經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)政府購(gòu)買公共體育服務(wù)政策執(zhí)行的阻滯因素分析
——以遼寧省為例

劉瀟陽(yáng)，馮欣欣，曹繼紅

(沈陽(yáng)體育學(xué)院 社會(huì)體育學(xué)院，遼寧 沈陽(yáng) 110102)

隨著我國(guó)政府購(gòu)買公共服務(wù)的不斷推進(jìn)，2014年江蘇省常州市體育局與揚(yáng)子晚報(bào)、市足球協(xié)會(huì)等18家單位簽下國(guó)內(nèi)購(gòu)買公共體育服務(wù)“第一單”[1]。此后，北京、上海、江蘇、浙江、廣東等地區(qū)紛紛推廣，并獲得迅速發(fā)展。與之相比，經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)政府購(gòu)買公共體育服務(wù)比較滯后。檢索政府購(gòu)買公共體育服務(wù)方面的文獻(xiàn)，發(fā)現(xiàn)已有研究主要集中于引介國(guó)外成功經(jīng)驗(yàn)[2-4]，或就某一個(gè)案、某一省市分析成功模式[5-7]，鮮有針對(duì)“不成功”地區(qū)的專門研究。

20世紀(jì)90年代，隨著我國(guó)改革開(kāi)放的不斷深入，遼寧省的經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度逐漸落后于東南沿海地區(qū)，昔日“共和國(guó)長(zhǎng)子”的經(jīng)濟(jì)發(fā)展遲緩，甚至2016年GDP增速出現(xiàn)了負(fù)增長(zhǎng)。相較于東南沿海地區(qū)，遼寧省無(wú)疑屬于經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)。經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)遲緩，制約了遼寧省各項(xiàng)改革事業(yè)的發(fā)展，政府購(gòu)買公共體育服務(wù)也滯后于東南沿海各省。本文以公共政策執(zhí)行理論為視角，以經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的遼寧省為例，對(duì)遼寧省及沈陽(yáng)、大連、錦州、本溪、朝陽(yáng)、阜新等城市進(jìn)行調(diào)研，探尋該地區(qū)政府購(gòu)買公共體育服務(wù)開(kāi)展不力的根源，并提出有針對(duì)性的建議，以期為類似地區(qū)深入推進(jìn)政府購(gòu)買公共體育服務(wù)提供借鑒。

1 核心概念與理論視角

1.1 核心概念

借鑒我國(guó)《政府購(gòu)買服務(wù)管理辦法(暫行)》關(guān)于“政府購(gòu)買公共服務(wù)”的界定，認(rèn)為“政府購(gòu)買公共體育服務(wù)”是政府把直接提供的一部分公共體育物品與服務(wù)，按照一定的方式和程序，交由具備條件的社會(huì)力量和事業(yè)單位承擔(dān)的一種供給方式。其中，社會(huì)力量包括有能力的企業(yè)和社會(huì)組織。

1.2 理論視角

在政策運(yùn)行過(guò)程中，政策執(zhí)行是將政策目標(biāo)轉(zhuǎn)為政策效益的唯一途徑。史密斯(T.B.Smith)認(rèn)為政策執(zhí)行是現(xiàn)實(shí)政策與理性化的政策(政策自身)、執(zhí)行機(jī)構(gòu)、目標(biāo)群體、環(huán)境因素相互間不斷從緊張狀態(tài)經(jīng)過(guò)處理走向協(xié)調(diào)的過(guò)程[8]，如圖1所示。這一理論提供了影響政策執(zhí)行的政策自身、執(zhí)行機(jī)構(gòu)、目標(biāo)群體和外部環(huán)境四個(gè)因素。

圖1 史密斯的政策執(zhí)行模型

2 研究方法

2.1 文獻(xiàn)資料法

搜索國(guó)家體育總局、遼寧省各級(jí)人民政府、體育局、財(cái)政局門戶網(wǎng)站中有關(guān)“政府購(gòu)買公共服務(wù)”的政策發(fā)布、通知、公告、網(wǎng)站新聞等資訊，在實(shí)地調(diào)研中收集遼寧省及各市的文件，通過(guò)閱讀梳理相關(guān)資料，了解政府購(gòu)買公共體育服務(wù)的推進(jìn)程度。

2.2 問(wèn)卷調(diào)查法

向遼寧省及各市體育局群體處工作人員發(fā)放《政府購(gòu)買公共政策執(zhí)行情況》調(diào)查問(wèn)卷20份，回收有效問(wèn)卷16份，回收率為80.0%，有效率為80.0%。

