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      勞動(dòng)保險(xiǎn)制度的興衰
      ——新中國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)史話之二

      2019-01-25 18:34:21古鉞
      中國(guó)社會(huì)保障 2019年2期
      關(guān)鍵詞:勞保社會(huì)保險(xiǎn)待遇

      2月,熬過(guò)嚴(yán)冬的大地已在傳遞早春的消息。68年前的2月,似一聲春雷滾過(guò),政務(wù)院正式發(fā)布《勞動(dòng)保險(xiǎn)條例》,中華人民共和國(guó)首部社會(huì)保險(xiǎn)法規(guī)破土而出。50年前,同樣是2月,卻春寒料峭,在“文革”動(dòng)亂的高潮中,一紙部門通知,宣布停止提取勞動(dòng)保險(xiǎn)金。勞動(dòng)保險(xiǎn)制度從誕生到實(shí)質(zhì)性消亡整整18年,那跌宕起伏的旋律,留下幾多追憶與思考。

      前奏

      中華人民共和國(guó)成立不到一年半,勞保條例便橫空出世,立法節(jié)奏之快使人驚喜,又不免詫異。其實(shí),只要翻閱過(guò)更早的歷史就會(huì)發(fā)現(xiàn),這不是“一時(shí)興起”,而有著長(zhǎng)期的思想醞釀和實(shí)踐積淀。早在1922年中共二大宣言中就提出要實(shí)行“工廠保險(xiǎn)”,第一次宣示了黨的社會(huì)保障主張。次年中共三大通過(guò)的黨綱,從呼吁立法角度要求“制定強(qiáng)迫的勞工保險(xiǎn)法”。1926年第三次全國(guó)勞動(dòng)大會(huì)通過(guò)《勞動(dòng)法案大綱決議案》,提出“國(guó)家應(yīng)設(shè)立勞動(dòng)保險(xiǎn)”的訴求,首度出現(xiàn)“勞動(dòng)保險(xiǎn)”概念。1931年12月在瑞金頒布的《中華蘇維埃共和國(guó)勞動(dòng)法》,第十章計(jì)3條15款專門規(guī)定社會(huì)保險(xiǎn),涵蓋了醫(yī)藥、疾病、受傷、孕育、失業(yè)、殘廢老弱、喪葬、工人家屬貧困補(bǔ)助等項(xiàng)目,采取雇主按應(yīng)付工資一定比例提繳、建立基金的方式,職工會(huì)選舉的社會(huì)保險(xiǎn)委員會(huì)負(fù)責(zé)管理,勞動(dòng)部實(shí)施監(jiān)督。受當(dāng)時(shí)條件限制,這個(gè)法規(guī)并未實(shí)際執(zhí)行,但已經(jīng)勾勒出革命政權(quán)控制區(qū)域社會(huì)保障的雛形。

      勞動(dòng)保險(xiǎn)制度第一次真正大規(guī)模的實(shí)踐發(fā)生在1948年的東北,面對(duì)已獲得解放的150多個(gè)城市,東北行政委員會(huì)頒布了《東北公營(yíng)企業(yè)戰(zhàn)時(shí)暫行勞動(dòng)保險(xiǎn)條例》,施行范圍涵蓋一切公營(yíng)企業(yè)中有正式廠籍與固定工作崗位的職工,項(xiàng)目包括殘廢恤、醫(yī)費(fèi)補(bǔ)助、喪葬費(fèi)、家屬撫恤、生育補(bǔ)助,資金按照工資總額的3%征集;由勞動(dòng)行政部門管理,各項(xiàng)具體事宜則由職工組織負(fù)責(zé)。當(dāng)年7月,東北解放區(qū)所有公營(yíng)企業(yè)開(kāi)始實(shí)行勞動(dòng)保險(xiǎn),先后有80萬(wàn)名職工參加。隨著解放區(qū)的擴(kuò)大,太原、石家莊、天津、察哈爾等地區(qū)及一些部門也參照“東北條例”制定了各自的勞動(dòng)保險(xiǎn)福利法規(guī)。

