順應(yīng)改革趨勢(shì)，促進(jìn)公平開放
——新版《油氣管網(wǎng)設(shè)施公平開放監(jiān)管辦法》解讀

郭海濤 周淑慧 趙忠德 梁 嚴(yán) 朱 鋒 張 倩

1. 中國(guó)石油規(guī)劃總院 2. 清華大學(xué)公共管理學(xué)院

0 引言

2019年5月24日，國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱國(guó)家發(fā)改委）、國(guó)家能源局、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局四部委聯(lián)合印發(fā)了《油氣管網(wǎng)設(shè)施公平開放監(jiān)管辦法》（發(fā)改能源規(guī)〔2019〕916號(hào)，以下簡(jiǎn)稱新版《辦法》）。新版《辦法》的頒布進(jìn)一步規(guī)范公平開放的市場(chǎng)行為，維護(hù)設(shè)施運(yùn)營(yíng)企業(yè)和用戶的合法權(quán)益，明確了政府監(jiān)管的職責(zé)要求，標(biāo)志著我國(guó)油氣管網(wǎng)設(shè)施公平開放工作翻開了嶄新一頁(yè)[1]。

油氣管網(wǎng)設(shè)施公平開放是踐行黨中央關(guān)于“貫徹新發(fā)展理念，建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系，加快完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制”的重要舉措。2017年5月，黨中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于深化石油天然氣體制改革的若干意見》，明確提出“完善油氣管網(wǎng)公平接入機(jī)制，油氣干線管道、省內(nèi)和省際管網(wǎng)均向第三方市場(chǎng)主體公平開放”；2019年3月19日，中共中央全面深化改革委員會(huì)第七次會(huì)議通過的《石油天然氣管網(wǎng)運(yùn)營(yíng)機(jī)制改革實(shí)施意見》，明確要求推動(dòng)石油天然氣管網(wǎng)運(yùn)營(yíng)機(jī)制改革，組建國(guó)有資本控股、投資主體多元化的石油天然氣管網(wǎng)公司，推動(dòng)形成上游油氣資源多主體多渠道供應(yīng)、中間統(tǒng)一管網(wǎng)高效集輸、下游銷售市場(chǎng)充分競(jìng)爭(zhēng)的油氣市場(chǎng)體系。油氣管網(wǎng)設(shè)施公平開放是我國(guó)管網(wǎng)運(yùn)營(yíng)機(jī)制改革的重要內(nèi)容，也是促進(jìn)上、下游多元競(jìng)爭(zhēng)主體市場(chǎng)化競(jìng)爭(zhēng)格局形成，實(shí)現(xiàn)上、下游競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)有效銜接的重要方式。因此，“新版《辦法》”的推出對(duì)于加快推進(jìn)我國(guó)油氣體制改革整體目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)具有非常重要的意義。

1 我國(guó)油氣管網(wǎng)設(shè)施公平開放現(xiàn)狀及存在的主要問題

油氣管網(wǎng)設(shè)施公平開放，又稱為“第三方準(zhǔn)入”，是世界各國(guó)在油氣管網(wǎng)運(yùn)營(yíng)機(jī)制改革的重要舉措，公平開放的主要目的就是打破自然壟斷，促進(jìn)市場(chǎng)主體多元化發(fā)展，為上、下游市場(chǎng)化改革鋪路。2014年，國(guó)家能源局和國(guó)家發(fā)改委先后頒布的《油氣管網(wǎng)設(shè)施公平開放監(jiān)管辦法（試行）》（國(guó)能監(jiān)管[2014]84號(hào)）和《天然氣基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與運(yùn)營(yíng)管理辦法》（發(fā)展改革委令第8號(hào)）2份文件，首次提出了油氣管網(wǎng)設(shè)施向第三方市場(chǎng)主體公平開放[2-3]，拉開了我國(guó)油氣管網(wǎng)設(shè)施公平開放的序幕。隨后幾年間，國(guó)家發(fā)改委和國(guó)家能源局陸續(xù)頒布了多項(xiàng)重要通知及辦法文件，內(nèi)容涉及管輸定價(jià)、成本監(jiān)審、信息報(bào)送、信息公開、儲(chǔ)氣調(diào)峰價(jià)格機(jī)制等多個(gè)方面[4-8]，油氣市場(chǎng)準(zhǔn)入機(jī)制逐步推進(jìn)，公開、透明、競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)化格局正逐漸形成，油氣管網(wǎng)設(shè)施公平開放市場(chǎng)訴求日益增多。

經(jīng)過5年多的探索與實(shí)踐，雖然在部分油氣管道和LNG接收站有部分案例試水，相關(guān)企業(yè)的公平開放意識(shí)不斷增強(qiáng)，但總體開放程度有限，公平開放工作主要暴露需求、動(dòng)力、能力、規(guī)矩共4個(gè)方面的不足[9]：①需求不足主要是因?yàn)槲覈?guó)油氣勘查開采準(zhǔn)入與退出機(jī)制尚未形成，常規(guī)油氣資源基本被“三桶半油”（指中石油、中石化、中海油、延長(zhǎng)石油）掌控，進(jìn)口管道氣資源則由中石油一家經(jīng)營(yíng)，上游經(jīng)營(yíng)主體較少，骨干管網(wǎng)的第三方準(zhǔn)入需求不足；②動(dòng)力不足原因在于我國(guó)多數(shù)管網(wǎng)設(shè)施或是由三大石油公司統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)管理，或是采用“運(yùn)銷一體化”模式，為保護(hù)自身及母公司銷售利益，管網(wǎng)設(shè)施企業(yè)設(shè)置非技術(shù)壁壘，開放動(dòng)力不足，這在沿海LNG接收站開放上表現(xiàn)得更加突出；③能力不足則是由于我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)相對(duì)滯后，設(shè)施建設(shè)速度難以滿足市場(chǎng)的快速發(fā)展，缺少剩余能力，此外互聯(lián)互通性差，不同建設(shè)主體設(shè)施間缺乏“一張網(wǎng)”的統(tǒng)籌調(diào)度運(yùn)行，各類資源與市場(chǎng)未能有效銜接；④規(guī)矩不足主要體現(xiàn)在制度法規(guī)和配套細(xì)則的缺位，規(guī)制約束力不足，監(jiān)管力度不夠，設(shè)施企業(yè)與公平開放相配套的運(yùn)營(yíng)管理體系還有待建立與完善。

針對(duì)實(shí)踐工作中存在的各類問題，四部委聯(lián)合制定了新的《油氣管網(wǎng)設(shè)施公平開放監(jiān)管辦法》，用以替代已頒布并實(shí)施5年的國(guó)能監(jiān)管[2014]84號(hào)試行辦法，借此進(jìn)一步夯實(shí)公平開放基礎(chǔ)，完善公平開放規(guī)則，推進(jìn)油氣管網(wǎng)設(shè)施公平開放工作。

2 新版《辦法》的主要內(nèi)容與亮點(diǎn)