2.3 訪談法

首先對(duì)遼寧省體育局群體處的工作人員進(jìn)行面對(duì)面訪談，又對(duì)遼寧省14個(gè)城市按照公共財(cái)政收入進(jìn)行分層抽樣，選擇沈陽(yáng)、大連、錦州、本溪、朝陽(yáng)、阜新6所城市作為面對(duì)面訪談樣本，對(duì)這些城市群體部門的工作人員進(jìn)行面對(duì)面訪談。作為面對(duì)面訪談的補(bǔ)充，還對(duì)鞍山、丹東兩市體育局的工作人員進(jìn)行了電話訪談，總計(jì)訪談了9人，盡可能使調(diào)查反映遼寧省的整體情況。

3 遼寧省政府購(gòu)買公共體育服務(wù)政策執(zhí)行的現(xiàn)狀與問(wèn)題

3.1 遼寧省政府購(gòu)買公共體育服務(wù)政策執(zhí)行現(xiàn)狀

3.1.1 遼寧省及各省市出臺(tái)的相關(guān)政策 國(guó)家出臺(tái)的政府購(gòu)買公共服務(wù)政策需要省市政府以地方政策的形式予以落實(shí)，形成“中央、省、市”的政策層級(jí)，省市級(jí)地方政策為開(kāi)展公共體育服務(wù)購(gòu)買奠定了制度基礎(chǔ)。從2011年國(guó)家提出“政府購(gòu)買服務(wù)”至2013年國(guó)務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于政府向社會(huì)力量購(gòu)買服務(wù)的指導(dǎo)意見(jiàn)》，遼寧省并未出臺(tái)相關(guān)文件，直至2014年9月，遼寧省政府辦公廳才發(fā)布了《關(guān)于推進(jìn)政府向社會(huì)力量購(gòu)買服務(wù)工作的實(shí)施意見(jiàn)》。2015年7月，包括省體育局在內(nèi)的多部門聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于做好政府向社會(huì)力量購(gòu)買公共文化服務(wù)工作實(shí)施意見(jiàn)》。截至2017年9月，遼寧省共出臺(tái)有關(guān)“政府購(gòu)買服務(wù)”的文件11部(表1)。

表1 省級(jí)層面出臺(tái)的政府購(gòu)買服務(wù)相關(guān)文件

續(xù)表1 省級(jí)層面出臺(tái)的政府購(gòu)買服務(wù)相關(guān)文件

注：根據(jù)網(wǎng)絡(luò)資料整理，表2同此

從各市來(lái)看，大連、丹東、鞍山、阜新、沈陽(yáng)、本溪于2014—2015年間先后發(fā)布關(guān)于“政府購(gòu)買服務(wù)”的實(shí)施性文件，盤錦市于2016年、朝陽(yáng)市于2017年發(fā)布相關(guān)政策(表2)。

表2 市級(jí)層面出臺(tái)的政府購(gòu)買公共服務(wù)相關(guān)文件

3.1.2 政策執(zhí)行的現(xiàn)狀 1)政府購(gòu)買的承接主體。2015年遼寧省體育局陸續(xù)開(kāi)始將群眾體育活動(dòng)交由社會(huì)力量承辦，省體育局群體處工作人員訪談時(shí)舉了“遼寧省健身名山登山計(jì)劃”和“遼寧省百萬(wàn)市民上冰雪活動(dòng)之滑雪公益培訓(xùn)”兩個(gè)案例，前者交由省登山戶外徒步運(yùn)動(dòng)協(xié)會(huì)等組織承辦，后者委托沈陽(yáng)白清寨等8家雪場(chǎng)聯(lián)合舉辦。遼寧省政府購(gòu)買公共體育服務(wù)的承接主體主要有體育社會(huì)組織、事業(yè)單位和企業(yè)3類。對(duì)各市問(wèn)卷調(diào)查的結(jié)果顯示，2016年至2017年遼寧省政府購(gòu)買公共體育服務(wù)的承接主體中，體育社會(huì)組織占58.3%，企業(yè)占29.2%，事業(yè)單位占12.5%。