      1949年9月29日,中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議第一屆全體會(huì)議通過(guò)了具有臨時(shí)憲法作用的《共同綱領(lǐng)》,其中規(guī)定“逐步實(shí)行勞動(dòng)保險(xiǎn)制度”。當(dāng)時(shí)中央領(lǐng)導(dǎo)提出:“全國(guó)解放了,農(nóng)民分得了土地,享受到了革命勝利的果實(shí)?,F(xiàn)在我們進(jìn)城了,企業(yè)職工生活有困難怎么辦,馬上提高工資尚沒(méi)有條件,但是職工當(dāng)中的生、老、病、死、傷、殘問(wèn)題還是可以解決或減輕的吧?而且東北地區(qū)實(shí)行勞動(dòng)保險(xiǎn)的效果很好,全國(guó)也可以實(shí)行嘛。”這項(xiàng)重大決策標(biāo)志著中國(guó)共產(chǎn)黨多年來(lái)有關(guān)社會(huì)保障的政治主張第一次上升為國(guó)家意志。

      過(guò)門

      1949年11月初,由周恩來(lái)總理親自啟動(dòng),勞動(dòng)部著手《勞動(dòng)保險(xiǎn)條例》的起草工作。經(jīng)過(guò)一年時(shí)間的調(diào)研論證,前后修改20多次,形成了正式草案。1950年10月29日,政務(wù)院第56次會(huì)議初步通過(guò),并在兩天后向全社會(huì)公布。3個(gè)月內(nèi),勞動(dòng)部共收到各方意見(jiàn)書(shū)141件,吸收采納后,于1951年1月底完成了草案修改。

      實(shí)行這樣一項(xiàng)關(guān)系千萬(wàn)勞動(dòng)者切身利益的法規(guī)不是件簡(jiǎn)單的事。在頒布條例的同時(shí),政務(wù)院向各方提出了實(shí)施準(zhǔn)備工作的要求:企業(yè)自3月1日起繳納勞動(dòng)保險(xiǎn)金;勞動(dòng)部協(xié)同全國(guó)總工會(huì)于3月上旬公布條例實(shí)施細(xì)則;中國(guó)人民銀行作為代收與保管勞動(dòng)保險(xiǎn)金的總金庫(kù),須通知全國(guó)各地分行于3月10日前做好準(zhǔn)備;企業(yè)應(yīng)向當(dāng)?shù)貏趧?dòng)行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)登記,并于3月15日前辦理完竣手續(xù),在4月底前做好實(shí)施準(zhǔn)備工作;工人員工從5月1日起領(lǐng)取條例規(guī)定的勞動(dòng)保險(xiǎn)費(fèi)。這樣的部署,一是強(qiáng)調(diào)各方協(xié)力——企業(yè)、勞動(dòng)部門、工會(huì)組織、人民銀行等對(duì)實(shí)施條例各擔(dān)其責(zé);二是要求迅速落地——幾乎是按日限定了各方準(zhǔn)備工作的時(shí)間節(jié)點(diǎn),不容拖延;三是程序嚴(yán)謹(jǐn)——對(duì)參保登記、繳費(fèi)、領(lǐng)取待遇、資金管理都作出明確規(guī)定,并通過(guò)制定細(xì)則進(jìn)一步細(xì)化。

