淺談新形勢下基層水政執(zhí)法現(xiàn)狀與對策

湯 帥

一、引言

近年來隨著我國社會經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展，人們的生活水平不斷提高，治水管水的主要矛盾也由人民對除水害興水利的需求與水利工程能力不足之間的矛盾，轉(zhuǎn)化為人民對水資源、水生態(tài)、水環(huán)境的需求與水利行業(yè)監(jiān)管能力不足之間的矛盾。水政執(zhí)法作為水利部門治水管水的一把利劍，如何更好地完成新形勢下基層水政執(zhí)法工作是現(xiàn)階段水政工作急需解決的問題。

二、基層水政執(zhí)法機(jī)構(gòu)職責(zé)概述

水政執(zhí)法是指水行政機(jī)關(guān)依法對水行政管理相對人采取的直接措施影響其權(quán)利義務(wù)，或者對相對人權(quán)利義務(wù)的行使與履行進(jìn)行監(jiān)督檢查，并對相對人的違法行為進(jìn)行查處的具體行政行為。主要職責(zé)是宣傳貫徹水法規(guī)并依法管理和保護(hù)轄區(qū)范圍內(nèi)的水資源、水域、水工程、水土保持、生態(tài)環(huán)境、防汛抗旱和水文監(jiān)測設(shè)施等；根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)對水事活動進(jìn)行監(jiān)督檢查，維護(hù)水事秩序；對公民、法人或其他組織違反水法規(guī)的行為實(shí)施行政處罰或者采取其他行政措施；配合和協(xié)助公安、司法部門查處水事治安和刑事案件；受水行政管理部門委托，辦理行政許可和征收行政事業(yè)性規(guī)費(fèi)等有關(guān)事宜等。

三、基層水政執(zhí)法工作的現(xiàn)狀

自1988年第一部《水法》實(shí)施以來，水利事業(yè)走上了法治軌道，通過多年不斷建設(shè)，逐步建立起水政執(zhí)法體系，有力打擊了各類水事違章違法行為，維護(hù)了水事秩序，為各項(xiàng)水利工作順利開展提供了重要保障。但是通過基層工作的不斷實(shí)踐發(fā)現(xiàn)，目前基層水政執(zhí)法工作仍然存在一些問題，主要表現(xiàn)在以下四個方面：

1.體制機(jī)制尚需完善，素養(yǎng)裝備有待提高

基層水政執(zhí)法機(jī)構(gòu)受水行政主管部門委托，開展水行政處罰工作。這種基于委托關(guān)系的執(zhí)法權(quán)限，極大限制了基層水政執(zhí)法機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性、自主性，降低了執(zhí)法的時(shí)效性和快速反應(yīng)能力，增加了執(zhí)法成本和執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)。作為執(zhí)法機(jī)構(gòu)，執(zhí)法人員多是半路出家，通過培養(yǎng)或自學(xué)后從事執(zhí)法工作，法律專業(yè)知識掌握不充分，運(yùn)用法律不準(zhǔn)確，執(zhí)法程序不規(guī)范，直接影響執(zhí)法效果。經(jīng)費(fèi)的缺失、裝備的更新不及時(shí)，使得水政執(zhí)法機(jī)構(gòu)難以保持水事違章違法案件高效處置。特別是“退裝”以后，沒有統(tǒng)一執(zhí)法著裝，缺乏正規(guī)性，嚴(yán)重降低了水政執(zhí)法威懾力。

2.各部門工作銜接不暢，多頭執(zhí)法管轄混亂

各行政管理單位的工作銜接和多頭執(zhí)法問題給基層水政執(zhí)法工作帶來困難。一是未全部給予確權(quán)劃界，部分灘地劃入基本農(nóng)田，致使部分地區(qū)權(quán)屬不清，管理力度弱化；二是在迅速發(fā)展經(jīng)濟(jì)中，由無序管理產(chǎn)生的歷史遺留問題給當(dāng)今依法治水、依法管水帶來了阻礙；三是管理部門多，協(xié)調(diào)難度大，由于處置標(biāo)準(zhǔn)不同而造成執(zhí)法管理混亂；四是個別機(jī)構(gòu)人浮于事、互相推諉，不能及時(shí)制止違章違法行為，造成管理缺位。這些問題的存在，嚴(yán)重削弱了執(zhí)法力量，減弱了執(zhí)法威懾力，降低了執(zhí)法效率，從而加大了執(zhí)法成本，使得水事管理效果難以得到有效保障。

