何以實(shí)現(xiàn)“在地老化”？

文／郭愛妹

養(yǎng)老服務(wù)“難成體系”

近年來，為積極應(yīng)對人口老齡化的挑戰(zhàn)，政府加快了“居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機(jī)構(gòu)為補(bǔ)充、醫(yī)養(yǎng)相結(jié)合”的養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)力度。然而，在老齡化程度加深、失能老年人日益增多、照護(hù)需求快速增長的現(xiàn)實(shí)背景下，該體系無論是服務(wù)供給，還是服務(wù)質(zhì)量尚不盡如人意。

實(shí)際運(yùn)作中，由于部門分割以及相關(guān)政策的相互隔絕，居家、社區(qū)及機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)往往被視為三種相對獨(dú)立的養(yǎng)老服務(wù)模式?！爸貦C(jī)構(gòu)，輕社區(qū)和居家”問題突出，造成大量養(yǎng)老服務(wù)資源的閑置與浪費(fèi)，全國養(yǎng)老機(jī)構(gòu)床位數(shù)的平均空置率達(dá)到50%，有些地方甚至超過70%。雖然我國的養(yǎng)老服務(wù)體系明確提出要以居家養(yǎng)老服務(wù)為基礎(chǔ)，各地在發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)體系中提出了“9064”或者“9073”的模式。但仔細(xì)分析可以發(fā)現(xiàn)，這些政策主要還是聚焦于支持機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的發(fā)展，社區(qū)、居家養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)缺乏力度，90%的居家老年人更無具體的政策支持。居家、社區(qū)及機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)各自為政，未形成合力，體系碎片化問題嚴(yán)峻，致使養(yǎng)老服務(wù)體系整體協(xié)同效應(yīng)不足。

“難成體系”的養(yǎng)老服務(wù)體系導(dǎo)致供給和需求之間矛盾突出。2019 年《政府工作報(bào)告》中提出，要大力發(fā)展養(yǎng)老特別是社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)；近期國務(wù)院辦公廳發(fā)布的《關(guān)于推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的意見》中指出要“推動居家、社區(qū)和機(jī)構(gòu)養(yǎng)老融合發(fā)展”，為進(jìn)一步完善養(yǎng)老服務(wù)體系指明了方向。

“嵌入式”養(yǎng)老優(yōu)勢初顯

在需求倒逼的形勢下，全面推進(jìn)居家、社區(qū)和機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)融合發(fā)展，促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)體系各要素之間的互動與融合，正在成為創(chuàng)新和完善養(yǎng)老服務(wù)體系，適應(yīng)我國老齡化新態(tài)勢的重要思路和方向性選擇。

近年來，一些地方政府出臺相關(guān)政策鼓勵有條件的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)在完成基本養(yǎng)老服務(wù)保障職能的同時，開展社區(qū)居家、社區(qū)托老、專業(yè)支撐、技能實(shí)訓(xùn)、信息管理等延伸服務(wù)，積極探索融居家、社區(qū)和機(jī)構(gòu)照護(hù)功能為一體的“社區(qū)嵌入式養(yǎng)老機(jī)構(gòu)”或“社區(qū)養(yǎng)老綜合體”，形成了一批“機(jī)構(gòu)主導(dǎo)型”的“社區(qū)養(yǎng)老綜合體”。例如，南京市秦淮區(qū)悅?cè)A養(yǎng)老服務(wù)中心、建鄴區(qū)九如城·清荷北園養(yǎng)老服務(wù)中心、鼓樓區(qū)朗詩常青藤睿城養(yǎng)老中心等利用養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的資源優(yōu)勢，以康復(fù)醫(yī)療、老年護(hù)理、健康管理等多領(lǐng)域?qū)I(yè)技術(shù)為支撐，融合機(jī)構(gòu)、社區(qū)、居家多維度養(yǎng)老服務(wù)需求，為社區(qū)老年人提供便捷的一站式養(yǎng)老服務(wù)，形成了一種以“機(jī)構(gòu)主導(dǎo)型”為特征的養(yǎng)老服務(wù)融合發(fā)展模式。