新版《辦法》共8章42條，其中第一章總則是綱領(lǐng)性章節(jié)，說明了辦法制定目的及工作原則，界定了監(jiān)管對(duì)象及適用范圍，落實(shí)了工作責(zé)任主體，明確了監(jiān)管權(quán)限及職責(zé)分工等；第二章公平開放基礎(chǔ)條件，重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)了規(guī)劃建設(shè)、互聯(lián)互通、運(yùn)銷分離等與公平開放密切相關(guān)的體制機(jī)制內(nèi)容；第三章公平開放基本要求，規(guī)定了新版《辦法》的核心要求，也是油氣管網(wǎng)設(shè)施企業(yè)需要履行的工作義務(wù)——公平無歧視地向所有符合條件的用戶提供服務(wù)，同時(shí)就天然氣能量計(jì)量、應(yīng)急保障、服務(wù)類型、服務(wù)價(jià)格等關(guān)鍵性問題給予了明確規(guī)定；第四章信息公開，用專章明確了油氣管網(wǎng)設(shè)施運(yùn)營(yíng)企業(yè)信息公開內(nèi)容，包括信息公開內(nèi)容與方式、及時(shí)性及準(zhǔn)確性要求、交易相關(guān)信息公開等方面的管理規(guī)則；第五章申請(qǐng)與受理，該章節(jié)指導(dǎo)性給出了集中和分散2種受理方式，明確了受理時(shí)限和要求，同時(shí)對(duì)列入應(yīng)急保障以及產(chǎn)業(yè)優(yōu)先發(fā)展的資源給予了準(zhǔn)入優(yōu)先權(quán)；第六章合同簽訂及履行，突出強(qiáng)調(diào)了構(gòu)建合同管理機(jī)制下公平開放服務(wù)的重要性，通過強(qiáng)化對(duì)合同的監(jiān)管實(shí)現(xiàn)對(duì)油氣管網(wǎng)設(shè)施運(yùn)營(yíng)企業(yè)和用戶雙方都進(jìn)行了具體約束；第七章監(jiān)管措施及法律責(zé)任，該章節(jié)主要細(xì)化了政府監(jiān)管職責(zé)和措施，包括信息報(bào)送、現(xiàn)場(chǎng)督查、爭(zhēng)議調(diào)解與裁決、情況通報(bào)、責(zé)任追究、行政處罰等；第八章附則主要就部分關(guān)鍵用語(yǔ)的含義、辦法解釋權(quán)以及辦法時(shí)效給出了說明。

總體來看，新版《辦法》以黨中央、國(guó)務(wù)院油氣體制改革文件為依據(jù)，其內(nèi)容框架與制度要求基本上和現(xiàn)有制度文件形成了有效銜接，并根據(jù)實(shí)踐工作暴露出的關(guān)鍵問題針對(duì)性地進(jìn)行了調(diào)整與完善。與廢止的國(guó)能監(jiān)管[2014]84號(hào)試行辦法相比，新版《辦法》更加突出針對(duì)性、指導(dǎo)性和可操作性，進(jìn)一步夯實(shí)了公平開放基礎(chǔ)，完善了公平開放相關(guān)要求，細(xì)化了可操作性執(zhí)行辦法，明確了監(jiān)管機(jī)構(gòu)職責(zé)與權(quán)限。同時(shí)圍繞信息公開、天然氣能量計(jì)量、申請(qǐng)與受理方式等實(shí)踐中影響公平開放的突出問題和關(guān)鍵因素，新設(shè)了部分條款內(nèi)容[10]。新版《辦法》順應(yīng)改革趨勢(shì)，滿足市場(chǎng)需求，其內(nèi)容亮點(diǎn)突出在以下幾個(gè)方面。

2.1 強(qiáng)調(diào)非歧視性原則，保障開放服務(wù)的公平公正

油氣管網(wǎng)設(shè)施公平開放的基本要求就是要做到對(duì)所有用戶的公平公正無歧視，這既是油氣管網(wǎng)運(yùn)營(yíng)機(jī)制改革的重要內(nèi)容，也是新版《辦法》規(guī)定的核心要求。如在第五條對(duì)公平開放責(zé)任主體提出了明確的要求，強(qiáng)調(diào)油氣管網(wǎng)設(shè)施企業(yè)要“公平、公正地為所有用戶提供油氣管網(wǎng)設(shè)施服務(wù)”，而不再局限于向新增用戶公平開放；在第十二條公平開放的基本要求中，強(qiáng)調(diào)應(yīng)當(dāng)“無歧視”地向符合開放條件的用戶提供服務(wù)，雖然該條第二款兼顧現(xiàn)行生產(chǎn)運(yùn)行模式，可在保障現(xiàn)有用戶現(xiàn)有服務(wù)的前提下提供開放服務(wù)，不過也傳遞出公平無歧視向所有用戶開放正是油氣管網(wǎng)運(yùn)營(yíng)機(jī)制改革的目標(biāo)。第十九條對(duì)于交易信息的公開，包括所有用戶服務(wù)信息的公開，母公司及關(guān)聯(lián)方相關(guān)信息需要一并向社會(huì)公開，體現(xiàn)了公平性。上述條款都在傳遞同樣的信息——所有用戶在新版《辦法》的各項(xiàng)規(guī)則面前一律平等。

對(duì)用戶服務(wù)的公平公正性也是多數(shù)歐美國(guó)家在油氣管網(wǎng)設(shè)施第三方準(zhǔn)入的基本要求，公平公正概括起來主要包括：①管道設(shè)施企業(yè)對(duì)不同用戶提供相同質(zhì)量服務(wù)時(shí)，必須建立在相同的條件和合同條款基礎(chǔ)上；②對(duì)不同用戶提請(qǐng)的相同質(zhì)量的管輸服務(wù)執(zhí)行相同的費(fèi)率標(biāo)準(zhǔn)；③向所有用戶信息公開的無差別對(duì)待；④向關(guān)聯(lián)企業(yè)提供服務(wù)受到嚴(yán)格監(jiān)管；⑤嚴(yán)格杜絕關(guān)聯(lián)企業(yè)間交叉補(bǔ)貼及相互人員雇傭等行為[11]。上述措施確保對(duì)所有用戶提供服務(wù)的“一視同仁”，目的就是為了用戶能公平參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，保證各方享有平等的設(shè)施服務(wù)使用權(quán)，從而保護(hù)自由競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境。為此，歐美國(guó)家建立了強(qiáng)大的法律基礎(chǔ)來為“公平、公正、無歧視”來保駕護(hù)航。美國(guó)在636法案頒布推行第三方準(zhǔn)入后，先后出臺(tái)多項(xiàng)行政法規(guī)來規(guī)范市場(chǎng)非歧視行為，并將非歧視性要求寫入了《聯(lián)邦政府行政法規(guī)》，且市場(chǎng)的公平、非歧視行為受到FERC（美國(guó)聯(lián)邦能源監(jiān)管委員會(huì)）的嚴(yán)格監(jiān)管[12]；歐盟第三套案《天然氣內(nèi)部市場(chǎng)通用規(guī)則（Directive 2009/73/EC）》中，也將非歧視性原則作為天然氣市場(chǎng)化改革的核心要求[13]。

新版《辦法》強(qiáng)調(diào)非歧視性原則，要求設(shè)施企業(yè)將所有用戶放在同一要求標(biāo)準(zhǔn)，為開放行為的公平性給出更加嚴(yán)格的規(guī)定，此舉有助于約束油氣管網(wǎng)設(shè)施運(yùn)營(yíng)企業(yè)向關(guān)聯(lián)企業(yè)的“優(yōu)惠”行為，傳遞出政府構(gòu)建公平、公正、開放市場(chǎng)環(huán)境的積極態(tài)度，國(guó)家政策導(dǎo)向開始由“鼓勵(lì)開放”向“強(qiáng)制公平開放”轉(zhuǎn)變。

