公信為本 監(jiān)督為要 努力打造新時代行政復議新氣象新格局
——上海貫徹《行政復議法》20周年總結與回顧

趙德關（上海市司法局）

1990年4月，上海市人民政府指定當時的市政府法制辦作為復議機構，代表市政府受理行政復議案件，并于1991年8月受理了首起行政復議申請?！缎姓妥h法》頒行以后，上海的行政復議煥發(fā)出新的活力，全市的行政復議案件數(shù)量由1999年的699件，猛增至2017年的13783件，2018年雖有回落，但仍在高位運行。案件所涉領域由最初主要集中在公安、工商、規(guī)劃和房屋土地、社會保障等個別領域，擴展至包括國有資產(chǎn)管理、機關事務管理、僑務管理等在內(nèi)的政府管理各個領域；案件類型也由最初主要集中在行政處罰擴展至包括信息公開答復、投訴舉報處理、事實行為等在內(nèi)的各種類型。特別值得一提的是，上海歷年的行政復議案件數(shù)與糾錯率均明顯高于同期行政訴訟一審案件數(shù)與糾錯率，行政復議作為行政爭議解決主渠道的作用發(fā)揮明顯。上海行政復議改革與探索的步伐也從未停止，行政復議委員會試點、集中復議權改革、復議指導案例制度探索、復議文書網(wǎng)上公開、突出監(jiān)督色彩的復議審理方式改革、行政復議合目的性審查制度探索等等，舉不勝舉。在完成自身工作的同時，行政復議還在強化調(diào)研、規(guī)范和指導行政執(zhí)法體制改革、行政審批制度改革、行政規(guī)范性文件制度與審查、政府信息公開、投訴舉報處理、服務“放管服”改革、加強與法院良性互動、推動長三角一體化法治協(xié)作等方面努力發(fā)揮建設性作用，成為依法行政和法治政府建設的重要生力軍。

在看到成績的同時，也不得不承認，行政復議作為我國一項重要的“民告官”制度，存在諸多先天不足與后天失調(diào)：首先是社會認知度不足、公信力飽受詬病、總體定位與功能尚不明確；其次是復議資源過于分散，復議權、復議案件、復議人員三者不匹配的局面成為復議發(fā)展的“短板”；再次是復議自身在證據(jù)、法律審查等制度層面仍過度依賴于行政訴訟，甚至在共同被告制度實施以后出現(xiàn)與訴訟的“同質(zhì)化”現(xiàn)象；最后是復議人員職業(yè)化、專業(yè)化程度與任務不相適應。值得指出的是，這些問題都是發(fā)展中的問題，也必須在發(fā)展中通過發(fā)展的辦法加以解決。行政復議具有雙重性，首先在表現(xiàn)形式上體現(xiàn)為依申請而為、不告不理的權利救濟制度，其次在內(nèi)容實質(zhì)上體現(xiàn)為政府內(nèi)部自上而下的法律監(jiān)督制度，這就決定了公信力是它的靈魂、監(jiān)督是它的本質(zhì)。

一、公信力是行政復議賴以生存的生命線

行政復議是根據(jù)公民、法人和其他組織的申請而啟動的，不告不理。從這一點來講，建立在群眾信任基礎上的公信力就是行政復議的生命線。前些年，不少地區(qū)行政復議之所以趨于式微，《行政訴訟法》修訂時之所以設計共同被告制度，根源之一即是行政復議屢屢為人詬病的“維持會”和“官官相護”問題。公信力的出發(fā)點是復議為民，以人民為中心，實現(xiàn)社會公平正義，鞏固好黨的執(zhí)政基礎；公信力的落腳點是復議能力建設，依法、規(guī)范、高效履職，糾正違法不當行為，維護群眾合法權益。在維護和提升行政復議公信力方面，上海的突出經(jīng)驗是開門復議，不斷擴大行政復議的公開度與社會參與度。

