《原子能法》立法的功能定位和制度構(gòu)建
——兼評《原子能法(征求意見稿)》

胡幫達

(華中科技大學(xué)法學(xué)院，湖北武漢430074)

新中國成立以來，我國核事業(yè)得到長足發(fā)展。1960年代初至1970年代初，“兩彈一星”的成功研制鑄就了共和國的核盾牌，對提升我國的國際影響和國際地位功不可沒。改革開放以來，我國積極推進原子能*在國際法律文件和各國法律文件中，“原子能(Atomic Energy)”和“核能(Nuclear Energy)”并沒有嚴格區(qū)別，各國用法與其歷史、習(xí)慣等因素有關(guān)。本文以下所稱“核能”和“原子能”等義，在翻譯國外法律文件名稱時根據(jù)其原文(英文)名稱而分別使用“原子能法”或“核能”。及相關(guān)技術(shù)的和平利用。然而，原子能的開發(fā)和利用也潛藏著不可忽視的風(fēng)險——核武器擴散、核恐怖主義和核事故始終是籠罩在原子能行業(yè)上空的“烏云”。原子能的開發(fā)和利用也因此被視為一把雙刃劍。各國都強調(diào)通過法律的手段來規(guī)范核能利用活動以增進其給人類帶來的福祉。

我國在原子能領(lǐng)域的法制建設(shè)起步較晚，20世紀80年代初開始啟動《原子能法》立法，但是由于種種原因，30多年來《原子能法》立法歷經(jīng)曲折而未能出臺。這期間，在無上位法的情況下，國務(wù)院已先頒布了數(shù)部原子能開發(fā)利用相關(guān)的行政法規(guī)，全國人大常委會也在《原子能法》立法較為困難的情況下分別于2003年通過了《放射性污染防治法》、2017年通過了《核安全法》。2018年9月10日，第十三屆全國人大常委會發(fā)布了《十三屆全國人大常委會立法規(guī)劃》，將《原子能法》列為第一類項目(即條件比較成熟、任期內(nèi)擬提請審議的法律草案)。隨后的2018年9月20日，司法部公布了國防科工局起草的《原子能法(征求意見稿)》(以下簡稱“征求意見稿”)，向社會征求意見。這標志著《原子能法》立法進入了一個新的階段。

應(yīng)當(dāng)指出的是，我國《原子能法》立法和大多數(shù)核能國家先制定《原子能法》后制定原子能領(lǐng)域其他法律的立法路徑并不相同。換言之，我國當(dāng)前的《原子能法》立法需要考慮的一個重要的問題就是《原子能法》應(yīng)當(dāng)如何與既有的原子能領(lǐng)域的法律進行協(xié)調(diào)和銜接，尤其是在《核安全法》已出臺的背景下如何定位《原子能法》的功能和制度構(gòu)建要點。對此問題，我國有學(xué)者曾從制定《核安全法》必要性的角度論述了《核安全法》和《原子能法》并存的可行性[1]，還有學(xué)者從法律制度體系構(gòu)建的角度探討了原子能立法的制度設(shè)計問題[2-4]，但這些研究要么沒有明確《原子能法》的功能定位，要么沒有將《核安全法》和《原子能法》予以區(qū)別對待，亦即我國學(xué)界關(guān)于《原子能法》立法的定位問題的研究尚付闕如。因此，值《原子能法(征求意見稿)》公開征求意見之際，有必要對此問題進行探討。

一、《原子能法》立法的轉(zhuǎn)型

我國《原子能法》立法工作歷經(jīng)波折，斷斷續(xù)續(xù)進行了三十多年[5]，對這一歷史過程進行梳理有利于總結(jié)其得失和明確當(dāng)前《原子能法》的功能定位和制度構(gòu)建方向。根據(jù)筆者2010年參與中國核能行業(yè)協(xié)會受工業(yè)信息化部委托組織的《原子能法(草案)》起草工作時調(diào)研所得資料，可以將《原子能法》的立法起草過程分為以下四個階段：

第一階段，起步期(1984—1989年)。1984年，在我國加入國際原子能機構(gòu)之后，為了推進民用核能的發(fā)展，經(jīng)李鵬同志批示，原國家科委作為牽頭負責(zé)部門會同能源、機械、水電、環(huán)保、衛(wèi)生、公安、勞動等部門成立《原子能法》起草領(lǐng)導(dǎo)小組和起草工作組，著手進行法律草擬工作。1989年7月，原國家科委將《原子能法(草案)》(1989年)報送原國務(wù)院法制局，并很快發(fā)至各部門征求意見，但由于有關(guān)部門存在著不同意見，草案被原國務(wù)院法制局退回原國家科委，要求進一步修改。

第二階段，發(fā)展期(1994—1998年)。1994年《原子能法》被列入中共中央批準的八屆全國人大常委會立法規(guī)劃中的第一類立法項目(屆內(nèi)提請審議的項目)，繼續(xù)由原國家科委牽頭起草。1995年, 原國家科委提請國務(wù)院審議經(jīng)過修改的《原子能法(草案)》(1995年)。然而，在征求意見的過程中, 有關(guān)部門的意見仍未達成一致，致使在八屆政府期間我國《原子能法》的立法任務(wù)沒有完成。

第三階段，維持期(1999—2010年)。九屆人大一次會議批準的政府機構(gòu)改革方案對核工業(yè)的管理體制做出重大調(diào)整，結(jié)束了四十多年政企合一的局面，為《原子能法》的制定創(chuàng)造了有利條件。1999年原國防科工委再次組織成立起草小組開展“原子能立法比較研究”，并將《原子能法》的立法工作列入原國防科工委“十五”規(guī)劃。起草小組在比較研究域外原子能法律制度和調(diào)查研究我國情況的基礎(chǔ)上，形成了《原子能法(草案)》(2006年)的征求意見稿，并在征求各部門意見后進行了完善。2008年國務(wù)院機構(gòu)改革再次對原子能管理體制做出調(diào)整后，工業(yè)信息化部(國防科工局)繼續(xù)推進《原子能法》立法工作，組織政府工作人員和專家學(xué)者對《原子能法(草案)》(2006年)進行了研討和修改，并于2010年初形成了新的征求意見稿——《原子能法(草案)》(2010年)。

第四階段，高度重視期(2011年至今)。2010年9月，北京大學(xué)核科院四位院士給時任總理溫家寶寫信建議盡快制定我國《原子能法》，得到總理批示。隨后，《原子能法》立法工作被納入學(xué)2011年國務(wù)院立法工作計劃，成為需要積極研究論證的項目之一，由工業(yè)信息化部牽頭，環(huán)保部、能源局等多部委參與起草研究。2011年福島核事故的發(fā)生推動了《原子能法》的立法起草進程，工業(yè)信息化部牽頭組建的立法起草工作小組在前述原子能法草案的基礎(chǔ)上于2012年12月形成了《原子能法(草案)》(2012年)的征求意見稿。之后的2013年至2017年，《原子能法》立法持續(xù)被列入國務(wù)院年度工作計劃，從2016年開始，《原子能法》立法被正式列入全國人大常委會的年度立法工作計劃[6]，直至被納入《十三屆全國人大常委會立法規(guī)劃》中的第一類項目。

