抽象行政行為的法律責(zé)任探討

摘 要 抽象行政行為所發(fā)揮的作用顯而易見，尤其在行政管理方面發(fā)揮的作用更為顯著，越來越受到社會(huì)的關(guān)注與重視。但受監(jiān)督力度因素的影響，抽象行政行為發(fā)揮的作用有所弱化，經(jīng)常經(jīng)出現(xiàn)行政管理秩序混亂、行政相對(duì)人切身利益受到損害的現(xiàn)象，由此可見建立符合現(xiàn)實(shí)需求的抽象行政行為法律監(jiān)督體制，加大抽象行政行為監(jiān)督力度是當(dāng)務(wù)之急。本文立足于社會(huì)實(shí)踐，探討了抽象行政行為的法律責(zé)任。

關(guān)鍵詞 抽象行政行為 法律責(zé)任 法律監(jiān)督

作者簡介：申敏，河南警察學(xué)院，講師，研究方向：行政法與行政訴訟法學(xué)。

中圖分類號(hào)：D922.1 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.01.054

觀察發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)行立法缺乏操作性，抽象行政行為對(duì)行政管理的影響越來越顯著，換言之，抽象行政行為是行政管理的主要依據(jù)，而現(xiàn)行立法在進(jìn)行抽象行政行為法律責(zé)任明確的過程中考慮的相關(guān)因素存在一定的不足，導(dǎo)致責(zé)任形式相對(duì)缺略、責(zé)任主體相對(duì)模糊、責(zé)任內(nèi)容相對(duì)滯后，進(jìn)而影響到行政管理日常秩序與行政相對(duì)人切身權(quán)益，針對(duì)這種情況，我國提出構(gòu)建監(jiān)督體制的建議，并付諸了實(shí)踐，但取得的效果并不顯著，因此結(jié)合當(dāng)前監(jiān)督現(xiàn)狀分析抽象行政行為的法律責(zé)任并提出相關(guān)建議至關(guān)重要。

一、 抽象行政行為相關(guān)概述

（一）抽象行政行為概念

簡單地說，抽象行政行為就是行政機(jī)關(guān)約束與控制廣泛對(duì)象或不特定對(duì)象的行政行為，這種行政行為具有一定的普遍性與適用性，不僅涉及國務(wù)院出臺(tái)的行政法規(guī)、地方省級(jí)人民政府與獲取國務(wù)院批準(zhǔn)具有較大規(guī)模的市人民政府執(zhí)行的地方行政規(guī)章，而且包括國務(wù)院部委針對(duì)部門制定的行政規(guī)章與行政機(jī)關(guān)貫徹落實(shí)的決定。受現(xiàn)行立法特征等因素的影響，抽象行政行為逐漸成為行政管理的主要依據(jù)，并對(duì)行政相對(duì)人切身利益起著至關(guān)重要的影響，所以不斷完善抽象行政行為是當(dāng)務(wù)之急。

（二）抽象行政行為特征

抽象行政行為主要體現(xiàn)出以下五個(gè)特征，具體來說：一是規(guī)范性特征，抽象行政行為作為一種行為規(guī)范，在約束行政相對(duì)人的同時(shí)進(jìn)行行政主體約束，行政法律關(guān)系主體要想避免遭受法律制裁，則需要嚴(yán)格遵循行為規(guī)范；二是對(duì)象廣泛性與不特定性特征，抽象行政行為是行政機(jī)關(guān)約束與控制廣泛對(duì)象或不特定對(duì)象的行政行為；三是作用將來性，抽象行政行為強(qiáng)調(diào)未來將要發(fā)生的事情；四是應(yīng)用重復(fù)性，抽象行政行為可反復(fù)應(yīng)用；五是文件間接強(qiáng)制執(zhí)行效力性，抽象行政行為構(gòu)建的文件無法直接發(fā)揮強(qiáng)制性執(zhí)行效力作用。