（一）在案件審理機制方面，積極探索民主決策、科學決策、公共參與的行政復議案審會制度。按照原國務院法制辦相關試點文件要求，上海于2011年底由市政府率先成立行政復議委員會，探索行政復議案件審理機制改革。經(jīng)過這幾年不斷的探索和完善，目前已形成一套頗具特色、科學高效的案審會制度，主要體現(xiàn)在以下五個方面。

一是非常任委員占多數(shù)。從本屆市政府行政復議委員會的構成來看，全體委員共有69名，其中來自高校、律師、實務部門的非常任委員有54名，占比高達78.3%。具體到每次召開案審會時，出席案審會的委員一般為7名，其中非常任委員為4～6名，比例遠遠高于由市政府復議機構人員擔任的常任委員。二是非常任委員擔任主持人。目前市政府行政復議委員會召開的案審會，由非常任委員擔任主持人已成為常例，進一步強化非常任委員的參與和責任意識。三是調(diào)查權與審議權、建議權與決定權“兩權分離”。在行政復議機構與行政復議委員會的關系上，市司法局作為復議機構負責前期案件調(diào)查、案審會上向與會委員匯報案情，其就案件處理不得提出任何傾向性意見；行政復議委員會負責審議。在行政復議委員會與行政復議機關的關系上，行政復議委員會有建議權，市政府有決定權，具體由市司法局根據(jù)案審會的審議意見提出案件處理建議，報市政府作出行政復議決定。四是多數(shù)票決制。案審會由與會委員根據(jù)一人一票、少數(shù)服從多數(shù)的原則，票決形成審議意見，對該審議意見，市司法局無權改變，市政府有否決權，但應通過重新召集案審會或負責人集體討論決策的形式行使。成立至今，市政府從未改變過行政復議委員會的審議意見。五是當事人及公眾參與。當事人有權親自參與或委托代理人參與案審會，就案件事實、證據(jù)、法律適用等發(fā)表意見，且當事人有權挑選一名非常任委員參會。根據(jù)案件需要，案審會還會邀請有關領域?qū)＜?、行業(yè)協(xié)會代表、市民代表參與，接受案審會與會委員的詢問或咨詢，獨立發(fā)表意見，最大限度地增強復議案件審議的民主決策、科學決策水平，保障行政復議案件審理的專業(yè)、公開、公平和公正。

考慮到行政復議委員會的運作方式、會期（兩月召開一次）等因素，主要是將重大復雜疑難、新類型、具有示范意義或重大影響、行政執(zhí)法“熱點”“難點”問題的案件提交其審議，一般案件均按常規(guī)方式由司法局辦理。截至目前，已召開了42次案審會，審議了58件行政復議案件，主要涉及農(nóng)村土地征收補償安置、土地權屬確認、規(guī)劃、不動產(chǎn)登記、社會保障、投訴舉報等領域，在個案定分止爭解決重大復雜疑難和新類型案件、確立類案審理和行政執(zhí)法標準、行政復議法治宣傳教育等方面取得了良好成效。該行政復議委員會案審會制度于2016年12月10日榮獲中國政法大學法治政府研究院和中國行政法學研究會第四屆“中國法治政府獎”，頒獎詞中有關“案審會大量吸收行政復議機構之外的專家學者參與，明確審議權與調(diào)查權相分離，實行多數(shù)票決制，不斷擴大當事人和公眾參與”的表述，是對上海行政復議委員會試點的充分肯定。

案審會之外，上海還積極拓寬非常任委員參與行政復議工作的領域，對一般復議案件，邀請其參與案件前期調(diào)查、當事人接待、事中事后矛盾化解、就復議案件提出法律意見；邀請非常任委員參與行政復議制度建設、課題調(diào)研。此外，對于需要提交行政復議委員會的案件，還將進一步探索書面審議等方式，通過開門復議、借助外腦，進一步提升行政復議的公信力。

