拆遷協(xié)議的補(bǔ)充。⑤參見浙江省松陽(yáng)縣人民法院（2015）麗松行初字第17號(hào)行政判決書。在法院看來(lái)，該會(huì)議紀(jì)要雖然屬于行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部會(huì)議文件，但實(shí)際上對(duì)被拆遷人的利益做了安排。上述案件恰恰證明，即使是純粹的內(nèi)部文件，亦可能影響相對(duì)人的權(quán)利和利益。

德國(guó)學(xué)者亦承認(rèn)“行政規(guī)則”的效力外溢。毛雷爾指出，“行政規(guī)則”雖然理論上只在行政內(nèi)部有效，但可能對(duì)公民的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實(shí)質(zhì)影響?，F(xiàn)實(shí)中，大量“行政規(guī)則”雖然主要對(duì)內(nèi)部產(chǎn)生約束力，但其潛在目的往往是通過(guò)內(nèi)部約束提升、改善行政機(jī)關(guān)或者公務(wù)員的外部影響。比如，在給付行政中，補(bǔ)貼申請(qǐng)人只有符合“行政規(guī)則”規(guī)定的條件，才能得到主管機(jī)關(guān)的批準(zhǔn)，如不符合，就會(huì)被駁回。⑥參見前注③，哈特穆勒·毛雷爾書，第599頁(yè)。

對(duì)“法規(guī)命令”與“行政規(guī)則”作人為區(qū)分，目的之一是為了防止行政權(quán)的過(guò)分?jǐn)U張，但這種分類的結(jié)果卻可能使行政機(jī)關(guān)內(nèi)部“人格分裂”：同一個(gè)機(jī)關(guān)或者相同層級(jí)的機(jī)關(guān)制定的內(nèi)容相似的文件，卻有著截然不同的地位和效力。比如，同一行政機(jī)關(guān)可能將功能和內(nèi)容相似的文件定性為性質(zhì)完全不同的文件——有的是規(guī)章，有的是行政規(guī)范性文件。再如，我國(guó)《立法法》修訂之前，相同層級(jí)的設(shè)區(qū)市人民政府，因?yàn)檎蔚匚徊煌?，其所制定的同樣?nèi)容的文件在效力和地位上完全不同。其實(shí)這都有違法治的一致性原則、形式與實(shí)質(zhì)相統(tǒng)一原則、可預(yù)測(cè)性原則。

其次，忽視權(quán)力要素的考量。權(quán)力是公法的核心要素之一，也應(yīng)該成為法學(xué)研究的核心關(guān)注點(diǎn)。然而學(xué)界關(guān)于行政機(jī)關(guān)制定規(guī)則的討論，往往忽視對(duì)其權(quán)力要素的分析：受到行政行為理論的影響，學(xué)界對(duì)“行政立法”和“行政規(guī)范性文件”的討論主要圍繞“行為”展開，⑦姜明安主編：《行政法與行政訴訟法》（第五版），北京大學(xué)出版社、高等教育出版社2011年版，第162-165頁(yè)?；跈?quán)力視角的觀察鳳毛麟角，特別是行政規(guī)范性文件方面的討論基本上未涉及其權(quán)力要素。“行為視角”研究能夠與行政行為理論契合，但因缺乏對(duì)權(quán)力要素的關(guān)注而導(dǎo)致解釋力不足。法學(xué)研究的核心關(guān)切是行為背后權(quán)力的本質(zhì)和合法性。權(quán)力的性質(zhì)和內(nèi)核，決定著權(quán)力享有者的行動(dòng)邏輯和邊界。缺乏對(duì)權(quán)力問(wèn)題的關(guān)注，無(wú)疑會(huì)使行政法對(duì)于行政機(jī)關(guān)制定規(guī)則行為的討論流于表面。畢竟，權(quán)力是源，行為是流，只關(guān)注行為而不關(guān)注權(quán)力面向，無(wú)疑是本末倒置。筆者于本文中所說(shuō)的權(quán)力要素，是“權(quán)力建構(gòu)”意義上的，即學(xué)術(shù)討論有沒(méi)有引入或建構(gòu)一個(gè)權(quán)力概念。

再次，缺乏統(tǒng)一的理論性概念。學(xué)界基于對(duì)行政機(jī)關(guān)制定規(guī)則現(xiàn)象之考察而擬制的二元分立概念在本質(zhì)上是制度性概念，而非理論性概念。換言之，沒(méi)有統(tǒng)一的理論性概念涵攝行政機(jī)關(guān)制定規(guī)則的現(xiàn)象和行為。通過(guò)考察可知，在我國(guó)，較早使用“行政立法”概念的文獻(xiàn)中，“行政立法”是指行政領(lǐng)域的立法，⑧參見袁曙宏：《行政立法》，《政治與法律》1985年第6期。并不專指行政機(jī)關(guān)制定規(guī)則的現(xiàn)象。行政立法權(quán)概念的提出，實(shí)際上源于1982年我國(guó)憲法允許國(guó)務(wù)院制定行政法規(guī)、各部委制定規(guī)章的規(guī)定，⑨參見王鍇：《我國(guó)行政立法性質(zhì)分析》，《重慶社會(huì)科學(xué)》2006年第6期。但此概念本身存疑。因而建構(gòu)統(tǒng)一的理論性概念，涵攝和統(tǒng)合行政機(jī)關(guān)制定規(guī)則的所有現(xiàn)象，有助于彌合當(dāng)前概念二元分立導(dǎo)致的邏輯張力，增強(qiáng)對(duì)現(xiàn)實(shí)的解釋力。換言之，統(tǒng)一理論性概念的建構(gòu)，可以涵攝行政機(jī)關(guān)制定規(guī)則的所有現(xiàn)象，以實(shí)現(xiàn)邏輯的周延性。當(dāng)然，建構(gòu)統(tǒng)一的理論性概念并不妨礙在概念內(nèi)部再進(jìn)行理性的劃分，賦予不同的次級(jí)概念不同的內(nèi)涵和效力。

在中國(guó)，“行政立法”與“行政規(guī)則”的二元?jiǎng)澐之a(chǎn)生的不良效果更加明顯。第一，各級(jí)政府或機(jī)關(guān)在憲法和政治上的職權(quán)和責(zé)任具有同構(gòu)性，但其制定規(guī)則的效力和權(quán)能卻殊為不同，很多沒(méi)有行政立法權(quán)的政府或機(jī)關(guān)制定的規(guī)則之效力存疑、地位尷尬。第二，在“行政立法”以外，行政機(jī)關(guān)或機(jī)構(gòu)制定的規(guī)則雖然被認(rèn)為沒(méi)有法律效力，但在實(shí)踐中又發(fā)揮著巨大的作用，對(duì)相對(duì)人的權(quán)利和義務(wù)產(chǎn)生直接或間接的影響。這些規(guī)則并未被納入“行政立法”的范疇，導(dǎo)致它們?nèi)狈τ行У某绦蛑萍s。另外，從當(dāng)前我國(guó)法律體系來(lái)看，法律防范和規(guī)制的對(duì)象主要是行政立法性規(guī)則，對(duì)“行政立法”之外的規(guī)范性文件缺乏足夠關(guān)注以及規(guī)制手段的供給。現(xiàn)實(shí)中，行政機(jī)關(guān)行使行政權(quán)的真正（直接）依據(jù)往往是行政規(guī)范性文件。這就導(dǎo)致受約束較少的文件，在現(xiàn)實(shí)中卻發(fā)揮較大功能的反差。第三，中國(guó)行政立法體系的建立遵循的是權(quán)威和等級(jí)邏輯，是一種體制性賦權(quán)，與大陸法系國(guó)家的法律授權(quán)有較大區(qū)別。

與大陸法系國(guó)家二元分立的概念模式相比，英美法系國(guó)家使用的“rule-making”和“rule”的概念似乎更具有解釋力和統(tǒng)合力。雖然英美法系國(guó)家也經(jīng)常使用“regulation”的概念，但是并沒(méi)有任何權(quán)威界定“rule”和“regulation”的區(qū)別，相反，理論與實(shí)務(wù)界經(jīng)常將二者混用，⑩See Gillian E.Metzger,Embracing Administrative Common Law,80 GEO.WASH.L.Rev.1293（2012）.因而“rule”（規(guī)則）無(wú)疑是更為普遍而統(tǒng)一的用法。

（二）“行政制規(guī)權(quán)”：以規(guī)則制定為核心的行政權(quán)

在美國(guó)，規(guī)則制定權(quán)（Rule-makingPower）概念實(shí)際上源于司法機(jī)關(guān)制定規(guī)則的實(shí)踐總結(jié)。學(xué)者使用“Judicial Rule-makingPower”指代司法機(jī)關(guān)制定程序性和司法性規(guī)則以指導(dǎo)本院和下級(jí)法院審理案件的權(quán)力。①See Allan Ashman,“Measuring the judicial rule-making power”,59 Judicature 215（1976）.,p.225.后來(lái)行政法學(xué)領(lǐng)域亦開始引入“Rule-makingPower”的概念，②See Colin S.Diver,“Policymaking Paradigms in Administrative Law”,95 Harvard Law Review 393,434（1981）.,p.334.并衍生出“Rule-makingPower ofAdministrative Bodies”和“Administrative Rule-makingPower”等概念，中譯文可以分別譯為“行政機(jī)關(guān)規(guī)則制定權(quán)”或者“行政規(guī)則制定權(quán)”（為了簡(jiǎn)化，筆者于本文中使用“行政制規(guī)權(quán)”概念）?？疾烀绹?guó)行政權(quán)運(yùn)行的實(shí)踐可知，規(guī)則制定和行政裁決是作為行政機(jī)關(guān)進(jìn)行治理和規(guī)制的兩個(gè)主要手段或權(quán)力類型而出現(xiàn)的，即規(guī)則制定與行政裁決是相對(duì)稱的概念，共同構(gòu)成行政權(quán)的整體。因此，行政規(guī)則制定權(quán)是一個(gè)體系性概念，并非部分中國(guó)學(xué)者所理解的行政規(guī)則制定權(quán)可以對(duì)應(yīng)于中國(guó)的“行政立法權(quán)”。③張千帆教授認(rèn)為，中國(guó)的抽象行政行為未必在嚴(yán)格意義上和美國(guó)相對(duì)應(yīng)，但是美國(guó)行政程序法的“規(guī)章”（regulation）和“規(guī)則”（rule）大致對(duì)應(yīng)著中國(guó)的行政法規(guī)、部門規(guī)章以及其它具有法律約束力的“規(guī)范性文件”。參見張千帆：《美國(guó)簡(jiǎn)易立法程序的司法控制》，《行政法學(xué)研究》2006年第4期。中國(guó)學(xué)者傾向于以美國(guó)《聯(lián)邦行政程序法》為框架理解“制規(guī)權(quán)”，但其忽視了一個(gè)基本史實(shí)：在美國(guó)，行政機(jī)關(guān)行使規(guī)則制定權(quán)以及制定規(guī)則的現(xiàn)象要比《聯(lián)邦行政程序法》早至少100年。美國(guó)學(xué)術(shù)界傾向于將“行政制規(guī)權(quán)”界定為行政機(jī)關(guān)依據(jù)法律授權(quán)或者基于自身使命制定立法性、解釋性和程序性規(guī)則的權(quán)力。④Colin S.Diver,supra note 14,at 355.