2)政府購(gòu)買的內(nèi)容。與省體育局群體處工作人員訪談得知，2016年8月，遼寧省體育局編制了購(gòu)買服務(wù)的指導(dǎo)性目錄，購(gòu)買清單包括公共體育基礎(chǔ)設(shè)施的管理與維護(hù)、體育資訊的收集與統(tǒng)計(jì)、運(yùn)動(dòng)競(jìng)賽的組織與實(shí)施、群眾活動(dòng)的組織與實(shí)施、國(guó)民體質(zhì)的測(cè)試與指導(dǎo)及其他服務(wù)共6項(xiàng)。2017年6月遼寧省體育局又向各市體育部門印發(fā)了《遼寧省體育局政府購(gòu)買服務(wù)改革試點(diǎn)工作實(shí)施方案》，在全省確定了11個(gè)重點(diǎn)監(jiān)控的市級(jí)試點(diǎn)項(xiàng)目，預(yù)算資金約260萬(wàn)元(表3)。在這一政策推動(dòng)下，至2017年上半年，遼寧省14個(gè)地級(jí)市中已有12個(gè)城市的體育主管部門不同程度地實(shí)施了購(gòu)買公共體育服務(wù)。2017年11月，朝陽(yáng)市引入遼寧鯤鵬建設(shè)集團(tuán)有限公司和大連順迪市政工程公司作為社會(huì)資本投資方采用PPP方式建設(shè)龍城區(qū)公共體育場(chǎng)、全民健身活動(dòng)中心[9]。

表3 2017年遼寧省體育局重點(diǎn)監(jiān)控的政府購(gòu)買服務(wù)改革試點(diǎn)項(xiàng)目

問(wèn)卷調(diào)查結(jié)果顯示，2016—2017年遼寧省及各市政府購(gòu)買公共體育服務(wù)的項(xiàng)目數(shù)量1～5項(xiàng)的占57.1%，6～10項(xiàng)的占35.7%，11～15項(xiàng)的占7.2%。購(gòu)買內(nèi)容主要有4類：1)體育活動(dòng)及賽事服務(wù)，表3中省體育局重點(diǎn)監(jiān)控的11個(gè)試點(diǎn)項(xiàng)目中有10項(xiàng)屬于此類。2)體育場(chǎng)地設(shè)施服務(wù)。如2017年“全民健身日”阜新市市民健身中心的多個(gè)場(chǎng)館免費(fèi)或低收費(fèi)向市民開(kāi)放，由體育局補(bǔ)貼部分費(fèi)用(2017年7月27日阜新市體育局群體科工作人員訪談?dòng)涗?。3)體質(zhì)監(jiān)測(cè)指導(dǎo)服務(wù)。2017年鞍山博健科技發(fā)展有限公司以99.6萬(wàn)元中標(biāo)市體育局體質(zhì)測(cè)試服務(wù)項(xiàng)目(2017年7月18日鞍山市體育局群體處工作人員E的訪談?dòng)涗?。4)體育信息咨詢服務(wù)，遼寧省體育局向沈陽(yáng)體育學(xué)院的專家團(tuán)隊(duì)購(gòu)買《遼寧省全民健身實(shí)施計(jì)劃(2016—2020年)》編制服務(wù)(2017年7月13日省體育局群體處工作人員訪談?dòng)涗?。

3)政府購(gòu)買的資金來(lái)源及規(guī)模。資金是政策順利執(zhí)行的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和重要保障[10]。遼寧省政府購(gòu)買公共體育服務(wù)的資金由省市兩級(jí)財(cái)政部門采用單列資金的方式撥付，大多使用體育彩票公益金。體育局根據(jù)財(cái)政部核定的收支計(jì)劃填寫(xiě)公益金使用申請(qǐng)書(shū)，公益金的撥付專戶和審批權(quán)均在財(cái)政部門(2017年7月24日錦州市體育局群體處工作人員訪談?dòng)涗?。問(wèn)卷調(diào)查顯示，各市用于購(gòu)買公共體育服務(wù)的資金規(guī)模50萬(wàn)元以下的占66.7%，51萬(wàn)元～100萬(wàn)元的占8.3%，101萬(wàn)元以上的占25.0%。

4)政府購(gòu)買的方式。政府購(gòu)買公共服務(wù)的方式包括競(jìng)爭(zhēng)性購(gòu)買和非競(jìng)爭(zhēng)性購(gòu)買。競(jìng)爭(zhēng)性購(gòu)買是指購(gòu)買主體采用招投標(biāo)、公開(kāi)詢價(jià)等方式，通過(guò)制定契約與承接主體建立合作關(guān)系的購(gòu)買行為；非競(jìng)爭(zhēng)性購(gòu)買是指購(gòu)買主體通過(guò)指定、委托、協(xié)商等方式完成公共服務(wù)的購(gòu)買行為[11]。