從上可以看出，我國《原子能法》的立法起草工作主要由核能行業(yè)主管部門在組織和推動，政府機構(gòu)改革(政企改革)、部門意見、專家呼吁和福島核事故的促動等外在因素很大程度上影響了立法進程，當(dāng)前《原子能法》迎來了最好的立法時機。在司法部發(fā)布的國防科工局起草的《原子能法(征求意見稿)》之前，通過比較中國核能行業(yè)協(xié)會提供的歷版《原子能法(草案)》[注]在司法部發(fā)布的《原子能法(征求意見稿)》之前，《原子能法(草案)》已經(jīng)形成了5個版本，包括1989年版、1995年版、2006版、2010版和2012版。(以下簡稱“草案”)的文本結(jié)構(gòu)(如表1所示)和內(nèi)容可以發(fā)現(xiàn)，過去三十多年我國《原子能法》立法呈現(xiàn)三個特點。

表1 1989—2018年歷版《原子能法(草案)》框架對比

第一，歷版草案都體現(xiàn)了促進核能發(fā)展和實現(xiàn)安全保護的雙重目標，但是在不同的時期，對兩者的側(cè)重略有不同。例如，從法條文字表述上來看，1989年版草案和1995年版草案的立法目的相對而言更加強調(diào)促進核能發(fā)展，而后續(xù)2006、2010和2012年版草案則相對強化了安全保護的地位[注]1989和1995年版《原子能法(草案)》第1條表述一致，均為“為了促進原子能的研究、開發(fā)和利用，推動原子能事業(yè)發(fā)展，保護資源、環(huán)境和人民的健康，加速社會主義現(xiàn)代化建設(shè)，制定本法”。2006和2010年版《原子能法(草案)》第1條表述一致，均為“為規(guī)范和促進原子能的研究、開發(fā)和利用，保障國家安全和公眾安全，保護資源、環(huán)境和人體健康，實現(xiàn)經(jīng)濟與社會的可持續(xù)發(fā)展，制定本法”。2012年版《原子能法(草案)》第1條規(guī)定：“為規(guī)范和促進原子能的研究、開發(fā)和利用，保障國家安全和公眾安全、財產(chǎn)安全和人體健康，保護資源和環(huán)境，推動經(jīng)濟和社會可持續(xù)發(fā)展，制定本法?！薄?/p>

第二，歷版草案在框架結(jié)構(gòu)上大體相似。我們可以看到，除了總則、法律責(zé)任和附則這些共同部分之外，雖然在名稱上表述略有差別，但歷版草案都包含了核礦藏的開采(放射性礦產(chǎn)資源勘察與采冶/放射性礦產(chǎn)資源)、核材料的管制(核材料)、核設(shè)施的監(jiān)督管理(核設(shè)施管理/核設(shè)施)、核廢物的處理和處置(放射性廢物的處理和處置/放射性廢物管理)、核輻射裝置和放射性同位素的應(yīng)用(核技術(shù)應(yīng)用管理/放射性同位素和射線裝置)、核事故的應(yīng)急管理(核事故應(yīng)急準備與響應(yīng)/核與輻射事故應(yīng)急)[注]1995年版《原子能法(草案)》未設(shè)專章規(guī)定核事故應(yīng)急的內(nèi)容，但在“核設(shè)施的監(jiān)督管理”一章中有一條(第32條)對核設(shè)施運營單位制定應(yīng)急計劃進行了規(guī)定。、核損害賠償責(zé)任(核事故損害賠償)這七個方面的內(nèi)容。

第三，歷版草案的不同之處反映了不同時期立法試圖要回應(yīng)的新問題以及在處理發(fā)展和安全關(guān)系方面的微妙變化。例如，1989年和1995版草案都設(shè)專章規(guī)定了“管理部門和監(jiān)管機關(guān)(宏觀管理和監(jiān)督)”，可能反映了理順核能管理體制是當(dāng)時立法要解決的重要問題之一；又如，從1989年和1995年這兩版草案均設(shè)專章分別規(guī)定“科學(xué)研究與產(chǎn)業(yè)發(fā)展、職業(yè)待遇和勞動保護以及國際合作和交流”到2006年和2010年版這兩版草案設(shè)專章規(guī)定“核安全”，可能反映了前段時期發(fā)展問題的迫切性和后段時期核能發(fā)展已成規(guī)模時的安全問題凸顯的情勢變化；再如，2012年版草案取消“核安全”專章，則可能和2011年福島核事故發(fā)生后立法機關(guān)決定單獨制定《核安全法》有關(guān)。

表2 《核安全法》框架結(jié)構(gòu)

盡管從草案文本的框架結(jié)構(gòu)上看，只有2006年和2010年版草案設(shè)有“核安全”專章(草案其他各章的內(nèi)容也有很多是關(guān)于核安全的)[注]這兩版草案中“核安全”專章都是關(guān)于核安全的一般性或者原則性的規(guī)定。其中，2006年版《原子能法(草案)》的“核安全”專章規(guī)定的內(nèi)容是“核安全基本方針、基本責(zé)任、法規(guī)標準、安全評審和報告制度”；2010年版《原子能法(草案)》的“核安全”專章規(guī)定的內(nèi)容是“核安全基本方針、基本責(zé)任、法規(guī)標準、安全評審、安全許可、安全管理、監(jiān)督檢查和報告制度”。，但是從草案文本的具體內(nèi)容來看，其他各版草案的大部分制度設(shè)計和規(guī)定都是涉及核安全方面的。這一點對比《核安全法》的框架結(jié)構(gòu)(見表2)和內(nèi)容來看便顯得更為清晰[注]從表1中可以看出，除了放射性礦產(chǎn)資源采冶和核技術(shù)利用(放射源和射線裝置)之外，歷版《原子能法(草案)》關(guān)于安全方面的內(nèi)容基本上被《核安全法》所涵蓋，而實際上關(guān)于放射性礦產(chǎn)資源采冶和核技術(shù)利用方面的安全《放射性污染防治法》(2003年)已經(jīng)做出了較為完善的規(guī)定，《核安全法》在立法起草時和《放射性污染防治法》進行了分工和銜接(參見《全國人民代表大會法律委員會關(guān)于<中華人民共和國核安全法(草案)>修改情況的匯報》[EB/OL]. http://www.npc.gov.cn/npc/xinwen/2017-09/01/content_2028121.htm, 2018-09-20.)。。因此，在歷版原子能法草案尤其是2006年后的原子能法草案較少規(guī)定核能發(fā)展方面的制度內(nèi)容時，我們可以初步認為，過去30年我國的《原子能法》立法具有很濃厚的核安全立法色彩。如今《核安全法》已經(jīng)出臺，之前的《原子能法(草案)》的主體內(nèi)容幾乎被“掏空”，需要重新思考《原子能法》的立法定位。這一點在司法部發(fā)布的《關(guān)于<原子能法>(征求意見稿)的說明》中亦可以得到印證[注]《關(guān)于<原子能法>(征求意見稿)的說明》指出：“2018年1月1日，《中華人民共和國核安全法》施行。為了做好兩法銜接，我們對《中華人民共和國原子能法(送審稿)》進行修改完善，重點對立法定位、與《核安全法》的關(guān)系、貫徹落實總體國家安全觀、突出軍民融合戰(zhàn)略、促進產(chǎn)業(yè)發(fā)展等方面進行研究修改，形成《中華人民共和國原子能法(征求意見稿)》?！?。