結(jié)合西方學(xué)術(shù)脈絡(luò)和實(shí)踐，筆者于本文中所稱的“行政制規(guī)權(quán)”是指行政機(jī)關(guān)制定各種行政規(guī)則的行政權(quán)，是行政權(quán)的特殊面向，其核心功能在于“生產(chǎn)”各種“行政規(guī)則”。

首先，“行政制規(guī)權(quán)”是行政權(quán)的獨(dú)特面向。盡管大量行政規(guī)則的制定權(quán)來(lái)源于立法的授予，但并不能改變行政制規(guī)權(quán)的行政權(quán)本質(zhì)，原因如下。其一，行政機(jī)關(guān)制定行政規(guī)則的現(xiàn)象早于立法授權(quán)。從世界各國(guó)行政權(quán)運(yùn)行的歷史來(lái)看，政府官員和公共機(jī)構(gòu)從政府成立之日就開始行使規(guī)則制定權(quán)。⑤See J.Albert Hutchinson,“Rule Making Function of California Administrative Agencies”,15 Hastings L.J.272,282（1964）.,p.273.早期的行政規(guī)則以法律解釋的形式存在，沒(méi)有法律層面的程序性要求和限制。其二，行政機(jī)關(guān)制定規(guī)則并非均基于立法授權(quán)，大量行政規(guī)則的制定是基于行政機(jī)關(guān)或者行政權(quán)完成自身使命的需要。行政權(quán)執(zhí)行性的特點(diǎn)，要求行政機(jī)關(guān)在執(zhí)行法律和立法者命令時(shí)，不得不解釋法律，而其解釋法律的過(guò)程和結(jié)果，往往是通過(guò)規(guī)則的形式表現(xiàn)的。行政機(jī)關(guān)基于自身使命或者執(zhí)法需要而制定的規(guī)則，顯然屬于行政權(quán)的范疇。其三，立法者授權(quán)行政機(jī)關(guān)制定規(guī)則的目的是為了使行政機(jī)關(guān)更好地執(zhí)行法律而不是創(chuàng)制法律。從世界主要法治國(guó)家的現(xiàn)實(shí)來(lái)看，各國(guó)在授權(quán)法中會(huì)明確授予行政機(jī)關(guān)規(guī)則制定權(quán)（RulemakingAuthority）。⑥See Eleanor D.Kinney,“Rule and Policy Making under Health Care Reform”,47 Admin.L.Rev.403（1995）.,p.404.有學(xué)者認(rèn)為，這是立法機(jī)關(guān)將立法權(quán)授予行政機(jī)關(guān)的表現(xiàn)，⑦Ibid.,at440.但或許只是該學(xué)者的主觀臆斷。因?yàn)閺睦硇灾髁x和分權(quán)理論來(lái)看，立法機(jī)關(guān)怎么會(huì)心甘情愿地將“立法權(quán)”讓出呢？實(shí)際上，立法機(jī)關(guān)賦予行政機(jī)關(guān)規(guī)則制定權(quán)的真正目的是賦予行政機(jī)關(guān)更為靈活的執(zhí)行權(quán)。行政機(jī)關(guān)擁有規(guī)則制定權(quán)，可以更好地執(zhí)行法律和立法者命令，因?yàn)榕c個(gè)案性的行政決定（具體行政行為）相比，行政規(guī)則具有普適性、明確性、創(chuàng)造性和可預(yù)測(cè)性等優(yōu)勢(shì)。因而，至少在初衷上，立法機(jī)關(guān)賦予行政機(jī)關(guān)的是執(zhí)行權(quán)，而不是立法權(quán)。⑧See Bank of Italy Nat'I Trust&Sav.Assn'v.Johnson,7 Cal.App.2d 463,46P.2d 244（1935）.從域外經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，雖然在美國(guó)學(xué)術(shù)界也有“行政立法權(quán)”和“準(zhǔn)立法權(quán)”概念的使用，⑨See Robert F.Fuquay,“Rule Making and Adjudication In Florida Administrative Law”,9 U.Fla.L.Rev.260（1956）.,p.265.但主要是為了凸顯部分行政規(guī)則的法律效力，并無(wú)意將“行政制規(guī)權(quán)”定性為“立法權(quán)”。其四，將“行政規(guī)則”制定權(quán)定性為立法權(quán)的授予，可能導(dǎo)致傳統(tǒng)法治邏輯即法律與行政的關(guān)系無(wú)法維繼。如果“行政規(guī)則”也是一種立法，那么法律與“行政規(guī)則”的關(guān)系的處理便存在危機(jī)。因?yàn)榘凑諅鹘y(tǒng)授權(quán)理論，被授權(quán)者的行為視同授權(quán)者，但“行政規(guī)則”的效力和權(quán)威性顯然無(wú)法而且不應(yīng)與法律一致。因而，欲實(shí)現(xiàn)法律的權(quán)威性和至上性，并維護(hù)法律與行政的關(guān)系，法律對(duì)于行政機(jī)關(guān)的授權(quán)便不宜被歸為立法權(quán)。相反，將“行政規(guī)則”制定權(quán)定位為一種特殊的行政權(quán)，則仍然契合法律高于行政的邏輯，“行政規(guī)則”不得與法律相違背要求也變得“理所應(yīng)當(dāng)”?？傊靶姓埔?guī)權(quán)”是行政權(quán)的特殊權(quán)能和面向，并非立法權(quán)，亦不宜使用“行政立法權(quán)”的概念。

其次，“行政制規(guī)權(quán)”的功能和目的均在于制定“行政規(guī)則”?！靶姓埔?guī)權(quán)”存在的客觀目的是為了制定各種“行政規(guī)則”以執(zhí)行法律、制定政策或者在特殊情況下創(chuàng)立法治秩序。作為行政權(quán)的特殊面向，“行政制規(guī)權(quán)”所“生產(chǎn)”的是行政意義上的“規(guī)則”，而非法律。“行政制規(guī)權(quán)”的核心使命是為行政權(quán)的運(yùn)行提供具有未來(lái)指向和普遍適用性的規(guī)則。雖然客觀上得到立法授權(quán)的行政規(guī)則具有準(zhǔn)法律的效力，但仍有大量未經(jīng)授權(quán)的“行政規(guī)則”存在，這些“行政規(guī)則”并不具有法律效力，其運(yùn)行依賴于行政權(quán)威或者行政權(quán)基于憲法意義上的正當(dāng)性而具有的約束力和說(shuō)服力。

在我國(guó)，學(xué)者們主要關(guān)注的是，作為行政制規(guī)權(quán)“結(jié)果”的規(guī)則文本之合法性，幾乎未對(duì)“規(guī)則制定權(quán)”的相關(guān)理論問(wèn)題進(jìn)行有效的探討。從法學(xué)角度來(lái)看，規(guī)則制定權(quán)才是根，規(guī)則只是果。規(guī)則制定權(quán)的合法性，是作為結(jié)果的規(guī)則合法性與正當(dāng)性的前提和保障。因而，在我國(guó)學(xué)術(shù)領(lǐng)域引入“行政制規(guī)權(quán)”概念具有理論和現(xiàn)實(shí)意義。公法學(xué)研究應(yīng)當(dāng)回歸以權(quán)力（利）為中心的研究框架，因?yàn)闄?quán)力（利）是架構(gòu)法律體系的原點(diǎn)和核心，并且可以與政治哲學(xué)層面的合法性有效銜接。因而“行政規(guī)則”的研究也應(yīng)當(dāng)回歸以“行政制規(guī)權(quán)”為核心的學(xué)術(shù)脈絡(luò)上來(lái)。

（三）“行政規(guī)則”：統(tǒng)一與融合

如前所述，在對(duì)行政機(jī)關(guān)所制定規(guī)則的概念進(jìn)行界定的問(wèn)題上，大陸法系國(guó)家所遵行的“二元分立”的概念體系不僅在邏輯上難以自洽，于現(xiàn)實(shí)中也缺乏解釋力。以我國(guó)為例，實(shí)務(wù)界和學(xué)術(shù)界一般將行政機(jī)關(guān)制定的規(guī)則分為“行政立法”和“行政規(guī)范性文件”。⑩在我國(guó)，“行政立法”之外的行政規(guī)則尚沒(méi)有統(tǒng)一的概念，主要有“行政規(guī)則”“行政規(guī)范性文件”“行政規(guī)定”幾種概念。這種概念劃分雖然強(qiáng)調(diào)了行政規(guī)則體系內(nèi)部規(guī)則制定程序和效力的差異，但也客觀上造成概念缺乏統(tǒng)合力和解釋力。行政機(jī)關(guān)按照我國(guó)《立法法》制定的具有法律效力的文件，如行政法規(guī)和規(guī)章，其本質(zhì)上仍然是“行政規(guī)則”，而不是法律。因而，需要統(tǒng)一的行政法概念，對(duì)行政機(jī)關(guān)制定規(guī)則的行為進(jìn)行概括和解釋。英美法系國(guó)家所使用的“行政規(guī)則”和“行政規(guī)則制定權(quán)”概念，盡管不能說(shuō)完美，①參見鄭雅方：《我國(guó)行政規(guī)則研究中的若干誤區(qū)之克服》，《政法論壇》2012年第5期。但至少具有較強(qiáng)的解釋力和理論概括力。實(shí)際上，我國(guó)學(xué)者很早之前就試圖使用統(tǒng)一的概念對(duì)行政機(jī)關(guān)制定的規(guī)則進(jìn)行統(tǒng)一概括。比如，葉必豐教授和周佑勇教授曾經(jīng)使用“行政規(guī)則”的概念涵蓋“行政立法”和“行政立法”以外的行政規(guī)范性文件。他們指出：“行政規(guī)則在性質(zhì)上有兩種：一種是通過(guò)行政立法而制定的規(guī)則，屬于法的范疇；另一種則是行政主體在行政立法以外建立的普遍規(guī)則，不具有行政立法的法定標(biāo)準(zhǔn)，也不屬于法的淵源?！雹谌~必豐、周佑勇：《行政規(guī)范研究》，法律出版社2002年版，第27頁(yè)。遺憾的是，他們只是嘗試對(duì)現(xiàn)象進(jìn)行描述，并無(wú)意在理論上建構(gòu)統(tǒng)一的概念。

鑒于傳統(tǒng)概念分類的邏輯困局以及統(tǒng)合力之缺乏，筆者建議在我國(guó)行政法中引入“行政規(guī)則”概念，以作為統(tǒng)合行政機(jī)關(guān)制定各種規(guī)則的上位概念。作為一個(gè)專門化的上位概念，“行政規(guī)則”既包含行政機(jī)關(guān)基于法律授權(quán)而制定的具有外部法律約束力的立法性規(guī)則，也包括行政機(jī)關(guān)制定的解釋性、內(nèi)部程序性規(guī)則等不具有法律約束力的規(guī)則?！靶姓?guī)則”就是指行政機(jī)關(guān)制定的具有規(guī)范性、抽象性和反復(fù)適用性的所有規(guī)則。當(dāng)然，這里需要強(qiáng)調(diào)的是，筆者雖然使用“規(guī)則”這一術(shù)語(yǔ)，但是“行政規(guī)則”實(shí)際上既包括嚴(yán)格意義上的規(guī)則，也包括原則和標(biāo)準(zhǔn)。人類語(yǔ)言的局限性和事務(wù)的復(fù)雜性決定了“行政規(guī)則”不得不包含一些原則和標(biāo)準(zhǔn)。③See Kenneth Culp Davis,Discretionary Justice:A Preliminary Inquiry,University of Illinois Press,1971,p.56.

“行政規(guī)則”強(qiáng)調(diào)的是普遍適用性和未來(lái)效力，而不是法律效力。從美國(guó)《聯(lián)邦行政程序法》的制定歷史來(lái)看，國(guó)會(huì)對(duì)“行政規(guī)則”概念的界定經(jīng)歷了“法律效力”標(biāo)準(zhǔn)到“未來(lái)效力”標(biāo)準(zhǔn)的轉(zhuǎn)變，擴(kuò)展了“行政規(guī)則”的范圍。有資料顯示，美國(guó)《聯(lián)邦行政程序法》制定過(guò)程中形成的多個(gè)草案反映了“行政規(guī)則”概念的變遷。1945年1月，S.7草案納入?yún)⒆h院審議。在參議院比較法委員會(huì)（Senate Comparative Committee）刊印的文件中有這樣的表述：“規(guī)則制定”和“規(guī)則”的核心要素是“普遍適用性”和“法律效力”。④See Robert W.Ginnane,“‘Rule Making’,‘Adjudication’and Exemptions under the Administrative Procedure Act”,95 U.Pa.L.Rev.621（1947）.,p.631.然而，后來(lái)正式頒布的美國(guó)《聯(lián)邦行政程序法》則將規(guī)則的定義重塑為“任何行政機(jī)構(gòu)做出的具有普遍或者特定適用性，并且具有未來(lái)效力的陳述”，即強(qiáng)調(diào)行政規(guī)則的“普遍適用性”和“未來(lái)效力”。從這一變遷可知，美國(guó)《聯(lián)邦行政程序法》所界定的“行政規(guī)則”，并不以“法律效力”為標(biāo)準(zhǔn)，而是以普遍適用性和未來(lái)效力為標(biāo)準(zhǔn)。這意味著“行政規(guī)則”范圍的廣泛性，而且“行政規(guī)則”的核心關(guān)注亦不在于法律效力。相比之下，我國(guó)以法律效力作為界定“行政規(guī)則”類型的標(biāo)準(zhǔn)，無(wú)法對(duì)現(xiàn)實(shí)中的“行政規(guī)則”進(jìn)行全面的概括。

在我國(guó)引入“行政規(guī)則”概念具有以下意義。第一，為行政機(jī)關(guān)制定規(guī)則的行為或現(xiàn)象做統(tǒng)一的解釋，提供統(tǒng)一的概念工具。第二，可以取代“行政立法”概念，擺脫將“行政規(guī)則”視為法律的理論尷尬，并有助于破除現(xiàn)實(shí)中的監(jiān)督困境。第三，將“行政規(guī)則”作為統(tǒng)一的概念，并不排斥在該概念內(nèi)部再做細(xì)分。根據(jù)行政規(guī)則的內(nèi)容和形式，可以將“行政規(guī)則”再細(xì)分為立法性規(guī)則、解釋性規(guī)則、程序性規(guī)則、一般政策性陳述等，避免當(dāng)前我國(guó)立法性規(guī)則與行政規(guī)范性文件內(nèi)容幾乎一樣，但性質(zhì)上完全不同的尷尬，確立以法律授權(quán)、效力和內(nèi)容為依歸的行政規(guī)則體系，遠(yuǎn)離以權(quán)威和等級(jí)為圭臬的“行政規(guī)則”體系。

二、“行政制規(guī)權(quán)”的本質(zhì)

“行政制規(guī)權(quán)”的本質(zhì)，決定其行動(dòng)邏輯以及該權(quán)力與其他權(quán)力的關(guān)系。⑤參見胡斌：《私人規(guī)制的行政法治邏輯：理念與路徑》，《法制與社會(huì)發(fā)展》2017年第1期?！靶姓埔?guī)權(quán)”是行政權(quán)的特殊面向，內(nèi)在包含三種權(quán)能，即解釋權(quán)能、自治權(quán)能和建構(gòu)權(quán)能。美國(guó)上訴法院在FDAv.Brown&Williamson TobaccoCorp案中明確指出，“行政制規(guī)權(quán)”并非立法權(quán)，只是行政機(jī)關(guān)制定規(guī)則以實(shí)施“由法律規(guī)定的國(guó)會(huì)意志”之權(quán)力。⑥FDA v.Brown&Williamson Tobacco Corp.,529 U.S.120（2000）.“行政制規(guī)權(quán)”的三個(gè)權(quán)能之關(guān)系乃是，解釋權(quán)為基礎(chǔ)，自治權(quán)提供“創(chuàng)新”的空間和范圍，建構(gòu)權(quán)是特殊“憲法時(shí)刻”的權(quán)能。⑦See Oleg Lichichan,“Rule-Making of the Federal Subjects of the Russian Federation：Constitutional Basis,Legislative Regulation and Practice”,7 Slovenian L.Rev.105（2010）.,p.110.