二、現(xiàn)行立法明確的抽象行政行為法律責(zé)任

就目前而言，我國現(xiàn)行立法共制定三種監(jiān)督機(jī)制來提高抽象行政行為準(zhǔn)確性與效率性：一是權(quán)力機(jī)關(guān)在抽象行政行為方面發(fā)揮的監(jiān)督作用，憲法相關(guān)規(guī)定為權(quán)力機(jī)關(guān)提供了撤銷與法律相違背的抽象行政行為的權(quán)利；二是上級(jí)行政機(jī)關(guān)在抽象行政行為方面發(fā)揮的監(jiān)督作用，縣級(jí)及縣級(jí)以上地方人民政府可以結(jié)合相關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行所屬部門決定與下級(jí)人民政府命令審查，一旦發(fā)現(xiàn)不符合要求的決定或命令可作出撤銷處理，或結(jié)合實(shí)際情況進(jìn)行調(diào)整與改變；三是抽象行政行為自我監(jiān)督作用發(fā)揮，抽象行政行為文件的完善程度對(duì)抽象行政行為作用發(fā)揮起著直接影響，因此各行政機(jī)關(guān)應(yīng)通過清理與完善抽象行政行為文件的方式來糾正與完善抽象行政行為顯著問題。雖然現(xiàn)行立法制定的這三種監(jiān)督機(jī)制發(fā)揮著不同程度的監(jiān)督作用，但監(jiān)督力度還存在一定的不足，未能全面阻止過錯(cuò)行為，究其緣由，一方面受監(jiān)督方式的影響，未立足于微觀層面制定監(jiān)督方式，缺乏一定的操作性；另一方面受規(guī)定范圍的影響，當(dāng)前監(jiān)督機(jī)制規(guī)定的抽象行政行為法律責(zé)任不夠全面。

三、關(guān)于抽象行政行為法律責(zé)任的思考

（一）明確抽象行政行為法律責(zé)任的可行性

基于法律事實(shí)的抽象行政行為將來性行為規(guī)則才能在行政相對(duì)人實(shí)際權(quán)利義務(wù)方面發(fā)揮直接影響，受這一特征的影響，很多人在抽象行政行為法律責(zé)任認(rèn)識(shí)與了解方面存在一定的不足，盲目的認(rèn)為抽象行政行為與行政相對(duì)人實(shí)際權(quán)利義務(wù)無直接關(guān)系，并以此為由否定抽象行政行為作用并阻礙其法律責(zé)任作為法律救濟(jì)途徑。但從現(xiàn)實(shí)層面來說，抽象行政行為對(duì)行政相對(duì)人實(shí)際權(quán)利義務(wù)發(fā)揮著潛移默化地影響，明確其法律責(zé)任具有切實(shí)可行性。

1.對(duì)法治實(shí)行具有促進(jìn)作用

權(quán)利與義務(wù)是法的重要組成要素，在法各方面發(fā)揮著至關(guān)重要的作用，可以說，權(quán)利與義務(wù)的合法行使是達(dá)到法治的保證。法律責(zé)任在法律運(yùn)行過程中占據(jù)重要位置，是法治必不可少的重要環(huán)節(jié)，但法治的實(shí)現(xiàn)是一個(gè)過程，需要政府在了解與掌握憲法、法律特征與要求的基礎(chǔ)上進(jìn)行運(yùn)作，憲法與法律對(duì)政府權(quán)力具有管控作用，而抽象行政行為是行使政府權(quán)力的主要方式，只有加強(qiáng)與法律責(zé)任的聯(lián)系，構(gòu)建符合現(xiàn)實(shí)需求的法律責(zé)任系統(tǒng)，才能更好地促進(jìn)法治實(shí)現(xiàn)。

2.有利于維護(hù)維護(hù)行政相對(duì)人切身權(quán)益

行政相對(duì)人切身權(quán)益除了會(huì)受具體行政行為影響，也會(huì)受抽象行政行為影響，即抽象行政行為不規(guī)范導(dǎo)致權(quán)益受損，相對(duì)應(yīng)的，責(zé)任主體應(yīng)為抽象行政行為行為主體，而非具體行政行為行為主體，若抽象行政行為行為主體無需負(fù)擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任，將會(huì)直接損害行政相對(duì)人切身權(quán)益，從而影響法治精神傳承與發(fā)展及行政權(quán)力合法行使目的的實(shí)現(xiàn)。因此，抽象行政行為需要充分關(guān)注行政相對(duì)人切身權(quán)益，并加以維護(hù)與保障，行政法強(qiáng)調(diào)國家與行政相對(duì)方的權(quán)利是一種目的，而非方式，要想實(shí)現(xiàn)這一目的，則需要站在切實(shí)維護(hù)各方面的合法權(quán)益，如行政相對(duì)方、國家等。抽象行政行為是一個(gè)過程，在行使行政權(quán)的同時(shí)進(jìn)行行政相對(duì)人切身權(quán)利維護(hù)，法律責(zé)任因自身特征與需要應(yīng)采取違法主體違法行為糾正與制裁的方式進(jìn)行行政相對(duì)人切身權(quán)益保障。

