楊 卉,許紹雙
(1.2.皖西學(xué)院 經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院,安徽 六安 237012)
行政事業(yè)單位的專項(xiàng)資金在促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、改善人民生產(chǎn)和生活條件、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定等方面發(fā)揮著重要作用。相關(guān)人員在審計(jì)工作中發(fā)現(xiàn),專項(xiàng)資金在分配、撥轉(zhuǎn)、使用、管理等方面仍存在很多問(wèn)題[1]。文章以黃山市林業(yè)局為例,對(duì)其專項(xiàng)資金管理情況進(jìn)行調(diào)研,從中發(fā)現(xiàn)問(wèn)題,提出改善黃山市林業(yè)局專項(xiàng)資金管理情況的可行性建議。
本次調(diào)研的對(duì)象是黃山市林業(yè)局的基本情況,其中著重調(diào)研該單位的專項(xiàng)資金管理情況,并根據(jù)調(diào)研情況做調(diào)研報(bào)告。黃山市林業(yè)局為黃山市重要市直單位之一,執(zhí)行政府職能。黃山市的各方向邊界與多發(fā)達(dá)省市接壤,境內(nèi)有迭戈的山峰,縱橫交錯(cuò)的溝壑,復(fù)雜的地形,各種豐富的資源,森林覆蓋率大,是我國(guó)重點(diǎn)森林旅游度假區(qū),聞名于世界。近年來(lái),黃山市著手締造國(guó)家森林城市、著力爭(zhēng)取省級(jí)森林城市,各區(qū)縣著手建立森林城鎮(zhèn)、新建森林長(zhǎng)廊示范段。黃山市林業(yè)局作為林業(yè)資源管理部門,在這當(dāng)中起著至關(guān)重要的作用,在做好日常林業(yè)資源檢查工作的同時(shí),還要積極改善市縣林業(yè)環(huán)境,爭(zhēng)取成功獲得“國(guó)家森林城市”等稱號(hào),所以黃山市林業(yè)局的工作范圍較大,開展的重要項(xiàng)目較多,啟用的專項(xiàng)資金數(shù)目龐大,對(duì)于該單位的調(diào)研工作難度較大。
黃山市林業(yè)局積極配合調(diào)研,表示盡力提供相關(guān)重要資料,如銀行對(duì)賬單、記賬憑證、賬簿等,并隨時(shí)解答調(diào)研過(guò)程中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題,保證調(diào)研工作進(jìn)展順利,并取得良好的調(diào)研結(jié)果。
通過(guò)對(duì)黃山市林業(yè)局的專項(xiàng)資金進(jìn)行專項(xiàng)審計(jì)及專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查,深入了解黃山市林業(yè)局專項(xiàng)資金管理程序、成效等綜合情況,并根據(jù)黃山市制定的《專項(xiàng)資金管理辦法》,探索分析黃山市林業(yè)局對(duì)專項(xiàng)資金的管理是否使用得當(dāng),是否有虛報(bào)假報(bào)等現(xiàn)象。為了保障專項(xiàng)資金在分配、使用和管理等各環(huán)節(jié)的合規(guī)性、效率性,調(diào)研小組必須加強(qiáng)對(duì)該單位專項(xiàng)資金的監(jiān)督,從管理和制度的角度去披露、剖析存在的問(wèn)題,保證專項(xiàng)資金的安全性,推動(dòng)專門的支出預(yù)算制度建設(shè),提高專項(xiàng)資金的管理制度的完整性[2]。
1.順藤摸瓜法
根據(jù)專項(xiàng)資金的流通順序和發(fā)生每一筆款項(xiàng)的時(shí)間序列,追尋資金的蹤跡,檢查資金的最終落點(diǎn),是否與預(yù)算相符,是否存在不合理現(xiàn)象。這是最有用的方法,但耗時(shí)、耗力,工作量較大,對(duì)于該單位部分重點(diǎn)項(xiàng)目調(diào)研小組采用此方法。
2.銀行存款核對(duì)法