（二）在行政復議制度建設方面，不斷探索決定書網(wǎng)上公開、指導案例等制度，確保行政復議的透明度和品質(zhì)。行政復議原來無論是過程還是結果都較為封閉，社會參與度與知曉度嚴重不足，這也是公信力不足的一個重要原因。2012年底，上海探索行政復議決定書上網(wǎng)公開制度。除涉及國家秘密、商業(yè)秘密、個人隱私以及容易引發(fā)群體性矛盾的案件外，所有的行政復議決定書一律上網(wǎng)，接受社會監(jiān)督。對上網(wǎng)公開的文書，復議機關僅對申請人、第三人的個人信息等做一些技術處理，盡可能地保持行政復議決定書的原貌。網(wǎng)上公開行政復議文書，至少有兩方面的效果：一是陽光復議。用曬復議文書的方式向社會主動公開行政復議的案件情況、處理結果，有利于擴大行政復議的知曉度，營造有利的工作環(huán)境與社會環(huán)境。二是化壓力為動力。行政復議決定書要公開，其中的事實、法律、復議結論都要經(jīng)得起公眾的審視與檢驗，這對于行政復議人員來說是一項巨大的壓力。一些當事人看到網(wǎng)上公開的復議決定書后，會以此為依據(jù)要求同案同辦。也有一些學者和研究人員可能會對行政復議文書“挑毛病”。這些既是壓力也是動力，有助于增強行政復議人員的責任心、規(guī)范行政復議辦案特別是文書制作流程、提升行政復議能力，進而提高行政復議的權威性與公信力。

行政復議公信力的另一個重要來源是專業(yè)性和品質(zhì)。為充分挖掘和體現(xiàn)行政復議的辦案與指導效果，全面加強市政府行政復議工作對全市行政復議和行政執(zhí)法工作的指導，上海于2011年探索行政復議典型案例匯編工作，并于2017年上升為行政復議指導案例制度。其核心是按領域和典型性、指導性選取典型案例，由行政復議經(jīng)辦人歸納基本案情、爭議焦點、復議結論與理由，然后由行政復議經(jīng)辦人與專家共同提煉案件的審理要點與評析，作為今后同類案件的審理標準。目前指導案例制度主要適用于案件數(shù)量最大、矛盾最為集中的信息公開領域，今后將拓展至行政復議委員會審議的所有重大復雜疑難和新類型案件。該制度目前主要適用于行政復議系統(tǒng)和政府信息公開系統(tǒng)，對于規(guī)范和統(tǒng)一全市行政復議審理標準和信息公開答復標準，同類同判，具有重要意義。今后將逐步向全社會公開，進一步提升其指導價值與意義。

值得特別說明的是，上述加強行政復議公信力建設的舉措，上海均已實現(xiàn)制度化，通過《上海市人民政府行政復議案件辦理規(guī)則》《上海市人民政府行政復議委員會章程》等工作制度予以體現(xiàn)和保障，今后還將逐步實現(xiàn)信息化。行政復議公信力建設，是行政復議對內(nèi)提升權威性、規(guī)范度、實效性，實現(xiàn)辦案政治效果、法律效果、社會效果相統(tǒng)一；對外發(fā)揮權利保障、權力監(jiān)督、爭議解決功能，構建與調(diào)解、仲裁、行政裁決、訴訟有機銜接、相互協(xié)調(diào)的多元化行政爭議解決機制，真正成為行政爭議解決主渠道的基礎與根本保障。

二、監(jiān)督是行政復議發(fā)揮獨特優(yōu)勢的本質(zhì)屬性

長期以來，在行政復議的制度定位上一直存在“準司法說”與“行政說”之爭。這一分歧不僅在理論界文章中有充分探討，在立法指導思想上亦有明顯體現(xiàn)。從1990年《行政復議條例》側重于裁決，一定程度上帶有“準司法”性質(zhì)；到1999年《行政復議法》強調(diào)行政復議是政府內(nèi)部的層級監(jiān)督，突出“行政性”；2007年《行政復議法實施條例》對此作出微調(diào)，強調(diào)復議程序建設，著重于解決行政爭議，“準司法”性又有所體現(xiàn)；直至2014年新修訂《行政訴訟法》，再次將行政復議定位為行政執(zhí)法行為，規(guī)定復議機關與原行政機關共同作被告。上述變化與調(diào)整反映的是行政復議始終缺乏明確的定位，已在相當程度上影響了行政復議的自身完善和《行政復議法》的修訂出臺。