（一）解釋權(quán)能：發(fā)現(xiàn)法律中的“法”

“行政制規(guī)權(quán)”首先是一種解釋權(quán)，旨在解釋法律或立法者的命令，以明確、細(xì)化或者補(bǔ)充法律的內(nèi)容，從而使法律或者立法者的意圖得以生效或者執(zhí)行。行政機(jī)關(guān)制定規(guī)則行為之合法性很大程度上取決于法律需要理性解釋這一事實(shí)。⑧See Jerry L.Mashaw,Creating the Administrative Constitution:The Lost One Hundred Years of American Administrative Law,New Haven:Yale University Press,2012,pp.12-35.行政機(jī)關(guān)在制定規(guī)則的過(guò)程中，往往伴隨著法律解釋，因而如何解釋法律對(duì)于規(guī)則制定具有深刻的影響。

“行政制規(guī)權(quán)”之解釋權(quán)能根源于行政與立法的從屬關(guān)系：行政機(jī)關(guān)有義務(wù)執(zhí)行法律，而其執(zhí)行法律和法令的過(guò)程必然要解釋法律?！靶姓埔?guī)權(quán)”的解釋性權(quán)能主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面。第一，“行政規(guī)則”中體現(xiàn)對(duì)法律內(nèi)容的解釋。這種解釋散落于絕大部分“行政規(guī)則”中，只要涉及執(zhí)行法律的“行政規(guī)則”，都可能包含對(duì)法律和憲法的理解與解釋。第二，專門的解釋性規(guī)則。這些規(guī)則的目的僅是對(duì)法律的特定條款或者術(shù)語(yǔ)進(jìn)行執(zhí)行性解釋，原則上不具有法律強(qiáng)制力。

“行政制規(guī)權(quán)”解釋權(quán)能之核心使命是發(fā)現(xiàn)法律中的“法”，主要是從法律中發(fā)現(xiàn)可以適用的原則、規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)等。行政機(jī)關(guān)通過(guò)概念的解釋使法得以理解，或者通過(guò)補(bǔ)充細(xì)節(jié)，使法得以完整，再或者明確法律執(zhí)行的方式和措施使法律生效。質(zhì)言之，解釋權(quán)能的核心使命在于發(fā)現(xiàn)現(xiàn)存法律中已經(jīng)包含的法要素與法內(nèi)涵。將“法”與“法律”進(jìn)行區(qū)別的德國(guó)法哲學(xué)提供的啟示是：法律只是法的載體，法才是法律的核心內(nèi)容。⑨參見［德］卡爾·施密特:《合法性與正當(dāng)性》，馮克利、李秋零、朱雁冰譯，上海人民出版社2014年版，第159頁(yè)。法是管控和調(diào)整權(quán)力（利）義務(wù)的真正規(guī)范，立法技術(shù)和人類語(yǔ)言的局限性決定了法律并不總能為執(zhí)法者或者守法者提供明確、可操作的法規(guī)范。行政機(jī)關(guān)有責(zé)任確保法律被忠實(shí)的實(shí)施，這就需要解釋法律。⑩See Bertrall L.Ross,“Denying Deference:Civil Rights and Judicial Resistance to Administrative Constitutionalism”,2014 U.Chi.Legal F.223,256（2014）.,p.234.

“行政制規(guī)權(quán)”的解釋權(quán)能意味著三種特性。第一，“行政規(guī)則”對(duì)法律的從屬性。既然“行政規(guī)則”的部分內(nèi)容是對(duì)法律的解釋，那么“行政規(guī)則”應(yīng)當(dāng)受法律的約束，體現(xiàn)行政對(duì)法律的從屬性：既包括解釋過(guò)程和內(nèi)容的從屬性，也包括效力的從屬性。第二，解釋權(quán)能亦具有創(chuàng)造性。行政機(jī)關(guān)在解釋法律的過(guò)程中，必然要融入自己的經(jīng)驗(yàn)理性、專業(yè)知識(shí)以及對(duì)現(xiàn)實(shí)要求的理解，這些要素決定了行政機(jī)關(guān)對(duì)于法律的解釋必然帶有一定的創(chuàng)造性。因?yàn)榻忉屨叩纳鐣?huì)環(huán)境、歷史情況、文化背景、傳統(tǒng)觀念和物質(zhì)條件等都會(huì)對(duì)其產(chǎn)生實(shí)質(zhì)的影響，而且執(zhí)法本身也是一種具有創(chuàng)造性的活動(dòng)。①參見陳駿業(yè)：《重新定位行政規(guī)定的功能》，《法商研究》2006年第5期。第三，行政機(jī)關(guān)錯(cuò)誤或者不當(dāng)解釋可能產(chǎn)生不正義，②參見［美］羅爾斯:《正義論》，何懷宏、何包鋼、廖申白譯，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社2009年版，第184頁(yè)。因而對(duì)行政機(jī)關(guān)解釋權(quán)能的行使應(yīng)當(dāng)進(jìn)行監(jiān)督和制約。

與行政機(jī)關(guān)行政裁決中進(jìn)行的個(gè)案解釋不同，“行政制規(guī)權(quán)”的解釋權(quán)能主要用于發(fā)現(xiàn)法規(guī)范，并建構(gòu)有助于法律執(zhí)行或生效的規(guī)則體系。因而這種解釋權(quán)能的運(yùn)作機(jī)制本質(zhì)上是通過(guò)解釋的方式實(shí)現(xiàn)一種抽象的、未來(lái)指向的規(guī)則建構(gòu)。相比之下，“行政制規(guī)權(quán)”中的解釋權(quán)能的行使更加正式、規(guī)范和公開，具有客觀化的外觀，可控性和可識(shí)別性更強(qiáng)。

（二）自治權(quán)能：法律框架內(nèi)自主行動(dòng)

“行政制規(guī)權(quán)”的自治權(quán)能是指行政機(jī)關(guān)可以基于法律授權(quán)或者正當(dāng)理由而獲得一定自治空間，并在該空間內(nèi)自主選擇和構(gòu)造的權(quán)能。如果說(shuō)“行政制規(guī)權(quán)”的解釋權(quán)能是“行政從屬于法律”這一傳統(tǒng)權(quán)力觀念之必然要求，那么自治權(quán)能則是行政與立法關(guān)系重塑的產(chǎn)物。行政機(jī)關(guān)開始擁有自治權(quán)的過(guò)程，被部分學(xué)者稱之為“去法律化”的過(guò)程：為行政主體提供權(quán)能使其能夠“在法律所能觸及的范圍之外運(yùn)行”。③See Werhan,K,“Delegalizing Administrative State”,48 U.ill.L.Rev423（1996），p.434.如果把法律比作法網(wǎng)，行政權(quán)的自治空間就存在于法網(wǎng)未能覆蓋之處以及法網(wǎng)的縫隙之間。

首先，行政自治權(quán)存在于有限的行政自治空間中，而行政自治空間的客觀存在有兩個(gè)基礎(chǔ)。其一，法律的有限性。博登海默指出：“始終存在一些法律所不能或只能部分滲透于其間的開放性領(lǐng)域。”④［美］博登海默：《法理學(xué)：法律哲學(xué)與法律方法》，鄧正來(lái)譯，中國(guó)政法大學(xué)出版社1999年版，第359頁(yè)。法律的疆域是有限的，也存在自身的邊際性，為各主體的活動(dòng)留下了自主空間。當(dāng)法律沉默但社會(huì)又需要規(guī)制或者規(guī)則時(shí)，行政機(jī)關(guān)亦需要挺身而出，承擔(dān)積極的責(zé)任以實(shí)現(xiàn)立法的目的。其二，滿足正義與公益的要求。為了追求公共利益，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)擁有一定的自治權(quán)，不宜完全被立法或者司法控制。⑤See Ana Raquel Gon?alves Moniz,“The Rulemaking Power of Administrative Agencies:Crisis of Legality,Rule of Law and Democracy”,1 Coimbra Business Review 36,65（2015）.p.60.現(xiàn)實(shí)社會(huì)的復(fù)雜性，決定了行政機(jī)關(guān)經(jīng)驗(yàn)理性和專業(yè)認(rèn)知的重要性，因而個(gè)案正義的實(shí)現(xiàn)有賴于行政機(jī)關(guān)享有適當(dāng)?shù)淖灾慰臻g。當(dāng)然，行政的自治空間是有限的，僅在必要和適當(dāng)之處，行政自治才被接受和承認(rèn)。行政自治空間在德國(guó)法上被稱為行政保留，⑥行政保留理論從屬于權(quán)力分立理論，強(qiáng)調(diào)行政作為一個(gè)整體應(yīng)有自我負(fù)責(zé)的領(lǐng)域。系指行政對(duì)特定事項(xiàng)或行為方式，具有獨(dú)占的管制權(quán)限或管制特權(quán)，在此范圍內(nèi)，立法機(jī)關(guān)并無(wú)規(guī)制權(quán)限或僅具有補(bǔ)充規(guī)制權(quán)限。⑦參見陳敏：《行政法總論》（第五版），新學(xué)林出版有限公司（臺(tái)北）2007年版，第153頁(yè)、第175頁(yè)。行政保留的價(jià)值在于其為行政權(quán)內(nèi)部運(yùn)行提供了一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的空間。它不僅能夠充分發(fā)揮行政主體的主觀能動(dòng)性、積極性和專業(yè)性，而且有利于保障個(gè)案正義的實(shí)現(xiàn)。

其次，行政自治權(quán)在規(guī)則制定方面主要存在兩個(gè)領(lǐng)域。第一，行政機(jī)關(guān)的自我規(guī)制?，F(xiàn)代行政體系是以韋伯所稱的“官僚體系”為主要特征建構(gòu)起來(lái)的。作為一個(gè)具有相對(duì)封閉性、人員構(gòu)成數(shù)量龐大、結(jié)構(gòu)復(fù)雜的組織體系，行政系統(tǒng)存在自我規(guī)制（治理）的必要性和訴求。在我國(guó)，行政系統(tǒng)的內(nèi)部治理，亦獲得了憲法的認(rèn)可和保障（如我國(guó)《憲法》第27條之規(guī)定）。通過(guò)對(duì)現(xiàn)實(shí)的觀察可知，行政系統(tǒng)內(nèi)部存在著各種自我管理和約束的措施與手段，且往往以行政規(guī)則的形式呈現(xiàn)。第二，規(guī)制裁量權(quán)的存在。在歐洲，“規(guī)制裁量權(quán)”（Regulierungsermessen）的概念第一次出現(xiàn)是在德國(guó)判例中：2007年，在一個(gè)涉及聯(lián)邦網(wǎng)絡(luò)管理局的判決中，聯(lián)邦行政法院認(rèn)為，在需要對(duì)公共利益和私人利益復(fù)雜權(quán)衡的領(lǐng)域，立法賦予行政廣泛的選擇和構(gòu)造空間。⑧See Ana Raquel Gon?alves Moniz,supra note35.,p.37.規(guī)制裁量權(quán)強(qiáng)調(diào)行政機(jī)關(guān)在制定行政規(guī)則問(wèn)題上擁有一定的自主和構(gòu)造空間。

