上海市利用集體土地建設(shè)租賃住房政策解析

摘 要 在2017年下半年，我國(guó)相關(guān)部門(mén)聯(lián)合制定且下發(fā)了租賃住房試點(diǎn)規(guī)定，其中明確表明首批一線(xiàn)城市，如上海、首都、深圳等15個(gè)城市要全面貫徹落實(shí)試點(diǎn)工作。在過(guò)去一年中，各試點(diǎn)城市緊鑼密鼓地出臺(tái)政策予以響應(yīng)，部分城市已有具體項(xiàng)目落地。僅2017年，北京已確定了39個(gè)集體土地租賃住房項(xiàng)目，并已于2018年8月24日開(kāi)工建設(shè)首個(gè)集體土地租賃住房項(xiàng)目。而直到2018年9月29日，上海市終于推出第一個(gè)集體土地入市建設(shè)租賃住宅項(xiàng)目。本文結(jié)合上海市推出的第一個(gè)集體土地入市建設(shè)租賃住宅項(xiàng)目，對(duì)上海市利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房項(xiàng)目的政策進(jìn)行分析。

關(guān)鍵詞 集體土地 租賃住房 上海

作者簡(jiǎn)介：鄭漪波，上海市建緯律師事務(wù)所，研究方向：城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、建筑工程、房地產(chǎn)領(lǐng)域的法律服務(wù)。

中圖分類(lèi)號(hào)：D922.3 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.01.083

根據(jù)上海市的相關(guān)規(guī)定，租賃住房用地在規(guī)劃用地分類(lèi)中為“四類(lèi)住宅組團(tuán)用地（Rr4）”，其中包括全持有的市場(chǎng)化租賃住房用地。

我國(guó)《土地管理法》規(guī)定，除了拋開(kāi)滿(mǎn)足土地應(yīng)用整體規(guī)劃而且依法獲得建設(shè)用地的公司由于并購(gòu)或者倒閉等問(wèn)題導(dǎo)致土地應(yīng)用全依法出現(xiàn)遷移的不考慮，農(nóng)民集體所有的土地應(yīng)用權(quán)不可轉(zhuǎn)出，或是以租賃的方式發(fā)展非農(nóng)業(yè)。然而，我國(guó)今年召開(kāi)的全國(guó)人大代表大會(huì)中明確授權(quán)給15個(gè)試點(diǎn)地區(qū)，在滿(mǎn)足用途管制、滿(mǎn)足規(guī)劃以及依法獲取的基礎(chǔ)上，準(zhǔn)許一些農(nóng)村集體盈利性的建設(shè)用地轉(zhuǎn)讓、出粗土地應(yīng)用權(quán)，確保和國(guó)有建設(shè)用地應(yīng)用權(quán)擁有相同的價(jià)格、相同的權(quán)利以及相同的入市條件，試點(diǎn)期限至2018年12月31日。上述三十三個(gè)試點(diǎn)即包含上海市松江區(qū)，而松江區(qū)也是上海市唯一的試點(diǎn)區(qū)域。

根據(jù)我國(guó)有關(guān)部門(mén)聯(lián)合制定和下發(fā)的建設(shè)用地建設(shè)租賃住房試點(diǎn)方案可知，上海市也是第一批利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房試點(diǎn)城市之一。

基于以上兩項(xiàng)政策，松江區(qū)成為了上海市唯一的可采取集體土地入市方式建設(shè)租賃住宅項(xiàng)目的區(qū)域。就全國(guó)范圍而言，“雙試點(diǎn)”地區(qū)僅有北京市大興區(qū)、上海市松江區(qū)、廣東省佛山市南海區(qū)和四川省郫縣（現(xiàn)已更名為成都市郫都區(qū)），即僅以上地區(qū)可采用集體土地入市方式建設(shè)租賃住房項(xiàng)目。

從成為集體土地入市試點(diǎn)區(qū)域至今，松江區(qū)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市地塊僅3幅，其中前2幅（松江區(qū)永豐街道新城主城H單元H30-01號(hào)、H41-04號(hào)地塊）的土地用途均為商辦用地，第3幅即為本次推出的泗涇鎮(zhèn)SJSB0001單元07-09號(hào)地塊，這也是上海市首次通過(guò)土地市場(chǎng)推出的集體土地入市建設(shè)租賃住宅項(xiàng)目。

根據(jù)出讓公告，該地塊位于松江區(qū)泗涇鎮(zhèn)，出讓人為泗涇經(jīng)濟(jì)聯(lián)合社，出讓面積20166.7平方米，規(guī)劃容積率2.0，土地用途為租賃住房（R4），出讓年限為70年，擬建設(shè)租賃住房不低于825套。本次掛牌為無(wú)底價(jià)掛牌出讓?zhuān)O(shè)立起始價(jià)，以增價(jià)方式競(jìng)價(jià)，起始價(jià)為人民幣1.2503億元。最終，該地塊由有巢科技投資（深圳）有限公司以底價(jià)競(jìng)得。