問(wèn)卷調(diào)查顯示，遼寧省政府購(gòu)買公共體育服務(wù)競(jìng)爭(zhēng)性購(gòu)買占40.0%，如鞍山市市民體質(zhì)監(jiān)測(cè)及指導(dǎo)服務(wù)采取了公開(kāi)招標(biāo)方式(2017年7月18日鞍山市體育局群體處工作人員訪談?dòng)涗?。阜新市籌備“中國(guó)·阜新第三屆籃球節(jié)”采用競(jìng)爭(zhēng)性磋商方式(2017年7月27日阜新市體育局群體科工作人員訪談?dòng)涗?。非競(jìng)爭(zhēng)性購(gòu)買占60.0%，如“百萬(wàn)市民上冰雪”活動(dòng)中的“滑雪公益訓(xùn)練營(yíng)”項(xiàng)目，由于遼寧省內(nèi)各市普遍只有一座滑雪場(chǎng)，只能指定雪場(chǎng)提供服務(wù)(2017年7月13日遼寧省體育局群體處工作人員訪談?dòng)涗?。

3.2 存在的問(wèn)題

1)政府購(gòu)買實(shí)踐相對(duì)滯后。我國(guó)2011年提出“政府購(gòu)買服務(wù)”政策，遼寧省2014年才發(fā)布指導(dǎo)性文件，2015年才開(kāi)始公共體育服務(wù)的購(gòu)買實(shí)踐。

2)政府購(gòu)買承接主體類型單一。遼寧省政府購(gòu)買公共體育服務(wù)的承接主體中近60%是體育社會(huì)組織。訪談中多位受訪者表示這類社會(huì)組織大多掛靠體育總會(huì)并依附于體育局，存在一定的壟斷性，其他組織難以參與其中。承接主體單一化導(dǎo)致政府購(gòu)買缺乏競(jìng)爭(zhēng)，不利于提高服務(wù)質(zhì)量和效率。

3)政府購(gòu)買的內(nèi)容不均衡。遼寧省及各市的政府購(gòu)買公共體育服務(wù)大多集中于體育活動(dòng)、賽事和場(chǎng)地設(shè)施3類。從表3可見(jiàn)，2017年遼寧省體育局重點(diǎn)監(jiān)控的政府購(gòu)買服務(wù)改革的11個(gè)試點(diǎn)項(xiàng)目中活動(dòng)類項(xiàng)目占10項(xiàng)，針對(duì)監(jiān)測(cè)指導(dǎo)、信息咨詢、培訓(xùn)等的購(gòu)買服務(wù)數(shù)量很少。

4)政府購(gòu)買的資金有限。由于遼寧省未將政府購(gòu)買公共體育服務(wù)完全納入財(cái)政綜合預(yù)算體系，多采用單列資金的“運(yùn)動(dòng)式財(cái)政政策”[7]41，購(gòu)買公共體育服務(wù)的資金規(guī)模普遍較小，大多在50萬(wàn)元以內(nèi)，與常州市年專項(xiàng)購(gòu)買經(jīng)費(fèi)達(dá)450萬(wàn)[12]相比，差距明顯，制約了購(gòu)買公共體育服務(wù)的廣泛開(kāi)展。

5)政府購(gòu)買采用競(jìng)爭(zhēng)方式不足。薩瓦斯認(rèn)為政府購(gòu)買服務(wù)的實(shí)質(zhì)不在于公營(yíng)還是私營(yíng)，而在于通過(guò)引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制降低公共服務(wù)供給的成本[13]。遼寧省政府購(gòu)買公共體育服務(wù)有60%采用定向委托等非競(jìng)爭(zhēng)的購(gòu)買方式，購(gòu)買方式缺乏競(jìng)爭(zhēng)在一定程度上制約政策執(zhí)行的透明性和效率。

6)政府購(gòu)買監(jiān)督機(jī)制欠缺。遼寧省政府購(gòu)買公共體育服務(wù)的監(jiān)督方式主要為省體育局內(nèi)部監(jiān)督，省體育局既是購(gòu)買方也是監(jiān)督方，尚未建立第三方監(jiān)督評(píng)估機(jī)制。如2017年遼寧省全民健身登山賽沈陽(yáng)站的賽事，甲方遼寧省體育局和乙方遼寧省登山戶外徒步運(yùn)動(dòng)協(xié)會(huì)簽訂協(xié)議，在協(xié)議中規(guī)定甲方有權(quán)對(duì)乙方的活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督及管理，沒(méi)有采用社會(huì)監(jiān)督的方式(2017年7月13日遼寧省體育局群體處工作人員訪談?dòng)涗?。