行政機(jī)關(guān)在規(guī)則制定上的“自治性”體現(xiàn)在三個(gè)方面。第一，規(guī)則制定方式的選擇權(quán)。一般而言，除非法律有明確規(guī)定，行政機(jī)關(guān)有權(quán)決定是否制定規(guī)則并選擇以何種方式制定規(guī)則。以美國(guó)為例，在其《聯(lián)邦行政程序法》實(shí)施以前，聯(lián)邦最高法院的判決曾經(jīng)賦予行政機(jī)關(guān)在制定立法性規(guī)則方式上的選擇權(quán)，即行政機(jī)關(guān)可以在事先發(fā)布規(guī)則與通過(guò)個(gè)案裁決建立先例之間進(jìn)行選擇。⑨See American Power and Light Co.v.S.E.C.,329 U.S.90（1946）;S.E.C.v.Chenery Corp.,318 U.S.80（1943）.早在1920年《礦產(chǎn)租賃法》和1934年《泰勒放牧法》中，美國(guó)國(guó)會(huì)便授予行政機(jī)關(guān)影響公共土地交易的立法性裁量權(quán)。⑩See Ralph F.Fuchs“Development and Diversification in Administrative Rule Making”,72 Nw.U.L.Rev.83（1978）.,p.90.第二，規(guī)則內(nèi)容上的一定的自治權(quán)。行政制規(guī)權(quán)的自治權(quán)能意味著行政機(jī)關(guān)在制定規(guī)則時(shí)，對(duì)于內(nèi)容亦存在一定裁量空間。在Chevron案中，美國(guó)聯(lián)邦最高法院認(rèn)可行政機(jī)關(guān)在法律解釋上享有一定的裁量權(quán)。①See Anton P.Giedt,“Funds Available for Payment of Natural Resource Damages Under the Oil Pollution Act of 1990”,https://www.justice.gov/sites/default/files/olc/opinions/1997/09/31/op-olc-v021-p0188.pdf，2018年7月5日訪問(wèn)。德國(guó)學(xué)者法比奧認(rèn)為，行政機(jī)關(guān)有權(quán)選擇以“法規(guī)命令”或者“行政規(guī)則”的方式制定規(guī)則。行政機(jī)關(guān)如何行使此種裁量權(quán)，立法者基本上交由行政機(jī)關(guān)自行決定，以確保其盡可能有效率地執(zhí)行法律。②參見陳慈陽(yáng)：《論規(guī)范具體化之行政規(guī)則在環(huán)境法中的外部效力》，《法學(xué)雜志》1999年第5期。第三，規(guī)則制定形式的裁量權(quán)。行政機(jī)關(guān)享有必要的發(fā)展自身程序的權(quán)力，并且可以利用其專業(yè)知識(shí)以恰當(dāng)?shù)姆绞街贫ㄐ姓?。③參見欒志紅：《論環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)在行政訴訟中的效力——以德國(guó)法上的規(guī)范具體化行政規(guī)則為例》，《河北法學(xué)》2007年第3期。

“行政制規(guī)權(quán)”之自治權(quán)能的存在意味著，行政機(jī)關(guān)在發(fā)展規(guī)則時(shí)，有一定的裁量空間，其他機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)尊重行政機(jī)關(guān)的自治權(quán)，除非存在恣意、專斷和反復(fù)無(wú)常。另外，“行政制規(guī)權(quán)”的自治權(quán)能并不是絕對(duì)的，其應(yīng)當(dāng)尊重憲法、法律、理性與正義的要求。

（三）建構(gòu)權(quán)能：發(fā)展憲法與內(nèi)部行政法

在現(xiàn)代社會(huì)背景下，“行政制規(guī)權(quán)”的建構(gòu)權(quán)能被發(fā)現(xiàn)并認(rèn)可。“行政制規(guī)權(quán)”的建構(gòu)權(quán)能是指行政機(jī)關(guān)在制定“行政規(guī)則”時(shí)，借助經(jīng)驗(yàn)理性、結(jié)合現(xiàn)實(shí)需要而體現(xiàn)的規(guī)范創(chuàng)造性和建構(gòu)性。它具體又可分為法律層面的建構(gòu)性和憲法層面的建構(gòu)性。承認(rèn)“行政制規(guī)權(quán)”的建構(gòu)性基礎(chǔ)是行政權(quán)的政治回應(yīng)性以及社會(huì)對(duì)行政規(guī)制需求不斷增加的事實(shí)。④參見［美］杰里·L·馬肖：《創(chuàng)設(shè)行政憲制：被遺忘的美國(guó)行政法百年史（1787-1887）》，宋華琳、張力譯，中國(guó)政法大學(xué)出版社2016年版，第8頁(yè)。

首先，行政機(jī)關(guān)通過(guò)制定規(guī)則構(gòu)筑內(nèi)部行政法和軟法規(guī)范。按照行政憲制理論，行政機(jī)關(guān)制定各種形式的規(guī)則，實(shí)際上構(gòu)筑起了約束和控制行政權(quán)的內(nèi)部行政法。這種內(nèi)部行政法是行政權(quán)運(yùn)行的內(nèi)在約束，一定程度上制約著外部責(zé)任機(jī)制功能的發(fā)揮。⑤參見上注，杰里·L·馬肖書，第302頁(yè)。將“行政規(guī)則”視為內(nèi)部行政法，實(shí)際上突出了行政制規(guī)權(quán)的建構(gòu)性。⑥See Beau Breslin,From Words to Worlds:Exploring Constitutional Functionality,Johns Hopkins University Press,2008,p.121.行政機(jī)關(guān)針對(duì)外部制定的非立法性規(guī)則，雖然沒(méi)有明確的法律約束力，但構(gòu)成了“軟法”規(guī)范，⑦See Jacob E.Gersen&Eric A.Posner,“Soft Law:Lessons from Congressional Practice”,61 Stan.L.Rev.573,577（2008）.,p.580.這些規(guī)范能夠影響社會(huì)規(guī)范，而且隨著時(shí)間的推移，將影響“硬法”的發(fā)展。⑧See Anjali S.Dalal,“Shadow Administrative Constitutionalism and The Creation of Surveillance Culture”,2014 Mich.St.L.Rev.59（2014）.,p.60.“行政規(guī)則”影響和塑造著社會(huì)規(guī)范，而社會(huì)規(guī)范又對(duì)法律產(chǎn)生直接的影響。⑨See Richard H.McAdams,“The Origin,Development,and Regulation of Norms”,96 Mich.L.Rev.338,350（1997）.,p.340.

其次，行政機(jī)關(guān)在制定的規(guī)則中解釋和發(fā)展憲法。在現(xiàn)代社會(huì)，僅將公共行政視為立法者意志之執(zhí)行者的觀念已經(jīng)不合時(shí)宜，應(yīng)當(dāng)承認(rèn)和關(guān)注行政機(jī)關(guān)執(zhí)行憲法的職責(zé)。⑩See Ana Raquel Gon?alves Moniz,supra note35,at40.現(xiàn)實(shí)生活中，行政機(jī)關(guān)制定的規(guī)則可能會(huì)涉及憲法問(wèn)題或者規(guī)則本身就是對(duì)憲法的解釋。行政機(jī)關(guān)對(duì)憲法進(jìn)行解釋或者建構(gòu)，客觀上使得憲法以一種全新的方式發(fā)展。①See Emily S.Bremer,“The Unwritten Administrative Constitution”,66 Fla.L.Rev.1215,1221（2014）.,p.1220.行政機(jī)關(guān)的憲法判斷，會(huì)變成憲法框架和價(jià)值系統(tǒng)的一部分。行政機(jī)關(guān)解釋和發(fā)展憲法主要體現(xiàn)在以下兩個(gè)方面。第一，隨著福利國(guó)家出現(xiàn)，行政權(quán)亦開始為公民“創(chuàng)造”權(quán)利，比如，住房補(bǔ)貼申請(qǐng)權(quán)、信息申請(qǐng)權(quán)等。第二，行政權(quán)通過(guò)解釋憲法保護(hù)公民的憲法權(quán)利，比如，美國(guó)的聯(lián)邦通訊委員會(huì)（FCC）擴(kuò)展了國(guó)家行為理論，認(rèn)為只要私人或者組織獲得了國(guó)家許可或授權(quán)，他們便有義務(wù)遵守憲法；又如，美國(guó)自由平等就業(yè)機(jī)會(huì)委員會(huì)（EEOC）對(duì)于公民權(quán)利法案的解釋。EEOC解釋了美國(guó)《就業(yè)年齡歧視法》，②29 U.S.C.§§621-634（2012）.禁止雇傭過(guò)程中不適當(dāng)?shù)厍趾夏旯と说睦?，即使其并非故意歧視。這些都是行政機(jī)關(guān)解釋憲法對(duì)公民權(quán)進(jìn)行建構(gòu)的例子。

再次，行政機(jī)關(guān)通過(guò)制定技術(shù)性規(guī)程、標(biāo)準(zhǔn)建構(gòu)規(guī)制體系。在行政機(jī)關(guān)制定的規(guī)則中，占據(jù)核心和主要地位的便是技術(shù)規(guī)程和標(biāo)準(zhǔn)。技術(shù)規(guī)程和標(biāo)準(zhǔn)體現(xiàn)了技術(shù)性和科學(xué)性，為行政機(jī)關(guān)所獨(dú)享，具有很強(qiáng)的創(chuàng)制性。這些技術(shù)規(guī)程和標(biāo)準(zhǔn)，構(gòu)成了行政國(guó)家最重要的規(guī)制規(guī)范，如城市規(guī)劃技術(shù)導(dǎo)則、食品藥品安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)等。

最后，“行政制規(guī)權(quán)”的行使過(guò)程體現(xiàn)了公民意志的建構(gòu)性。當(dāng)規(guī)則制定中引入有效的公眾參與時(shí)，公民的意志亦起到建構(gòu)作用。③See Ana Raquel Gon?alves Moniz,supra note 35,at40.“行政規(guī)則”中對(duì)公民訴求、意志和利益的回應(yīng)，彰顯了“行政制規(guī)權(quán)”的建構(gòu)性。

“行政制規(guī)權(quán)”的建構(gòu)權(quán)能是為了彰顯憲法理念和價(jià)值而存在的，其正當(dāng)性和合法性應(yīng)當(dāng)以服務(wù)憲法為基礎(chǔ)。因而，這種建構(gòu)權(quán)能并非常態(tài)性權(quán)能，只有在特殊時(shí)刻才能行使并具有正當(dāng)性?！靶姓埔?guī)權(quán)”的建構(gòu)性權(quán)能意味著司法對(duì)“行政規(guī)則”的建構(gòu)性只能附條件尊重。在美國(guó)，Smith v.City of Jackson案實(shí)際確立了一項(xiàng)主要原則，即法院應(yīng)當(dāng)尊重行政機(jī)關(guān)通過(guò)“行政規(guī)則”對(duì)憲法進(jìn)行的間接實(shí)施，這種尊重的前提是行政機(jī)關(guān)對(duì)法律的建構(gòu)是合理的，且沒(méi)有明顯違反國(guó)會(huì)立法的直接目的。④See Bertrall L.Ross,“Embracing Administrative Constitutionalism”,95 B.U.L.Rev.519（2015）.,p.520.當(dāng)然，行政制規(guī)權(quán)在憲法方面的建構(gòu)性權(quán)能也最受理論質(zhì)疑，且經(jīng)常受到司法抵制。⑤See Bertrall L.Ross,supra note30，at243.總體而言，“行政制規(guī)權(quán)”的建構(gòu)權(quán)能并總是有效和善意的，因而應(yīng)當(dāng)受到更為嚴(yán)格的審查。

綜上所述，“行政制規(guī)權(quán)”是包含多元內(nèi)在權(quán)能的行政權(quán)，其基礎(chǔ)性權(quán)能是通過(guò)解釋法律，發(fā)現(xiàn)或者補(bǔ)充法律中的存在的“法”，從而使得法律生效，并被更好地執(zhí)行。其關(guān)鍵權(quán)能是自治權(quán)，在其自治空間內(nèi)，享有制定規(guī)則的裁量權(quán)，建構(gòu)內(nèi)部行政法體系。在特殊時(shí)刻，“行政制規(guī)權(quán)”具有建構(gòu)性權(quán)能，可以發(fā)展法律和憲法，從而完善和補(bǔ)充憲法和行政法體系?？傊?，“行政制規(guī)權(quán)”只是行政權(quán)的特殊面向，并非立法權(quán)，因而，其仍然應(yīng)當(dāng)遵守從屬于立法的原則，并且應(yīng)當(dāng)受到司法審查。

三、“行政制規(guī)權(quán)”之來(lái)源

“行政規(guī)則”的正當(dāng)性取決于“行政制規(guī)權(quán)”來(lái)源的合法性和正當(dāng)性，⑥See Ralph F.Fuchs,supra note 40,at90.同時(shí)，“行政制規(guī)權(quán)”的來(lái)源又決定“行政制規(guī)權(quán)”的行動(dòng)邏輯和效力。關(guān)于“行政制規(guī)權(quán)”的來(lái)源，主要有三種主張，一是“法律授權(quán)說(shuō)”⑦該說(shuō)認(rèn)為，法律是行政規(guī)則的權(quán)威和合法性的唯一來(lái)源。參見［美］科尼利厄斯·M·克溫：《規(guī)則制定：政府部門如何制定法規(guī)與政策》（第3版），劉璟、張輝、丁潔譯，復(fù)旦大學(xué)出版社2007年版，第36頁(yè)。，二是“法律授權(quán)+固有權(quán)說(shuō)”，⑧See Ralph F.Fuchs,supra note 40,at.84.三是“憲法賦權(quán)說(shuō)”。⑨該說(shuō)認(rèn)為“行政制規(guī)權(quán)”源于憲法。See Emily S.Bremer,supra note51,at1221.它們的共同缺陷是只看到了“行政制規(guī)權(quán)”來(lái)源的一個(gè)面向?！靶姓埔?guī)權(quán)”具有多元化來(lái)源：行政權(quán)的固有權(quán)能；法律授權(quán)；憲制使命。