國(guó)家政策導(dǎo)向、如此低的土地價(jià)格，再加上地方政府各種政策的支持，利用集體土地建設(shè)租賃住房項(xiàng)目也許將成為房地產(chǎn)企業(yè)今后不可或缺的投資方向。就上海市現(xiàn)行政策而言，利用集體土地建設(shè)租賃住房項(xiàng)目與國(guó)有建設(shè)用地的出讓具有很多不同：

一、土地出讓人

我國(guó)頒發(fā)的土地管理法中明確要求，城市的周邊土地與農(nóng)村土地，不但在法律層面上歸國(guó)家所擁有，而且還歸廣大農(nóng)民們所集體共有。如果農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的，需要辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)。而且，“農(nóng)轉(zhuǎn)用”還需要符合國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的城鄉(xiāng)總體規(guī)劃、符合每年國(guó)家下放到省的農(nóng)轉(zhuǎn)用指標(biāo)。如果由國(guó)家征收的，還需要辦理土地征收手續(xù)。但是，在集體土地入市試點(diǎn)城市，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地?zé)o需經(jīng)過(guò)征收程序，可以由農(nóng)民集體作為出讓人，直接將土地使用權(quán)進(jìn)行出讓。

根據(jù)松江區(qū)頒發(fā)的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市“1+5”配套文件，可以由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織代表農(nóng)民集體行使所有權(quán)，但是出讓方案應(yīng)經(jīng)集體經(jīng)濟(jì)組織成員或成員代表會(huì)議2/3以上同意。泗涇鎮(zhèn)SJSB0001單元07-09號(hào)地塊的出讓人即為泗涇經(jīng)濟(jì)聯(lián)合社。

二、土地受讓人

依據(jù)不同試點(diǎn)城市編制和執(zhí)行的租賃房試點(diǎn)實(shí)施方案可知，多數(shù)城市都將參與租賃住房建設(shè)和運(yùn)營(yíng)的企業(yè)限制于國(guó)有企業(yè)。上海市規(guī)劃和國(guó)土資源管理局2017年11月1日印發(fā)的《關(guān)于加快培育和發(fā)展本市住房租賃市場(chǎng)的規(guī)劃土地管理細(xì)則（試行）》也規(guī)定，在住房租賃市場(chǎng)前期培育階段，租賃住房用地經(jīng)市區(qū)政府部門(mén)認(rèn)定后，采取定向掛牌方式供應(yīng)，隨著住房租賃市場(chǎng)建全完善，采取公開(kāi)招拍掛的方式進(jìn)行出讓。在事實(shí)上，在現(xiàn)階段，無(wú)論是針對(duì)國(guó)有建設(shè)用地而言，還是針對(duì)集體盈利性建設(shè)用地來(lái)講，不論是直接轉(zhuǎn)讓土地亦或是利用土地作價(jià)入股等形式，各個(gè)試點(diǎn)城市的租賃住房項(xiàng)目也基本上由政府平臺(tái)企業(yè)進(jìn)行建設(shè)。

根據(jù)泗涇鎮(zhèn)SJSB0001單元07-09號(hào)地塊的《掛牌出讓須知》，中國(guó)境內(nèi)的自然人、法人和其他組織均可申請(qǐng)競(jìng)買(mǎi)該地塊，但是競(jìng)買(mǎi)人需要先取得當(dāng)?shù)厝嗣裾蚱渲付毮懿块T(mén)出具的項(xiàng)目認(rèn)定文件原件。

三、土地入市形式

全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)允許集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)以出讓、租賃、入股等方式入市。根據(jù)國(guó)家有關(guān)部門(mén)共同制定和頒布的租賃住房試點(diǎn)方案和15個(gè)試點(diǎn)城市各自制定的具體試點(diǎn)方案，企業(yè)可以通過(guò)聯(lián)營(yíng)、入股等方式建設(shè)運(yùn)營(yíng)集體土地租賃住房項(xiàng)目。北京市還曾經(jīng)以協(xié)議出讓的方式出讓多幅集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地在完成租賃住房項(xiàng)目過(guò)程中的利用率極高。依據(jù)松江區(qū)的要求可知，農(nóng)村集體盈利性建設(shè)用地入市方式主要有應(yīng)用權(quán)轉(zhuǎn)讓、作價(jià)入股以及租賃等。然而，松江區(qū)已入市的3幅集體土地均采用出讓方式，目前尚未試點(diǎn)作價(jià)入股方式。