4 遼寧省政府購(gòu)買公共體育服務(wù)政策執(zhí)行的阻滯因素

4.1 政策質(zhì)量不高

4.1.1 部分政策規(guī)定模糊不清 政策必須指明采取的適當(dāng)方法和行動(dòng)，規(guī)定執(zhí)行人員行動(dòng)的自由限度[14]。有7位受訪者認(rèn)為部分政策規(guī)定模糊不清影響政府購(gòu)買公共體育服務(wù)的執(zhí)行。大連市體育局群體處工作人員談到：“政府購(gòu)買公共體育服務(wù)近幾年陸續(xù)出臺(tái)了文件，對(duì)于公共體育服務(wù)的供給模式是一種創(chuàng)新，但現(xiàn)在的政策文件比較籠統(tǒng)，對(duì)于開(kāi)展工作存在一定障礙。”查閱相關(guān)政策文本及與其他省市地方政策比較發(fā)現(xiàn)，遼寧省及各市有關(guān)政府購(gòu)買公共服務(wù)的政策文本大多規(guī)定比較籠統(tǒng)。如關(guān)于政府購(gòu)買的績(jī)效管理，沈陽(yáng)市的實(shí)施方案僅籠統(tǒng)規(guī)定“建立健全由購(gòu)買主體、服務(wù)對(duì)象及第三方組成的綜合性評(píng)審機(jī)制進(jìn)行考核評(píng)價(jià)”。比較而言，無(wú)錫市的實(shí)施辦法則更加清晰：“對(duì)一次性舉辦的項(xiàng)目、長(zhǎng)期舉辦的項(xiàng)目以及社會(huì)關(guān)注度較高的項(xiàng)目，要分別采取日?？己?、專項(xiàng)考核、隨機(jī)抽查、第三方監(jiān)管、市民測(cè)評(píng)等方式進(jìn)行履約驗(yàn)收?！闭呶谋颈硎龌\統(tǒng)，缺乏可操作性，造成政策執(zhí)行的尺度不一。

4.1.2 政策間缺乏配套性 政府購(gòu)買公共體育服務(wù)的實(shí)踐涉及政府職能轉(zhuǎn)變、財(cái)政資金使用、社會(huì)組織管理等諸多相關(guān)政策，政策目標(biāo)能否實(shí)現(xiàn)既取決于政府購(gòu)買公共體育服務(wù)政策本身，也取決于相關(guān)政策的配套支持。訪談中，有6位受訪者認(rèn)為部分政策缺乏配套性妨礙政府購(gòu)買公共體育服務(wù)的執(zhí)行，主要表現(xiàn)為時(shí)間不連續(xù)，內(nèi)容不契合。如遼寧省政府2014年出臺(tái)《關(guān)于推進(jìn)政府向社會(huì)力量購(gòu)買服務(wù)工作的實(shí)施意見(jiàn)》，但直至2016年才出臺(tái)政府購(gòu)買服務(wù)改革試點(diǎn)工作的具體方案，2017年才出臺(tái)對(duì)事業(yè)單位分類定位和支持社會(huì)組織培育發(fā)展的政策。遼寧省群體處工作人員也談到：“政府購(gòu)買公共體育服務(wù)配套政策出臺(tái)的時(shí)間滯后，是執(zhí)行緩慢的原因之一。”

4.2 執(zhí)行機(jī)構(gòu)運(yùn)行低效

4.2.1 執(zhí)行機(jī)構(gòu)間協(xié)調(diào)不暢 公共政策執(zhí)行是一種典型的組織行為，組織行為會(huì)對(duì)政策執(zhí)行的力度和效果產(chǎn)生直接的影響[15]。政府購(gòu)買公共體育服務(wù)看似由體育管理部門實(shí)施，但實(shí)際上，還涉及發(fā)改委、財(cái)政廳、招標(biāo)中心、民政局等諸多部門，需要多部門協(xié)同，明確責(zé)任，才能提高政府購(gòu)買的效率[7]40。調(diào)查中有5位受訪者表示執(zhí)行機(jī)構(gòu)間溝通協(xié)調(diào)不暢造成政府購(gòu)買公共體育服務(wù)政策執(zhí)行低效。沈陽(yáng)市體育局群體處工作人員表示：“政府購(gòu)買牽涉財(cái)政、民政等多部門，各部門溝通不暢容易導(dǎo)致執(zhí)行不力，政策執(zhí)行的聯(lián)動(dòng)性需要提升?！?/p>