3.是推動(dòng)行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)的有效途徑

抽象行政行為具有對(duì)象不特定性特征，其是依據(jù)性行為能夠反復(fù)適用，這就決定了其損害的嚴(yán)重性，從現(xiàn)實(shí)層面來說，不追究行政主體法律責(zé)任是放縱抽象行政行為繼續(xù)作出違法行為的行為。而明確抽象行政行為的法律責(zé)任，并構(gòu)建符合現(xiàn)實(shí)需求的抽象行政行為的法律責(zé)任，有利于提高抽象行政行為制訂過程科學(xué)性與規(guī)范性，推動(dòng)行政機(jī)關(guān)職權(quán)行使。

（二） 抽象行政行為的具體法律責(zé)任

法律責(zé)任對(duì)法律運(yùn)行具有促進(jìn)與保障作用，是法律運(yùn)行不可或缺的體制，是法治重要組成環(huán)節(jié)。要注意的是，法治實(shí)現(xiàn)并非一蹴而就的，需要政府依據(jù)憲法與法律要求規(guī)范運(yùn)行，換言之憲法與法律對(duì)政府權(quán)力具有規(guī)范作用，對(duì)抽象行政行為運(yùn)作過程的規(guī)范實(shí)際上也是對(duì)行政相對(duì)人切實(shí)權(quán)利的維護(hù)，法律責(zé)任以糾正與制裁主體違法行為促進(jìn)行政相對(duì)人切身權(quán)益維護(hù)。

1.抽象行政行為法律責(zé)任的主要構(gòu)成要件

抽象行政行為法律責(zé)任構(gòu)成要件主要包括責(zé)任能力較強(qiáng)的行政主體、抽象行政行為構(gòu)成違法、既定損害事實(shí)。首先就責(zé)任能力較強(qiáng)的行政主體來說，抽象行政行為法律責(zé)任主體是具有相應(yīng)責(zé)任能力的主體，如國家行政機(jī)關(guān)、國家公務(wù)員，其中國家行政機(jī)關(guān)屬于法人主體、國家公務(wù)員屬于自然人主體，無論是法人主體還是自然人主體都具有一定的責(zé)任能力；其次就抽象行政行為構(gòu)成違法來說，違法行為是導(dǎo)致法律責(zé)任形成的主要因素，只有發(fā)生違法行為，合法利益、合法秩序等都會(huì)受到一定的損害，這就決定了法律責(zé)任與違法行為的重要關(guān)系，抽象行政行為法律責(zé)任的明確同樣需要以違法為依據(jù)，其違法主要指的是與法律法規(guī)與行政規(guī)章相違背的抽象行政行為；再次就既定損害事實(shí)來說，抽象行政行為對(duì)符合法律法規(guī)要求的基本權(quán)利與義務(wù)作出的侵奪行為即為既定損害事實(shí)，是抽象行政行為法律責(zé)任的主要構(gòu)成要件，主要表現(xiàn)在于預(yù)設(shè)抽象行政行為的行為規(guī)范對(duì)科學(xué)行政法律基本關(guān)系起到了破壞性作用與預(yù)設(shè)違法抽象行政行為的行為規(guī)范對(duì)行政相對(duì)人切身權(quán)利與權(quán)益起到了破壞性作用。

2.抽象行政行為法律責(zé)任的主要內(nèi)容

抽象行政行為法律責(zé)任主要涉及兩方面內(nèi)容，即對(duì)違背法律法規(guī)的抽象行政行為進(jìn)行糾正、補(bǔ)救行政相對(duì)人基本權(quán)利義務(wù)即實(shí)施法律救濟(jì)。相對(duì)人權(quán)利具有平衡性特征，從這層意義上來說，行政機(jī)關(guān)除了享受權(quán)力，還要負(fù)責(zé)相對(duì)人切身權(quán)益，避免其切身權(quán)益受到損害，因此抽象行政行為主體需要在關(guān)注行政相對(duì)人權(quán)益的同時(shí)實(shí)施受損權(quán)益補(bǔ)救，了解與明確抽象行政行為具體內(nèi)容，并在實(shí)踐中不斷探索與總結(jié)其法律責(zé)任負(fù)擔(dān)形式。