（一）固有權(quán)能：行政權(quán)內(nèi)在權(quán)能

考察行政機(jī)關(guān)制定規(guī)則的歷史與現(xiàn)實(shí)并結(jié)合“行政制規(guī)權(quán)”的本質(zhì)可知，“行政制規(guī)權(quán)”至少部分是行政權(quán)固有權(quán)能。第一，行政機(jī)關(guān)為了實(shí)現(xiàn)其行政職能和使命，應(yīng)當(dāng)具備制定規(guī)則的固有權(quán)力。第二，從歷史上看，政府官員和公共機(jī)構(gòu)從政府成立之日就開始行使規(guī)則制定權(quán)，其制定此類規(guī)則的權(quán)力往往是基于現(xiàn)實(shí)的需要，而非法律或者立法者的授權(quán)。⑩See J.Albert Hutchinson,supra note 15,p.284.比如，歷史上美國(guó)郵政局長(zhǎng)在未經(jīng)法律授權(quán)的情況下，僅基于行政部門執(zhí)行性職權(quán)，便確立了將包含淫穢物品的郵件退回的規(guī)則，并得到了眾議院司法委員會(huì)的認(rèn)可。①同前注④，杰里·L·馬肖書，第228頁(yè)。第三，行政權(quán)的關(guān)鍵使命是執(zhí)行法律，為了執(zhí)行法律，必然要解釋法律，而行政機(jī)關(guān)解釋法律的權(quán)能是其固有權(quán)能。行政機(jī)關(guān)制定規(guī)則過(guò)程也是法律解釋的過(guò)程。第四，按照統(tǒng)治利益理論，只要權(quán)力者擁有合法的統(tǒng)治利益，便可以在統(tǒng)治利益內(nèi)行動(dòng)。②See Louise Weinberg,“A General Theory of Governance:Due Process and Lawmaking Power”,54 William&Mary Law Review1057,1119（2013）.,p.1058.行政機(jī)關(guān)制定規(guī)則以實(shí)現(xiàn)特定的行政目的是合法的統(tǒng)治利益，而這種合法統(tǒng)治利益部分為行政機(jī)關(guān)所固有。

理論上，行政機(jī)關(guān)對(duì)兩種規(guī)則享有固有職權(quán)。其一，以內(nèi)部程序性、組織性和規(guī)制性制度和機(jī)制為主要內(nèi)容的內(nèi)部規(guī)則。程序性規(guī)則主要是指規(guī)定行政機(jī)關(guān)內(nèi)部運(yùn)行實(shí)踐的規(guī)則，如申請(qǐng)書的歸檔、對(duì)請(qǐng)求的內(nèi)部處理、聽證和行政內(nèi)部救濟(jì)等規(guī)則。③See Edward H.Ziegler,JR,“A Primer on Administrative Rules and Rule-Making in Kentucky”,67 Ky.L.J.103（1978）.,p.110.德日學(xué)者都認(rèn)為，行政規(guī)則因不具備外部效果以及其與私人權(quán)利義務(wù)無(wú)涉的緣由，即使沒(méi)有法律授權(quán)，也可以根據(jù)行政權(quán)能當(dāng)然制定。④沈亞萍：《行政規(guī)則研究》，吉林大學(xué)博士學(xué)位論文，2015年,第15頁(yè)。其二，解釋性規(guī)則。一般認(rèn)為，行政機(jī)關(guān)為了執(zhí)行法律，嚴(yán)格按照法律意圖、法律文本而制定解釋性規(guī)則是行政機(jī)關(guān)的固有權(quán)力?，F(xiàn)實(shí)中存在一個(gè)特例即法國(guó)，該國(guó)承認(rèn)行政機(jī)關(guān)具有制定一切規(guī)則的固有權(quán)力。⑤參見趙宏：《立法與行政——從行政立法角度思考》，《行政法學(xué)研究》2002年第3期。

承認(rèn)和接受部分“行政制規(guī)權(quán)”屬于行政機(jī)關(guān)固有權(quán)能意味著，行政機(jī)關(guān)制定的部分行政規(guī)則的合法性判斷并不以明確的法律依據(jù)為前提，除非其存在恣意、專斷、反復(fù)無(wú)常和不正義等情況，其他機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)尊重行政機(jī)關(guān)的此類規(guī)則。另外，基于行政機(jī)關(guān)固有權(quán)能而制定的規(guī)則，并不具有明確的法律效力，其效力主要源于行政權(quán)本身的權(quán)威和強(qiáng)制力。

（二）法律授權(quán)：法律效力與權(quán)威的注入

法律授權(quán)客觀上為立法權(quán)與行政權(quán)的互動(dòng)和合作提供了重要媒介和渠道。⑥參見前注⑨，卡爾·施密特書，第188頁(yè)?，F(xiàn)代國(guó)家中立法者通過(guò)或明或暗的方式，授權(quán)行政機(jī)關(guān)制定相應(yīng)的規(guī)則，以實(shí)現(xiàn)立法的目的。基于法律的授權(quán)，行政機(jī)關(guān)可以涉足一些本屬立法機(jī)關(guān)的事項(xiàng)，并且因得到法律的授權(quán)而使行政規(guī)則具有法律約束力和權(quán)威性。一般而言，法律授權(quán)大體有兩種模式，即專門授權(quán)法授權(quán)和規(guī)制性法律授權(quán)。法律授權(quán)是對(duì)行政規(guī)則制定權(quán)疆域的擴(kuò)展，其作用主要是賦予部分行政規(guī)則以法律效力，而不是使“行政制規(guī)權(quán)”變成立法權(quán)。

首先，法律授權(quán)對(duì)于行政制規(guī)權(quán)具有多元化的意義。第一，法律授權(quán)賦予行政規(guī)則法律效力。行政權(quán)自身的執(zhí)行性特點(diǎn)決定了其制定的規(guī)則并不天然具有法律效力，法律授權(quán)是其規(guī)則獲得法律效力的最重要渠道。⑦See Robert F.Fuquay,supra note21,at270.質(zhì)言之，法律授權(quán)為行政規(guī)則輸入了法的元素。當(dāng)然，法律授權(quán)并沒(méi)有改變行政制規(guī)權(quán)的性質(zhì)，亦不能將行政規(guī)則變?yōu)榉?。第二，立法性?guī)則必須基于法律授權(quán)。奧托·邁耶提出的“法律的法規(guī)創(chuàng)造力”原則在客觀上為立法性規(guī)則與法律之間的關(guān)系建構(gòu)了一個(gè)基本原理：行政機(jī)關(guān)在法律上不享有固有立法權(quán)，行政機(jī)關(guān)制定立法性規(guī)則的權(quán)力必須源于法律的授權(quán)。⑧參見前注⑨，王鍇文。這一原則在德、日得以踐行。比如，在日本，根據(jù)日本現(xiàn)行憲法的規(guī)定，行政立法需要法律授權(quán)方能實(shí)施?！兜聡?guó)基本法》第80條也規(guī)定國(guó)會(huì)可以將立法性權(quán)能授予公共行政機(jī)關(guān)。在美國(guó)，根據(jù)學(xué)者的考察，立法機(jī)關(guān)會(huì)通過(guò)法律授予行政機(jī)關(guān)規(guī)則制定權(quán)，而且主要通過(guò)授權(quán)法進(jìn)行。⑨See Eleanor D.Kinney,supra note 18,at420.美國(guó)的行政規(guī)則體系可以分成兩種：一種是需要議會(huì)（法律）授權(quán)的立法性規(guī)則，另一種是無(wú)需議會(huì)（法律）授權(quán)的非立法性規(guī)則，后者主要包括解釋性規(guī)則和政策說(shuō)明，一般不具有法律效力。⑩參見前注③，張千帆文。第三，法律授權(quán)規(guī)定了行政規(guī)則的邊界。法律會(huì)對(duì)授權(quán)的范圍和條件進(jìn)行明確的規(guī)定，這在一定程度上構(gòu)成了“行政制規(guī)權(quán)”運(yùn)行的邊界。行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照法律授權(quán)制定規(guī)則，不得超出授權(quán)，否則便是違法。第四，法律授權(quán)意味著行政機(jī)關(guān)的作為義務(wù)。公法意義上的授權(quán)意味著一種責(zé)任。立法機(jī)關(guān)授權(quán)行政機(jī)關(guān)制定“行政規(guī)則”，在賦予行政機(jī)關(guān)權(quán)力的同時(shí)，也為其設(shè)定了義務(wù)，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時(shí)制定規(guī)則。在法律授權(quán)的情況下，行政機(jī)關(guān)怠于制定規(guī)則的，有行政不作為之嫌。

其次，應(yīng)當(dāng)滿足有效法律授權(quán)的條件。從域外經(jīng)驗(yàn)看，憲法或者憲法性法律的一般性授權(quán)并不構(gòu)成對(duì)行政機(jī)關(guān)的充分授權(quán)。比如，《德國(guó)基本法》規(guī)定，國(guó)會(huì)可以授權(quán)行政機(jī)關(guān)制定“法規(guī)命令”，而有效法律授權(quán)，都在具體的授權(quán)法中。關(guān)于有效法律授權(quán)的條件，有學(xué)者提出了以下原則：第一，國(guó)會(huì)對(duì)某事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)有規(guī)制權(quán)；第二，明確的授權(quán)范圍；第三，存在偶然立法時(shí)，應(yīng)當(dāng)提供證據(jù)支持；第四，授權(quán)給公共官員或權(quán)力部門，不得授權(quán)私人；第五，刑事制裁由國(guó)會(huì)自己規(guī)定。①See Jay Tidmarsh,“Resolving Cases‘On the Merits’”,87 Denv.U.L.Rev.407,407（2010）.,p.409.

再次，可以做出授權(quán)的“法律”范圍具有特定性。在我國(guó)一元多層的立法體系下，地方性法規(guī)和行政法規(guī)能否進(jìn)行授權(quán)呢？比如，作為北京市地方性法規(guī)的《北京市實(shí)施〈中華人民共和國(guó)大氣污染防治法〉辦法》第24條即授權(quán)北京市政府可以根據(jù)大氣環(huán)境質(zhì)量狀況，在一定區(qū)域內(nèi)對(duì)機(jī)動(dòng)車采取限制車型、限制時(shí)間行駛的交通管制措施。這種授權(quán)是否合法呢？基于法的法規(guī)創(chuàng)造力原理以及法律與行政的關(guān)系，只有法律才構(gòu)成對(duì)行政的有效授權(quán)。當(dāng)然，大陸法系國(guó)家逐步開始承認(rèn)再授權(quán)的效力。在日本，被授權(quán)具有行政立法權(quán)限的行政機(jī)關(guān)，還可以向其它行政機(jī)關(guān)授予部分行政立法的權(quán)限。②參見邱生：《當(dāng)代日本的行政立法》，《日本研究》1990年第4期。在德國(guó)，如果法律規(guī)定授予行政機(jī)關(guān)的權(quán)力可以進(jìn)一步被授權(quán)，那么這種再授權(quán)應(yīng)當(dāng)由規(guī)章實(shí)施。③See Sheila Jasanoff,“Science and the Limits of Administrative Rule-Making:Lessons from the OSHA Cancer Policy”,20 Osgoode Hall L.J.536,553（1982）,P.550.從德日的做法可知，在法律允許的情況下，被授權(quán)的機(jī)關(guān)可以再將該權(quán)力授予其他機(jī)關(guān)。有學(xué)者提出，我國(guó)行政立法的法律依據(jù)包括立法授權(quán)和行政授權(quán)兩種。其中行政授權(quán)是指有權(quán)制定行政法規(guī)與行政規(guī)章的機(jī)關(guān)授權(quán)其所屬行政部門或下一級(jí)人民政府及其工作部門制定特定的行政規(guī)章或者行政規(guī)范性文件。如國(guó)務(wù)院發(fā)布的行政法規(guī)授權(quán)其所屬各部委及下一級(jí)人民政府制定某事項(xiàng)的施行細(xì)則，省級(jí)人民政府、市人民政府發(fā)布的規(guī)章授權(quán)下級(jí)政府或者其所屬職能部門（廳、局等）制定規(guī)章或者行政規(guī)范性文件等。

通過(guò)對(duì)域外法律授權(quán)制度和理念的梳理可知，我國(guó)行政立法的困境在于以主體和權(quán)威為圭臬：只要是法定主體依據(jù)相應(yīng)的程序制定的文件，無(wú)論是否有法律明確授權(quán)，都是行政立法，這種邏輯的危險(xiǎn)是導(dǎo)致大量行政立法取代法律而成為法，而且缺乏法律的有效約束。法治的邏輯應(yīng)該是，只有基于法律授權(quán)，行政機(jī)關(guān)制定的文件才是立法性規(guī)則，從而具有法律約束力。

（三）憲制使命：因憲法執(zhí)行者角色而取得

部分“行政規(guī)則”制定權(quán)源于行政機(jī)關(guān)的憲制使命與憲法承諾。法律不可能事無(wú)巨細(xì)地作出授權(quán)，但行政國(guó)家面臨的治理危機(jī)和挑戰(zhàn)又迫使他們制定各種形式的規(guī)則以應(yīng)對(duì)。行政機(jī)關(guān)在法律授權(quán)之外行使的規(guī)則制定權(quán)是否必然違法或者無(wú)效呢？這個(gè)問(wèn)題取決于行政與憲法的關(guān)系。行政機(jī)關(guān)不但是立法的附屬，更是憲法的實(shí)施者，承擔(dān)著憲制使命和責(zé)任。憲法使命和責(zé)任反過(guò)來(lái)又賦予行政機(jī)關(guān)的規(guī)則制定權(quán)更高的合法性和權(quán)威性。行政權(quán)的憲制使命主要包含兩個(gè)方面，即行政權(quán)對(duì)憲制的承諾和行政機(jī)關(guān)實(shí)施、考量憲法的義務(wù)。④See Gillian E.Metzger,“Administrative Constitutionalism”,91 Tex.L.Rev.1897（2013）,p.1900.“行政制規(guī)權(quán)”具有憲法意義上的合法性和價(jià)值，而這種憲法價(jià)值為“行政制規(guī)權(quán)”的合法化和正當(dāng)化運(yùn)行提供了制度性和知識(shí)性工具。⑤參見前注②，羅爾斯書，第173頁(yè)。

