立足濟(jì)南實(shí)際持續(xù)探索創(chuàng)新縱深推進(jìn)綜合執(zhí)法改革

● 李剛

濟(jì)南市立足實(shí)際強(qiáng)化體制機(jī)制創(chuàng)新，探索出具有地方特點(diǎn)的綜合執(zhí)法體系和執(zhí)法路子。其改革著眼四個重點(diǎn)：著眼解決重疊執(zhí)法問題，科學(xué)配置不同層級執(zhí)法權(quán)限；著眼實(shí)現(xiàn)優(yōu)化協(xié)同高效，加大機(jī)構(gòu)職能整合力度；著眼提升基層治理能力，推動執(zhí)法資源向基層一線傾斜；著眼發(fā)揮整體管理效應(yīng)，健全完善執(zhí)法運(yùn)行機(jī)制。

2016年以來，山東省濟(jì)南市全面貫徹落實(shí)黨中央部署要求，回應(yīng)人民群眾新期待新關(guān)切，不斷強(qiáng)化體制機(jī)制創(chuàng)新，持續(xù)縱深推進(jìn)綜合執(zhí)法改革，探索出具有地方特點(diǎn)的執(zhí)法體系和執(zhí)法路子。

一、做好三個對標(biāo)，提高綜合執(zhí)法改革政治站位和工作站位

（一）對標(biāo)黨中央決策部署，增強(qiáng)推進(jìn)綜合執(zhí)法改革的責(zé)任感。黨的十八屆三中全會提出，整合執(zhí)法主體，相對集中執(zhí)法權(quán)，推進(jìn)綜合執(zhí)法，著力解決權(quán)責(zé)交叉、多頭執(zhí)法問題，建立權(quán)責(zé)統(tǒng)一、權(quán)威高效的行政執(zhí)法體制。黨的十九屆三中全會要求，深化行政執(zhí)法體制改革，統(tǒng)籌配置行政處罰職能和執(zhí)法資源，相對集中行政處罰權(quán)，整合精簡執(zhí)法隊(duì)伍，解決多頭多層重復(fù)執(zhí)法問題。綜合執(zhí)法改革是黨中央持續(xù)推進(jìn)的一項(xiàng)改革任務(wù)，是全面深化改革、全面依法治國戰(zhàn)略部署的重要一環(huán)。必須站在旗幟鮮明講政治的高度，在思想上對標(biāo)看齊，在行動上自覺落實(shí)，以高度的責(zé)任感和使命感把綜合執(zhí)法改革推向深入。

（二）對標(biāo)治理現(xiàn)代化要求，增強(qiáng)推進(jìn)綜合執(zhí)法改革的方向感。執(zhí)法既是市場監(jiān)管、社會管理、生態(tài)環(huán)境保護(hù)職能的基本手段和載體，也是政府經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、公共服務(wù)職能的重要支撐，在現(xiàn)代政府職能體系中具有重要地位。當(dāng)前，監(jiān)管執(zhí)法領(lǐng)域存在不同層級、部門之間權(quán)責(zé)邊界不清現(xiàn)象，出現(xiàn)交叉重疊、爭權(quán)諉責(zé)、執(zhí)法盲區(qū)等問題。解決這些問題，必須深入貫徹落實(shí)黨的十九屆三中全會精神，以治理體系和治理能力現(xiàn)代化為方向，科學(xué)配置行政執(zhí)法職能和資源。為此，要改變分散化、碎片化的執(zhí)法格局，通過跨領(lǐng)域、大口徑的機(jī)構(gòu)職能整合，通過不同層級、部門執(zhí)法隊(duì)伍的協(xié)調(diào)聯(lián)動，來建立優(yōu)化協(xié)同高效的執(zhí)法體制。

（三）對標(biāo)群眾所盼發(fā)展需求，增強(qiáng)推進(jìn)綜合執(zhí)法改革的緊迫感。執(zhí)法工作直接面對群眾和企業(yè)，關(guān)注度和敏感度高。當(dāng)前，監(jiān)管執(zhí)法總體水平和人民群眾期待還有一定差距，不規(guī)范、不及時、不作為、亂作為等問題時有發(fā)生，在一定程度上影響了黨和政府形象。因此，必須對照人民群眾的所需所盼，從體制機(jī)制切入推動執(zhí)法水平提升，確保做到既不擾民不添堵，又有效維護(hù)社會秩序和市場秩序。濟(jì)南市正處在加快建設(shè)“四個中心”、全力推進(jìn)新舊動能轉(zhuǎn)換、打造“大強(qiáng)美富通”現(xiàn)代化國際大都市的關(guān)鍵時期，近年來已推出一系列改革舉措，其中很重要的一環(huán)，就是以集約化、系統(tǒng)化、專業(yè)化、規(guī)范化的行政執(zhí)法體系為支撐，打造有競爭力的政務(wù)環(huán)境和營商環(huán)境。