從理論上說，居家、社區(qū)和機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)融合發(fā)展的模式可以是“機(jī)構(gòu)主導(dǎo)型”，也可以是“居家或社區(qū)主導(dǎo)型”。但從實(shí)踐來說，目前居家或社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)專業(yè)性相對較低、服務(wù)內(nèi)容相對窄化等問題使其難以向機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)延伸，而兼具專業(yè)及資源優(yōu)勢的機(jī)構(gòu)養(yǎng)老向居家、社區(qū)的功能和空間拓展則更具實(shí)操性。因此，目前融合發(fā)展的雛形大多為“機(jī)構(gòu)主導(dǎo)型”——主要以養(yǎng)老機(jī)構(gòu)為載體，通過“公辦民營、公租民營、公建民營、公助民營”等多種形式，運(yùn)營“嵌入式”社區(qū)養(yǎng)老綜合體，將機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)功能延伸至社區(qū)和居家，為社區(qū)老年人提供多樣化、多層次的養(yǎng)老服務(wù)。該模式具有如下優(yōu)勢：

第一，有利于促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)的“社區(qū)化”“在地化”。該模式將社區(qū)視為一個重要的資源整合平臺，利用養(yǎng)老機(jī)構(gòu)優(yōu)質(zhì)的人力資源、服務(wù)資源與技術(shù)資源，為社區(qū)居家老年人提供多樣化、多層次的養(yǎng)老服務(wù)，有利于解決機(jī)構(gòu)養(yǎng)老“一床難求”“床位空置”，社區(qū)、居家養(yǎng)老服務(wù)供需不匹配的結(jié)構(gòu)性矛盾，提高服務(wù)供需匹配度和服務(wù)質(zhì)量。

第二，有利于促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)的“連續(xù)性”“綜合化”。持續(xù)照顧需要在居家、社區(qū)與機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)之間有一個相互承接的機(jī)制，而居家、社區(qū)和機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)融合發(fā)展模式將綜合化的養(yǎng)老服務(wù)整合在同一體系中，既包括現(xiàn)有的各種養(yǎng)老服務(wù)方式的融合，亦包括公益與市場、“醫(yī)+養(yǎng)+護(hù)”“家政服務(wù)+養(yǎng)老服務(wù)”“互聯(lián)網(wǎng)+養(yǎng)老服務(wù)”“物業(yè)服務(wù)+養(yǎng)老服務(wù)”等方面的深度融合。

第三，有利于促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)的專業(yè)化、規(guī)模化。居家、社區(qū)和機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)融合發(fā)展模式突破傳統(tǒng)居家、社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)以生活照料和家政服務(wù)為主的格局，向老年人精神慰藉、醫(yī)療康復(fù)及自身發(fā)展等多層次、高品質(zhì)需求方向發(fā)展，有利于彌補(bǔ)以往居家、社區(qū)及機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)供給主體各自為政的缺陷，實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老服務(wù)資源配置效益最大化，促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的規(guī)模化、連鎖化及養(yǎng)老服務(wù)的高質(zhì)量發(fā)展。

居家、社區(qū)和機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)的融合發(fā)展模式，不是居家、社區(qū)和機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)的簡單相加，而是以社區(qū)為資源整合平臺，通過機(jī)構(gòu)向社區(qū)、居家養(yǎng)老服務(wù)的功能和空間延展，充分發(fā)揮養(yǎng)老機(jī)構(gòu)對社區(qū)托養(yǎng)和居家養(yǎng)老的輻射和拓展作用，完善社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)平臺建設(shè)，實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)、社區(qū)和居家三類養(yǎng)老服務(wù)相互依托、資源共享、協(xié)調(diào)發(fā)展。

居家、社區(qū)和機(jī)構(gòu)養(yǎng)老融合發(fā)展，其實(shí)質(zhì)在于通過優(yōu)質(zhì)養(yǎng)老服務(wù)資源向社區(qū)、居家的輻射和集中，實(shí)現(xiàn)“在地老化”的政策目標(biāo)。