在行政復議的制度總體定位上，需要處理好以下三方面的關系。

首先是行政復議與行政訴訟在我國推進全面依法治國大背景下各自的比較優(yōu)勢及相應分工問題。當前，隨著我國推進全面依法治國各項重大部署的推進和落實，堅持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設，依法行政和法治政府建設將成為貫徹落實推進全面依法治國戰(zhàn)略的主戰(zhàn)場和重要組成部分，建設法治政府將是推進全面依法治國的重點任務和主體工程。法治政府建設是一項系統(tǒng)工程，任重而道遠，需要在科學立法、嚴格執(zhí)法、支持公正司法和全民守法等方面不斷努力，建立健全科學、合法、規(guī)范的制度，讓行政權力在法治的軌道上運行；深入推進政府職能轉變和“放管服”改革，讓行政機關更加科學高效地服務好市場和社會；扎緊制度的籠子，嚴格依法行政，做到既督促行政機關積極履職，防止不作為、緩作為，又要堅決糾偏止錯，打擊各類亂作為、侵犯群眾合法權益的違法行為。要完成這些工作和任務，與作為社會公平正義的最后一道防線的行政訴訟相比，行政復議在政府內(nèi)部，有行政系統(tǒng)固有的組織優(yōu)勢與資源優(yōu)勢，以及接近和通曉行政立法、行政管理和行政執(zhí)法業(yè)務的專業(yè)優(yōu)勢與知識優(yōu)勢，顯然需要承擔更加繁重的使命，需要更為積極、主動和高效參與法治政府建設，在貫徹落實法律和改革要求、評估和完善現(xiàn)行依法行政制度、監(jiān)督行政機關履職、從源頭防范和解決行政爭議方面積極作為。從這個角度來講，行政復議必須堅持行政性，同時，與相對中立的維護權利、解決行政爭議職能相比，行政復議面臨的歷史使命決定了它需要更為強調(diào)和突出積極的干預和監(jiān)督職能，借助個案發(fā)現(xiàn)問題，自上而下、由內(nèi)及外地推動法治政府的建設，服務“四個全面”總體布局。當然在強調(diào)監(jiān)督的同時，行政復議離不開救濟權利、化解爭議作用的發(fā)揮，通過其高效便民的特性，為群眾切實排憂解難，但這與單純強調(diào)爭議解決和權利救濟而徑行將行政復議引向司法化有天壤之別。換句話來說，就是行政復議不僅僅是維護權利和化解爭議，更重要的是作為依法行政和法治政府建設的重要抓手，通過監(jiān)督作用的發(fā)揮，確保各級行政機關切實履行憲法、法律、法規(guī)、規(guī)章賦予的職責，全面落實中央和各級政府確定的“放管服”等改革要求。在與行政訴訟的聯(lián)系與區(qū)別上，二者均可以維護權利、化解行政爭議，但存在差別，居中裁判、維護權利、化解行政爭議是行政訴訟的首要或主要功能，監(jiān)督則依附于前述功能而予以體現(xiàn)。行政復議則與之相反，作為政府體系的一部分，在爭議之外、在爭議之中放手開展監(jiān)督，是行政復議的天然優(yōu)勢，在監(jiān)督的過程中體現(xiàn)維護權利、解決行政爭議的作用。