二、著眼四個重點(diǎn)，推動綜合執(zhí)法改革持續(xù)縱深發(fā)展

（一）著眼解決重疊執(zhí)法問題，科學(xué)配置不同層級執(zhí)法權(quán)限。針對多個層級職權(quán)同構(gòu)、權(quán)責(zé)重疊、“上下一般粗”的問題，近年來各地進(jìn)行了積極探索，其中最主要的就是通過推行權(quán)力清單、責(zé)任清單制度來清晰界定各層級、各部門事權(quán)，并按照簡政放權(quán)要求持續(xù)下放行政權(quán)力事項(xiàng)，推動管理服務(wù)重心下移。濟(jì)南市立足省會城市特點(diǎn)，把合理劃分市、區(qū)兩級執(zhí)法權(quán)限作為重點(diǎn)。除食品藥品安全、環(huán)境保護(hù)、安全生產(chǎn)、公共衛(wèi)生等領(lǐng)域根據(jù)上級明確要求保留市、區(qū)兩個執(zhí)法層級之外，其他領(lǐng)域推行以一個層級執(zhí)法為主的模式。其中，屬地監(jiān)管責(zé)任明確、基層發(fā)生頻率高的城市管理、勞動保障、市場監(jiān)管領(lǐng)域，以區(qū)級執(zhí)法為主；規(guī)劃、交通運(yùn)輸、農(nóng)林水利、節(jié)能等領(lǐng)域，以市級執(zhí)法為主。

（二）著眼實(shí)現(xiàn)優(yōu)化協(xié)同高效，加大機(jī)構(gòu)職能整合力度。綜合執(zhí)法不是一攬子執(zhí)法，不是整合口徑越廣越好、整合范圍越大越好，必須立足不同層級、不同領(lǐng)域的執(zhí)法職能特點(diǎn)，做到統(tǒng)分結(jié)合、平衡有度。濟(jì)南市從2016年開始，分市、區(qū)縣、街鎮(zhèn)三級進(jìn)行探索，立足實(shí)際情況分別采取了不同的整合模式。在市級層面，立足執(zhí)法專業(yè)性強(qiáng)、執(zhí)法工作與監(jiān)督管理銜接性要求高的特點(diǎn)，主推部門領(lǐng)域內(nèi)綜合執(zhí)法，結(jié)合2017年政府機(jī)構(gòu)整合調(diào)整和“三定”規(guī)定修訂工作，將市直各部門的執(zhí)法職責(zé)一律調(diào)整為一支執(zhí)法隊(duì)伍或一個內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)承擔(dān)。在區(qū)縣層面，著眼解決執(zhí)法隊(duì)伍小而散、難以形成合力的問題，探索跨部門跨領(lǐng)域綜合執(zhí)法，各區(qū)縣組建綜合行政執(zhí)法局，實(shí)現(xiàn)一個部門管執(zhí)法。各區(qū)縣執(zhí)法隊(duì)伍全部壓縮到8支以內(nèi)。在街鎮(zhèn)層面，為強(qiáng)化屬地管理責(zé)任，破解“看得見的管不著，管得著的看不見”問題，由區(qū)縣綜合行政執(zhí)法局向街鎮(zhèn)派駐執(zhí)法中隊(duì)，與街鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法辦公室合署辦公，實(shí)行雙重管理、以街鎮(zhèn)為主的體制，充分賦予街鎮(zhèn)綜合管理權(quán)限。

（三）著眼提升基層治理能力，推動執(zhí)法資源向基層一線傾斜。事多人少、小牛拉大車，是制約基層治理能力提升的關(guān)鍵問題。圍繞突破這一瓶頸，濟(jì)南市將80%以上的執(zhí)法人員下沉到基層一線。改革后，街鎮(zhèn)可調(diào)配的執(zhí)法人員平均為20名。各區(qū)縣加大對街鎮(zhèn)執(zhí)法的經(jīng)費(fèi)保障力度，統(tǒng)一配備執(zhí)法用車、電腦、打印機(jī)、對講機(jī)和照相機(jī)、執(zhí)法記錄儀、監(jiān)控設(shè)備、制式服裝等，不斷強(qiáng)化網(wǎng)格化管理和規(guī)范化建設(shè)，基層執(zhí)法能力顯著提升?；鶎恿α砍鋵?shí)后，執(zhí)法人員由“消防隊(duì)”變?yōu)椤把膊殛?duì)”，由“哪里有火哪里去”變?yōu)椤澳挠星闆r去哪里”，實(shí)現(xiàn)了無縫隙、全覆蓋的常態(tài)化治理。