通過(guò)核對(duì)開戶銀行的存款余額,查找是否存在挪借專項(xiàng)資金的現(xiàn)象。不僅要核查每一筆款項(xiàng)的發(fā)生是否合理,還要核對(duì)銀行對(duì)賬單,并著重注意是否存在未達(dá)賬項(xiàng)以及形成原因[3]。假如遇見(jiàn)與事實(shí)不相符、相差金額較大,或者雖然相符,但與正常往來(lái)相悖的發(fā)生額,要著重核查,如條件允許,可延伸調(diào)查相關(guān)部門賬簿,做到不漏查缺查,不放過(guò)任何一個(gè)銀行賬戶往來(lái)細(xì)節(jié),調(diào)查清楚專項(xiàng)資金的具體流向。
3.計(jì)算機(jī)核對(duì)法
通過(guò)應(yīng)用計(jì)算機(jī)上的記賬程序、審查程序,使兩程序相互結(jié)合,做到數(shù)據(jù)透明化,從中查找是否存在不合理、不真實(shí)的賬務(wù)數(shù)據(jù),假如發(fā)現(xiàn)存在問(wèn)題后,則進(jìn)一步查閱相關(guān)資料,如銀行對(duì)賬單、記賬憑證等。同時(shí)做到綜合分析財(cái)務(wù)數(shù)據(jù),兩者對(duì)比,從中發(fā)現(xiàn)對(duì)口數(shù)據(jù)是否有較大差額,并延伸調(diào)查其成因。
通過(guò)查閱黃山市林業(yè)局提供的財(cái)務(wù)資料,包括銀行對(duì)賬單、記賬憑證、財(cái)務(wù)報(bào)表等,調(diào)研小組綜合分析該單位財(cái)務(wù)狀況,并從中截取部分資料,得出調(diào)研結(jié)果。
1.引導(dǎo)資金情況
統(tǒng)計(jì)財(cái)務(wù)資料后,整理出以下表格,為黃山市林業(yè)局2013—2015年收到中央財(cái)政、省財(cái)政下劃的專項(xiàng)資金。
表1 2013年黃山市林業(yè)局專項(xiàng)資金下劃單 (單位:萬(wàn)元)
(資料來(lái)源:黃山市林業(yè)局)
如表1所示,表內(nèi)數(shù)據(jù)為2013年中央財(cái)政、省財(cái)政下劃給黃山市林業(yè)局的專項(xiàng)資金。
表2 2014年黃山市林業(yè)局專項(xiàng)資金下劃單 (單位:萬(wàn)元)
(資料來(lái)源:黃山市林業(yè)局)
如表2所示,表內(nèi)數(shù)據(jù)為2014年中央財(cái)政、省財(cái)政下劃給黃山市林業(yè)局的專項(xiàng)資金。
表3 2015年黃山市林業(yè)局專項(xiàng)資金下劃單 (單位:萬(wàn)元)
(資料來(lái)源:黃山市林業(yè)局)
如表3所示,表內(nèi)數(shù)據(jù)為2015年中央財(cái)政、省財(cái)政下劃給黃山市林業(yè)局的專項(xiàng)資金。
2.支持的建設(shè)項(xiàng)目情況
黃山市林業(yè)局日常工作中,除了收到中央財(cái)政、省財(cái)政的下劃撥款外,還針對(duì)黃山市林業(yè)資源現(xiàn)狀,制定相關(guān)項(xiàng)目計(jì)劃,逐筆逐項(xiàng)地解決現(xiàn)存在的問(wèn)題,如針對(duì)某種類樹木、針對(duì)某種類昆蟲,均有相應(yīng)的獨(dú)立項(xiàng)目可行性研究及項(xiàng)目概算,并根據(jù)項(xiàng)目完成情況,作出相關(guān)總結(jié)。
黃山市林業(yè)局的部分項(xiàng)目已進(jìn)入收尾階段,需要相關(guān)中介機(jī)構(gòu)在綜合評(píng)定之后給出驗(yàn)收?qǐng)?bào)告,黃山市林業(yè)局根據(jù)項(xiàng)目建設(shè)期財(cái)務(wù)、人工等方面,進(jìn)行成果驗(yàn)收;部分項(xiàng)目正在進(jìn)行階段,黃山市林業(yè)局需要在相關(guān)機(jī)構(gòu)的支持下,持續(xù)完成項(xiàng)目建設(shè);部分項(xiàng)目計(jì)劃開始,黃山市林業(yè)局正在組織相關(guān)中介機(jī)構(gòu)擬定可行性研究計(jì)劃,并根據(jù)上級(jí)批復(fù),制定最終項(xiàng)目建設(shè)計(jì)劃。
1.項(xiàng)目資金財(cái)務(wù)管理不規(guī)范
對(duì)黃山市林業(yè)局部分項(xiàng)目的抽查結(jié)果顯示:有的項(xiàng)目未按基本建設(shè)財(cái)務(wù)管理相關(guān)規(guī)定單獨(dú)建賬、自主核算,而部分項(xiàng)目則由于點(diǎn)多面廣,資金分散,資金與其他專項(xiàng)資金整合核算、使用,導(dǎo)致建設(shè)項(xiàng)目總投資概況不清、費(fèi)用核算不明晰以及用引導(dǎo)資金償還以往債務(wù)等不規(guī)范行為的存在[4]。