      主旋

      《勞動(dòng)保險(xiǎn)條例》構(gòu)建了一個(gè)完整的政策體系。適用范圍——開(kāi)始僅規(guī)定為少數(shù)幾個(gè)行業(yè)和有100人以上職工的工礦企業(yè),后來(lái)擴(kuò)大到所有工礦、交通、建筑企業(yè)及其職工;對(duì)此范圍外的企業(yè),也要求在訂立集體勞動(dòng)合同時(shí),各方協(xié)商后實(shí)行。資金征管——企業(yè)按工資總額的3%繳費(fèi),其中30%存于全國(guó)總工會(huì)作為勞動(dòng)保險(xiǎn)總基金,另70%存于本企業(yè)工會(huì);在基金之外,企業(yè)還要直接支付《條例》規(guī)定的相關(guān)待遇。待遇項(xiàng)目——共分5類:一是因工負(fù)傷、殘廢的醫(yī)藥費(fèi)、工資和撫恤費(fèi)等;二是疾病、非因工負(fù)傷和殘廢的醫(yī)療費(fèi)、病傷假期工資、殘廢救濟(jì)費(fèi)、直系親屬患病補(bǔ)助;三是職工死亡后喪葬費(fèi)和撫恤費(fèi);四是養(yǎng)老補(bǔ)助費(fèi),男職工年滿60歲且一般工齡滿25年、女職工年滿50歲且一般工齡滿20年可以領(lǐng)取,最初標(biāo)準(zhǔn)為本人工資35%—60%,后來(lái)提高到50%—70%,并對(duì)艱苦危險(xiǎn)崗位提前享受及工齡折算作出規(guī)定;五是生育的產(chǎn)假工資和生育補(bǔ)助費(fèi)。對(duì)各項(xiàng)待遇分別明確由企業(yè)或勞動(dòng)保險(xiǎn)基金支付的渠道。管理體制——各級(jí)工會(huì)組織負(fù)責(zé)勞動(dòng)保險(xiǎn)工作,各級(jí)勞動(dòng)行政機(jī)關(guān)監(jiān)督勞動(dòng)保險(xiǎn)基金的繳納,檢查業(yè)務(wù)執(zhí)行情況,并處理有關(guān)申訴。

      勞動(dòng)保險(xiǎn)制度體現(xiàn)出的突出特點(diǎn):一是采取混合模式,企業(yè)依法承擔(dān)相當(dāng)一部分待遇支付的責(zé)任,同時(shí)建立起基層、省市、全國(guó)三級(jí)調(diào)劑的勞動(dòng)保險(xiǎn)基金用于支付規(guī)定的其他待遇,具有社會(huì)保險(xiǎn)的屬性,二者結(jié)合,比較適合當(dāng)時(shí)的實(shí)際。二是保障項(xiàng)目比較全面,基本涵蓋了除失業(yè)之外的主要?jiǎng)趧?dòng)風(fēng)險(xiǎn),而且政策、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定周密細(xì)致,并以多達(dá)79條的《實(shí)施細(xì)則》強(qiáng)化其可操作性。三是籌資渠道單一,基金完全來(lái)自企業(yè)的繳費(fèi),明確禁止向職工另行征收。四是管理體制明顯帶有強(qiáng)調(diào)“工人階級(jí)當(dāng)家做主”的政治意涵。后兩條與我黨早期的社會(huì)保險(xiǎn)主張和實(shí)踐是一脈相承的。

      《勞動(dòng)保險(xiǎn)條例》一經(jīng)公布就引起熱烈的社會(huì)反響,刊印條例的報(bào)紙當(dāng)天被競(jìng)購(gòu)一空,職工群眾爭(zhēng)相閱讀,倍感歡欣鼓舞,真正有了“翻身”的感覺(jué)。許多城市的工人敲鑼打鼓地慶祝勞動(dòng)保險(xiǎn)制度的實(shí)施,稱之為“中國(guó)工人階級(jí)的大喜事”,喊出“農(nóng)民有土地,工人有勞?!钡男穆?。1951年至1953年,全國(guó)實(shí)行勞動(dòng)保險(xiǎn)的企業(yè)共4400多個(gè),參保職工從269萬(wàn)人發(fā)展到420萬(wàn)人;通過(guò)簽訂集體勞動(dòng)合同明確勞動(dòng)保險(xiǎn)事項(xiàng)的也有4300多個(gè)企業(yè)和73萬(wàn)名職工。3年共籌集勞動(dòng)保險(xiǎn)基金1880萬(wàn)元,總計(jì)2200多萬(wàn)人次享受到各種勞動(dòng)保險(xiǎn)待遇。

      變奏

      經(jīng)過(guò)近兩年的實(shí)踐,1953年1月,政務(wù)院第156次會(huì)議通過(guò)并公布了條例的若干修正決定,主要是擴(kuò)大了實(shí)施范圍和適當(dāng)提高了待遇水平。1956年再次把施行范圍擴(kuò)大到商貿(mào)、糧農(nóng)等11個(gè)產(chǎn)業(yè),當(dāng)年參保職工達(dá)1600多萬(wàn)人,簽訂集體勞動(dòng)保險(xiǎn)合同的職工也有700萬(wàn)人,二者合計(jì)覆蓋了當(dāng)年公、私營(yíng)企業(yè)職工總數(shù)的94%。