4.2.2 執(zhí)行人員思維固化 公共政策執(zhí)行理論認(rèn)為，任何一項(xiàng)政策最終都要靠執(zhí)行者來(lái)實(shí)施，執(zhí)行者對(duì)政策的認(rèn)同、對(duì)政策執(zhí)行行為的投入、創(chuàng)新精神、對(duì)工作的負(fù)責(zé)、較高的政策水平和管理水平是政策得以有效執(zhí)行的重要條件[16]。調(diào)查中有7位受訪者表示部分管理者仍存在管辦不分的思想，認(rèn)為提供公共體育服務(wù)是政府部門的職能，應(yīng)該由政府自己管，難以接受政府購(gòu)買的方式，不愿意把提供公共體育服務(wù)的職能交給社會(huì)力量，在上級(jí)不強(qiáng)制要求購(gòu)買的情況下，依舊采用包辦的方式開(kāi)展工作。

4.3 目標(biāo)群體能力不足

4.3.1 承接主體發(fā)育程度低 調(diào)查中有9位受訪者認(rèn)為承接主體的能力不足影響政府購(gòu)買公共體育服務(wù)的執(zhí)行。通過(guò)調(diào)查得知，遼寧省體育社會(huì)組織發(fā)育程度不高，主動(dòng)提供公共體育服務(wù)的意識(shí)不強(qiáng)，缺乏完善的組織管理和運(yùn)作機(jī)制，公眾認(rèn)可度低；體育企業(yè)雖然有4 963家[17]，數(shù)量較多，但普遍規(guī)模小，管理欠規(guī)范，工作人員專業(yè)性不足。受訪者本溪市體育局群體處工作人員談到：“2016年本溪市開(kāi)展的五女山大眾登山活動(dòng)，雖然與企業(yè)合作，采用政府購(gòu)買方式，但由于企業(yè)提供服務(wù)的專業(yè)性不足，體育局的工作人員不得不幫其完成部分工作。”遼寧省政府購(gòu)買公共體育服務(wù)常常因選擇不到合適的承接方而受阻。

4.3.2 與購(gòu)買主體間存在依賴關(guān)系 吉德倫、克萊默和薩拉蒙依據(jù)服務(wù)資金籌集和授權(quán)、服務(wù)的實(shí)際配送這兩個(gè)功能性變量，將購(gòu)買服務(wù)中政府與社會(huì)組織的關(guān)系劃分為政府支配模式、第三部門支配模式、兩者并存模式與合作模式[18]。其中，政府與社會(huì)組織平等合作模式更有利于政府購(gòu)買公共服務(wù)的開(kāi)展。遼寧省由于體制改革滯后，政府部門對(duì)部分社會(huì)組織仍存在一定的控制性，作為承接主體的社會(huì)組織對(duì)政府部門還存在較強(qiáng)的依賴性，雙方很難實(shí)現(xiàn)平等合作。有2位受訪者認(rèn)為體育社會(huì)組織與體育主管部門的依賴關(guān)系使得政府購(gòu)買公共體育服務(wù)流于形式。

4.4 社會(huì)環(huán)境不利

4.4.1 體育管理體制改革滯后 在我國(guó)著力推進(jìn)行政管理體制改革過(guò)程中，受整體改革滯后影響，遼寧省作為曾經(jīng)的競(jìng)技體育大省，體育管理體制改革的步伐落后于發(fā)達(dá)省份，體制機(jī)制比較僵化，在一定程度上制約了政府購(gòu)買公共體育服務(wù)政策的執(zhí)行。受僵化體制的影響，體育部門執(zhí)行政府購(gòu)買公共體育服務(wù)政策的動(dòng)力明顯不足。有4位受訪者認(rèn)為僵化的行政體制阻礙政府購(gòu)買公共體育服務(wù)的開(kāi)展。