二、《原子能法》的功能定位

同時關(guān)注核能利用行為帶來的收益和風(fēng)險是核法(Nuclear Law)的基本特征[7]3，亦即處理發(fā)展和安全的關(guān)系是核能立法的核心議題。對于《原子能法》立法而言，其功能定位亦取決于其在核能發(fā)展促進和安全規(guī)制方面所采取的立場。由于《核安全法》已專注于安全規(guī)制，從理論上來看，《原子能法》的定位有兩種可能的選擇：一是協(xié)調(diào)發(fā)展和安全關(guān)系的綜合法(核領(lǐng)域基本法)；二是促進核能發(fā)展的專門法(核能發(fā)展法)。那么，《原子能法》立法應(yīng)當(dāng)如何在這兩者之間選擇呢？ “他山之石，可以攻玉。”我們不妨先考察下域外的立法經(jīng)驗后再行作答。

(一)核領(lǐng)域基本法

將《原子能法》定位于核領(lǐng)域基本法，意味著在一國的核法體系中《原子能法》處于中心地位：其在調(diào)整范圍上全面涵蓋原子能開發(fā)利用行為，包括軍用方面和民用方面；在內(nèi)容上對核能利用和安全規(guī)制的制度進行頂層設(shè)計，其他單行的核立法都是在《原子能法》的基礎(chǔ)上的具體化或者深化規(guī)定；而在功能上發(fā)揮對核能發(fā)展利益和安全利益的沖突進行協(xié)調(diào)或者平衡的作用。

實踐中，將《原子能法》定位于核領(lǐng)域基本法的國家大致可以分為兩種類型：一種是百科全書式的詳細規(guī)范模式；另一種是框架式的簡約規(guī)范模式。前者以世界第一大核電國家美國為代表，其在1953年艾森豪威爾總統(tǒng)提出“原子用于和平”之口號后，于1954年通過了世界第一部現(xiàn)代意義上的原子能法——《1954年原子能法》(經(jīng)修訂)[注]美國《1954年原子能法》(Atomic Energy Act of 1954 (as Amended))[EB/OL]. http://www.gov/reading-rm/doc-collections/nuregs/staff/sr0980/v1/sr0980v1.pdf#page=13, 2018-09-20.。該法以鼓勵私人企業(yè)發(fā)展民用核能和保障公眾健康、安全與共同防御為目的，共3篇29章31115條[注]這三篇的篇名分別為“原子能”“美國濃縮公司”和“節(jié)約與補償”；29章的章名分別為“聲明、決定和目的”“定義”“組織”、“研究”“特種核材料的生產(chǎn)”“特種核材料”“源材料”、“副產(chǎn)物”“原子能的軍事應(yīng)用”“原子能許可證”“國際活動”“信息控制”“專利和發(fā)明”“(委員會)總權(quán)限”“獲取私人財產(chǎn)的補償”“司法審查和行政程序”“原子能聯(lián)合委員會(已廢止)”“執(zhí)行”“雜項”“撤銷原子能委員會與重新分配職能和責(zé)任”“國防核設(shè)施安全委員會”“一般規(guī)定”“公司的建立、權(quán)力與組織”“公司的權(quán)利、特權(quán)和資產(chǎn)”“公司私有化”“AVLIS與鈾濃縮替代技術(shù)”“濃縮鈾設(shè)施的許可證頒發(fā)與管理”“去污和退役”“能源和水利發(fā)展”；31115條為法律文本最后一條的序號，實際上美國《1954年原子能法》經(jīng)多次修訂后，很多條款已被廢止。，詳細規(guī)定了美國的原子能利用政策、立法目的、監(jiān)管組織、原子能研究計劃、核材料的生產(chǎn)與分配、原子能軍事應(yīng)用、許可程序、原子能開發(fā)公司的運作、國際合作、核損害賠償?shù)雀鞣矫鎯?nèi)容，該法為美國國內(nèi)原子能開發(fā)利用行為提供了直接規(guī)范指引。但需要指出的是，盡管該法鴻篇巨制，但由于受制于立法時的特定背景，其對原子能利用行為每一方面的規(guī)定并非同樣詳細，對于在該法中原則性規(guī)定或者籠統(tǒng)授權(quán)于監(jiān)管部門來實施規(guī)制的方面，美國國會后來也制定了一些特別法，例如《1978年鈾尾礦輻射控制法》《1982年核廢物政策法》和《1985年低放廢物政策修正法》[8]。后者以世界第四大核電國家日本為代表，其于1955年通過了《原子能基本法》[注]日本《原子能基本法》(Atomic Energy Basic Act of 1955 (Amended in 2012)) [EB/OL]. http://www.nsr.go.jp/archive/nsc/NSCenglish/documents/laws/1.pdf, 2018-09-20.，旨在鼓勵在安全基礎(chǔ)上通過核能研究、發(fā)展和利用以提高整個社會的福利水平和國民生活標準。該法共分9章21條，分別對立法目的與原子能基本政策、原子能委員會和核安全委員會[注]2011年福島核事故后，日本國會通過了《原子能規(guī)制委員會設(shè)置法》，該法對《原子能基本法》中關(guān)于原子能委員會和核安全委員會的規(guī)定進行了修改。、核能發(fā)展組織、核能相關(guān)礦物的開發(fā)和獲得、核燃料規(guī)制、核反應(yīng)堆規(guī)制、發(fā)明專利措施、輻射防護保護和賠償問題進行了規(guī)定。然而，不同于美國原子能法的是，日本《原子能基本法》的規(guī)定大多為原則性規(guī)范，而且明確規(guī)定很多具體問題需適用另行制定的特別法律。這些特別法律包括《原子能委員會和核安全委員會設(shè)置法》(1955年)、《核源材料、核燃料和反應(yīng)堆管理法》(1957年)、《放射性同位素危險防范法》(1957年)、《核損害賠償法》(1961年)、《核應(yīng)急準備特別措施法》(1999年)和《原子能規(guī)制委員會設(shè)置法》(2012年)等[9]。換言之，日本《原子能基本法》在日本核法體系中具有提綱挈領(lǐng)之功能。