2.2 調(diào)整監(jiān)管范圍，政策制定更具針對(duì)性

新版《辦法》開篇第一條在說明立法目的之后，便對(duì)辦法適用范圍給予了界定，即原油、成品油、天然氣管道、液化天然氣接收站、地下儲(chǔ)氣庫(kù)等及其附屬基礎(chǔ)設(shè)施。刪除了國(guó)能監(jiān)管[2014]84號(hào)及中華人民共和國(guó)國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)令第8號(hào)中提到的天然氣液化設(shè)施、天然氣壓縮設(shè)施、地面儲(chǔ)氣容器（如調(diào)峰用高壓球罐）、油庫(kù)等設(shè)施。新版《辦法》將列入公平開放的設(shè)施范圍縮小，充分考慮到國(guó)內(nèi)油氣行業(yè)各市場(chǎng)主體對(duì)公平開放的實(shí)際需求以及具有公共服務(wù)屬性的基礎(chǔ)設(shè)施實(shí)際情況，使公平開放監(jiān)管更具針對(duì)性，也更加體現(xiàn)公平開放工作的意義——通過公平開放，破除自然壟斷。

油氣管網(wǎng)設(shè)施具有資本投入規(guī)模性、路由建設(shè)不可重復(fù)性、運(yùn)輸方式弱替代性、市場(chǎng)準(zhǔn)入必備性等特點(diǎn)，是一個(gè)具有自然壟斷性質(zhì)的領(lǐng)域，其中天然氣管道自然壟斷屬性更加突出[14]。鑒于我國(guó)多數(shù)油氣管道、LNG接收站和地下儲(chǔ)氣庫(kù)等設(shè)施由“三桶油”壟斷經(jīng)營(yíng)，出于推動(dòng)上、下游市場(chǎng)主體多元化發(fā)展，亟需向更多市場(chǎng)主體開放，因此將上述設(shè)施列入監(jiān)管適用范圍，充分體現(xiàn)了改革意志與市場(chǎng)需求。與油氣管網(wǎng)和LNG接收站不同，當(dāng)前我國(guó)天然氣液化、壓縮以及油庫(kù)等設(shè)施，基本由包括國(guó)有、合資、民營(yíng)、外資企業(yè)在內(nèi)的多種所有制企業(yè)經(jīng)營(yíng)且數(shù)量眾多、競(jìng)爭(zhēng)充分，符合市場(chǎng)改革預(yù)期，不具備自然壟斷屬性，國(guó)家的政策導(dǎo)向應(yīng)該是促進(jìn)上述設(shè)施健康有序發(fā)展，可不將其納入公平開放監(jiān)管范圍。

新版《辦法》對(duì)于監(jiān)管范圍的重新界定，使監(jiān)管對(duì)象更加統(tǒng)一，工作重點(diǎn)更加明確，政策的發(fā)力點(diǎn)也更加集中，是公平開放工作的實(shí)踐積累，詮釋了“放開兩頭，管住中間”的改革方向。

2.3 鼓勵(lì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和互聯(lián)互通，夯實(shí)公平開放基礎(chǔ)

新版《辦法》在第二章從健全體制機(jī)制方面，規(guī)定了促進(jìn)管網(wǎng)設(shè)施公平開放的基礎(chǔ)條件，包括鼓勵(lì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、加強(qiáng)統(tǒng)籌規(guī)劃、提升互聯(lián)互通、要求設(shè)施運(yùn)營(yíng)企業(yè)的獨(dú)立核算和獨(dú)立運(yùn)營(yíng)以及減少油氣供應(yīng)中間環(huán)節(jié)等。

對(duì)于加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和提升互聯(lián)互通，新版《辦法》給出了“兩劑藥方”：①通過增加供給，積極擴(kuò)大資金來源，推廣政府和社會(huì)資本合作（PPP）等方式[15]，吸引社會(huì)資本投資建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施，形成多元主體建設(shè)、多方資本參與的建設(shè)發(fā)展模式，加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)步伐，補(bǔ)齊基礎(chǔ)設(shè)施短板；②對(duì)互聯(lián)互通提出更加明確要求——不同投資運(yùn)營(yíng)主體管網(wǎng)實(shí)現(xiàn)相互連接，集中開展管道互聯(lián)互通重大工程建設(shè)，同時(shí)要求相關(guān)企業(yè)制定油氣串換相關(guān)規(guī)則，加強(qiáng)信息共享和調(diào)度協(xié)同，共同構(gòu)建供應(yīng)多元、調(diào)用靈活、安全平穩(wěn)運(yùn)行的管網(wǎng)系統(tǒng)。加大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和加強(qiáng)互聯(lián)互通，既是夯實(shí)公平開放基礎(chǔ)的必備要求，也是當(dāng)前我國(guó)推動(dòng)天然氣產(chǎn)供儲(chǔ)銷體系建設(shè)工作和加快推進(jìn)天然氣利用的重要舉措[16-18]，2018年《國(guó)務(wù)院關(guān)于促進(jìn)天然氣協(xié)調(diào)穩(wěn)定發(fā)展的若干意見》對(duì)此也做了重點(diǎn)論述[16]，其目標(biāo)就是引導(dǎo)我國(guó)天然氣產(chǎn)業(yè)朝著基礎(chǔ)設(shè)施充足完備，供需主體充分多元開放型、成熟型市場(chǎng)發(fā)展。

2.4 大力推進(jìn)信息公開，提高公平開放的科學(xué)性、規(guī)范性和透明度

信息公開是實(shí)現(xiàn)管網(wǎng)設(shè)施公平開放的基礎(chǔ)，完備的信息公開體系可以確保市場(chǎng)良性競(jìng)爭(zhēng)，保護(hù)用戶權(quán)益，提高監(jiān)管效率，充分透明的信息也是用戶申請(qǐng)獲得油氣管網(wǎng)設(shè)施開放服務(wù)的重要前提，提供公開透明的市場(chǎng)環(huán)境是設(shè)施企業(yè)應(yīng)盡的義務(wù)[19]。信息公開是新版《辦法》最大亮點(diǎn)之一，對(duì)油氣管網(wǎng)設(shè)施運(yùn)營(yíng)企業(yè)提出了更規(guī)范的工作要求。