3.抽象行政行為法律責(zé)任的主要形式與免責(zé)狀況

抽象行政行為法律責(zé)任主要包括六個(gè)形式，即一是發(fā)現(xiàn)錯(cuò)誤并主動(dòng)承擔(dān)，作出道歉行為；二是恢復(fù)形象，增強(qiáng)名譽(yù)，提高影響；三是對(duì)違反法律法規(guī)的抽象行政行為進(jìn)行撤銷；四是返還行政相對(duì)人損害權(quán)益；五是恢復(fù)原狀；六是結(jié)合實(shí)際給予適當(dāng)行政賠償，主要包括廣義賠償與俠義賠償，其中廣義賠償即返還行政相對(duì)人損害權(quán)益及恢復(fù)原狀，狹義賠償即給予一定金錢賠償。

不可否認(rèn)的是，行政主體是抽象行政行為法律責(zé)任的主要承擔(dān)者，但在具體的實(shí)踐過程中，并非與抽象行政行為的法律責(zé)任的主要構(gòu)件要件相符合的行政主體都必須進(jìn)行法律責(zé)任承擔(dān)?，F(xiàn)代行政法強(qiáng)調(diào)法律價(jià)值的公平性，除了要切實(shí)保護(hù)行政相對(duì)人權(quán)益，還要在行政管理日常秩序方面下功夫，即明確抽象行政行為法律責(zé)任，并給予全面保障；在了解與掌握行政管理要求與規(guī)律的基礎(chǔ)上結(jié)合行政質(zhì)量需要進(jìn)行免責(zé)事項(xiàng)制定，所謂免責(zé)就是明確其法律責(zé)任但對(duì)該責(zé)任履行無明確規(guī)定與要求。為了更好地避免行政相對(duì)人權(quán)益受損并有效提升行政質(zhì)量，需要以其他法律相關(guān)責(zé)任免責(zé)經(jīng)驗(yàn)與抽象行政行為法律責(zé)任規(guī)范特征為依據(jù)提出免責(zé)情形，即時(shí)效免責(zé)與不訴免責(zé)。首先就時(shí)效免責(zé)來說，行政主體進(jìn)行抽象行政行為法律責(zé)任承擔(dān)具有一定的時(shí)間規(guī)定，對(duì)于超過時(shí)間限制且權(quán)利人放棄對(duì)權(quán)利提出見解的情形，行政主體無需繼續(xù)負(fù)責(zé)；其次就不訴免責(zé)來說，行政相對(duì)人應(yīng)通過向相關(guān)機(jī)關(guān)請(qǐng)求的方式進(jìn)行權(quán)利主張，相關(guān)機(jī)關(guān)既不起訴也不受理，行政相對(duì)人請(qǐng)求權(quán)利易受多種因素的影響，比如法律救濟(jì)體制等，若行政相對(duì)人未應(yīng)用法律救濟(jì)體制，行政主體未將責(zé)任貫徹落實(shí)到實(shí)際，則有可能放棄權(quán)利請(qǐng)求，這種情況并不意味著行政主體缺乏法律責(zé)任。通過制定免責(zé)制度并貫徹落實(shí)到實(shí)際，在避免行政相對(duì)人權(quán)益受損的同時(shí)有效提升行政質(zhì)量。

四、結(jié)論

總而言之，探討抽象行政行為的法律責(zé)任具有極其重要的現(xiàn)實(shí)意義，不僅是完善抽象行政行為法律監(jiān)督體制，提高抽象行政行為法律監(jiān)督體制積極作用的重要需求，而且對(duì)維護(hù)行政管理秩序、保護(hù)行政相對(duì)人利益、推動(dòng)行政機(jī)關(guān)發(fā)展及其職權(quán)行使具有積極意義。要注意的是，抽象行政行為涉及領(lǐng)域廣泛，具有對(duì)象不特定性、作用不可替代性等特征，在具體探討過程中需要綜合考慮到相關(guān)因素，以全方面掌握抽象行政行為的法律責(zé)任。

參考文獻(xiàn)：

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