首先，行政機(jī)關(guān)作為憲法的實(shí)施者，其可以通過(guò)行政規(guī)則解釋和發(fā)展憲法。雖然憲法并沒(méi)有明確規(guī)定行政機(jī)關(guān)解釋憲法的權(quán)力，但按照行政憲制理論，行政機(jī)關(guān)是憲法的實(shí)施者，而憲法的實(shí)施必然要求其解釋憲法。行政機(jī)關(guān)通過(guò)制定規(guī)則解釋憲法或者將憲法解釋的內(nèi)容融入行政規(guī)則之中的權(quán)力，因符合其憲法使命而獲得了合法性。其次，憲制使命為“行政制規(guī)權(quán)”的回應(yīng)性和積極性面向提供合法性基礎(chǔ)。在憲制社會(huì)，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)履行憲制承諾，即政治回應(yīng)性與個(gè)人權(quán)利的保護(hù)。⑥參見前注④，杰里·L·馬肖書，第309頁(yè)。再次，憲法構(gòu)成合法政府利益的基礎(chǔ)。按照合法統(tǒng)治利益理論，行政權(quán)要對(duì)某一事項(xiàng)進(jìn)行規(guī)制，應(yīng)當(dāng)具有合法統(tǒng)治利益。⑦See Louise Weinberg,supra note62，at1077.行政機(jī)關(guān)是否對(duì)某一事項(xiàng)具有統(tǒng)治利益則取決于其憲法使命和責(zé)任。因此，憲制使命意義上的“行政制規(guī)權(quán)”之合法性源于其彰顯的憲法價(jià)值和理念。

不同的權(quán)力來(lái)源決定了“行政制規(guī)權(quán)”的運(yùn)行邏輯和行政規(guī)則的效力。同時(shí)，不同的權(quán)力來(lái)源也意味著對(duì)其進(jìn)行合法性評(píng)價(jià)應(yīng)當(dāng)適用不同的標(biāo)準(zhǔn)和要求。具體而言：第一，基于行政權(quán)固有權(quán)能而制定的“行政規(guī)則”，不具有法律效力，其合法性不以法律授權(quán)為前提，但不得與憲法、法律相違背，否則無(wú)效；第二，基于法律授權(quán)而制定的“行政規(guī)則”，原則上具有法律效力，其合法性基礎(chǔ)在于法律授權(quán)，且運(yùn)行應(yīng)當(dāng)遵守法律的規(guī)定；第三，基于憲制使命而行使的制規(guī)權(quán)，其合法性基礎(chǔ)在于符合憲制價(jià)值和使命，不以具體的法律授權(quán)為基礎(chǔ)，對(duì)其進(jìn)行合法性評(píng)價(jià)應(yīng)當(dāng)以憲法和憲制為根本標(biāo)準(zhǔn)。

四、我國(guó)“行政規(guī)則”的分類、功能與效力之重構(gòu)

“行政規(guī)則”是“行政制規(guī)權(quán)”運(yùn)行的結(jié)果，是行政機(jī)關(guān)實(shí)現(xiàn)行政目的和功能的重要手段和依據(jù)?；诠P者在本文中對(duì)“行政制規(guī)權(quán)”概念、本質(zhì)、權(quán)源的分析，我國(guó)“行政規(guī)則”的分類、功能以及效力需要重構(gòu)。

（一）“行政規(guī)則”的分類

行政規(guī)則概念的統(tǒng)合性以及現(xiàn)實(shí)中行政規(guī)則形式的豐富性決定了對(duì)其進(jìn)行科學(xué)分類的必要性。大陸法系和英美法系國(guó)家均對(duì)行政規(guī)則進(jìn)行了分類：以德、日為代表的大陸法系國(guó)家基本上遵循了“二元分立”的分類模式；美國(guó)則更傾向于以內(nèi)容和目的為分類標(biāo)準(zhǔn)。相比之下，以內(nèi)容、目的和效力為標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行分類，可操作性更強(qiáng)，更符合“行政制規(guī)權(quán)”的權(quán)能要素和來(lái)源。

首先，各國(guó)行政規(guī)則分類的基本邏輯不同。德、日基本上在遵循“法規(guī)命令”與“行政規(guī)則”二元?jiǎng)澐只A(chǔ)上，再對(duì)兩種規(guī)則進(jìn)行內(nèi)部細(xì)分的邏輯。這種分類主要考量規(guī)范內(nèi)容是否涉及私人權(quán)利義務(wù)，是否具有外部效果。與大陸法系國(guó)家相區(qū)別，美國(guó)的行政規(guī)則大體分為三類，即實(shí)體性（立法性）規(guī)則、程序性規(guī)則和解釋性規(guī)則。⑧See Ralph F.Fuchs,supra40,at86.實(shí)體性規(guī)則以規(guī)定被規(guī)制主體行為的條件和范圍為主要內(nèi)容，是行政機(jī)關(guān)制定的主要規(guī)則，也是行政機(jī)關(guān)進(jìn)行外部規(guī)制的主要依據(jù)和手段。程序性規(guī)則主要是涉及行政機(jī)關(guān)工作和行為方式的規(guī)則。解釋性規(guī)則主要用于解釋現(xiàn)存立法，一般不含新法。除了上述三種公認(rèn)的“行政規(guī)則”之外，現(xiàn)實(shí)中行政機(jī)關(guān)還會(huì)在手冊(cè)中發(fā)布一般政策性陳述，用于指導(dǎo)州或者自己的行政機(jī)構(gòu)。這些政策性一般陳述范圍廣泛，并不遵守行政程序法的規(guī)定，因其具有解釋的性質(zhì)，法院一般對(duì)其持支持態(tài)度。另外兩種常見的“行政規(guī)則”是行政機(jī)關(guān)將已經(jīng)存在的先例進(jìn)行匯編后制作的指導(dǎo)性范本（這種特別的范例或指導(dǎo)并無(wú)獨(dú)立的身份，它只是對(duì)現(xiàn)存先例的匯編，并不制定新的法律，也不是“解釋”），以及基于特定主體的要求發(fā)布的咨詢意見。

其次，應(yīng)當(dāng)建構(gòu)我國(guó)的“行政規(guī)則”體系。我國(guó)“行政規(guī)則”的制度和理論分類基本上與大陸法系的二元分立相似，所不同的是我國(guó)按照主體地位的不同在行政立法內(nèi)部又進(jìn)行了界分。這種分類方式過(guò)于武斷，且無(wú)法對(duì)現(xiàn)實(shí)做出科學(xué)的回應(yīng)。結(jié)合現(xiàn)實(shí)中我國(guó)“行政規(guī)則”的現(xiàn)狀、內(nèi)容、目的和效力等，在我國(guó)，“行政規(guī)則”宜進(jìn)行以下分類。

第一，立法性規(guī)則。立法性規(guī)則是行政機(jī)關(guān)基于法律的明確授權(quán)，按照法定程序而制定的規(guī)則。立法性規(guī)則存在的前提是法律的明確授權(quán)，且授權(quán)本身應(yīng)當(dāng)合法有效。除法律授權(quán)外，立法性規(guī)則要獲得法律約束力和拘束力，還應(yīng)當(dāng)遵循立法性規(guī)則的制定程序且具備法定形式。立法性規(guī)則主要以規(guī)定對(duì)外具有約束力的實(shí)體性權(quán)利和義務(wù)為目的。當(dāng)然，其本身也存在解釋性、程序性內(nèi)容。立法性規(guī)則因法律授權(quán)而獲得權(quán)威性和合法性。在美國(guó)，立法性規(guī)則原則上應(yīng)當(dāng)遵守美國(guó)《聯(lián)邦行政程序法》規(guī)定的程序。筆者建議我國(guó)未來(lái)行政程序法也為立法性規(guī)則建立專門的程序。應(yīng)當(dāng)指出的是，立法性規(guī)則與我國(guó)目前的行政立法的范圍有重合之處，但又不完全一致。我國(guó)的行政立法大多屬于職權(quán)性立法，而且僅限于部分主體，立法性規(guī)則是所有經(jīng)法律授權(quán)的主體，依據(jù)相應(yīng)的授權(quán)而制定的規(guī)則。另外，使用立法性規(guī)則的稱謂只是強(qiáng)調(diào)其因獲得法律授權(quán)而具有法律效力，其仍然是行政規(guī)則，而非法律。在我國(guó)，中央和地方政府及其行政主管部門職責(zé)的同構(gòu)性決定了，從中央到地方各級(jí)政府和行政主管部門都有實(shí)施法律的職責(zé)，并且具有相對(duì)獨(dú)立性。這又進(jìn)一步?jīng)Q定了法律對(duì)各個(gè)行政機(jī)關(guān)進(jìn)行授權(quán)的必要性。這些部門依據(jù)法律授權(quán)制定的規(guī)則便是立法性規(guī)則，應(yīng)當(dāng)遵守立法性規(guī)則制定程序的要求。

第二，解釋性規(guī)則。“行政制規(guī)權(quán)”之解釋性權(quán)能的存在意味著，不經(jīng)法律授權(quán)，行政機(jī)關(guān)仍有權(quán)對(duì)法律進(jìn)行解釋，亦有權(quán)對(duì)解釋進(jìn)行規(guī)則化。與立法性規(guī)則中包含的解釋內(nèi)容不同，一方面，解釋性規(guī)則并非基于法律授權(quán)，是行政機(jī)關(guān)固有權(quán)的行使；另一方面，解釋性規(guī)則一般不包含創(chuàng)制性內(nèi)容。如果行政機(jī)關(guān)對(duì)于法律的解釋是基于法律授權(quán)，或者其內(nèi)容具有創(chuàng)制性，那么解釋性規(guī)則便應(yīng)當(dāng)以立法性規(guī)則的形式呈現(xiàn)。與實(shí)體性和程序性規(guī)則以法律的擴(kuò)展與創(chuàng)新為主要內(nèi)容不同，解釋性規(guī)則是解釋現(xiàn)存立法的結(jié)果。⑨See Robert F.Fuquay,“Rule Making and Adjudication in Florida Administrative Law”,9 U.Fla.L.Rev.260（1956）.,p.267.解釋性規(guī)則一般被認(rèn)為是對(duì)現(xiàn)行法律的澄清，陳述的是行政機(jī)關(guān)認(rèn)為法律已經(jīng)表達(dá)的含義，并不包含新的法律?？傮w而言，解釋性規(guī)則并沒(méi)有法律效力，只是行政機(jī)關(guān)為了執(zhí)行法律而進(jìn)行的規(guī)則建構(gòu)。⑩See Kenneth Culp Davis,Administrative law text,West Pub.Co,1972,p.126.

第三，內(nèi)部組織性和程序性規(guī)則。內(nèi)部組織性和程序性規(guī)則主要是規(guī)定行政機(jī)關(guān)內(nèi)部運(yùn)行實(shí)踐的規(guī)則。行政機(jī)關(guān)制定內(nèi)部“行政規(guī)則”一般被認(rèn)為是其固有權(quán)力。①See Philadelphia Elec.Power Co.v.Federal Power Comm'n,156 F.2d 648（3d Cir.1946）;Brown Brockmeyer Co.v.Roach,76 N.E.2d 79（Ohio 1947）.行政機(jī)關(guān)為了實(shí)施法律賦予它的責(zé)任，可以制定程序性規(guī)則。當(dāng)然，在美國(guó)，有法院認(rèn)為，行政機(jī)關(guān)制定程序性規(guī)則亦應(yīng)當(dāng)獲得法律的授權(quán)。②Hennessy v.Bischoff,240 S.W.2d 71（Ky.1951）.在Phelpsv.Sallee案中，③529 S.W.2d 361（Ky.1975）.銀行和證券監(jiān)管部的程序性規(guī)則被宣布無(wú)效。審理該案的法院認(rèn)為：“行政機(jī)關(guān)并不具有內(nèi)在或者潛在的權(quán)力去重新開啟或者重新考慮最終的決定程序，……這些權(quán)力并不存在創(chuàng)設(shè)該機(jī)關(guān)的立法之中?！眱?nèi)部組織性和程序性規(guī)則是對(duì)法律規(guī)范的必要補(bǔ)充，能夠解決外部法律規(guī)范不能解決的問(wèn)題。因?yàn)樵僭敱M的法律規(guī)范也不可能解決個(gè)體公務(wù)員的職責(zé)問(wèn)題，亦不可能界定和厘清每一個(gè)政府機(jī)構(gòu)、部門和公務(wù)員之間的具體權(quán)力邊界等問(wèn)題。政府的內(nèi)部組成機(jī)構(gòu)如何設(shè)定，工作人員和職責(zé)如何具體分工、遵循何種辦事流程等問(wèn)題，只能通過(guò)發(fā)布內(nèi)部“行政規(guī)則”加以細(xì)化和設(shè)置。