信息公開與信息報(bào)送是現(xiàn)行工作機(jī)制對(duì)油氣管網(wǎng)設(shè)施企業(yè)提出的2項(xiàng)重要工作要求，雖然多數(shù)企業(yè)能夠按照相關(guān)監(jiān)管要求在各自企業(yè)門戶網(wǎng)站公布其設(shè)施的總體情況及受理流程等信息，并能夠每半年向監(jiān)管機(jī)構(gòu)報(bào)送設(shè)施利用效率、公司財(cái)務(wù)狀況等相關(guān)信息，但從實(shí)施效果來看對(duì)公平開放的促進(jìn)作用并不理想。主要問題如下：①信息公開內(nèi)容重表面輕實(shí)質(zhì)，所公開信息實(shí)用性不強(qiáng)，服務(wù)性較弱，作為公平開放關(guān)鍵信息——剩余能力信息并沒有列為主動(dòng)公開的內(nèi)容；②各家企業(yè)所公布的內(nèi)容標(biāo)準(zhǔn)不一致，公開內(nèi)容參差不齊，用戶申請(qǐng)難以把握有效內(nèi)容；③信息公開平臺(tái)分散且隱蔽，部分企業(yè)缺少有效的信息公開平臺(tái)，用戶查找困難；④所公開信息的時(shí)效性缺乏及時(shí)更新，內(nèi)容多年不變，不能跟進(jìn)市場(chǎng)變化；⑤信息公開有關(guān)監(jiān)管要求有待細(xì)化和完善?？梢哉f多數(shù)企業(yè)對(duì)于信息公開工作重視程度不足，成為流于表面的敷衍與應(yīng)付，信息公開還未能更好地服務(wù)于公平開放工作。

針對(duì)信息公開實(shí)踐工作中存在的諸多不足，監(jiān)管層給予了高度重視，在新版《辦法》提出了更加有針對(duì)性的條款設(shè)置。如第十七條細(xì)化了信息公開的具體內(nèi)容，明確將“剩余能力”列入主動(dòng)公開的內(nèi)容，并要求相關(guān)信息發(fā)生變化及時(shí)更新。第十八條強(qiáng)化了剩余能力公開的力度，對(duì)剩余能力公開的時(shí)間、內(nèi)容及有效性給出了明確規(guī)定，設(shè)施企業(yè)不僅要公布年度剩余能力，也需要公布月度剩余能力，并保持剩余能力的月度更新；剩余能力的公開將解決設(shè)施企業(yè)掌握信息和用戶及監(jiān)管部門獲取信息嚴(yán)重不對(duì)稱的局面，便于用戶更好地提前預(yù)計(jì)和籌劃資源購(gòu)買和市場(chǎng)銷售，為申請(qǐng)開放服務(wù)創(chuàng)造有利條件。第十九條完善了信息公開的監(jiān)管職能，首次將已產(chǎn)生的交易信息列為主動(dòng)公開內(nèi)容，通過建立歷史數(shù)據(jù)回溯審查機(jī)制，發(fā)揮信息公開的監(jiān)督功能，便于對(duì)所公開剩余能力信息真實(shí)性和有效性的核查；此外該條款強(qiáng)調(diào)所公開信息是對(duì)所有用戶服務(wù)的信息，保證了所公開信息的全覆蓋，所公布數(shù)據(jù)將接受監(jiān)管部門和社會(huì)公眾的雙重監(jiān)督，提高監(jiān)管效率，保障社會(huì)服務(wù)的公平性。與服務(wù)相關(guān)信息的公開通常也是歐美國(guó)家監(jiān)管機(jī)構(gòu)監(jiān)督設(shè)施企業(yè)信息公開所通常采取的方式，是設(shè)施企業(yè)必須履行的責(zé)任[20]。

《辦法》還提到了政府指定信息公開平臺(tái)和另行制定信息公開示范文本，其目的就是解決當(dāng)前信息公開平臺(tái)分散、所公開內(nèi)容標(biāo)準(zhǔn)不一、不便于用戶查詢和政府監(jiān)管等問題，指導(dǎo)企業(yè)做好信息公開工作，使其更好地服務(wù)于公平開放，以形成規(guī)范有序、公開透明的信息公開機(jī)制。

2.5 規(guī)范申請(qǐng)要求，優(yōu)化受理流程，建立基于服務(wù)合同的約束機(jī)制

標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的準(zhǔn)入申請(qǐng)要求、高效快捷的準(zhǔn)入審批流程、公開透明的運(yùn)行機(jī)制、公平合理的交易方式是公平開放市場(chǎng)健康和可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)。新版《辦法》在用戶申請(qǐng)條件和企業(yè)受理流程中給出了制度要求，更強(qiáng)調(diào)合同管理機(jī)制在公平開放服務(wù)中的地位，確定公平開放是以合同約定交易雙方權(quán)利、義務(wù)的市場(chǎng)行為。

2.5.1 用戶申請(qǐng)條件的規(guī)范統(tǒng)一

油氣管網(wǎng)設(shè)施對(duì)于用戶的公平開放不可能是完全無條件的，準(zhǔn)入用戶經(jīng)營(yíng)行為必須守法并具備相關(guān)經(jīng)營(yíng)行政許可和安全生產(chǎn)資質(zhì)，符合國(guó)家、地方政府及行業(yè)規(guī)定和相關(guān)產(chǎn)業(yè)政策；用戶準(zhǔn)入行為要保障管道設(shè)施運(yùn)營(yíng)企業(yè)技術(shù)與商務(wù)上的相關(guān)權(quán)益，不能造成管道設(shè)施的損害和能力浪費(fèi)。新版《辦法》在第二十條規(guī)定了“油氣管網(wǎng)設(shè)施企業(yè)應(yīng)當(dāng)按照監(jiān)管要求制定并公開申請(qǐng)材料目錄等相關(guān)內(nèi)容”，雖然在條款中關(guān)于申請(qǐng)條件的細(xì)則要求沒有明確，但強(qiáng)調(diào)設(shè)施企業(yè)應(yīng)要按照監(jiān)管要求行事，避免準(zhǔn)入門檻過高。接下來政府監(jiān)管部門會(huì)根據(jù)設(shè)施企業(yè)的合理要求和用戶相關(guān)訴求，引導(dǎo)設(shè)施企業(yè)制定相應(yīng)的申請(qǐng)條件，使用戶申請(qǐng)條件更加規(guī)范統(tǒng)一，避免用戶漫無目的的準(zhǔn)備申請(qǐng)信息以及材料不完整導(dǎo)致申請(qǐng)環(huán)節(jié)的工作重復(fù)，為用戶申請(qǐng)創(chuàng)造便利條件。

對(duì)用戶設(shè)施合理的準(zhǔn)入條件，也是歐美國(guó)家設(shè)施企業(yè)的普遍做法。歐美多數(shù)管道設(shè)施企業(yè)都會(huì)在用戶管理上設(shè)立相應(yīng)的商務(wù)準(zhǔn)入和技術(shù)準(zhǔn)入要求，其中商務(wù)準(zhǔn)入要求主要集中于企業(yè)資質(zhì)、信用、財(cái)務(wù)以及擔(dān)保等方面，包括采用國(guó)際三大評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)的信用評(píng)級(jí)作為無需預(yù)付款的信用標(biāo)準(zhǔn)，或者用戶提前支付一定的管輸服務(wù)費(fèi)（預(yù)付款）和相關(guān)財(cái)務(wù)擔(dān)保等；而技術(shù)準(zhǔn)入要求主要包括氣質(zhì)、壓力、熱值及計(jì)量條件等。英國(guó)的“許可證”制度也非常具有代表性，只有取得政府頒發(fā)的“供應(yīng)許可證”或“托運(yùn)許可證”的用戶，才能夠向設(shè)施企業(yè)提交準(zhǔn)入申請(qǐng)，而提供服務(wù)的設(shè)施企業(yè)也需要取得政府頒發(fā)的“輸送許可證”或“州際輸送許可證”，任何主體只有在許可證授權(quán)的情況下才能進(jìn)行相關(guān)活動(dòng)，否則將承擔(dān)法律責(zé)任并被處以罰款，而許可證的取得需要達(dá)到政府設(shè)置的財(cái)務(wù)、信用和技術(shù)門檻[21]。