考察有原子能法的國家可以發(fā)現(xiàn)，將《原子能法》定位于核領(lǐng)域基本法是很多國家在該國核立法之初所選取的立法思路，而不是在先行分別制定核領(lǐng)域若干單行法的基礎(chǔ)上再行歸納提煉以制定《原子能法》。而且，這些國家在制定了《原子能法》之后通常不會再單獨制定《核安全法》(除非《原子能法》后被修改不再作為基本法)，即便隨著核能不斷發(fā)展，核安全要求日益提高而需強化核安全制度時，這些國家也只是對《原子能法》不斷修改，仍然保留《原子能法》的核心法律地位。仍以美國為例，為了強化核安全監(jiān)管的獨立性，美國國會于1974年通過《能源重組法》對《1954年原子能法》進行修訂，設(shè)立了獨立規(guī)制機關(guān)——核監(jiān)管委員會。因此，在考慮我國是否采取核領(lǐng)域基本法模式時需要清醒地認識到，我國《原子能法》的立法背景和這些國家存在差異，即我國現(xiàn)在是在已經(jīng)制定了《核安全法》和《放射性污染防治法》這些核領(lǐng)域的單行法的基礎(chǔ)上再進行《原子能法》立法。

(二)核能發(fā)展法

相對于核領(lǐng)域基本法模式，核能發(fā)展法模式是指將《原子能法》定位于以促進核能產(chǎn)業(yè)發(fā)展為目的立法模式。此時，《原子能法》在調(diào)整的對象范圍上可能會涵蓋原子能開發(fā)利用行為的各個方面，但是在制度設(shè)計上將專注于對核能產(chǎn)業(yè)發(fā)展法律關(guān)系的規(guī)范或調(diào)整，而不涉及核能安全規(guī)制的內(nèi)容。《原子能法》將和核領(lǐng)域其他單行法律(如《核安全法》)處于并行地位，共同協(xié)調(diào)原子能開發(fā)利用中安全和發(fā)展的關(guān)系。

考察各國核立法實踐發(fā)現(xiàn)，采用核能發(fā)展法模式的國家并不多見，主要有澳大利亞、加拿大和韓國。其中，澳大利亞是無核電國家，目前僅有幾個用于科學(xué)研究和生產(chǎn)放射性同位素的反應(yīng)堆，但其有豐富的核礦藏，其《1953年原子能法》(經(jīng)修訂)[注]澳大利亞《原子能法》(Atomic Energy Act, 1953)1953[EB/OL]. https://www.legislation.gov.au/Details/C2004C00415.2018-09-20.調(diào)整范圍也和本國的核能發(fā)展情況密切相關(guān)。該法的主要內(nèi)容則是關(guān)于澳大利亞鈾礦、釷礦等礦產(chǎn)資源開發(fā)的規(guī)定，而有關(guān)安全的事項則由《1998年輻射防護與核安全法》[注]澳大利亞《輻射防護與核安全法》(Australian Radiation Protection and Nuclear Safety Act, 1998)[EB/OL]. https://www.legislation.gov.au/Details/C2012C00294/Html/Text, 2018-09-20.來規(guī)范。加拿大為世界核電大國，其現(xiàn)行原子能法——《核能法》[注]加拿大《核能法》(Nuclear Energy Act,1985)[EB/OL].http://laws-lois.justice.gc.ca/PDF/A-16.pdf,2018-09-20.為1985年制定。1997年加拿大聯(lián)邦議會在制定《核安全與控制法》(1997年)時對《核能法》進行了修訂，修改后的《核能法》集中于規(guī)范核能發(fā)展事項，其主要內(nèi)容是規(guī)定加拿大自然資源部長在核能開發(fā)利用中的職能和加拿大原子能有限公司的設(shè)立等。韓國的核電發(fā)展規(guī)模次于中國而大于加拿大，其早在1958年便頒布了《原子能法》這一韓國核領(lǐng)域的基本法，但是出于不斷強化核安全的考慮，韓國國會對該法進行了多次修改并在2009年建議將其中安全規(guī)制的內(nèi)容獨立出來，形成核能利用促進法和核安全法[10]。2011年日本福島核事故的發(fā)生促使這一立法建議得以實現(xiàn)，韓國國會將《原子能法》“拆分”成了兩部法律——新《原子能法》[注]韓國新《原子能法》(Atomic Energy Act, 2011) [EB/OL]. http://www.law.go.kr/eng/engLsSc.do?menuId=1&query=Atomic+energy&x=0&y=0#AJAX,2018-09-20.和《核安全法》[注]韓國《核安全法》(Nuclear safety Act,2011) [EB/OL]. http://www.nssc.go.kr/nssc/en/nci/elif/Nuclear_Safety_Act.pdf. 2018-09-20.。不同于2011年前舊《原子能法》[注]韓國舊《原子能法》( Atomic Energy Act, 2010) [EB/OL]. http://law.go.kr/engLsSc.do?menuId=0&subMenu=5&query=#liBgcolor0,2018-09-20.促進核能發(fā)展和預(yù)防災(zāi)害以保護公眾安全的二元立法目的[16]，新《原子能法》定位于推動核能發(fā)展以改善社會福利和公共生活水平，而由《核安全法》規(guī)定核能研發(fā)與生產(chǎn)的安全管理以防止輻射災(zāi)害和促進公眾安全。新《原子能法》在內(nèi)容上主要包括核能推進委員會的設(shè)立及其職能、核能研發(fā)與利用、推進綜合計劃的制定與實施以及核能研發(fā)基金幾個基本方面的規(guī)定?？梢哉f，韓國《原子能法》的功能定位經(jīng)歷了從核領(lǐng)域基本法向核能發(fā)展法的轉(zhuǎn)變。

相較而言，在內(nèi)容上，澳大利亞和加拿大的原子能法因其所規(guī)范的事項范圍過于局限而可能算不上完整意義上的核能發(fā)展法，而韓國的新《原子能法》則可以看作是典型意義上的核能發(fā)展法。需要注意的是，這些被歸為核能發(fā)展法模式的國家都在有原子能法之后制定了核安全法，即不同于我國已有《核安全法》再制定《原子能法》。此外，這些核能發(fā)展法模式的國家除了原子能法和核安全法之外，在核領(lǐng)域還分別制定了其他的法律，例如澳大利亞還制定了《2005年聯(lián)邦輻射廢物管理法》，加拿大還制定了《核燃料廢物法》《核責(zé)任法》和《射線輻射裝置法》等法律，韓國還制定了《核安全與核安保委員會建立與運作法》《韓國核安全所法》《實物保護及放射性應(yīng)急法》《放射性廢物控制法》《核責(zé)任法》和《核責(zé)任賠償協(xié)議法》等[11]。換言之，在這些國家中原子能法只是該國核法體系中和其他核法律處于平等地位的一員。

(三)我國《原子能法》的定位

從上述域外立法實踐我們可以看出，原子能法可能呈現(xiàn)不同形態(tài)或模式。這些模式并無優(yōu)劣之分，其合理性取決于各國的具體國情。我國《原子能法》立法的背景和上述國家不太一樣，明顯的一點就是我國已經(jīng)先行出臺了《核安全法》這一全面總結(jié)我國過去核與輻射安全治理制度經(jīng)驗的法律。也就是說，我國《原子能法》立法并不是“在白紙上作畫”，而是要考慮到與已經(jīng)出臺的法律的關(guān)系。