其次是定位與功能的關系問題。從功能的角度來講，行政復議兼具有維護權利、監(jiān)督依法行政和解決行政爭議三重功能，其中維護權利和解決行政爭議帶有“準司法”屬性，監(jiān)督依法行政則屬于“行政”屬性，三者相互依附、不可分割。需要說明的是，不僅行政復議，行政訴訟亦具有上述三重功能，但這并不妨礙行政訴訟的“司法”屬性。因此，在行政復議的定位問題上，必須將該制度的具體功能與制度的總體定位既要加以聯(lián)系，更要予以區(qū)別：一方面，總體定位要高于具體功能，是對制度自身特質(zhì)、所面臨的主要矛盾的體現(xiàn)和把握，因而是特定功能的強化和提升，而不是所有功能都面面俱到；另一方面，具體功能中，部分是總體定位的體現(xiàn)，部分則是衍生，不是所有的功能都直接體現(xiàn)總體定位。確定行政復議的制度總體定位還必須體現(xiàn)行政復議與行政訴訟制度的區(qū)別，強化行政復議的自身特質(zhì)。總的來講，行政復議制度的總體定位不僅涉及具體功能的發(fā)揮問題，它還直接決定了制度的總體框架體系的設計、權力與資源配置以及內(nèi)在精神和理念追求。

最后是法律與改革的關系問題。深化政府管理體制改革、促進政府職能轉變、實現(xiàn)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，從來就是法治政府建設的應有之義。改革與法律密不可分。長期以來，行政復議的作用和范圍被限制在法制層面，主要是推動依法行政和解決行政爭議，對“放管服”涉獵不足。“放管服”改革要實現(xiàn)政府職能轉變，是一場刀刃向內(nèi)的深刻革命。它帶來的是從理念到體制、制度到具體措施的全領域、全方位變革。但在具體推進方式與監(jiān)督體制上，“放管服”改革目前主要是靠各個部門、地區(qū)根據(jù)黨中央、國務院要求，結合本系統(tǒng)本地區(qū)實際，分頭自主開展，在體現(xiàn)自主性、創(chuàng)造性和靈活性的同時，也存在著跨系統(tǒng)、跨區(qū)域協(xié)同性不足、與法治結合不夠、缺乏常態(tài)化監(jiān)督推動機制等問題。行政復議作為一個常態(tài)化的政府內(nèi)部的層級監(jiān)督法律制度，通過條或塊的層級監(jiān)督，恰恰可以實現(xiàn)在一個平臺上，用法治的手段和方式，發(fā)現(xiàn)問題、綜合評估，監(jiān)督“放管服”改革的落實，成為推動改革的有效動力。

著眼于以上定位，上海市的行政復議制度在審理方式上經(jīng)歷了一個嬗變，主要體現(xiàn)在以下四個方面。

首先，在行政復議總體定位上明確和突出其監(jiān)督本位，具體為兩個方面。一是傳統(tǒng)上的法律審查與監(jiān)督，重點審查被申請人是否具有行政主體資格、是否超越權限或濫用權力；事實和證據(jù)、法律適用、執(zhí)法程序是否符合要求；處理結果是否合法適當。二是“放管服”改革的審查與監(jiān)督。對涉及簡政放權放管結合優(yōu)化服務等重大改革類事項的復議案件，適用合目的性審查，審查行政行為是否符合改革精神、原則、要求、文件規(guī)定和相關舉措，是否有助于改革目的的實現(xiàn)，具體審查內(nèi)容涉及審批事項改革、權力責任與負面清單、依法公正審慎監(jiān)管、“互聯(lián)網(wǎng)+”、排除限制競爭審查等改革內(nèi)容，“不符合重大改革相關要求”作為應予撤銷的一類情形。