不過新版《辦法》在準(zhǔn)入要求上還缺少信用和財(cái)務(wù)保障要求，主要是因?yàn)槲覈?guó)行業(yè)內(nèi)還缺乏相應(yīng)的信用評(píng)價(jià)體系，用戶也無法出具相應(yīng)的信用證明；關(guān)于財(cái)務(wù)方面的要求，則需要根據(jù)設(shè)施企業(yè)和準(zhǔn)入用戶根據(jù)實(shí)際情況協(xié)商確定，上述都是不斷完善與改進(jìn)的工作方向。

2.5.2 用戶受理方式的完善優(yōu)化

作為公平開放服務(wù)的責(zé)任主體，油氣管網(wǎng)設(shè)施運(yùn)營(yíng)企業(yè)有義務(wù)構(gòu)建公正、有序、高效的市場(chǎng)秩序，提升公平開放的工作效率。從當(dāng)前公平開放實(shí)踐中，就開放服務(wù)的申請(qǐng)和批準(zhǔn)流程而言，存在著審批周期過長(zhǎng)，審批手續(xù)復(fù)雜，工作效率不高等諸多問題，用戶申請(qǐng)服務(wù)相對(duì)困難，部分用戶在需要層層審批的窗口期協(xié)調(diào)下，往往會(huì)錯(cuò)過資源采購(gòu)的最佳時(shí)期。因此，縮短設(shè)施企業(yè)的審批時(shí)間與流程，提高公平開放受理工作效率成為當(dāng)務(wù)之急。

《辦法》的第二十二條制定了油氣管網(wǎng)設(shè)施企業(yè)的受理方式與要求，給出了集中受理和分散受理2種方式。前一方式中設(shè)施企業(yè)通過在特定時(shí)間內(nèi)向社會(huì)集中公布開放服務(wù)邀約統(tǒng)一接收用戶申請(qǐng)，用戶獲取準(zhǔn)入相關(guān)信息更加直觀便捷，用戶申請(qǐng)與企業(yè)受理相對(duì)集中，雙方的工作步調(diào)更加一致，設(shè)施企業(yè)也可以在集中受理方式下安排最優(yōu)的服務(wù)方案，從而提高市場(chǎng)透明度，簡(jiǎn)化受理流程，提高工作效率，保證服務(wù)質(zhì)量。而后一方式雖然較集中受理方式效率較低，但其具備受理時(shí)間靈活、步驟設(shè)計(jì)簡(jiǎn)單、成本較低等特點(diǎn)，更適用于靈活性和突發(fā)性的各類服務(wù)申請(qǐng)?？紤]到申請(qǐng)用戶的數(shù)量、時(shí)間、方式和服務(wù)類別的差異性以及各設(shè)施企業(yè)工作流程的不同，《辦法》提供2種受理方式，讓設(shè)施運(yùn)營(yíng)企業(yè)和用戶根據(jù)實(shí)際情況自主選擇，更加合理。

采用分散受理方式下，設(shè)施企業(yè)的受理時(shí)限要求由過去的30個(gè)工作日縮短至15個(gè)工作日，對(duì)設(shè)施企業(yè)的受理時(shí)限提出了更加嚴(yán)格的要求。這將倒逼企業(yè)進(jìn)行相應(yīng)的管理機(jī)制調(diào)整。15個(gè)工作日的受理時(shí)限要求給以“三桶油”為代表的“集團(tuán)公司—專業(yè)公司—地區(qū)公司”統(tǒng)分結(jié)合、分級(jí)審批的集中管理機(jī)制帶來挑戰(zhàn)，企業(yè)勢(shì)必需要在優(yōu)化管理機(jī)制，簡(jiǎn)化審批流程和縮短審批周期上做相應(yīng)調(diào)整，以適應(yīng)高效快捷的市場(chǎng)需求。

2.5.3 構(gòu)建合同管理機(jī)制下的公平開放服務(wù)

合同管理機(jī)制是企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理與市場(chǎng)交易環(huán)節(jié)的核心內(nèi)容，既是企業(yè)依照法律法規(guī)進(jìn)行合法經(jīng)營(yíng)的體現(xiàn)，又能夠讓企業(yè)合法權(quán)益得到維護(hù)，使企業(yè)在良好的經(jīng)營(yíng)環(huán)境下得到穩(wěn)定持續(xù)的發(fā)展。油氣管網(wǎng)設(shè)施公平開放作為一種全新的市場(chǎng)行為，改變了原有的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)規(guī)則，非常有必要引入合同管理機(jī)制，通過合同約束，規(guī)范相關(guān)責(zé)任方的履約行為，并在合同履行中實(shí)現(xiàn)服務(wù)價(jià)值。構(gòu)建合同管理機(jī)制下的公平開放服務(wù)是新版《辦法》重點(diǎn)考量的內(nèi)容。

新版《辦法》第六章以專章條款突出強(qiáng)調(diào)了構(gòu)建合同管理機(jī)制下公平開放服務(wù)的重要性，列出了合同所需具備的基本條款內(nèi)容，包括服務(wù)時(shí)段、服務(wù)質(zhì)量、服務(wù)路徑及相關(guān)責(zé)任約束等，要求簽訂的服務(wù)合同應(yīng)按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定在“信用中國(guó)”網(wǎng)站備案（登記），即便是油氣管網(wǎng)設(shè)施對(duì)母公司及關(guān)聯(lián)公司的服務(wù)行為，都將列為合同履行機(jī)制的監(jiān)管內(nèi)容，這將從根本上改變?cè)O(shè)施服務(wù)合同管理意識(shí)淡薄，不簽署服務(wù)合同或事后合同的現(xiàn)象，也進(jìn)一步保證了合同內(nèi)容的公平公正性。

新版《辦法》對(duì)于合同基本內(nèi)容的陳述可以避免合同內(nèi)容構(gòu)成的隨意性，便于設(shè)施企業(yè)與用戶增加開放服務(wù)技術(shù)管理內(nèi)容的了解，也提高了政府對(duì)合同內(nèi)容監(jiān)管的針對(duì)性。當(dāng)然，制定并推行標(biāo)準(zhǔn)化開放服務(wù)合同示范文本，仍將是監(jiān)管部門所努力推進(jìn)的方向。

2.6 推行天然氣能量計(jì)量計(jì)價(jià)，更好適應(yīng)國(guó)際管輸和貿(mào)易規(guī)則

備受市場(chǎng)關(guān)注的就是天然氣計(jì)量方式的變化，天然氣能量計(jì)量雖然不是公平開放管理的關(guān)鍵要素，但卻是公平開放實(shí)踐中暴露出的主要問題?！掇k法》第十三條強(qiáng)調(diào)國(guó)家推行天然氣能量計(jì)量計(jì)價(jià)，并要求在新版《辦法》施行之日起24個(gè)月內(nèi)建立天然氣能量計(jì)量計(jì)價(jià)體系，這是我國(guó)首次在天然氣計(jì)量方式要求上與國(guó)際通用計(jì)量方式接軌。