實際上，我國過去30年的《原子能法》立法起草工作形式上都是在將《原子能法》定位于核領(lǐng)域基本法模式展開的[注]例如1989年和1995年版《原子能法(草案)》的說明中都提到“我國迫切需要制定原子能法，以基本法律的形式，確定發(fā)展原子能事業(yè)的基本方針，和促進產(chǎn)業(yè)發(fā)展、加強安全監(jiān)督的管理體制”。2010年版《原子能法(草案)》說明中提到“我國還缺少統(tǒng)領(lǐng)原子能領(lǐng)域的基礎(chǔ)性法律，難于對核能戰(zhàn)略、核能政策、核能安全、核能監(jiān)管等綜合性、全局性問題進行有效調(diào)整”。2012年版《原子能法(草案)》說明中提到“迫切需要制定一部在原子能開發(fā)利用活動中起基礎(chǔ)作用的《原子能法》，為建設(shè)中國特色社會主義法律體系做貢獻”。， 2006年版和2010年版《原子能法(草案)》框架中的“核安全”專章設(shè)置更為清晰地反映了這種立法思路。該立法定位在《核安全法》出臺之前幾乎也沒有任何爭議，直到《核安全法》立法時才出現(xiàn)了相關(guān)討論。這是因為，從上述各國核立法的經(jīng)驗和我國歷版《原子能法(草案)》的重點內(nèi)容來看，有關(guān)安全方面的制度規(guī)范在篇幅上要遠遠多于發(fā)展方面的制度規(guī)范，即會出現(xiàn)上文所述《核安全法》一出而《原子能法》的內(nèi)容幾乎被“掏空”的尷尬局面。當(dāng)然，這種顧慮也不是我國所獨有的，世界第二大核電國家法國也曾有過類似的爭議，其最后的結(jié)果是法國在通過《核領(lǐng)域透明與安全法》后便不再制定核領(lǐng)域綜合性的法律[12]。為了避免這種局面的出現(xiàn)，我國立法者在起草《核安全法》時對《核安全法》和《原子能法》的關(guān)系做出了說明：

目前，核安全法和原子能法正在制定過程中。原子能法是核領(lǐng)域帶有基礎(chǔ)性和綜合性的法律，對原子能研究、開發(fā)與和平利用等所有活動做出全面規(guī)范。核安全法是有關(guān)核領(lǐng)域關(guān)于安全問題的專門法，重點以核設(shè)施、核材料安全為主要規(guī)范內(nèi)容。這部法律不規(guī)范有關(guān)核技術(shù)應(yīng)用和伴生放射性礦涉及的放射性污染防治問題；又將原子能法中有關(guān)核安全問題進行具體規(guī)范，是以防范核領(lǐng)域可能發(fā)生重大污染事件和核安全事故作為主要規(guī)范內(nèi)容[13]。

從上述說明中可以看出，即便在制定《核安全法》的背景下，我國的立法機關(guān)仍然遵循了過去《原子能法》立法工作的一貫立場，即將《原子能法》定位于核領(lǐng)域基本法。筆者認為，在理論上只要制度設(shè)計合理，而且如果制度之間能夠做到有機銜接和協(xié)調(diào)，無論是將《原子能法》定位于核領(lǐng)域基本法還是核能發(fā)展法，其在實質(zhì)上應(yīng)該都不會有太大影響。然而，考慮到實踐中我國法律制定的時間、背景以及價值理念、立法技術(shù)等多方面因素的影響，對同一領(lǐng)域的問題不同法律在制度規(guī)范上往往難以做到邏輯融洽，甚至不排除出現(xiàn)相互沖突的情形[14-15]?；诖朔N現(xiàn)實考慮，為了實現(xiàn)法律的可預(yù)期性和法秩序的統(tǒng)一性，我國確有必要在核法領(lǐng)域制定一部基本法。這一“基本法”并非我國《立法法》上的全國人民代表大會有權(quán)制定的基本法律范疇，而是有關(guān)原子能開發(fā)利用法律規(guī)范這一“領(lǐng)域法”[16]中的綜合性和基礎(chǔ)性法律。循此思路，若將我國《原子能法》定位于核能發(fā)展法將會導(dǎo)致兩方面的不足：一是可能導(dǎo)致核安全問題和核能發(fā)展問題相互隔離，其潛在矛盾或者利益沖突未能得到及時有效的協(xié)調(diào)或平衡，不利于我國核能的健康發(fā)展；二是將來若需制定核領(lǐng)域的基本法來綜合考慮安全問題和發(fā)展問題時立法難度會更大，而且會面臨“原子能法”名稱已被占用的情形下選擇一個合適的法律名稱的困難。因此，筆者贊同將我國《原子能法》定位于核領(lǐng)域基本法。當(dāng)前的征求意見稿也肯定了這種功能定位，將《原子能法》定位為“統(tǒng)領(lǐng)原子能領(lǐng)域的基礎(chǔ)性法律”[17]。

需要進一步說明的是，作為核領(lǐng)域基本(基礎(chǔ)性)法的《原子能法》其“基本”之處應(yīng)當(dāng)包含兩個方面：在形式上，《原子能法》應(yīng)當(dāng)為核領(lǐng)域其他單行法律的“母法”，這些單行法律應(yīng)當(dāng)是《原子能法》的具體展開，其內(nèi)容不得和《原子能法》的規(guī)定相抵觸；在內(nèi)容上，《原子能法》應(yīng)當(dāng)確立我國和平利用原子能的基本方針、政策和基本原則，構(gòu)建原子能發(fā)展和安全規(guī)制方面的基本制度體系。換言之，《原子能法》的規(guī)范設(shè)計尤其是制度構(gòu)建應(yīng)當(dāng)圍繞其作為核領(lǐng)域基本法的功能定位展開。

三、《原子能法》的制度構(gòu)建

上文域外經(jīng)驗呈現(xiàn)了以美國為代表的詳細版和以日本為代表的簡約版這兩種核領(lǐng)域基本法的制度構(gòu)建模式，但這屬于如何構(gòu)建法律制度的立法技術(shù)策略選擇問題，其前提和更為重要的問題是要明確作為基本法的《原子能法》應(yīng)當(dāng)構(gòu)建哪些制度。對此，筆者認為，應(yīng)當(dāng)圍繞核法中的核心議題，同時也是核領(lǐng)域基本法的《原子能法》所必須要回應(yīng)的問題——如何協(xié)調(diào)核能發(fā)展和安全規(guī)制的關(guān)系來展開。當(dāng)前的征求意見稿也意圖抓住這一主線，規(guī)定原子能開發(fā)利用行為應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌兼顧發(fā)展和安全[注]《原子能法(征求意見稿)》第4條：“從事原子能研究、開發(fā)和利用活動，應(yīng)當(dāng)貫徹總體國家安全觀，統(tǒng)籌兼顧發(fā)展和安全，保護生態(tài)環(huán)境，保障人身健康?！薄Ｑ酥骶€，從應(yīng)然層面來看，我國《原子能法》構(gòu)建的制度大致可以分為三種類型：一種可能完全是關(guān)于核能發(fā)展的(簡稱“發(fā)展制度”)，一種可能完全是關(guān)于安全規(guī)制的(簡稱“安全規(guī)制制度”)，還一種可能是既關(guān)于核能發(fā)展又關(guān)于安全規(guī)制的(簡稱“安全和發(fā)展平衡制度”)。