其次，在個案事實與證據(jù)的審查中，從傳統(tǒng)的照抄照搬行政訴訟的“雙方當事人舉證、審查機關居中獨立認定案件事實、作出裁定”模式，轉向更加強調(diào)行政復議重點審查被申請人的事實認定是否清楚，原則上復議機構不再獨立查明和認定事實。除涉及公共利益、第三人重大利益以及不動產(chǎn)案件以外，原則上復議機構不再調(diào)查和補充相關事實和證據(jù)。體現(xiàn)在行政復議決定文書上，就是對被申請人認定的事實和證據(jù)予以全面反映，復議機關據(jù)此予以審查，事實清楚、證據(jù)充分的直接予以確認，不再以本機關查明的方式認定事實；事實不清、證據(jù)不足的直接糾錯。同時增強復議決定文書的說理性，對各方當事人的請求和事實理由予以回應，釋法明理。監(jiān)督色彩的凸顯、說理性的增強，回歸了行政復議層級監(jiān)督的本質(zhì)功能，在給行政復議人員“減負”的同時，也有效地破除了行政復議“官官相護”的質(zhì)疑，增強了行政復議履職的效能。

再次，在辦案效果上，強調(diào)個案監(jiān)督與總體監(jiān)督規(guī)范相結合，強化行政復議作用的發(fā)揮，從源頭上推動依法行政。以一起電力架空線周邊居民不服用地規(guī)劃許可案為例，在個案審查中行政復議人員發(fā)現(xiàn)本市在電力架空線塔基用地審批上全部采征地審批制，企業(yè)報批不僅流程長、難度大，影響工程進度，而且因為用地較為零星、多變，在農(nóng)民安置補償上也存在諸多不合理問題，容易引發(fā)爭議。對此，在調(diào)研的基礎上復議人員報請市政府將該類用地由征地審批制調(diào)整為租地制，一舉解決了審批流程繁瑣、企業(yè)用地難和農(nóng)民補償難等“堵點”，行政復議的功能得到了全面發(fā)揮。

最后，憑借強有力的監(jiān)督，上海行政復議制度在辦案方式上，從案情需要出發(fā)，強調(diào)靈活運用先行受理、面對面溝通、背靠背做工作及舉行調(diào)解會、溝通會、協(xié)調(diào)會等方式，讓申請人有地方可以說話、有怨氣得到疏解、有困難獲得幫助、有問題能夠解決，用人性化的審案方式增強人民群眾對于行政復議的信任，推動了行政爭議的有效化解。

三、集中復議資源是行政復議未來發(fā)展的根本出路

2006年中共中央辦公廳、國務院辦公廳下發(fā)《關于預防和化解行政爭議健全行政爭議解決機制的意見》（中辦發(fā)〔2006〕27號）提出，“行政復議是解決行政爭議的重要渠道”，要通過加強行政復議能力建設，“力爭把行政爭議化解在基層、化解在初發(fā)階段、化解在行政程序中”。然而行政復議始終步履維艱，作用難以發(fā)揮，其根源就在于1990年《行政復議條例》條條管轄和現(xiàn)行《行政復議法》條塊管轄下復議職能、案件和人手等復議資源過于分散問題。以上海市機構改革前于2017年的統(tǒng)計數(shù)據(jù)為例：全市共有復議機關121個，其中，市、區(qū)兩級政府17個，市級部門47個，區(qū)級部門57個，121個復議機關共有專職復議人員152人，平均每個單位1.26人。全國層面，據(jù)原國務院法制辦2013年11月的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，地方復議機關共有30450個，其中政府3281個、部門27169個，上述地方復議機關共有專職復議人員4978人，平均每個單位僅0.16人。與此相應的是案件與人手的嚴重失衡。仍以2017年為例，全市收案量為15400件，152名復議專職人員人均辦案量超過100件。在全市總體呈“案多人少”的大背景下，是案件分布的極不均衡，全市15400件復議案件中，15247件（約占99%）復議案件集中在42個復議機關（約占全市121家復議機關的34.7%），“有案無人辦”。與此相反，31個復議機關的年度辦案總和僅為153件，另有48個復議機關的辦案數(shù)為零，“有人無案辦”。復議的多重管轄必然帶來條與塊之間辦案標準不一、執(zhí)法部門無所適從，影響了行政復議規(guī)范化、專業(yè)化程度的提升。復議資源配置過于分散，加大了整個行政復議制度的運行成本，不利于行政復議資源的集約化使用、復議功能的總體發(fā)揮和群眾利益的保護。行政復議工作已是負重前行、步履維艱，亟需通過復議體制改革，合理配置復議職責、機構和人員，實現(xiàn)行政復議資源的集約化、規(guī)?；?、專業(yè)化，更好地發(fā)揮其監(jiān)督依法行政、服務“放管服”改革、解決行政爭議維護群眾利益與社會和諧穩(wěn)定的作用。