四、土地入市條件要求

根據(jù)上海市松江區(qū)的有關(guān)要求可知，準(zhǔn)備入市的集體盈利性建設(shè)用地必須要滿(mǎn)足以下6個(gè)條件：

第一，此土地一定要已實(shí)現(xiàn)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度的變革和集體建設(shè)用地所有權(quán)、應(yīng)用權(quán)確權(quán)登記，轉(zhuǎn)讓者已獲取集體建設(shè)用地所有權(quán)證，而且土地權(quán)屬一定要準(zhǔn)確無(wú)誤、不會(huì)出現(xiàn)爭(zhēng)議。

第二，準(zhǔn)備入市的集體盈利性建設(shè)用地必須要滿(mǎn)足村莊規(guī)劃與控制性全面規(guī)劃。

第三，準(zhǔn)備入市的集體盈利性建設(shè)用地必須要滿(mǎn)足我國(guó)與上海市產(chǎn)業(yè)方針政策與環(huán)保方針政策，滿(mǎn)足農(nóng)村集體盈利性建設(shè)用地入市條件，而且土地具有可開(kāi)發(fā)性。

第四，不會(huì)出現(xiàn)制約土地權(quán)利的情況，例如違規(guī)用地、有關(guān)執(zhí)法部門(mén)依法查封制裁等等。

第五，準(zhǔn)備入市的集體盈利性建設(shè)用地的轉(zhuǎn)讓者要在轉(zhuǎn)讓前確定轉(zhuǎn)讓方案，而且此方案必須要得到集體成員代表大會(huì)超過(guò)三分之二的人通過(guò)。

第六，法律規(guī)程中提到的其他條件。

僅有在滿(mǎn)足上述六大條件以后，集體盈利性建設(shè)用地才能成功打開(kāi)公開(kāi)市場(chǎng)完成轉(zhuǎn)讓。

五、自持要求

根據(jù)上海市的現(xiàn)有政策，對(duì)于租賃住房用地，無(wú)論是國(guó)有建設(shè)用地還是集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，出讓人均對(duì)受讓人有自持的要求，即建成后的租賃住房，在土地出讓年限內(nèi)只租不售，只能由受讓人整體持有。上海市對(duì)于“自持”有比較明確的規(guī)定：

（一）限制租賃住房物業(yè)整體或分割轉(zhuǎn)讓

上海市《關(guān)于加快培育和發(fā)展本市住房租賃市場(chǎng)的規(guī)劃土地管理細(xì)則（試行）》規(guī)定，租賃住房用地的受讓人應(yīng)在土地出讓年限內(nèi)（一般為70年）整體持有租賃住房物業(yè)。租賃住房物業(yè)應(yīng)全部用于社會(huì)化租賃，不得銷(xiāo)售，不得整體或分割轉(zhuǎn)讓?zhuān)坏梅指钷k理不動(dòng)產(chǎn)權(quán)證。如果受讓人因破產(chǎn)、重組等特殊情形確實(shí)需整體轉(zhuǎn)讓租賃住房物業(yè)的，須經(jīng)出讓人或相關(guān)管理部門(mén)同意。

（二）限制受讓人、項(xiàng)目公司股權(quán)結(jié)構(gòu)及實(shí)際控制人變更

根據(jù)泗涇鎮(zhèn)SJSB0001單元07-09號(hào)地塊的《掛牌出讓須知》，若土地競(jìng)買(mǎi)人競(jìng)得土地后需成立項(xiàng)目公司進(jìn)行開(kāi)發(fā)建設(shè)的，在競(jìng)買(mǎi)申請(qǐng)表中就必須注明。如果單獨(dú)購(gòu)買(mǎi)申請(qǐng)者成立項(xiàng)目企業(yè)的，此項(xiàng)目企業(yè)一定要通過(guò)競(jìng)買(mǎi)者出資全款成立，而且在成功過(guò)后不可調(diào)節(jié)股權(quán)架構(gòu)。不同企業(yè)聯(lián)合的，競(jìng)買(mǎi)申請(qǐng)者必須要在競(jìng)買(mǎi)申請(qǐng)表里表明所有參與方的投資占比，且成立的項(xiàng)目公司的投資主體、股權(quán)結(jié)構(gòu)、股權(quán)比例必須與聯(lián)合競(jìng)買(mǎi)申請(qǐng)附表保持一致。即在土地競(jìng)買(mǎi)階段，競(jìng)買(mǎi)申請(qǐng)人就必須明確項(xiàng)目公司的股東、持股比例及實(shí)際控制人，且此后不得變更。