4.4.2 經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低 公共政策執(zhí)行的經(jīng)費(fèi)直接來(lái)自政府預(yù)算，地方政府的預(yù)算依賴于該地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平。有6位受訪者認(rèn)為低迷的經(jīng)濟(jì)環(huán)境不利于開(kāi)展政府購(gòu)買公共體育服務(wù)。地處遼西北的朝陽(yáng)市政府購(gòu)買公共體育服務(wù)推行緩慢，首要原因是經(jīng)濟(jì)落后?！哆|寧統(tǒng)計(jì)年鑒2016》顯示，2015年朝陽(yáng)市的生產(chǎn)總值為854.7億元，公共財(cái)政支出94.1億元，其中用于文化體育與傳媒的支出2.6億元，僅占全部公共財(cái)政支出的1.3%。從全省范圍來(lái)看，朝陽(yáng)市的政府購(gòu)買實(shí)踐明顯少于其他地區(qū)。

4.4.3 信息環(huán)境落后 在公共政策中，信息發(fā)揮著重要的作用，不僅是政策制定的重要依據(jù)，也是政策執(zhí)行所需的資源之一[19]。有5位受訪者認(rèn)為由于信息公開(kāi)不足，傳遞渠道有限，使部分社會(huì)力量未能參與政府購(gòu)買公共體育服務(wù)。查閱相關(guān)部門官網(wǎng)發(fā)現(xiàn)，只有遼寧省各級(jí)財(cái)政部門官網(wǎng)建立了“政府購(gòu)買”專欄。2018年6月，遼寧政府購(gòu)買服務(wù)信息平臺(tái)開(kāi)通運(yùn)行[20]，但涉及體育公共服務(wù)的信息很少。搜索各類網(wǎng)站，也只發(fā)現(xiàn)中國(guó)廣播網(wǎng)、新華網(wǎng)遼寧頻道等社會(huì)媒體曾經(jīng)對(duì)遼寧省政府購(gòu)買公共體育服務(wù)進(jìn)行報(bào)道，但新聞數(shù)量寥寥無(wú)幾。政策執(zhí)行可以看作是政策信息的流轉(zhuǎn)過(guò)程，由于宣傳不力造成購(gòu)買方與承接方的信息不對(duì)稱，制約了社會(huì)力量的參與。

5 推動(dòng)遼寧省政府購(gòu)買公共體育服務(wù)政策有效執(zhí)行的建議

5.1 完善政策內(nèi)容設(shè)計(jì)，強(qiáng)化政策間的配套性

普雷斯曼等曾提出“沒(méi)有一個(gè)據(jù)以判斷的執(zhí)行的目標(biāo)，執(zhí)行就無(wú)所謂成功或失敗”[21]。遼寧省制定政府購(gòu)買公共服務(wù)政策時(shí)，應(yīng)在明確政策目標(biāo)和頂層設(shè)計(jì)基礎(chǔ)上，形成完整的政策體系，并出臺(tái)明確、細(xì)化、操作性更強(qiáng)的政策。這方面，廣東省的做法值得借鑒，首先出臺(tái)《關(guān)于加快轉(zhuǎn)變政府職能深化行政審批制度改革的意見(jiàn)》作為改革的頂層設(shè)計(jì)，明確政府改革的方向，后續(xù)政策包括：《關(guān)于開(kāi)展政府購(gòu)買社會(huì)組織服務(wù)試點(diǎn)工作的意見(jiàn)》確立了政府購(gòu)買服務(wù)中社會(huì)組織的承接主體地位，《廣東省級(jí)政府向社會(huì)組織購(gòu)買服務(wù)目錄》則進(jìn)一步解決了買什么的問(wèn)題，《關(guān)于政府向社會(huì)組織購(gòu)買服務(wù)供應(yīng)方競(jìng)爭(zhēng)性評(píng)審的管理辦法》規(guī)定了政府購(gòu)買服務(wù)的招標(biāo)、評(píng)估等環(huán)節(jié)，回答了如何買的問(wèn)題[7]39。

5.2 明晰政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)的權(quán)責(zé)，提升政策執(zhí)行能力

在推進(jìn)政府購(gòu)買公共體育服務(wù)過(guò)程中，應(yīng)加強(qiáng)宣傳，使各級(jí)管理者認(rèn)識(shí)到政府購(gòu)買公共體育服務(wù)是改革體育管理體制、提高公共體育服務(wù)效率和質(zhì)量的重要措施，從思想上認(rèn)識(shí)到推進(jìn)政府購(gòu)買公共體育服務(wù)的重要性，增強(qiáng)其執(zhí)行政策的主動(dòng)性和能動(dòng)性。還應(yīng)開(kāi)展有關(guān)政府購(gòu)買的專項(xiàng)培訓(xùn)，使體育部門的工作人員對(duì)項(xiàng)目認(rèn)定、招投標(biāo)、合同管理、績(jī)效評(píng)價(jià)等有明確的認(rèn)識(shí)，提高工作人員的管理能力。