(一)發(fā)展制度

從歷史上看，民用核能的發(fā)展都得益于政府的鼓勵和扶持。例如，美國核能事業(yè)的發(fā)展和繁榮就離不開其《1954年原子能法》建立的一系列激勵私營企業(yè)投資民用核電市場的制度，我國大亞灣核電站一期工程的順利展開也是中央政府大力促成的結(jié)果[18]24。時至今日，由于技術(shù)要求高和成本高等制約因素，民用核能的發(fā)展仍然需要政府的支持。從長遠來看，政府對核能事業(yè)支持的方針政策和舉措最好能夠法定化，從而給核能開發(fā)利用主體以穩(wěn)定的預(yù)期和信心。考察美國、日本、俄羅斯等核能國家的原子能法可以發(fā)現(xiàn)，關(guān)于核能發(fā)展的制度內(nèi)容可以總結(jié)為以下六個主要方面：

第一，建立核能發(fā)展管理(促進)機構(gòu)，授予其促進核能發(fā)展和負責(zé)核能產(chǎn)業(yè)調(diào)控的職能。這里的管理部門未必是單獨部門，可以包括多個部門。例如，美國主要授權(quán)其能源部負責(zé)核能技術(shù)研發(fā)和管理；而日本的原子能發(fā)展部門包括原子能委員會、經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)省和文部科學(xué)省等多個部門。

第二，規(guī)定核能發(fā)展規(guī)劃(計劃)及其實施機制。發(fā)展核能是國家能源戰(zhàn)略或政策的重要組成部分，通過制定發(fā)展規(guī)劃政府可以實現(xiàn)對能源結(jié)構(gòu)和能源市場的宏觀調(diào)控。在這方面，韓國是具有代表性的國家，其《原子能法》設(shè)專章(第三章)規(guī)定“推進核能發(fā)展綜合計劃的制定和實施”，明確了核能發(fā)展計劃的制定主體、程序、內(nèi)容以及實施與監(jiān)督機制。

第三，建立核能科技研發(fā)與獎勵機制。核能發(fā)展需以技術(shù)進步為基礎(chǔ)和支撐，各國都非常重視對核能科技研究的投入，不少國家都給予制度保障。例如，韓國《原子能法》建立了“核能研發(fā)基金”(第四章)，詳細規(guī)定了該基金的設(shè)立、來源、管理和使用等。

第四，規(guī)定核能企業(yè)資格或者設(shè)立要求。從事核能開發(fā)利用活動需要一定的門檻，包括相應(yīng)的技術(shù)、人員和資金等方面的要求。有些國家對核能企業(yè)的設(shè)立和運行做出了特別要求。例如，美國《1954年原子能法》第二篇即為“美國濃縮公司”，其對公司的建立、組織，權(quán)利和資產(chǎn)進行了詳細規(guī)定；加拿大《核能法》則對其國內(nèi)原子能企業(yè)的股權(quán)屬性進行了規(guī)定。

第五，規(guī)定核物質(zhì)及設(shè)施的權(quán)屬。核物質(zhì)和設(shè)施既有安全敏感性，也屬于財產(chǎn)范疇，明確產(chǎn)權(quán)屬性是核能市場發(fā)展的需要。對此，俄羅斯《聯(lián)邦原子能利用法》第5條規(guī)定，所有的核材料、含有核材料的放射性廢物、核裝置、放射源和儲存設(shè)施，以及用于國防目的的放射源均歸聯(lián)邦所有；其他放射源和設(shè)施歸相關(guān)主體所有。美國《1954年原子能法》第41條規(guī)定，除法律規(guī)定的研究用設(shè)施和美國鈾濃縮公司所有的設(shè)施外，其他特種核材料的生產(chǎn)設(shè)施由美國原子能委員會(現(xiàn)美國能源部)代行聯(lián)邦所有權(quán)。

第六，建立核燃料保障機制。核燃料是核反應(yīng)堆正常運行的物質(zhì)基礎(chǔ)，充足和穩(wěn)定的核燃料供應(yīng)是核能可持續(xù)發(fā)展的重要保障。核燃料包括兩方面的重要來源：一是核礦物的采冶與加工；二是乏燃料的后處理。前者是源頭開發(fā)，后者是末端回收。為了保障核燃料的充分供應(yīng)，大部分國家的原子能法對核礦產(chǎn)資源的開采和加工這一源頭保障措施有所規(guī)定；但對乏燃料后處理這一末端回收方面,受制于技術(shù)條件、成本和核不擴散限制等原因，僅有少數(shù)國家的原子能法進行了原則性規(guī)定，例如俄羅斯《聯(lián)邦原子能利用法》第47條規(guī)定，加工乏燃料以提取其中有價值成分需依據(jù)俄羅斯聯(lián)邦其他法律的規(guī)定實施。

從文本上來看，我國當(dāng)前的《原子能法(征求意見稿)》也規(guī)定了大量的有關(guān)核能發(fā)展的制度措施，包括：將國家鼓勵、支持和獎勵原子能開發(fā)與應(yīng)用的政策予以法定化(第3、7和10條)；授予國務(wù)院核工業(yè)主管部門和能源主管部門對原子能開發(fā)和利用活動的監(jiān)督管理權(quán)；從規(guī)劃制定與實施、平臺建設(shè)、人才培養(yǎng)、技術(shù)創(chuàng)新和軍民融合等方面來促進原子能技術(shù)研發(fā)(第二章)；從放射性礦產(chǎn)資源采冶、核材料與核燃料制造、乏燃料與放射性廢物處理處置等方面來完善燃料循環(huán)體系建設(shè)(第三章)；從核反應(yīng)堆應(yīng)用、核技術(shù)應(yīng)用和國防應(yīng)用等領(lǐng)域來促進原子能的利用(第四章)?？梢哉J為，在篇幅上，征求意見稿(共八章)除去法律責(zé)任和附則部分外，包括總則在內(nèi)的四章(即第一章、第二章、第三章和第四章)在內(nèi)容上大部分都是關(guān)于核能發(fā)展的制度措施的規(guī)定。這些制度措施覆蓋了上述總結(jié)的域外原子能法關(guān)于促進核能發(fā)展的制度的主要方面，同時突出了自身特色，例如強調(diào)軍民融合發(fā)展(第3、15、26、33、34和35條)。換言之，由核能行業(yè)主管部門(核能發(fā)展主管部門)國防科工局主導(dǎo)起草的《原子能法(征求意見稿)》體現(xiàn)了濃厚的“核能發(fā)展法”色彩。

(二)安全規(guī)制制度

相對于核能發(fā)展制度，安全規(guī)制制度更為社會所關(guān)注，這一點從國際公約中可以反映出來。截至目前，已經(jīng)生效的涉及核能安全規(guī)制的國際公約主要包括：《不擴散核武器條約》(1970年)、《核事故或輻射緊急情況援助公約》(1986年)、《及早通報核事故公約》(1986年)、《核材料實物保護公約》(1987年生效，2005年修訂為《核材料與核設(shè)施實物保護公約》)、《核安全公約》(1996年)、《乏燃料管理安全和放射性廢物管理安全聯(lián)合公約》(2001年)和《制止核恐怖主義行為國際公約》(2007年)。這些公約基本上涵蓋了安全規(guī)制制度的一般內(nèi)容，主要包括核安全(Nuclear Safety)、核安保(Nuclear Security)和核保障(Nuclear Safeguard)三個方面。