3.群眾法制意識薄弱，水法規(guī)宣傳缺乏新意

法律法規(guī)宣傳工作流于形式，內(nèi)容老套乏味且沒有參與感，使得功夫沒少下力氣沒少費(fèi)，實(shí)際效果卻不佳。忽視對地方分管領(lǐng)導(dǎo)的宣傳工作，造成地方政策規(guī)劃上與當(dāng)今依法治水、管水的理念存在偏差。長時(shí)間水法宣傳的缺失，使部分群眾對于水資源合理利用的認(rèn)識存在誤區(qū)，加之傳統(tǒng)觀念和行為習(xí)慣的不良影響，致使水事違章違法活動屢禁不止。部分管理相對人認(rèn)為自己的違章違法活動沒有產(chǎn)生不良影響，執(zhí)法機(jī)構(gòu)依法依規(guī)實(shí)施的管理處罰是針對他們，跟他們過不去，是執(zhí)法人員利用法律的帽子威嚇?biāo)麄?，從心底產(chǎn)生對立情緒，不配合執(zhí)法工作，使水政執(zhí)法工作中“找人難、進(jìn)門難、取證難、處罰難”的四難現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。

4.執(zhí)法機(jī)構(gòu)缺乏手段，管理工作較難開展

水事糾紛管理相對人成分較為復(fù)雜，人員素質(zhì)偏低，法制意識薄弱，往往對執(zhí)法人員不予理睬、避而不見。更有甚者采取蠻橫態(tài)度，威脅旁證人員，謾罵圍攻執(zhí)法隊(duì)員，給調(diào)查取證和處罰處理帶來很大困難，因缺乏執(zhí)法手段，容易形成處置時(shí)間長、管理執(zhí)行難的局面。在面對“招商引資”“重點(diǎn)工程”等涉水工程項(xiàng)目時(shí)，地方政府存在不按規(guī)定程序報(bào)批、擅自主張開建等情況，甚至為了地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展而對基層水政工作進(jìn)行干擾，使得水政執(zhí)法人員在執(zhí)行公務(wù)中事難做、案難辦，一些案件經(jīng)常采取補(bǔ)辦建設(shè)手續(xù)等方式不了了之，讓基層水政工作成效大打折扣，導(dǎo)致有法難依、執(zhí)法難嚴(yán)、違法難究，嚴(yán)重影響水法律權(quán)威和政府公信力，遲滯了水利法制建設(shè)的腳步。

四、基層水政執(zhí)法存在問題的幾點(diǎn)建議探究

1.理順?biāo)?zhí)法體制，實(shí)行水政綜合執(zhí)法

機(jī)構(gòu)改革后，為推進(jìn)新時(shí)代水利改革發(fā)展，全面落實(shí)水利部“補(bǔ)短板，強(qiáng)監(jiān)管”總基調(diào)，強(qiáng)化水政執(zhí)法體系建設(shè)可以作為“強(qiáng)監(jiān)管”的重要抓手。應(yīng)系統(tǒng)整合涉水執(zhí)法資源，加強(qiáng)管理與處罰職能，優(yōu)化水政執(zhí)法機(jī)構(gòu)人員專、兼職配比，以高素質(zhì)人才充實(shí)水政執(zhí)法隊(duì)伍，全面推進(jìn)基層水利綜合執(zhí)法職業(yè)化。完善執(zhí)法機(jī)構(gòu)建設(shè)，加強(qiáng)執(zhí)法力度，增加執(zhí)法手段，形成涉水執(zhí)法擰成一股繩的合力，從根本上提高辦事效率，降低執(zhí)法成本，縮短執(zhí)法時(shí)間跨度，樹立執(zhí)法威懾力，逐步建立統(tǒng)一、規(guī)范、高效的執(zhí)法體系，達(dá)到提升水政執(zhí)法在水利行業(yè)強(qiáng)監(jiān)管中，保障水法律法規(guī)落地落實(shí)的目的。