此外，上海市《關(guān)于加快培育和發(fā)展本市住房租賃市場(chǎng)的規(guī)劃土地管理細(xì)則（試行）》還規(guī)定，土地受讓人的出資比例、股權(quán)結(jié)構(gòu)、實(shí)際控制人等均需與出讓合同的約定一致，不得改變。如果確需改變的，應(yīng)當(dāng)經(jīng)過(guò)土地出讓人或相關(guān)管理部門(mén)同意。對(duì)于擅自變更項(xiàng)目公司股權(quán)結(jié)構(gòu)、實(shí)際控制人的后果，07-09號(hào)地塊的《出讓預(yù)合同》約定，若受讓人擅自改變出資比例、股權(quán)結(jié)構(gòu)、實(shí)際控制人等拒不整改的，出讓人有權(quán)解除本合同，收回集體建設(shè)用地使用權(quán)。

（三）限制抵押物買(mǎi)受人的資格

根據(jù)上海市《關(guān)于加快培育和發(fā)展本市住房租賃市場(chǎng)的規(guī)劃土地管理細(xì)則（試行）》的規(guī)定，對(duì)于租賃住房項(xiàng)目，不但禁止受讓人轉(zhuǎn)讓、銷(xiāo)售租賃住房物業(yè)，即使是在租賃住房用地和房屋抵押的情況下，實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)時(shí)，抵押物的買(mǎi)受人資格也必須經(jīng)過(guò)政府相關(guān)管理部門(mén)認(rèn)定，抵押物的買(mǎi)受人必須符合租賃住房的建設(shè)、運(yùn)營(yíng)管理要求。

（四）通過(guò)對(duì)租賃期限和租金的限制禁止變相出售租賃住房物業(yè)

根據(jù)我國(guó)法律規(guī)定，租賃合同的租賃期限不得超過(guò)20年，若超過(guò)20年的，超過(guò)部分無(wú)效。但是，為防止受讓人在租賃住房物業(yè)建成后，通過(guò)簽訂長(zhǎng)期租賃合同、一次性收取高額租金等方式變相出售物業(yè)，出讓人通常會(huì)在出讓合同中對(duì)租賃住房物業(yè)的租賃期限和租金進(jìn)行更為嚴(yán)格的限制。如07-09號(hào)地塊的《出讓預(yù)合同》約定，該項(xiàng)目租約原則不超過(guò) 6 年，而且租金水平不應(yīng)高于市場(chǎng)同類(lèi)房源租金水平。

六、監(jiān)管要求

不同于國(guó)有建設(shè)用地，對(duì)于農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，上海市要求出讓人和受讓人在土地使用權(quán)期限內(nèi)受政府監(jiān)管。07-09號(hào)地塊的《掛牌出讓須知》規(guī)定，土地競(jìng)得人應(yīng)于簽訂《上海市農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同》的同時(shí)，與出讓人、區(qū)（縣）規(guī)土部門(mén)簽署農(nóng)村集體盈利性建設(shè)用地應(yīng)用權(quán)開(kāi)發(fā)建設(shè)和使用監(jiān)督、管理協(xié)議。該地塊的監(jiān)管事項(xiàng)包括：

1.建設(shè)管理要求，包括土地交付、開(kāi)、竣工管理、土地用途、容積率、綠化率、公寓式辦公、公寓式酒店、裝配式建筑、是否方案建設(shè)等開(kāi)發(fā)建設(shè)條件。監(jiān)管部門(mén)為區(qū)規(guī)土局、綠化市容局、建委等。

2. 功能管理要求，包括公共空間和保護(hù)建筑要求、引入行業(yè)、功能業(yè)態(tài)。監(jiān)管部門(mén)為區(qū)規(guī)土局、區(qū)商務(wù)委。

3.運(yùn)營(yíng)要求，包括自持要求、物業(yè)運(yùn)營(yíng)。監(jiān)管部門(mén)為區(qū)規(guī)土局、區(qū)房管局。

4.節(jié)能建筑和環(huán)境保護(hù)，包括資源能源節(jié)約要求、土壤及地下水。監(jiān)管部門(mén)為區(qū)建委、區(qū)環(huán)保局。

5.轉(zhuǎn)讓管理要求，包括受讓人的出資比例、股權(quán)結(jié)構(gòu)、實(shí)際控制人。監(jiān)管部門(mén)為區(qū)規(guī)土局、區(qū)市場(chǎng)監(jiān)督管理局。

6.受讓人按出讓文件相關(guān)規(guī)定完成交易活動(dòng)。監(jiān)管部門(mén)為出讓人、監(jiān)管人、市土地交易市場(chǎng)。

根據(jù)以上分析，不難發(fā)現(xiàn)，盡管?chē)?guó)家鼓勵(lì)房地產(chǎn)企業(yè)利用集體土地建設(shè)租賃住房，但目前對(duì)于該類(lèi)項(xiàng)目的監(jiān)管力度大于國(guó)有建設(shè)用地，房地產(chǎn)企業(yè)在建設(shè)該類(lèi)項(xiàng)目時(shí)，需特別注意合法合規(guī)性要求。