2.各單位財(cái)務(wù)管理職能并未得到有效發(fā)揮
在黃山市林業(yè)局的日常工作管理中,信奉“各司其職”的原則,在合理分配工作的前提下,各做各的事,長(zhǎng)時(shí)間下來(lái),也會(huì)出現(xiàn)專項(xiàng)資金管理上的一些問(wèn)題,比如,建設(shè)一個(gè)項(xiàng)目時(shí),財(cái)務(wù)人員只是進(jìn)行資金核算,業(yè)務(wù)人員則進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)操作,兩者之間無(wú)溝通無(wú)交流,導(dǎo)致財(cái)務(wù)人員無(wú)法根據(jù)項(xiàng)目的現(xiàn)場(chǎng)實(shí)施情況合理分配資金,最終造成二者之間的矛盾,財(cái)務(wù)管理職能并沒(méi)有完全發(fā)揮出來(lái),項(xiàng)目不能順利進(jìn)行。
3.未及時(shí)下?lián)軐m?xiàng)資金
由黃山市林業(yè)局承擔(dān)的土地賠償款資金應(yīng)全部撥付到位,而截止調(diào)研結(jié)束日,仍有部分資金滯留在區(qū)縣財(cái)政專戶未下?lián)艿较鄳?yīng)賬戶。
1.部分項(xiàng)目建設(shè)程序不到位
從調(diào)研情況看,黃山市林業(yè)局項(xiàng)目管理較規(guī)范,部分項(xiàng)目前期建設(shè)程序存在不同程度的規(guī)劃、土地指標(biāo)、招投標(biāo)等方面的問(wèn)題,這些問(wèn)題也是影響部分項(xiàng)目未正式開工的主要原因。同時(shí),因部分證件未辦理齊全,造成目前土地征用及拆遷補(bǔ)償?shù)荣M(fèi)用無(wú)法進(jìn)行合理分?jǐn)?;黃山市林業(yè)局部分項(xiàng)目監(jiān)理、規(guī)劃、設(shè)計(jì)、設(shè)備、裝飾等未實(shí)行招投標(biāo)。
2.項(xiàng)目檔案管理不完善
調(diào)研發(fā)現(xiàn),由于部分建設(shè)項(xiàng)目尚未完工,從主管部門到部分項(xiàng)目單位,不同程度地存在項(xiàng)目檔案資料收集不完整、資料歸類不規(guī)范等現(xiàn)象。有的項(xiàng)目雖然建立了檔案資料,但不能全面地反映項(xiàng)目實(shí)施、管理的全過(guò)程。項(xiàng)目檔案盒里只有申報(bào)材料、財(cái)務(wù)往來(lái)帳和基礎(chǔ)性資料等,缺少實(shí)施方案、工作計(jì)劃、工程進(jìn)度、會(huì)議紀(jì)要、招投標(biāo)、合同、協(xié)議、圖片、竣工驗(yàn)收?qǐng)?bào)告等相關(guān)資料[5]。
1.專項(xiàng)資金管理制度不健全
隨著當(dāng)代經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展,對(duì)專項(xiàng)資金管理制度的要求也日益提高,但是《專項(xiàng)資金管理辦法》等制度的更新的速度跟不上經(jīng)濟(jì)制度的換代速度,所以在一定程度上,有的專項(xiàng)資金管理制度達(dá)不到經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展要求,缺乏系統(tǒng)的制度設(shè)計(jì),更有甚者,部分行政事業(yè)單位意識(shí)到其正在使用的制度不夠細(xì)化,但是并沒(méi)有足夠的能力進(jìn)行修訂。
2.專項(xiàng)資金管理不規(guī)范
黃山市林業(yè)局有的項(xiàng)目專項(xiàng)資金并未按照規(guī)定單獨(dú)建賬,而有的項(xiàng)目雖然單獨(dú)建賬,但卻無(wú)故開立多個(gè)無(wú)關(guān)賬戶,使得單位無(wú)法集中管理項(xiàng)目專項(xiàng)資金,各銀行也無(wú)法集中管理該單位賬戶。
3.專項(xiàng)資金的使用不規(guī)范