融合資源，提升服務(wù)供給能力

居家、社區(qū)和機(jī)構(gòu)養(yǎng)老融合發(fā)展，其實(shí)質(zhì)在于通過優(yōu)質(zhì)養(yǎng)老服務(wù)資源向社區(qū)、居家的輻射和集中，實(shí)現(xiàn)“在地老化”的政策目標(biāo)。如何推動居家、社區(qū)和機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)資源在社區(qū)層面的融合，提升居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)供給能力，成為關(guān)鍵。

第一，規(guī)劃先行。鑒于養(yǎng)老服務(wù)融合發(fā)展的巨大優(yōu)勢，應(yīng)將其納入社區(qū)建設(shè)規(guī)劃，盡早出臺配套政策，既要謀劃設(shè)計(jì)“嵌入式社區(qū)養(yǎng)老綜合體”的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和要求，使其達(dá)到規(guī)范、科學(xué)、高效；又要引導(dǎo)社會資本積極參與，引導(dǎo)和保障社區(qū)養(yǎng)老綜合體建設(shè)，使其為社區(qū)老人提供高效便捷的專業(yè)化、綜合化服務(wù)。

第二，資源下沉。社區(qū)及居家養(yǎng)老需要運(yùn)用很多資源，這些資源的短缺將嚴(yán)重影響社區(qū)及家庭功能的發(fā)揮。為此，強(qiáng)化政府在養(yǎng)老服務(wù)融合發(fā)展中的政策聚合和資源鏈接作用，將各種養(yǎng)老服務(wù)資源下沉至社區(qū)，優(yōu)化支持養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的財(cái)政資金的支出結(jié)構(gòu)，將相關(guān)資金更多用于支持社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)，同時加大社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施有效供給，搭建起一個以政府為統(tǒng)領(lǐng)的居家、社區(qū)和機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)融合發(fā)展平臺。

第三，產(chǎn)業(yè)引領(lǐng)。完善多元主體參與養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的制度環(huán)境，以產(chǎn)業(yè)化的方式推動居家、社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)的發(fā)展。一方面積極培育和打造一批品牌化、連鎖化、規(guī)?；B(yǎng)老服務(wù)組織，完善養(yǎng)老服務(wù)的市場供給機(jī)制，推動形成以社會力量為主體的居家和社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)多元供給主體；另一方面通過政策優(yōu)惠，鼓勵和支持養(yǎng)老機(jī)構(gòu)運(yùn)營綜合性社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施，在社區(qū)平臺上構(gòu)建起以專業(yè)化的養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)為主體的服務(wù)生產(chǎn)、提供或輸送體系，將優(yōu)質(zhì)養(yǎng)老服務(wù)資源向社區(qū)、居家延伸，鼓勵規(guī)模化和連鎖化發(fā)展。

第四，制度保障。一要推進(jìn)社區(qū)綜合性養(yǎng)老服務(wù)信息化與標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，規(guī)范社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的市場化運(yùn)作，確保其“保基本”的社會導(dǎo)向。二是完善現(xiàn)有制度，提升社區(qū)老年人的支付能力。例如，將基本醫(yī)療保險融入社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)，即實(shí)現(xiàn)醫(yī)保政策對居家和社區(qū)“養(yǎng)醫(yī)結(jié)合”的支持；完善政府購買服務(wù)制度和資金補(bǔ)貼制度，既要“補(bǔ)磚頭”，也要“補(bǔ)人頭”；對于失能、失智程度不同的老年人及失獨(dú)老年人等，采取分類施補(bǔ)措施等。三是以財(cái)政補(bǔ)貼等方式，加快社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)人才隊(duì)伍建設(shè)。四是進(jìn)一步加快探索建立長期護(hù)理保險制度，為養(yǎng)老服務(wù)融合發(fā)展提供必要的制度保障。

第五，需求引導(dǎo)。目前，大多數(shù)老年人對“花錢買服務(wù)”的養(yǎng)老理念還缺乏認(rèn)同，要通過擴(kuò)大宣傳、引導(dǎo)消費(fèi)、體驗(yàn)式服務(wù)等方式，逐步轉(zhuǎn)變老年人的消費(fèi)觀念，促使其形成消費(fèi)需求，從而實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老服務(wù)需求與供給的有效對接，提高養(yǎng)老服務(wù)資源配置效率。