具體而言，核安全是指“實現(xiàn)正常的運行工況，防止事故或減輕事故后果，從而保護工作人員、公眾和環(huán)境免受不當(dāng)?shù)碾婋x輻射危害”[19]123。核安全制度是在不斷吸取美國三里島核事故、蘇聯(lián)切爾諾貝利核事故和日本福島核事故等核事故教訓(xùn)的基礎(chǔ)上發(fā)展完善的。從國際公約的要求中可以總結(jié)出核安全的主要制度內(nèi)容包括：建立獨立的核安全監(jiān)管機關(guān)、建立核安全許可體系、建立輻射防護和實物保護體系、建立核應(yīng)急準備與響應(yīng)機制、保障公眾的核安全信息知情權(quán)和核安全決策參與權(quán)、明確許可證持有人的安全責(zé)任等方面[20]。

核安保是指“防止、偵查和應(yīng)對涉及核材料和其他放射性物質(zhì)或相關(guān)設(shè)施的偷竊、蓄意破壞、未經(jīng)授權(quán)的接觸、非法轉(zhuǎn)讓或其他惡意行為”[21]18。這些惡意行為包括盜竊核材料或者放射性物質(zhì)、利用盜取的核材料或放射性物質(zhì)制造爆炸裝置、散布放射性物質(zhì)裝置(也稱“臟彈”)以及破壞核設(shè)施或者運輸中的放射性物質(zhì)四種類型[22]。其中的任何一種行為都有可能導(dǎo)致綜合性的放射性物質(zhì)釋放而危害公眾與環(huán)境的嚴重后果，尤其是當(dāng)這些行為由恐怖分子實施時。因此，核安保的制度重心是應(yīng)對核恐怖主義，其主要制度措施是實施實物保護、打擊核材料非法販運和建立核安保國際合作機制等[22]。

核保障是指通過組織、法律和技術(shù)的機制防止核技術(shù)和核材料被濫用于軍事目的的重要手段[23]98。它是防止核擴散、實現(xiàn)核能和平利用的制度基礎(chǔ)。具體而言，核保障的載體通常是保障協(xié)議，例如，國際原子能機構(gòu)與一個或多個成員國締結(jié)的載有該國或多個成員國承諾不利用某些物項推進任何軍事目的和授權(quán)原子能機構(gòu)監(jiān)督履行這種承諾的協(xié)定[19]。核保障針對的是國家的非和平利用核能行為，國家需要和國際原子能機構(gòu)合作，同時也要和其他國家合作。對于國家立法而言，應(yīng)當(dāng)規(guī)定的主要制度內(nèi)容包括建立核材料衡算與控制體系和實施核進出口控制等[7]。

核安全、核安保和核保障在最終目的上具有一致性，在制度措施上有交叉和協(xié)同之處，但相互之間也存在著一些沖突，核立法需要妥善處理三者的關(guān)系[24]。我國現(xiàn)行《核安全法》已較為全面和詳細地構(gòu)建了上述核安全方面的各項制度，較為有原則性地規(guī)定了部分核安保制度，但關(guān)于核保障方面(除了與核安保方面交叉的核材料衡算制度外)基本沒有規(guī)定，作為基本法的《原子能法》立法應(yīng)當(dāng)對此作出回應(yīng)。從文本中可以看出，當(dāng)前的征求意見稿體現(xiàn)了從三個方面來統(tǒng)籌考慮原子能利用的安全問題：一是和《國家安全法》銜接，要求從事原子能研究、開發(fā)和利用活動應(yīng)當(dāng)貫徹總體國家安全觀(第4條)，因為國家總體安全觀中的核安全乃廣義的安全概念，涵蓋狹義的核安全、核安保和核保障三個維度；二是和《核安全法》銜接，設(shè)專章(第五章 安全監(jiān)督管理)提煉了《核安全法》中關(guān)于核安全(第37、38和41條)和核安保(第39和40條)方面的制度要點，包括核安全監(jiān)管、輻射防護、安全保衛(wèi)(防范核恐怖主義)、核材料衡算和核事故應(yīng)急；三是在第六章“核進出口和國際合作”中規(guī)定控制和限制核擴散敏感物項的出口、實施核進口保障監(jiān)督、參與核領(lǐng)域多邊防擴散機制的建設(shè)等措施來彌補《核安全法》在核保障(核不擴散)方面的規(guī)定的不足?？傮w而言，盡管所用篇幅不多，征求意見稿基本還是從面上覆蓋了安全規(guī)制制度的主要內(nèi)容。

(三)安全與發(fā)展平衡制度

核能利用風(fēng)險和收益并存。發(fā)展核能必須考慮到對公眾安全和環(huán)境的保護，即要實施安全規(guī)制；而實施安全規(guī)制必須考慮到核能利用對社會帶來的福利，即安全規(guī)制的目的不是禁止核能發(fā)展，而是將其風(fēng)險控制在合理可接受的范圍內(nèi)。換言之，我們應(yīng)當(dāng)堅持“安全和發(fā)展并重”的理念[25]。因此，法律制度的設(shè)計不可避免要涉及安全利益和發(fā)展利益的平衡，而這恰恰也是作為核領(lǐng)域基本法的《原子能法》的立法必要性所在和核心功能定位。

安全和發(fā)展并重的理念應(yīng)當(dāng)在《原子能法》的立法目的中得以體現(xiàn)(如上文所述美國《原子能法》和日本《原子能基本法》的立法目的規(guī)定)，但仍需要通過構(gòu)建具體的制度——安全與發(fā)展平衡制度來實現(xiàn)。安全和發(fā)展平衡制度橫跨核能發(fā)展制度和安全制度，其平衡安全和發(fā)展關(guān)系的理念應(yīng)當(dāng)分別在核能發(fā)展制度的設(shè)計和安全制度的設(shè)計中得以落實。例如，在核能發(fā)展計劃制定時考慮到安全監(jiān)管的能力，在安全目標(安全標準)的制定時考慮核能技術(shù)與成本等因素，在核安全許可程序方面簡化許可步驟，引入風(fēng)險指引規(guī)制模式[26]，等等。這些都可謂“隱性”的安全和發(fā)展平衡制度。除此之外，考察核領(lǐng)域國際公約和其他國家核立法實踐發(fā)現(xiàn)，尚有一種“顯性”的安全和發(fā)展平衡制度——核損害賠償制度。