在集中復議資源方面，自2011年以來，上海市主要是在部分區(qū)域或領域開展了相對集中復議權改革，主要有兩方面。

一是在中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)內(nèi)試點相對集中復議權。2014年7月，上海市人大常委會審議通過《中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)條例》，其中第55條明確規(guī)定自貿(mào)試驗區(qū)實行相對集中復議權制度。同年8月，上海市政府印發(fā)《中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)相對集中復議權實施辦法》（滬府發(fā)〔2014〕49號），明確對自貿(mào)試驗區(qū)行政復議案件中除涉及海關、金融、國稅、外匯管理等實行垂直領導的行政機關和國家安全機關外，由上海市政府和浦東新區(qū)政府根據(jù)各自職責分工實行集中管轄，統(tǒng)一受理、統(tǒng)一審理、統(tǒng)一決定。作為制度創(chuàng)新，自貿(mào)試驗區(qū)相對集中復議權還探索出了與復議委員會相結合、當事人有權申請將其案件提交復議委員會審議、有權挑選一名非常任委員參與案審會、自貿(mào)試驗區(qū)管委會統(tǒng)一轉送行政復議申請以及集中復議權機關與原復議機關的銜接等制度。

二是在浦東新區(qū)城市管理領域試點相對集中復議權。2016年1月，為深化浦東綜合配套改革，上海市政府出臺了《關于擴大浦東新區(qū)城市管理領域相對集中行政處罰權范圍的決定》，決定浦東新區(qū)城市管理行政執(zhí)法局以及浦東新區(qū)各鎮(zhèn)政府依法相對集中行使行政處罰權，同時規(guī)定在浦東新區(qū)城市管理領域?qū)嵭邢鄬袕妥h權制度。當事人對浦東新區(qū)城市管理行政執(zhí)法局、浦東新區(qū)各鎮(zhèn)政府作出的具體行政行為不服申請行政復議的，由浦東新區(qū)政府統(tǒng)一行使受理、審理和作出行政復議決定的職權。

從試點的實際情況來看，效果與原設想仍有一定距離，主要原因在于試點范圍的有限性限制了試點效果的發(fā)揮。自貿(mào)試驗區(qū)限制在特定地域，浦東新區(qū)城市管理領域又僅為一個條線，試點至今，各自受理的案件不足百件，制度創(chuàng)新的效應難以充分體現(xiàn)。與山東、浙江省相對集中復議權的經(jīng)驗相比，充分表明相對集中復議權工作必須在一定范圍的行政區(qū)域內(nèi)全方位開展，方能取得綜合成效。另外，《行政復議法》尚未修改，不少單位和個人對試點工作仍有合法性的疑慮，這也在很大程度上影響了試點工作的開展。

回顧《行政復議法》實施20周年以來上海行政復議工作取得的成效與面臨的問題，筆者認為有三點值得引起高度重視：一是行政復議一定要有明確定位，要突出監(jiān)督特質(zhì)，既體現(xiàn)與行政訴訟的差異，也便于與行政訴訟形成良性互動，在完成行政復議自身使命的同時，共同推動法治政府建設和全面依法治國戰(zhàn)略的落實；二是相對集中復議權是體制改革，復議委員會是機制改革，二者必須結合，“一體兩翼”，在集中復議資源、專家參與、科學決策、規(guī)范運作的基礎上實現(xiàn)行政復議能力質(zhì)的飛躍，增強公信力；三是行政復議必須既服務于依法行政，又服務于各項改革，同時不斷強化自身改革，不斷拓展功能領域提升服務黨委政府工作大局的能力，助力實現(xiàn)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。