采用能量計(jì)量計(jì)價(jià)目前是天然氣國(guó)際貿(mào)易交接與結(jié)算的普遍做法，計(jì)量單位多為英熱單位（Btu，1 Btu=1.054 kJ）和千瓦小時(shí)（kW·h）。首先天然氣采用體積計(jì)量容易在貿(mào)易交接環(huán)節(jié)產(chǎn)生誤差，由于天然氣采用體積計(jì)量受溫度和壓力影響較大，所以在計(jì)量上需要注明參比條件，但國(guó)內(nèi)外采用的天然氣體積參比條件并不統(tǒng)一，例如我國(guó)長(zhǎng)輸管道設(shè)計(jì)規(guī)范中體積參比條件采用20 ℃、101.325 kPa，而城鎮(zhèn)燃?xì)庠O(shè)計(jì)規(guī)范體積參比條件卻選用0 ℃、101.325 kPa[22-23]，這就容易造成雙方體積計(jì)量的差異，增加交易結(jié)算時(shí)的麻煩。其次，我國(guó)進(jìn)口LNG交接和結(jié)算大都按能量計(jì)量，而大部分管道氣卻采用體積計(jì)量計(jì)價(jià)，天然氣按體積和按能量2種計(jì)量與計(jì)價(jià)方式的同時(shí)存在，未來隨著公平開放和互聯(lián)互通的持續(xù)推進(jìn)，天然氣混輸帶來的氣質(zhì)指標(biāo)的改變，勢(shì)必會(huì)引起交接和結(jié)算上的爭(zhēng)議，影響公平開放的公正性，對(duì)管網(wǎng)互聯(lián)互通工作也會(huì)帶來不利影響。因此推行天然氣能量計(jì)量計(jì)價(jià)更有利于能準(zhǔn)確計(jì)量，體現(xiàn)優(yōu)質(zhì)優(yōu)價(jià)和公平公正，減少結(jié)算糾紛，這有利于天然氣行業(yè)的健康發(fā)展，也是推動(dòng)油氣管網(wǎng)設(shè)施公平開放的重要基礎(chǔ)。考慮到當(dāng)前我國(guó)推行天然氣能量計(jì)量的基礎(chǔ)條件已基本具備，新版《辦法》明確提出了天然氣能量計(jì)量計(jì)價(jià)的要求。

2.7 提出管輸服務(wù)多樣化和平衡機(jī)制等新舉措，引導(dǎo)公平開放市場(chǎng)化方向發(fā)展

新版《辦法》堅(jiān)持“積極穩(wěn)妥、適度超前”的原則，尤其是考慮近在眼前的國(guó)家管網(wǎng)公司的成立，提出了一些超前性規(guī)則與鼓勵(lì)性條款，引導(dǎo)公平開放市場(chǎng)化規(guī)則建設(shè)，更好地推進(jìn)公平開放發(fā)展。

新版《辦法》第十五條提到鼓勵(lì)油氣管網(wǎng)設(shè)施根據(jù)市場(chǎng)需要和設(shè)施運(yùn)行特點(diǎn)提供不同服務(wù)周期和服務(wù)質(zhì)量的多樣化服務(wù)。多樣化服務(wù)類型的設(shè)置可以讓用戶擁有選擇更多服務(wù)類型權(quán)利，也能讓設(shè)施企業(yè)根據(jù)設(shè)施運(yùn)行特點(diǎn)和季節(jié)性變化為用戶提供更合理的服務(wù)，根據(jù)不同服務(wù)合同的約束性差異，合理制定運(yùn)行安排來提高設(shè)施的利用效率，更好地為用戶提供服務(wù)。設(shè)置多樣化服務(wù)類型通常也是歐美管道設(shè)施企業(yè)的通常做法，除差異化服務(wù)外，還包括多種類型服務(wù)，譬如輸送路徑約束差異化帶來的“點(diǎn)對(duì)點(diǎn)”和“入口—出口”服務(wù)；與平衡相關(guān)的“存貸氣”服務(wù)等；油品管道提供的隔離批次輸送和常規(guī)順序輸送；LNG接收站除常規(guī)接卸、儲(chǔ)存、氣化服務(wù)外提供的再裝船轉(zhuǎn)運(yùn)服務(wù)；利用儲(chǔ)氣庫(kù)進(jìn)行的天然氣價(jià)格套利等，伴隨公平開放市場(chǎng)發(fā)展，相信服務(wù)類型也將不斷充實(shí)與完善。

新版《辦法》第二十六條強(qiáng)調(diào)用戶應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格履行合同約定充分使用油氣管網(wǎng)設(shè)施，對(duì)“未按照合同約定充分使用設(shè)施服務(wù)能力”的惡意囤積行為，除按照合同約定支付服務(wù)費(fèi)用外，情節(jié)嚴(yán)重者還將列入“油氣領(lǐng)域失信名單”。該條款借鑒了以歐盟國(guó)家為代表的“擁塞管理”相關(guān)條款內(nèi)容，其目的就是防止大用戶通過“囤積”服務(wù)能力排擠競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手的不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為。當(dāng)前我國(guó)設(shè)施服務(wù)能力不足，作為稀缺資源的“剩余能力”應(yīng)該讓其發(fā)揮最大的功效來為市場(chǎng)服務(wù)，因此打擊惡意囤積的行為非常必要。

新版《辦法》第二十七條強(qiáng)調(diào)了用戶的平衡義務(wù)，拋出了天然氣管道平衡機(jī)制的概念，這也是我國(guó)天然氣相關(guān)法案中首次引入“平衡機(jī)制”條款。所謂平衡機(jī)制是指使用天然氣管網(wǎng)的用戶必須確保一定時(shí)間段內(nèi)向天然氣管網(wǎng)內(nèi)注入和提取的氣量相等，避免氣量不一致導(dǎo)致的管網(wǎng)超壓或低壓運(yùn)行，影響到天然氣管網(wǎng)安全平穩(wěn)運(yùn)行。引入平衡機(jī)制能夠確保管網(wǎng)系統(tǒng)以經(jīng)濟(jì)高效的方式為用戶提供服務(wù)，減少失衡對(duì)管道運(yùn)營(yíng)企業(yè)的經(jīng)濟(jì)損失。美國(guó)的《636號(hào)令》強(qiáng)調(diào)天然氣管網(wǎng)用戶必須承擔(dān)平衡義務(wù)；造成不平衡的用戶應(yīng)當(dāng)承擔(dān)恢復(fù)系統(tǒng)平衡的成本，不遵守平衡準(zhǔn)則的用戶必須依據(jù)管道公司規(guī)定的價(jià)格支付平衡費(fèi)用；管道公司有權(quán)利用管道系統(tǒng)管存或者儲(chǔ)存設(shè)施來調(diào)節(jié)管網(wǎng)系統(tǒng)中出現(xiàn)的不平衡，并可在緊急情況采取強(qiáng)制平衡措施[24]。新版《辦法》指出用戶必須承擔(dān)平衡義務(wù)，賦予了設(shè)施企業(yè)強(qiáng)制平衡的權(quán)限，該規(guī)定將會(huì)改變以往由管道設(shè)施企業(yè)無償承擔(dān)設(shè)施失衡風(fēng)險(xiǎn)及恢復(fù)平衡成本損失等問題，提高用戶注提氣一致的意識(shí)，敦促設(shè)施企業(yè)建立規(guī)范的指定程序，完善設(shè)施運(yùn)行管理規(guī)則。關(guān)于設(shè)施企業(yè)的平衡服務(wù)權(quán)限以及平衡損失的補(bǔ)充措施，新版《辦法》還沒有給出相關(guān)條款，這還需要監(jiān)管部門、設(shè)施企業(yè)和用戶在接下來積極推動(dòng)相關(guān)配套辦法的規(guī)則制定。