黃山市林業(yè)局有的項(xiàng)目專項(xiàng)資金即使進(jìn)行規(guī)范管理,但是依然有小漏洞,比如使用方面。黃山市林業(yè)局在使用專項(xiàng)資金過(guò)程中,有利用漏洞挪借資金的跡象,即預(yù)算與真正使用不相符。專項(xiàng)資金一旦匯入黃山市林業(yè)局賬戶,則由其完全支配,肆意更改其用處,甚至設(shè)立“賬中賬”,在行政事業(yè)單位日常消費(fèi)支出或行政支出活動(dòng)中,盡可能多地使用項(xiàng)目專項(xiàng)資金而非行政資金。如黃山市林業(yè)局在一項(xiàng)目中,項(xiàng)目概算中寫明購(gòu)買1輛專用車,但實(shí)際購(gòu)買2輛車,并由預(yù)算全額支付,余額由本單位財(cái)務(wù)部門支付,這類使用方法極其不規(guī)范。
黃山市林業(yè)局項(xiàng)目專項(xiàng)資金預(yù)算工作需要進(jìn)一步完善,制定預(yù)算是黃山市林業(yè)局開展工作的第一步,是奠定專項(xiàng)資金使用高效率的基礎(chǔ),所以做好預(yù)算工作對(duì)于單位來(lái)說(shuō)是至關(guān)重要的。黃山市林業(yè)局在制定專項(xiàng)資金預(yù)算時(shí),準(zhǔn)備工作不充分,相關(guān)重要數(shù)據(jù)一筆帶過(guò),并未詳細(xì)解釋,而且部分?jǐn)?shù)據(jù)沒(méi)有得到充分體現(xiàn),致使整個(gè)預(yù)算報(bào)表較粗糙。黃山市林業(yè)局部分項(xiàng)目與相關(guān)中介機(jī)構(gòu)和實(shí)施單位合作制定預(yù)算報(bào)表,雖然各部門各司其職,但因?yàn)橄嗷ブg不了解,導(dǎo)致不能在做本職工作時(shí)融入對(duì)方職能,所以最后的成果難免會(huì)有矛盾的地方,最終得出的預(yù)算報(bào)表不盡人意。
有關(guān)管理部門應(yīng)科學(xué)設(shè)置項(xiàng)目評(píng)估指標(biāo),細(xì)化項(xiàng)目申報(bào)內(nèi)容,強(qiáng)化對(duì)項(xiàng)目可行性研究和項(xiàng)目申報(bào)資料的審核,嚴(yán)把項(xiàng)目評(píng)審關(guān),規(guī)范評(píng)審程序。
對(duì)調(diào)研出的相關(guān)問(wèn)題督促黃山市林業(yè)局認(rèn)真落實(shí)整改,特別是相關(guān)部門對(duì)尚未開工的項(xiàng)目管理應(yīng)引起高度重視,謹(jǐn)防引導(dǎo)資金挪作他用。
避免與本單位其他項(xiàng)目資金相混淆,導(dǎo)致管理混亂,問(wèn)責(zé)不清,出現(xiàn)財(cái)政濫用的現(xiàn)象。盡量與會(huì)計(jì)事務(wù)所等中介機(jī)構(gòu)合作,由單位提供會(huì)計(jì)原始資料,會(huì)計(jì)事務(wù)所負(fù)責(zé)記賬,做到相互制約、相互監(jiān)督,很大程度上減少了賬目混亂的可能性。
各工作單位根據(jù)自身實(shí)際情況,制定符合自己的專項(xiàng)資金管理制度,對(duì)單位資金使用過(guò)程中容易出問(wèn)題的環(huán)節(jié)加強(qiáng)管理,比如申報(bào)項(xiàng)目、項(xiàng)目立項(xiàng)、預(yù)算報(bào)表、實(shí)施過(guò)程、社會(huì)監(jiān)督等過(guò)程。
制定準(zhǔn)確的預(yù)算目標(biāo)及編制完整的預(yù)算報(bào)表,對(duì)于行政事業(yè)單位來(lái)說(shuō)尤其重要,是全面推進(jìn)預(yù)算管理工作的保障。所以,黃山市林業(yè)局要實(shí)施嚴(yán)格的申請(qǐng)立項(xiàng)、專家論證以及可行性研究等一系列的工作程序。
財(cái)務(wù)部門掌管的資金是全單位的“命脈”所在,所以財(cái)務(wù)人員要強(qiáng)化財(cái)務(wù)管理觀念,并參與到項(xiàng)目的全部進(jìn)程中,才能制定出符合現(xiàn)狀的資金管理決策。財(cái)務(wù)人員要著重關(guān)注資金支出方面,合理支出才能確保資金落到實(shí)處。
各行政事業(yè)單位的資金監(jiān)督制度要做好,適當(dāng)?shù)臅r(shí)候可以采取一系列獎(jiǎng)懲措施,獎(jiǎng)勵(lì)舉報(bào)的人,懲罰違法亂紀(jì)的人。因?yàn)椴糠秩丝偸菬o(wú)法阻擋心中的“惡魔”,做出一些違法違規(guī)的事情,害人害己,不僅自毀前程,也牽扯到單位,所以,各行政事業(yè)單位要定期排查是否存在挪用借用單位資金的現(xiàn)象,還要制定相互監(jiān)督制度,與資金有關(guān)人員相互制約,防范單位偽造賬簿。