第四，技術(shù)性規(guī)則。風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)和科技發(fā)展使得技術(shù)規(guī)則成為獨(dú)特且至關(guān)重要的規(guī)則類型。技術(shù)規(guī)則構(gòu)成了“規(guī)制國(guó)”真正有約束力的規(guī)則體系，構(gòu)建了基本的規(guī)制秩序。在我國(guó)，技術(shù)規(guī)則往往以導(dǎo)則和標(biāo)準(zhǔn)的形式出現(xiàn)，并沒(méi)有獨(dú)立的法律地位。然而，技術(shù)規(guī)則實(shí)際上起到與法律一樣的規(guī)制效果，或者說(shuō)，技術(shù)性規(guī)則是法律實(shí)施的重要工具，是行政機(jī)關(guān)進(jìn)行市場(chǎng)和社會(huì)規(guī)制的直接依據(jù)。未來(lái)，技術(shù)性規(guī)則應(yīng)當(dāng)納入行政程序法的規(guī)制范圍。

第五，一般性政策陳述和指導(dǎo)意見。在我國(guó)，行政機(jī)關(guān)發(fā)布的各種指導(dǎo)意見，往往既含有政策性內(nèi)容，又包含一些具體的規(guī)則。為了進(jìn)行行政指導(dǎo)或者應(yīng)對(duì)新的情況，行政機(jī)關(guān)傾向于通過(guò)意見和指南的形式，發(fā)布一些具有政策性和意見傾向的規(guī)則。這些一般性政策陳述和指導(dǎo)意見不需要遵守嚴(yán)格的制定程序，但能起到事實(shí)上的約束作用，為行政機(jī)關(guān)所青睞。然而，這種規(guī)則本身的靈活性也使其面臨危機(jī)：一是，其雖然其沒(méi)有明確的法律效力，但往往具有事實(shí)上的強(qiáng)制力；二是，政策性陳述和指導(dǎo)意見往往缺乏明確性，給執(zhí)法者更大的裁量權(quán)；三是，它往往以秘密法的形式存在，不受行政程序法的約束，缺乏公眾參與，無(wú)法保障合法性和正當(dāng)性。

（二）“行政規(guī)則”的功能：解釋、建構(gòu)與創(chuàng)制

從現(xiàn)實(shí)的功能來(lái)看，“行政規(guī)則”是作為規(guī)制工具出現(xiàn)的。④Colin S.Diver,supra note 12,at 440.“行政規(guī)則”的功能定位決定著其與其他法現(xiàn)象的關(guān)系以及“行政規(guī)則”本身的建構(gòu)性約束。“行政規(guī)則”的功能定位主要體現(xiàn)在三個(gè)方面，即解釋功能、建構(gòu)功能和創(chuàng)制功能。其中，解釋功能是基礎(chǔ)，建構(gòu)功能是補(bǔ)充，創(chuàng)制功能是例外。

首先，“行政規(guī)則”的解釋功能。法律與“行政規(guī)則”的關(guān)系以及“行政制規(guī)權(quán)”的解釋權(quán)能決定了，“行政規(guī)則”的基礎(chǔ)功能和目的在于識(shí)別和執(zhí)行法律。為了執(zhí)行法律，“行政規(guī)則”需要解釋法律，即通過(guò)解釋性規(guī)則闡釋法律的含義，從而使法律得到更好地執(zhí)行。行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)尊重法律的原意，體現(xiàn)法律的要求，即從法律中發(fā)現(xiàn)規(guī)則：當(dāng)法律或者法令的內(nèi)涵和規(guī)則已經(jīng)完全確立時(shí)，“行政規(guī)則”的功能即僅限于執(zhí)行性的解釋。⑤參見前注⑦，科尼利厄斯·M·克溫書，第7頁(yè)?！靶姓?guī)則”的解釋功能要求，“行政規(guī)則”的目的和內(nèi)容指向執(zhí)行，且以是否有助于法律的執(zhí)行和遵守作為評(píng)判“行政規(guī)則”正當(dāng)性與科學(xué)性的重要標(biāo)準(zhǔn)。因此，行政機(jī)關(guān)在制定規(guī)則時(shí)應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持解釋優(yōu)先原則，即應(yīng)當(dāng)先考慮的是如何更好地執(zhí)行法律，而不是突破和改變法律。

其次，“行政規(guī)則”的建構(gòu)功能。“行政制規(guī)權(quán)”的建構(gòu)性權(quán)能以及法律疆域的局限性決定了行政規(guī)則本身應(yīng)當(dāng)具有建構(gòu)功能?！靶姓?guī)則”的建構(gòu)功能體現(xiàn)在建構(gòu)內(nèi)部秩序和外部秩序兩個(gè)方面。行政機(jī)關(guān)并不只是純粹地執(zhí)行法律，其必然要具有創(chuàng)造性和建構(gòu)性。正如德國(guó)學(xué)者沃爾夫所言，實(shí)質(zhì)意義上的行政是指特定的組織按照特定的目的和計(jì)劃，對(duì)外自負(fù)其責(zé)、獨(dú)立地、創(chuàng)造性地處理事件的各種活動(dòng)。⑥［德］漢斯·J·沃爾夫：《行政法》，高家偉譯，商務(wù)印書館2002年版，第241頁(yè)。

第一，“行政規(guī)則”建構(gòu)內(nèi)部行政秩序。行政系統(tǒng)從成立之初便開始通過(guò)規(guī)則制定建構(gòu)內(nèi)部的行政秩序，包括但不限于以下內(nèi)容：建立程序性規(guī)則以確立機(jī)關(guān)內(nèi)部的職能分工、辦事流程和工作方式等約束行政機(jī)關(guān)的運(yùn)行秩序；通過(guò)細(xì)化裁量規(guī)則，使行政機(jī)關(guān)受到約束，從而實(shí)現(xiàn)裁量正義問(wèn)題。戴維斯指出，行政規(guī)則是確保行政機(jī)關(guān)未受控制的裁量權(quán)行使正義的關(guān)鍵。⑦See Louis L.Jaffe,“An Essay on Delegation of Legislative Power:I”,47 Colum.L.Rev.561,592（1947）.,p.562.

第二，“行政規(guī)則”建構(gòu)外部秩序?！靶姓?guī)則”在法律空白、模糊或者無(wú)法觸及的地方，創(chuàng)造性的建構(gòu)社會(huì)秩序。其一，“行政規(guī)則”填補(bǔ)立法空白、澄清立法內(nèi)涵。法律不可避免地會(huì)有空白和模糊之處，“行政規(guī)則”在一定程度上填補(bǔ)了立法機(jī)關(guān)、政府和法院在公共政策或法律制定過(guò)程中遺留的空白。⑧參見前注⑦，科尼利厄斯·M·克溫書，第7頁(yè)。“畢竟，當(dāng)法規(guī)范欠缺時(shí)，行政機(jī)關(guān)仍必須責(zé)無(wú)旁貸地為維持行政功能而制定行政規(guī)則以作為過(guò)渡法?！雹崂罨葑冢骸缎姓ㄒx》，五南圖書出版公司（臺(tái)北）2004年版，第447頁(yè)。當(dāng)法律與政策已確立但面臨不曾預(yù)見或已經(jīng)發(fā)生變動(dòng)的情境時(shí)，行政機(jī)關(guān)可以通過(guò)制定“行政規(guī)則”做出回應(yīng)。⑩參見前注⑦，科尼利厄斯·M·克溫書，第5頁(yè)。其二，“行政規(guī)則”建立規(guī)制目標(biāo)。法律只是確立了一般性的目標(biāo)，具體的規(guī)制目標(biāo)要由行政機(jī)關(guān)來(lái)確立。行政機(jī)關(guān)擁有效率和經(jīng)驗(yàn)，可以制定規(guī)則和政策去執(zhí)行和實(shí)現(xiàn)特定的規(guī)制目標(biāo)。其三，“行政規(guī)則”建構(gòu)新的社會(huì)規(guī)范，從而引導(dǎo)社會(huì)秩序。在法律力所不能及或者沉默的地方，行政機(jī)關(guān)基于法律授權(quán)或者自身使命，結(jié)合其經(jīng)驗(yàn)理性和專業(yè)知識(shí)，制定對(duì)整個(gè)社會(huì)具有引導(dǎo)和規(guī)范作用的規(guī)則。其最典型的就是技術(shù)規(guī)程和標(biāo)準(zhǔn)。行政機(jī)關(guān)制定的技術(shù)規(guī)程和標(biāo)準(zhǔn)，成為公民和組織遵守以及行政機(jī)關(guān)執(zhí)法的最直接依據(jù)和標(biāo)尺（如汽車排放尾氣標(biāo)準(zhǔn)的變動(dòng)會(huì)直接影響汽車的生產(chǎn)者、消費(fèi)者的利益及他們的判斷）。其典型化之外的形式是將行政慣例、道德習(xí)俗進(jìn)行規(guī)則化。

最后，“行政規(guī)則”的創(chuàng)制功能?！靶姓?guī)則”的創(chuàng)制性主要強(qiáng)調(diào)的是行政機(jī)關(guān)在“行政規(guī)則”中創(chuàng)設(shè)和發(fā)展憲法規(guī)范的現(xiàn)象。實(shí)踐中，行政機(jī)關(guān)通過(guò)規(guī)則解釋和發(fā)展憲法，即在“行政規(guī)則”中注入憲法價(jià)值的考量、解決憲法上的問(wèn)題，從而豐富和發(fā)展了憲法規(guī)范。由于憲法具有根本性和創(chuàng)制性，因而“行政規(guī)則”中體現(xiàn)對(duì)憲法理解、發(fā)展憲法的內(nèi)容，凸顯其創(chuàng)制功能。將“行政規(guī)則”的建構(gòu)功能與創(chuàng)制功能相區(qū)別，主要是為了突出“行政規(guī)則”所觸及和建立規(guī)范的根本性。行政機(jī)關(guān)在處理憲法問(wèn)題和規(guī)范問(wèn)題時(shí)有豐富的經(jīng)驗(yàn)支持。行政機(jī)關(guān)所具有的專業(yè)知識(shí)意味著其可以更好地理解特定行為的效力，以及這些行為在憲法層面的重要性。①如果說(shuō)，“行政規(guī)則”的建構(gòu)性之合法性源于法律的授權(quán)或者默許，那么“行政規(guī)則”創(chuàng)制功能則是行政權(quán)憲制使命之使然。“行政規(guī)則”的創(chuàng)制功能是否合法、是否正當(dāng)，如何引導(dǎo)其發(fā)揮更好的價(jià)值，是“行政規(guī)則”理論研究不可忽視的問(wèn)題。

（三）關(guān)系視角下“行政規(guī)則”的效力

效力是一個(gè)關(guān)系性概念，取決于某一法現(xiàn)象與其他現(xiàn)象、制度的關(guān)系，并轉(zhuǎn)而塑造不同主體的關(guān)系。“行政規(guī)則”的效力決定其在整個(gè)法秩序中的地位，同時(shí)也制約著“行政規(guī)則”與其他法現(xiàn)象的關(guān)系。我國(guó)學(xué)界對(duì)于“行政規(guī)則”效力的討論，大體上分為兩個(gè)學(xué)術(shù)脈絡(luò)，即法律效力有無(wú)之討論和法律效力的實(shí)質(zhì)之討論。學(xué)者們的觀點(diǎn)雖然有別，但內(nèi)在的共識(shí)是“行政規(guī)則”的效力是有區(qū)別的，不能等量齊觀。這與前述西方國(guó)家將“行政規(guī)則”分為立法性和非立法性規(guī)則的邏輯基本相同。我國(guó)學(xué)界對(duì)于“行政規(guī)則”效力的研究雖然都有建設(shè)性，但既缺乏對(duì)“行政制規(guī)權(quán)”和“行政規(guī)則”本質(zhì)的深入探討，又缺乏關(guān)系視角的支撐，導(dǎo)致學(xué)者的觀點(diǎn)要么過(guò)于遷就現(xiàn)實(shí)，要么過(guò)于籠統(tǒng)，無(wú)法為“行政規(guī)則”提供有效的效力規(guī)則。

首先，“行政規(guī)則”的效力內(nèi)容存在區(qū)分。確定“行政規(guī)則”的效力，應(yīng)當(dāng)綜合考慮以下因素：“行政制規(guī)權(quán)”的本質(zhì)、“行政制規(guī)權(quán)”的來(lái)源、“行政規(guī)則”的內(nèi)容和目的、行政權(quán)與其他主體的關(guān)系?；谏鲜鲆蛩氐目剂浚覈?guó)“行政規(guī)則”的效力宜區(qū)分為法律拘束力、行政拘束力、說(shuō)服力和宣示效力。

第一，法律拘束力?；诜墒跈?quán)而制定的“行政規(guī)則”具有法律意義上的拘束力，行政機(jī)關(guān)及相對(duì)人應(yīng)當(dāng)受到這些規(guī)則的約束。按照傳送帶理論，法律不僅為行政機(jī)關(guān)的行為輸入了合法性，而且為“行政規(guī)則”傳輸了法律意義的拘束力。法律授權(quán)只是讓“行政規(guī)則”具有了法律拘束力，并不意味著將“行政規(guī)則”上升為法。因而，“行政規(guī)則”的法律拘束力，僅約束行政相對(duì)人和行政機(jī)關(guān)，這種法律拘束力對(duì)于法院只有說(shuō)服效力。當(dāng)然，由于立法性規(guī)則得到了法律的授權(quán)，法院應(yīng)當(dāng)給予更大的尊重。②參見沈巋：《解析行政規(guī)則對(duì)司法的約束——以行政訴訟為論域》，《中外法學(xué)》2006年第2期。