3 新版《辦法》落地后需要完善的工作建議

當(dāng)然，改革的成功不是一蹴而就的，油氣管網(wǎng)設(shè)施公平開放工作也不可能通過一部新版《辦法》的頒布就能解決當(dāng)前面臨的各類問題，公平開放機(jī)制的建立與完善還需政府和相關(guān)企業(yè)做好大量的保障性工作，穩(wěn)步推進(jìn)，分步實(shí)施。

3.1 夯實(shí)法律法規(guī)基礎(chǔ)，制定完善相關(guān)配套細(xì)則

法律體系是監(jiān)管得以建立的基礎(chǔ)，也是監(jiān)管活動(dòng)所依據(jù)的準(zhǔn)繩。我國(guó)的法律制度體系是由全國(guó)人大通過的法律文件、國(guó)務(wù)院行政法規(guī)以及國(guó)務(wù)院所屬部委命令指示和規(guī)章辦法所組成。包括新版《辦法》在內(nèi)，我國(guó)先后推出的一系列關(guān)于油氣管網(wǎng)設(shè)施公平開放的規(guī)制文件都屬于部委發(fā)布的行政規(guī)章或行政指導(dǎo)，以辦法、通知等形式為載體，規(guī)制的效力層級(jí)不高，法律基礎(chǔ)還比較薄弱，缺乏法律法規(guī)帶來的嚴(yán)肅性和穩(wěn)定性，也無法修正更高級(jí)別甚至相同級(jí)別部門規(guī)章所約定的既成事實(shí)。譬如，作為“最后一公里”的城市燃?xì)馀錃夤芫W(wǎng)設(shè)施，本次新版《辦法》并未列入公平開放的監(jiān)管范圍，除城鎮(zhèn)燃?xì)庠O(shè)施建設(shè)運(yùn)行具有自身特性外，主要原因還在于公平開放與城鎮(zhèn)燃?xì)馓卦S經(jīng)營(yíng)權(quán)有著根本沖突，而城鎮(zhèn)燃?xì)馓卦S經(jīng)營(yíng)權(quán)受全國(guó)人大頒布的《行政許可法》、國(guó)家發(fā)改委等6部門頒布的《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》和行政合同《管道燃?xì)馓卦S經(jīng)營(yíng)權(quán)協(xié)議》所保護(hù)，在沒有更高層級(jí)的法律修正前提下，作為部門規(guī)章的《油氣管網(wǎng)設(shè)施公平開放監(jiān)管辦法》的規(guī)制層級(jí)是無法約束上述3個(gè)法律法規(guī)文件的。

盡管新版《辦法》從完善公平開放基礎(chǔ)，明確公平開放服務(wù)要求，細(xì)化可操作性執(zhí)行辦法，推行信息公開和合同管理機(jī)制、落實(shí)監(jiān)管措施及法律責(zé)任等方面進(jìn)行了調(diào)整完善，但從整體來看，《辦法》仍舊屬于一部綱領(lǐng)性與指導(dǎo)性規(guī)章辦法，讓其解決公平開放中的所有問題還不現(xiàn)實(shí)，隨著公平開放工作的廣泛深入推進(jìn)，務(wù)必需要制定更多相關(guān)配套細(xì)則。以歐盟為例，2009年頒布的第三套方案系統(tǒng)地提出了第三方準(zhǔn)入制度下管網(wǎng)設(shè)施運(yùn)營(yíng)的規(guī)則框架及規(guī)則制定的具體工作部署，其中《輸氣管網(wǎng)準(zhǔn)入條件（Regulation (EC) No.715/2009）》確定了輸氣管網(wǎng)、儲(chǔ)氣設(shè)施和LNG接收站的準(zhǔn)入規(guī)則、準(zhǔn)入條件、管網(wǎng)準(zhǔn)入費(fèi)率、服務(wù)類型、容量分配、透明度要求和管網(wǎng)平衡等指導(dǎo)性要求[25]，隨后幾年間，隨著天然氣市場(chǎng)化改革的推進(jìn)，歐盟委員會(huì)又相繼推出了跨境節(jié)點(diǎn)容量分配方案、平衡機(jī)制管理?xiàng)l例、擁塞管理、各國(guó)管網(wǎng)互通性等配套細(xì)則及指導(dǎo)意見[26]，分步、漸進(jìn)地推進(jìn)了歐盟天然氣市場(chǎng)化改革。同樣，新版《辦法》的頒布實(shí)施也只是建章立制的開始，相信在接下來的時(shí)間，監(jiān)管部門會(huì)針對(duì)公平開放過程中出現(xiàn)的各類關(guān)鍵問題，針對(duì)信息公開示范文本、剩余能力測(cè)算規(guī)范、容量分配規(guī)則、平衡機(jī)制、服務(wù)費(fèi)率等方面，陸續(xù)推出更多配套細(xì)則，建立健全規(guī)范的技術(shù)管理體系，特別是剩余能力測(cè)算辦法，需要國(guó)家能源主管部門和相關(guān)行業(yè)協(xié)會(huì)研究制定給出一個(gè)導(dǎo)則或規(guī)范，更好地指導(dǎo)公平開放工作，使公平開放工作能夠全程做到有法可依、有章可循。

3.2 提升監(jiān)管效能，保證政策落地執(zhí)行

一個(gè)公平開放的市場(chǎng)環(huán)境離不開高效有力的監(jiān)管體系。目前，我國(guó)實(shí)行政監(jiān)合一的監(jiān)管，國(guó)家能源局既是油氣產(chǎn)業(yè)政府主管部門，又是政策執(zhí)行的監(jiān)管機(jī)構(gòu)；監(jiān)管工作采取中央—地方協(xié)調(diào)分級(jí)管理的模式，國(guó)家能源局及其區(qū)域或省級(jí)外派機(jī)構(gòu)共同執(zhí)行監(jiān)督管理相關(guān)職責(zé)。由于我國(guó)長(zhǎng)期以來形成的“重審批，輕監(jiān)管”的慣性工作思維，企業(yè)對(duì)于公平開放監(jiān)管的重視程度不夠，而且企業(yè)本身對(duì)于公平開放市場(chǎng)行為也缺乏足夠的認(rèn)識(shí)，這給監(jiān)管工作增加了相當(dāng)?shù)碾y度，同時(shí)在多年的監(jiān)管實(shí)踐中也的確暴露出工作任務(wù)繁重，監(jiān)管力量不足，技術(shù)儲(chǔ)備欠缺，監(jiān)管邊界劃分不清等問題，這些也都影響到了監(jiān)管效能的高效運(yùn)轉(zhuǎn)。缺乏有效監(jiān)管，難以保證公平開放政策的有力推進(jìn)。