      在1957年黨的八屆三中全會(huì)上,周恩來(lái)同志代表中央專題作了《關(guān)于勞動(dòng)工資和勞保福利問(wèn)題的報(bào)告》,在肯定為廣大職工辦了許多好事的同時(shí),也指出“某些方面走得快了,某些項(xiàng)目辦得多了,某些規(guī)定不切合實(shí)際和不夠合理”,提出要按照“簡(jiǎn)化項(xiàng)目,加強(qiáng)管理,克服浪費(fèi)”的方針整頓勞保福利工作和制度。會(huì)后,有關(guān)方面著手研究系統(tǒng)修改條例的問(wèn)題,但由于接下來(lái)的政治、經(jīng)濟(jì)動(dòng)蕩,全面修訂條例的工作并未實(shí)際進(jìn)行。

      休止符

      “文革”期間,勞保條例被批判為“典型的修正主義條例”。當(dāng)時(shí)無(wú)政府主義泛濫,有法不依,有章不循,有的地方甚至任意修改政策;基層管理混亂又導(dǎo)致許多原始資料、記錄丟失、損毀或遭篡改;加之生產(chǎn)秩序被嚴(yán)重破壞,一些企業(yè)資金困難,繳納不起勞動(dòng)保險(xiǎn)費(fèi),基金運(yùn)行陷于停頓。在這種背景下,1969年2月,有關(guān)部門受權(quán)印發(fā)通知,確定“國(guó)營(yíng)企業(yè)一律停止提取勞動(dòng)保險(xiǎn)金”,“企業(yè)的退休職工、長(zhǎng)期病號(hào)工資和其他勞保開(kāi)支,改在企業(yè)營(yíng)業(yè)外列支”。短短幾十字,宣告了勞動(dòng)保險(xiǎn)制度的消亡,此后有關(guān)勞動(dòng)保險(xiǎn)工作及待遇給付都轉(zhuǎn)為由各企業(yè)按規(guī)定自行管理,演變?yōu)閺氐椎摹肮椭髫?zé)任制”。

      余音

      勞動(dòng)保險(xiǎn)制度在中華人民共和國(guó)社會(huì)保障史上的開(kāi)創(chuàng)性地位和巨大時(shí)代作用不容置疑,“文革”雖然摧毀了其宏觀架構(gòu),但微觀政策仍是企業(yè)執(zhí)行的基本法規(guī)依據(jù),直到改革開(kāi)放后陸續(xù)被重構(gòu)或新建的各項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)制度替代,其中許多有價(jià)值的遺存也被新制度吸收。

      細(xì)細(xì)撫覽勞動(dòng)保險(xiǎn)18年的制度興衰,也許會(huì)觸摸到歷史脈搏的律動(dòng):社會(huì)保障與國(guó)家政治高度相關(guān),既可以對(duì)密切黨群關(guān)系、穩(wěn)定社會(huì)起促進(jìn)作用,又受政治大局深刻影響,再周嚴(yán)的社保政策制度設(shè)計(jì),在動(dòng)蕩的政局下也難以施行。社會(huì)保障又與經(jīng)濟(jì)發(fā)展緊密聯(lián)系,任何時(shí)候,保障范圍和標(biāo)準(zhǔn)必須始終適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平,尤其應(yīng)防止超前、超高。社會(huì)保障應(yīng)以維護(hù)公平為首要宗旨,同時(shí)需廣泛動(dòng)員社會(huì)資源,明晰各方義務(wù)權(quán)利。勞保條例受當(dāng)時(shí)條件和認(rèn)識(shí)局限,規(guī)定籌資全部由企業(yè)承擔(dān),職工個(gè)人不繳費(fèi),認(rèn)為這是社會(huì)主義制度優(yōu)越性的體現(xiàn),由此埋下了“大鍋飯”的隱患,這個(gè)教訓(xùn)須長(zhǎng)久記取。但勞保條例高效的制定過(guò)程、充分的民主程序、周密的政策安排,值得后來(lái)社保立法多多借鑒。■

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