（四）著眼發(fā)揮整體管理效應(yīng)，健全完善執(zhí)法運(yùn)行機(jī)制。區(qū)縣組建綜合行政執(zhí)法局后，行政處罰權(quán)和相應(yīng)的強(qiáng)制措施權(quán)相對集中，但審批、管理權(quán)仍在原主管部門，因此，部門間協(xié)作配合是關(guān)鍵。濟(jì)南市把建立協(xié)作機(jī)制、理順部門關(guān)系作為重點(diǎn)，指導(dǎo)各區(qū)縣通過采取簽訂責(zé)任書等形式，確保相關(guān)部門的行政處罰、行政強(qiáng)制、行政監(jiān)督等權(quán)力事項(xiàng)精準(zhǔn)移交；通過梳理公布權(quán)責(zé)清單和厘清職責(zé)邊界，建立健全執(zhí)法協(xié)調(diào)配合、與司法銜接、網(wǎng)格化管理、信息共享、經(jīng)費(fèi)保障等工作機(jī)制，實(shí)現(xiàn)監(jiān)管部門與執(zhí)法部門、執(zhí)法與司法的無縫銜接；通過打造執(zhí)法聯(lián)動網(wǎng)絡(luò)平臺，完善動態(tài)監(jiān)督管理制度、公示制度和考核標(biāo)準(zhǔn)，強(qiáng)化執(zhí)法監(jiān)督、規(guī)范執(zhí)法行為。

三、把握三個關(guān)鍵，為綜合執(zhí)法改革提供堅(jiān)實(shí)保障

（一）牢牢把握加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)這個關(guān)鍵，確保改革整體推進(jìn)。綜合執(zhí)法改革涉及不同層級的多個部門，是對行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)職能體系的深層次、整體性重構(gòu)，改革任務(wù)面廣量大、復(fù)雜艱巨。為加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，市和區(qū)縣均建立了由組織、機(jī)構(gòu)編制、財政、人社、法制等部門組成的綜合執(zhí)法聯(lián)席會議制度，明確各部門工作任務(wù)和議事程序，及時研究解決改革中遇到的重大問題，為改革協(xié)調(diào)穩(wěn)妥有序推進(jìn)提供組織保障。

（二）牢牢把握精準(zhǔn)分類施策這個關(guān)鍵，確保改革符合實(shí)際。對于綜合執(zhí)法改革，中央提出的方向和總體要求都很明確，但具體改革模式仍需各地結(jié)合實(shí)際進(jìn)行探索。濟(jì)南市做到不急于求成、不簡單照搬其他地方做法，按照分級分步的思路謀劃推進(jìn)改革。2016年在區(qū)縣和市直部門試點(diǎn)，2017年在各層級全面推開，2018年著力釋放制度紅利，走出一條既緊扣中央確定的改革大方向、又符合各層級執(zhí)法實(shí)際的綜合執(zhí)法路子。如商河縣，在試點(diǎn)時沒有采用“一支隊(duì)伍管全部”的模式，而是考慮到部分領(lǐng)域執(zhí)法專業(yè)性強(qiáng)、任務(wù)繁重、社會關(guān)注度高的實(shí)際，在組建綜合行政執(zhí)法局的同時，圍繞重點(diǎn)領(lǐng)域設(shè)置專門執(zhí)法隊(duì)伍。這種“1+X”模式，2017年在各區(qū)縣全面推開，為繼續(xù)深化市場監(jiān)管、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、文化市場、交通運(yùn)輸、農(nóng)業(yè)五個重點(diǎn)領(lǐng)域綜合執(zhí)法改革打下基礎(chǔ)。

（三）牢牢把握督導(dǎo)檢查評估這個關(guān)鍵，確保改革落地見效。濟(jì)南市編辦組織各區(qū)縣深入廣泛開展改革宣傳，認(rèn)真抓好跟蹤督導(dǎo)，到141個街鎮(zhèn)執(zhí)法中隊(duì)逐一開展實(shí)地巡查評議。借助12345市民服務(wù)熱線數(shù)據(jù)，對執(zhí)法投訴舉報案件數(shù)量與往年同期進(jìn)行比對分析，做好執(zhí)法效能評估。對于改革成效不明顯的領(lǐng)域，深入分析原因、查擺問題，有針對性地提出解決方案。在區(qū)縣層面試行“面部識別+大數(shù)據(jù)+云”等現(xiàn)代化執(zhí)法手段，推行“721”工作法，基本做到了70%的問題用服務(wù)手段解決、20%的問題用管理手段解決、10%的問題用執(zhí)法手段解決，群眾的安全感和滿意度明顯提升。