核損害賠償制度是一種針對發(fā)生核事件或核事故發(fā)生后對人體健康、財產(chǎn)和環(huán)境等受到嚴重損害時的特殊侵權(quán)損害賠償制度安排。由于核損害通常為巨災(zāi)損害，而且損害規(guī)模具有不確定性，如果按照一般的侵權(quán)責(zé)任規(guī)則，核能企業(yè)將傾其所有財產(chǎn)填補其造成的損害，即可能意味著核能企業(yè)的巨額投資將血本無歸。這無疑打擊了企業(yè)發(fā)展核能的信心。為了鼓勵核能發(fā)展，保護核能企業(yè)不至于因核損害賠償而破產(chǎn)，同時又給予公眾充分的權(quán)利保護，在發(fā)生事故時給受害人提供及時有效的救濟，美國率先通過《普萊斯-安德森法》(該法已成為經(jīng)修訂的美國《1954年原子能法》的一部分)建立了核損害賠償制度。該制度的核心內(nèi)容是設(shè)定核設(shè)施營運人的賠償限額，規(guī)定核設(shè)施營運人的強制財務(wù)保證義務(wù)和政府的補償責(zé)任(國會決定)。這一制度被后來很多國家所借鑒，亦成為國際公約[注]關(guān)于核損害賠償領(lǐng)域存在兩個國際公約體系：一是國際原子能機構(gòu)(IAEA)倡導(dǎo)下締結(jié)的“維也納公約體系”，包括《關(guān)于核損害民事責(zé)任的維也納公約》(1963年通過，1997修訂)和《核損害補充賠償公約》(1997年通過)；另一個是經(jīng)濟合作與發(fā)展組織(OECD)倡導(dǎo)下締結(jié)的“巴黎公約體系”，包括《關(guān)于核能領(lǐng)域第三方責(zé)任的巴黎公約》(簡稱巴黎公約，1960年通過,1964年、1982年分別修訂)和《布魯塞爾補充公約》(1963年通過，1964年、1982年分別修訂)，2004年這兩個公約分別被修訂，但是修訂案尚未生效。這兩個公約體系通過《關(guān)于適用<維也納公約>和<巴黎公約>的聯(lián)合議定書》(1988年通過)進行銜接。兩個公約體系在基本原則和制度上大體相同。的通行規(guī)定。由于核損害賠償制度包括對核損害的定義、賠償范圍、責(zé)任承擔(dān)、賠償限額、財務(wù)保證、追索權(quán)、訴訟時效與司法管轄等諸多細節(jié)問題，除美國外，很多國家(地區(qū))在原子能法對核損害賠償問題做出原則性規(guī)定后，另行制定了專門的核損害賠償法或相關(guān)規(guī)定[注]例如日本制定了《核損害賠償法》(2012年修訂)，我國臺灣地區(qū)制定了所謂的“核子損害賠償法”(1997年)，等等。。

當(dāng)前的征求意見稿雖然在總則部分要求要統(tǒng)籌兼顧發(fā)展和安全，但是分則部分未見上述“隱形”的協(xié)調(diào)安全和發(fā)展關(guān)系的具體制度設(shè)計，對“顯性”的核損害賠償制度也是“一帶而過”。具體而言，與很多國家做法不同的是，我國未加入核損害賠償?shù)膰H公約，在立法之前由國務(wù)院分別于1986年和2007年就核損害賠償問題發(fā)布了批復(fù)性文件[注]這兩個批復(fù)分別是《國務(wù)院關(guān)于處理第三方核責(zé)任問題給核工業(yè)部、國家核安全局、國務(wù)院核電領(lǐng)導(dǎo)小組的批復(fù)》(國函〔1986〕44號)和《國務(wù)院關(guān)于核事故損害賠償責(zé)任問題的批復(fù)》(國函〔2007〕64號)。?？紤]到批復(fù)性文件法律效力較低且僅為權(quán)宜之計，國務(wù)院在2007年批復(fù)中特意指出，在起草《原子能法(草案)》時應(yīng)對批復(fù)中的各項內(nèi)容做出明確規(guī)定。實際上，在征求意見稿之前，我國《原子能法》立法也采取了這一立法思路，歷版《原子能法(草案)》都在“法律責(zé)任”一章外另設(shè)“核損害賠償”專章(見上表1)。然而，從文本結(jié)構(gòu)上，我們看到當(dāng)前的征求意見稿并沒有設(shè)專章規(guī)定“核損害賠償”，而是僅在“法律責(zé)任”這一章中設(shè)立了一條援引性條款——“因核事故造成他人人身傷亡、財產(chǎn)損失或者環(huán)境損害的，依法給予賠償”(第50條)?！蛾P(guān)于〈原子能法〉(征求意見稿)的說明》亦指出這是對核損害賠償責(zé)任問題做出的銜接性規(guī)定，換言之，征求意見稿并沒有對核損害賠償制度做出實質(zhì)性規(guī)定。從法律體系的邏輯上來看，對這種立法思路的轉(zhuǎn)變的合理解釋就是，核損害賠償問題應(yīng)當(dāng)適用《核安全法》第90條關(guān)于核設(shè)施營運人責(zé)任、賠償范圍、免責(zé)事由、追償條款和財務(wù)保證等方面的原則性規(guī)定，對于《核安全法》未做出規(guī)定的事項(例如賠償限額問題)以及有待具體化的事項(例如財務(wù)保證中的互助機制)則由未來專門立法(如專門制定核損害賠償法[注]已有數(shù)名全國人大代表提議制定《核損害賠償法》，參見《全國人民代表大會環(huán)境與資源保護委員會關(guān)于第十二屆全國人民代表大會第五次會議主席團交付審議的代表提出的議案審議結(jié)果的報告》([EB/OL]. http://www.npc.gov.cn/npc/xinwen/2017-12/27/content_2035540.htm, 2018-09-20)。)來規(guī)定。從整個核法體系構(gòu)建的角度來看，這種立法策略并無不妥，但是從制度構(gòu)建和法律功能定位匹配性的角度來看，核損害賠償制度的缺失無疑會在一定程度上削弱《原子能法》作為核領(lǐng)域基本法的功能定位。

四、結(jié) 語

過去三十多年我國《原子能法》立法在功能定位和制度構(gòu)建方面沒有太多約束性因素，歷版《原子能法(草案)》雖形式上定位于核領(lǐng)域基礎(chǔ)性和綜合性的法律，但是在制度構(gòu)建上未能充分體現(xiàn)這一功能定位，而頗有《核安全法》色彩。在《核安全法》已出臺的背景下，《原子能法》仍應(yīng)定位于核領(lǐng)域基本法，在內(nèi)容上應(yīng)具有綜合性，全面涵蓋核能發(fā)展、安全規(guī)制方面的基本制度，其重點任務(wù)應(yīng)當(dāng)放在構(gòu)建核能發(fā)展基本制度和平衡核能發(fā)展與安全規(guī)制的關(guān)系上。當(dāng)前的征求意見稿反映了立法起草者對之前《原子能法》作為核領(lǐng)域基本法之功能定位的合理肯定和延續(xù)，也體現(xiàn)了去《核安全法》色彩的傾向，著力構(gòu)建了促進核能發(fā)展的制度措施。然而，征求意見稿的不足之處在于有點“矯枉過正”，制度設(shè)計上使得“核能發(fā)展法”的色彩過于濃厚。征求意見稿應(yīng)當(dāng)補充和完善平衡安全與發(fā)展關(guān)系的制度內(nèi)容，確保制度構(gòu)建和《原子能法》作為核領(lǐng)域基本法這一功能定位相吻合。