2.認(rèn)真履責(zé)創(chuàng)新宣傳，營造良好外部環(huán)境

水法宣傳工作應(yīng)立足水利普法新形勢，滿足水利普法新要求，適應(yīng)社會發(fā)展新環(huán)境。在傳統(tǒng)宣傳方式的基礎(chǔ)上探尋宣傳工作新方法，適時(shí)靈活利用不同平臺，開展水法規(guī)知識競賽、沿河群眾訪談等群眾參與度高且易于接受的水法宣傳新形式。突出宣傳重點(diǎn)，剖析典型案例，以案說法，強(qiáng)化水法宣傳效果。健全水法宣傳長效機(jī)制，將水法宣傳貫穿執(zhí)法工作全過程，深入淺出地說明水法律法規(guī)，使沿河群眾知法、懂法，進(jìn)而守法、敬法。對違章違法者要在依法處理的基礎(chǔ)上幫助了解嘗試，理解法律的意義，從而使其真心認(rèn)錯、悔錯。從根本上打破“宣傳一陣風(fēng)，過后沒人管”的形式主義，克服“差不多”的庸政懶政思想和“突擊一下”的敷衍應(yīng)付做法，開創(chuàng)水政執(zhí)法新環(huán)境，建立水政執(zhí)法良好的外部環(huán)境。

3.保障水政執(zhí)法經(jīng)費(fèi)，提升執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)

以建立“高素質(zhì)、重時(shí)效、快反應(yīng)、嚴(yán)自律”水政執(zhí)法專業(yè)隊(duì)伍的高要求下力氣提升基層執(zhí)法能力。一是保障基層水政執(zhí)法專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，不斷提高水政執(zhí)法裝備水平，及時(shí)更新現(xiàn)代化執(zhí)法裝備，提升工作效率；二是統(tǒng)一執(zhí)法著裝，加強(qiáng)隊(duì)伍正規(guī)性建設(shè)，樹立水政執(zhí)法新形象，提升執(zhí)法隊(duì)員榮譽(yù)感，強(qiáng)化執(zhí)法機(jī)構(gòu)威懾力；三是在現(xiàn)有基礎(chǔ)上，提高水政執(zhí)法資格考核認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)，建成一支高素質(zhì)人才執(zhí)法隊(duì)伍；四是嚴(yán)格實(shí)行執(zhí)法證年審考核制度，并與專業(yè)院校深入合作，探索建立輪訓(xùn)培訓(xùn)機(jī)制，加強(qiáng)水政執(zhí)法人員專業(yè)知識和法律知識的學(xué)習(xí)與培訓(xùn)從而提升工作能力?！按蜩F還需自身硬”，只有自身學(xué)法、懂法，才能用法、執(zhí)法，才能真正做到依法行政，從而推進(jìn)水利建設(shè)法制化。

4.明確權(quán)責(zé)加強(qiáng)溝通，探索聯(lián)合執(zhí)法新模式

河湖長制的建立有效破解了責(zé)任主體不清和權(quán)力責(zé)任不匹配的兩大瓶頸約束，應(yīng)在河湖長制框架下進(jìn)一步明確各成員單位責(zé)任分工，壓實(shí)工作責(zé)任，提升辦事效能，增強(qiáng)單位間溝通協(xié)作從而發(fā)揮各自優(yōu)勢，形成分工合理、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、科學(xué)高效的治水執(zhí)法新思路。利用國家環(huán)境保護(hù)的高壓態(tài)勢，探索河湖長制架構(gòu)中，地方政府主導(dǎo)，多部門聯(lián)合執(zhí)法的水政綜合執(zhí)法新模式。與公安、法院建立聯(lián)勤、聯(lián)動機(jī)制，使執(zhí)法、執(zhí)行工作更為順利，從而保證水事違章違法案件順利查處，有效地維護(hù)河湖水事穩(wěn)定。

五、結(jié)語

水政執(zhí)法是水利管理工作的重要支撐，是依法行政、依法治水、依法管水的重要保障，是維護(hù)水事環(huán)境穩(wěn)定的重要手段。面對不斷變化的人水矛盾，要堅(jiān)持“依法行政、依法治水、依法管水”的中心思想，以銳意進(jìn)取的工作作風(fēng)，不斷革新基層水政執(zhí)法新局面，為新形勢下一線水政執(zhí)法工作注入強(qiáng)大生機(jī)與活力，為水利事業(yè)永續(xù)發(fā)展做出新的貢獻(xiàn)■