第二，行政拘束力。非基于法律授權(quán)，而是基于行政機(jī)關(guān)自身職權(quán)而制定的“行政規(guī)則”，具有行政拘束力。行政拘束力來(lái)源于行政權(quán)本身的權(quán)威性。行政權(quán)作為憲法規(guī)定或者法律設(shè)定的權(quán)力，其本身獲得了相應(yīng)的強(qiáng)制性和權(quán)威性。行政權(quán)的拘束力可以通過(guò)規(guī)則制定輸入“行政規(guī)則”之中。換言之，行政權(quán)本身的權(quán)威性和拘束力，為“行政規(guī)則”的拘束力提供了基礎(chǔ)。韋伯認(rèn)為，任何組織的形成、管治、支配均建構(gòu)于某種特定的權(quán)威（Authority）之上。適當(dāng)?shù)臋?quán)威能夠消除混亂、帶來(lái)秩序，而沒(méi)有權(quán)威的組織將無(wú)法實(shí)現(xiàn)其組織目標(biāo)，③參見陳剩勇：《官僚制、政府自利性與權(quán)力制衡——對(duì)行政權(quán)與立法權(quán)配置失衡問(wèn)題的思考》，《學(xué)術(shù)界》2014年第4期。因而行政權(quán)的權(quán)威性是與生俱來(lái)的。理論上，具體行政行為有四個(gè)方面的效力，那么作為行政權(quán)的另一個(gè)面向，合法的“行政規(guī)則”自然也應(yīng)當(dāng)包含這些效力，只是具體內(nèi)容上存在一定的差異。當(dāng)然，這種拘束力僅作用于行政系統(tǒng)內(nèi)部或者相對(duì)人，對(duì)司法機(jī)關(guān)沒(méi)有約束力。司法機(jī)關(guān)可以對(duì)這種規(guī)則進(jìn)行嚴(yán)格的審查。從博弈論的角度來(lái)看，“行政規(guī)則”的行政拘束力不僅來(lái)自行政權(quán)威性，也來(lái)自于行政相對(duì)人的利益考量。因?yàn)槿绻芷溆绊懙南鄬?duì)人可以合理相信拒絕服從將帶來(lái)不利后果（如申請(qǐng)?jiān)獾骄芙^），那么一項(xiàng)文件便具有實(shí)際的約束力。④See Robert A.Anthony,“Interpretive Rules,Policy Statements,Guidances,Manuals,and the Like——Should Federal Agencies use Them to Bind the Public?”,41 Duke Law Journal 1311（1992）,p.1355.

第三，說(shuō)服力。法律拘束力和行政拘束力都是一種強(qiáng)制約束力，行政機(jī)關(guān)和行政相對(duì)人原則上應(yīng)當(dāng)受其約束。然而，現(xiàn)實(shí)中并不是所有規(guī)則都具有強(qiáng)制約束力，行政機(jī)關(guān)也無(wú)意使其具有強(qiáng)制約束力。這種規(guī)則主要是政策性陳述、意見和指導(dǎo)。行政機(jī)關(guān)制定這些規(guī)則主要是為行政機(jī)關(guān)和相對(duì)人提出行為指引。從理論上來(lái)看，這些規(guī)則僅具有說(shuō)服力，即行政機(jī)關(guān)和相對(duì)人接受此類規(guī)則的約束，做出相應(yīng)的行為，是基于對(duì)“行政規(guī)則”的理性判斷，而非這些規(guī)則具有的強(qiáng)制約束力。當(dāng)然，現(xiàn)實(shí)中，理論上僅具有說(shuō)服效力的規(guī)則，可能異化為具有強(qiáng)制約束力的規(guī)則。因?yàn)殡m然行政機(jī)關(guān)賦予行政相對(duì)人選擇權(quán)，但相對(duì)人覺(jué)得一旦做出與指南或指導(dǎo)相反的行為，在以后可能會(huì)受到不利的對(duì)待或者處理。因而，說(shuō)服力可能只是理論上的概念，或者說(shuō)是應(yīng)當(dāng)提倡的效力規(guī)則。⑤See Jacob E.Gersen&Eric A.Posner,“Soft Law:Lessons from Congressional Practice”,61 Stan.L.Rev.573,577（2008）,p.574.

第四，宣示效力。經(jīng)濟(jì)學(xué)研究顯示，當(dāng)人們認(rèn)為他們受到一個(gè)受尊敬的權(quán)威支持時(shí)，更可能采取并遵守利他規(guī)范。因而，行政機(jī)關(guān)可以通過(guò)宣布人們“應(yīng)該”做什么的方式改變或者支持某種規(guī)范，不必實(shí)際上施加法律制裁就可以影響行為。換言之，“行政規(guī)則”可以通過(guò)宣示功能來(lái)改變?nèi)藗兊男袨?。⑥參見［美］約翰·N·卓貝克：《規(guī)范與法律》，楊曉楠、涂永前譯，北京大學(xué)出版社2012年版，第36頁(yè)?！靶姓?guī)則”通過(guò)某種宣示，比如道德宣示，起到引導(dǎo)和規(guī)范行政機(jī)關(guān)或者行政相對(duì)人行為的作用，此時(shí)可以具有特殊性地認(rèn)為“行政規(guī)則”具有宣示效力。

需要強(qiáng)調(diào)的是，“行政制規(guī)權(quán)”本質(zhì)上是行政權(quán)的特殊面向，無(wú)論其是否獲得了法律的授權(quán)，行使該權(quán)利的行為都是行政權(quán)的行使，因而“行政規(guī)則”原則上不能約束司法機(jī)關(guān)。換言之，其對(duì)于司法機(jī)關(guān)只有說(shuō)服力，司法機(jī)關(guān)有尊重的義務(wù)，但沒(méi)有服從的義務(wù)。從這個(gè)意義上來(lái)看，目前我國(guó)的行政立法體制的安排并不符合“行政規(guī)則”的本質(zhì)，且不符合“行政規(guī)則”的效力規(guī)則，今后應(yīng)當(dāng)取消行政立法的概念，并且不宜將“行政規(guī)則”作為審判的依據(jù)。

其次，“行政規(guī)則”的時(shí)空效力和對(duì)人效力具有特殊性。作為規(guī)范的提供機(jī)制，“行政規(guī)則”還存在時(shí)空效力和對(duì)人效力的問(wèn)題。就時(shí)間維度而言，“行政規(guī)則”是具有未來(lái)效力的⑦See EJ Keefe,“Administrative Rule-Making and the Courts”,8 Fordham L.Rev.303（1939）,p.340.，即“行政規(guī)則”原則上只適用于規(guī)則制定后發(fā)生的事件和情形。一般情況下，不承認(rèn)“行政規(guī)則”的溯及力。⑧參見張千帆：《美國(guó)行政立法程序的模式選擇與變通》，《浙江學(xué)刊》2006年第6期。按照“行政規(guī)則”在時(shí)間上的存續(xù)性，還可以將其分為臨時(shí)性規(guī)則和正式規(guī)則。在美國(guó)，由于公告——評(píng)論程序耗費(fèi)時(shí)間往往過(guò)長(zhǎng)，以至于很多機(jī)關(guān)經(jīng)常制定“臨時(shí)性最終規(guī)則”（interimfinal rules），從而以“善意的理由”豁免于美國(guó)《聯(lián)邦行政程序法》的程序要求，⑨See Lanctot Catherine J,“The‘Good Cause’Exceptions:Danger to Notice and Comment Requirements Under the Administrative Procedure Act”,68 Geo.L.J.765（1980）,p.768.旨在更加快捷地制定規(guī)則和政策指導(dǎo)。⑩See Eleanor D.Kinney,supra note 16,p.430.“行政規(guī)則”的空間效力體現(xiàn)在，行政機(jī)關(guān)職權(quán)所轄空間范圍內(nèi)，“行政規(guī)則”原則上具有普遍的適用性。“行政規(guī)則”的對(duì)人效力因規(guī)則內(nèi)容和目的而存在差異，純粹內(nèi)部程序性、組織性規(guī)則僅適用于行政機(jī)關(guān)內(nèi)部，而其他的“行政規(guī)則”既適用于行政機(jī)關(guān)，也適用于行政相對(duì)人。

最后，“行政規(guī)則”的效力位階需要界定。從關(guān)系視角來(lái)看，“行政規(guī)則”的效力位階決定其運(yùn)行機(jī)制和作用機(jī)制。“行政規(guī)則”效力位階的問(wèn)題包含兩個(gè)層次，即內(nèi)部效力位階和規(guī)范體系中的效力位階。前者指不同“行政規(guī)則”之間的效力關(guān)系，后者是指行政規(guī)則在整個(gè)國(guó)家規(guī)范體系中的地位。關(guān)于“行政規(guī)則”的內(nèi)部效力位階問(wèn)題，西方國(guó)家基本上不區(qū)分行政規(guī)則的效力位階，因而，“行政規(guī)則”的內(nèi)部效力位階是我國(guó)的獨(dú)特現(xiàn)象。目前，我國(guó)“行政規(guī)則”效力位階大體上是以主體的地位為標(biāo)準(zhǔn)的，即行政法規(guī)高于部委規(guī)章和地方政府規(guī)章、部門規(guī)章和地方政府規(guī)章之間效力相等，上級(jí)政府規(guī)章高于下級(jí)政府規(guī)章。這種效力安排是為了契合我國(guó)“央地關(guān)系”的憲制結(jié)構(gòu)和條塊分割的行政管理體系，但隱藏著對(duì)權(quán)威和等級(jí)過(guò)分強(qiáng)調(diào)的弊端。比如，國(guó)務(wù)院制定的規(guī)范性文件的效力，在實(shí)踐中具有高于部委規(guī)章的效力?！靶姓?guī)則”屬于獨(dú)立的規(guī)范體系，在法律體系中處于特殊的位置。就“行政規(guī)則”在規(guī)范體系中的效力位階而言，“行政規(guī)則”應(yīng)當(dāng)?shù)陀诜珊偷胤叫苑ㄒ?guī)。在中國(guó)，比較特殊的情況是，行政法規(guī)的效力高于地方性法規(guī)，這種制度設(shè)計(jì)實(shí)際上是強(qiáng)調(diào)行政權(quán)大于立法權(quán)，雖然有利于中央統(tǒng)一政策，但是本質(zhì)上是行政權(quán)對(duì)立法權(quán)的侵入。因而，應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)“行政規(guī)則”在整個(gè)規(guī)范體系中從屬于法律的地位。此處的“法律”包括地方立法。至少應(yīng)當(dāng)認(rèn)為行政法規(guī)的效力與地方性法規(guī)的效力是平等的，發(fā)生爭(zhēng)議時(shí)須交由全國(guó)人大進(jìn)行裁決。

五、結(jié) 論

“行政制規(guī)權(quán)”概念和理論體系的搭建，一方面，有助于理順?lè)膳c行政規(guī)則的關(guān)系，為建構(gòu)具有中國(guó)特色的“行政規(guī)則”制度體系提供基礎(chǔ)；另一方面，為行政機(jī)關(guān)合法行使“行政制規(guī)權(quán)”提供指導(dǎo)，為立法機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)進(jìn)行合法性審查提供分析框架。第一，基于固有能權(quán)制定的“行政規(guī)則”，無(wú)需法律授權(quán)和依據(jù)，但沒(méi)有法律效力，僅有行政拘束力或者說(shuō)服力。此類規(guī)則的制定應(yīng)當(dāng)遵守特定的程序，而且受到司法審查?；诠逃袡?quán)能而制定的規(guī)則，不得創(chuàng)設(shè)權(quán)力（利）義務(wù)，僅限于解釋性和內(nèi)部程序性規(guī)則。第二，基于法律授權(quán)而制定的“行政規(guī)則”，屬于立法性規(guī)則，具有法律約束力，應(yīng)當(dāng)遵守立法性規(guī)則的程序。立法性規(guī)則對(duì)于司法機(jī)關(guān)沒(méi)有拘束力，只有說(shuō)服力，法院應(yīng)當(dāng)尊重但不必作為審判的依據(jù)?；诜墒跈?quán)而制定的規(guī)則，可以對(duì)法律進(jìn)行細(xì)化、補(bǔ)充和適當(dāng)?shù)膭?chuàng)新。第三，基于行政機(jī)關(guān)的憲制使命而制定的規(guī)則，即“行政規(guī)則”對(duì)于憲法的解釋和發(fā)展，并不當(dāng)然無(wú)效，其合法性和有效性在于是否彰顯和發(fā)展了憲法價(jià)值，但要受到立法、司法機(jī)關(guān)的嚴(yán)格審查。對(duì)于行政機(jī)關(guān)而言，“行政制規(guī)權(quán)”的行使雖然具有裁量性，但也應(yīng)當(dāng)遵循一定的原則。行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持法律解釋優(yōu)先，基于法律授權(quán)方可制定立法性規(guī)則，只有在特殊時(shí)刻才可以解釋和發(fā)展憲法。