逐步建立并完善政府購(gòu)買公共體育服務(wù)評(píng)估監(jiān)督機(jī)制，將社會(huì)組織、社會(huì)團(tuán)體或個(gè)人引入政府購(gòu)買的整個(gè)過(guò)程。從政策制定、購(gòu)買項(xiàng)目確立、承接主體確定、購(gòu)買資金發(fā)放、服務(wù)供給、購(gòu)買服務(wù)的實(shí)施效果等方面開(kāi)展評(píng)估和監(jiān)督，建立信息公開(kāi)平臺(tái)，及時(shí)發(fā)布評(píng)估信息，以完善的監(jiān)督機(jī)制保障政府購(gòu)買的公平公開(kāi)。

5.3 培育社會(huì)力量，提高承接能力

出臺(tái)相關(guān)政策培育公共體育服務(wù)市場(chǎng)及體育社會(huì)組織，加大體育領(lǐng)域市場(chǎng)化改革的力度，提高對(duì)體育社會(huì)組織的政策支持力度。積極培育體育社會(huì)組織，促使這類組織規(guī)范內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，并在項(xiàng)目組織、運(yùn)營(yíng)管理、宣傳服務(wù)等方面幫助企業(yè)和社會(huì)組織培養(yǎng)專業(yè)化人員。各類社會(huì)力量也應(yīng)加強(qiáng)自身建設(shè)，努力提升自身的組織能力，以大眾的多元化體育需求為導(dǎo)向開(kāi)展服務(wù)，提高在政府購(gòu)買公共體育服務(wù)中的競(jìng)爭(zhēng)力。同時(shí)，體育管理部門也應(yīng)及時(shí)公開(kāi)政府購(gòu)買的相關(guān)信息，增加競(jìng)爭(zhēng)性購(gòu)買，給真正富有活力、能力較強(qiáng)的社會(huì)力量提供參與的機(jī)會(huì)。

5.4 加快推進(jìn)體制改革，營(yíng)造良好的宏觀環(huán)境

首先，加快體育管理體制改革。改變“大包大攬”辦體育的思想，將適合社會(huì)力量承接的公共體育服務(wù)放權(quán)于社會(huì)，充分整合社會(huì)資源，激發(fā)社會(huì)和市場(chǎng)的活力，使政府購(gòu)買公共體育服務(wù)成為簡(jiǎn)政放權(quán)的重要抓手。

其次，發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)，提高財(cái)政支持力度。在專款專用的原則下設(shè)立購(gòu)買公共體育服務(wù)的專項(xiàng)資金，用好體育彩票公益金，為政府購(gòu)買公共體育服務(wù)提供資金保障。

再次，加大政策宣傳和信息公開(kāi)力度。充分利用互聯(lián)網(wǎng)、電視等媒介搭建信息平臺(tái)，并在省市體育局官方網(wǎng)站建立“購(gòu)買公共體育服務(wù)”專欄，及時(shí)向社會(huì)發(fā)布購(gòu)買信息，使得有意愿參與的企業(yè)和社會(huì)組織能夠及時(shí)了解相關(guān)信息。

6 結(jié)論

運(yùn)用公共政策執(zhí)行理論，以遼寧省為個(gè)案展開(kāi)研究。通過(guò)調(diào)研發(fā)現(xiàn)遼寧省政府購(gòu)買公共體育服務(wù)中存在的問(wèn)題，剖析政策執(zhí)行的阻滯因素。研究認(rèn)為經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后僅僅是一個(gè)原因；此外，還包括部分政策規(guī)定模糊不清、缺乏配套性，執(zhí)行機(jī)構(gòu)間協(xié)調(diào)不暢、執(zhí)行人員思維固化，承接主體發(fā)育程度低、與行政機(jī)構(gòu)間存在依附關(guān)系，僵化的行政體制及落后的信息環(huán)境等諸多因素。因此，應(yīng)從完善政策內(nèi)容設(shè)計(jì)、強(qiáng)化政策間的配套性，明晰政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)的權(quán)責(zé)、提升其政策執(zhí)行能力，培育社會(huì)力量、提高承接能力，加快推進(jìn)體制改革、營(yíng)造良好的宏觀環(huán)境等多個(gè)方面入手，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)政府購(gòu)買公共體育服務(wù)的發(fā)展。