隨著油氣體制改革的穩(wěn)步推進(jìn)，市場(chǎng)化競(jìng)爭(zhēng)日趨充分，完善公平開放監(jiān)管內(nèi)容，進(jìn)一步強(qiáng)化市場(chǎng)監(jiān)管職責(zé)十分迫切。這就需要現(xiàn)有行政制度體系賦予能源監(jiān)管機(jī)構(gòu)更加完備的監(jiān)管職能與執(zhí)行手段，形成高效監(jiān)管體系；同時(shí)認(rèn)真落實(shí)“放管服”改革要求，政府部門進(jìn)一步簡(jiǎn)政放權(quán)的同時(shí)要以公平開放為抓手，加強(qiáng)規(guī)范市場(chǎng)行為的監(jiān)管工作，按照新版《辦法》規(guī)定的監(jiān)管措施積極開展各類專項(xiàng)督查，制定并發(fā)布具有法規(guī)效力的督查報(bào)告，加大不合規(guī)行為的披露力度，通過對(duì)相關(guān)企業(yè)責(zé)任人約訪約談和考核評(píng)估等方式，增強(qiáng)監(jiān)管影響力，提高監(jiān)管有效性，保證新版《辦法》的落地執(zhí)行。

3.3 積極應(yīng)對(duì)油氣管網(wǎng)運(yùn)營(yíng)機(jī)制改革，做好國(guó)家管網(wǎng)公司監(jiān)管工作

目前“運(yùn)銷一體化”帶來的設(shè)施企業(yè)銷售與運(yùn)輸利益捆綁，成為推進(jìn)公平開放的最大掣肘。因此做好公平開放工作的前提依舊是大力深化油氣體制改革，構(gòu)建公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境，切實(shí)增強(qiáng)行業(yè)發(fā)展的動(dòng)力和活力[27]。2019年3月，中共中央全面深化改革委員會(huì)第七次會(huì)議通過的《石油天然氣管網(wǎng)運(yùn)營(yíng)機(jī)制改革實(shí)施意見》，明確提出組建國(guó)家石油天然氣管網(wǎng)公司，成為落實(shí)油氣體制改革的重要內(nèi)容。

呼之欲出的國(guó)家管網(wǎng)公司，將是一家與三大國(guó)有石油公司平級(jí)、資產(chǎn)規(guī)模上千億、自然壟斷性突出的大型央企，因此如何約束其壟斷性，更好地發(fā)揮其公共服務(wù)屬性，使其成為改革的推力而非障礙，將成為擺在政府及眾多行業(yè)從業(yè)者面前的重大課題。管網(wǎng)公司成立為體制改革落錘之時(shí)，也按下了運(yùn)營(yíng)機(jī)制改革的按鈕。國(guó)家有關(guān)部門應(yīng)該按照“放開兩頭，管住中間”的改革思路，統(tǒng)籌國(guó)家管網(wǎng)公司成立后的應(yīng)對(duì)工作，做好對(duì)管網(wǎng)公司規(guī)劃建設(shè)、公平服務(wù)、成本監(jiān)審和安全運(yùn)行的全周期監(jiān)管，重點(diǎn)包括：①引導(dǎo)國(guó)家管道公司按照市場(chǎng)需求制定油氣管網(wǎng)中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃，督導(dǎo)規(guī)劃落地實(shí)施；②完善法規(guī)制度體系，引導(dǎo)其建立規(guī)范科學(xué)的運(yùn)營(yíng)機(jī)制，構(gòu)建公平無歧視的市場(chǎng)準(zhǔn)入環(huán)境；③加強(qiáng)信息公開制度化建設(shè)，打造信息公開平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)成本、價(jià)格和公平服務(wù)的公開透明；④完善管輸價(jià)格形成機(jī)制，合理控制管道投資水平，嚴(yán)格監(jiān)審生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)成本，逐步降低服務(wù)價(jià)格；⑤發(fā)揮政府在上中下游企業(yè)間的溝通協(xié)調(diào)作用，實(shí)現(xiàn)資源與市場(chǎng)的有效銜接；⑥建立應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制，發(fā)揮國(guó)家管網(wǎng)公司的應(yīng)急保供協(xié)調(diào)職能；⑦加強(qiáng)管網(wǎng)設(shè)施安全環(huán)保監(jiān)管，提升管道本質(zhì)安全，確保平穩(wěn)運(yùn)行等。上述工作都需要國(guó)家有關(guān)部門制定應(yīng)對(duì)策略，出臺(tái)配套性法規(guī)細(xì)則。

此外，對(duì)于未能納入國(guó)家管網(wǎng)公司的油氣管網(wǎng)設(shè)施，也應(yīng)該按照新版《辦法》的相關(guān)要求,切實(shí)履行運(yùn)輸和銷售業(yè)務(wù)財(cái)務(wù)獨(dú)立核算，嚴(yán)格監(jiān)管企業(yè)內(nèi)部交叉“補(bǔ)貼”等行為，積極推進(jìn)設(shè)施獨(dú)立運(yùn)營(yíng)，實(shí)現(xiàn)“運(yùn)銷分離”。上述措施將從運(yùn)營(yíng)機(jī)制上破除市場(chǎng)壁壘和壟斷桎梏，提升設(shè)施企業(yè)的獨(dú)立決策能力，提高其公平開放動(dòng)力，促進(jìn)市場(chǎng)化競(jìng)爭(zhēng)格局形成，從而充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，實(shí)現(xiàn)油氣行業(yè)真正高質(zhì)量健康發(fā)展。

4 結(jié)論和建議

1）雖然在部分油氣管道和LNG接收站有部分案例試水，相關(guān)企業(yè)的公平開放意識(shí)不斷增強(qiáng)，但總體開放程度有限，油氣管網(wǎng)設(shè)施公平開放工作還存在需求、動(dòng)力、能力、規(guī)矩共4個(gè)方面的不足。

2）新版《辦法》內(nèi)容亮點(diǎn)主要表現(xiàn)在以下7個(gè)方面：①?gòu)?qiáng)調(diào)非歧視性原則，保障開放服務(wù)的公平公正；②調(diào)整監(jiān)管范圍，政策制定更具針對(duì)性；③鼓勵(lì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和互聯(lián)互通，夯實(shí)公平開放基礎(chǔ)；④大力推進(jìn)信息公開，提高公平開放的科學(xué)性、規(guī)范性和透明度；⑤規(guī)范申請(qǐng)要求，優(yōu)化受理流程，建立基于服務(wù)合同的約束機(jī)制；⑥推行天然氣能量計(jì)量計(jì)價(jià)，以更好適應(yīng)國(guó)際管輸和貿(mào)易規(guī)則；⑦提出管輸服務(wù)多樣化和平衡機(jī)制等新舉措，引導(dǎo)公平開放市場(chǎng)化方向發(fā)展。

3）為進(jìn)一步推進(jìn)公平開放工作，新版《辦法》落地后還需要完善以下3個(gè)方面的工作：①夯實(shí)法律法規(guī)基礎(chǔ)，制定完善相關(guān)配套細(xì)則；②提升監(jiān)管效能，保證政策落地執(zhí)行；③積極應(yīng)對(duì)油氣管網(wǎng)運(yùn)營(yíng)機(jī)制改革，做好國(guó)家管網(wǎng)公司監(jiān)管工作。