領導干部自然資源資產(chǎn)離任審計的部門協(xié)調(diào)機制構建

陳 鵬

（1.安徽師范大學法學院，安徽蕪湖 241003；2.華東政法大學政治學與公共管理學院，上海 201620）

審計監(jiān)督是規(guī)范行政權運行邊界，確保政府職能切實履行的重要手段。領導干部自然資源資產(chǎn)離任審計作為審計監(jiān)督的重要內(nèi)容之一，對于有效保護和合理利用自然資源，保護生態(tài)環(huán)境和推進生態(tài)文明建設和推動廣大領導干部樹立正確的政績觀具有非常重要的意義。黨的十八大以來，黨中央和國務院高度重視領導干部自然資源資產(chǎn)離任審計工作，先后出臺《開展領導干部自然資源離任審計試點方案》（2015年10月）《編制自然資源資產(chǎn)負債表試點方案》（2015年11月）和《領導干部自然資源資產(chǎn)離任審計暫行規(guī)定》（2017年6月）等頂層設計方案，明確對領導干部自然資源資產(chǎn)離任審計的重點并在部分地區(qū)進行積極試點，自然資源資產(chǎn)審計工作取得切實成效。但是，由于自然資源資產(chǎn)數(shù)據(jù)分散在多個部門且相關數(shù)據(jù)處于動態(tài)變化中，對審計人員的專業(yè)需求和技術要求較高，單獨依靠行政審計部門力量難以完成領導干部自然資源資產(chǎn)離任審計任務。中央全面深化改革領導小組印發(fā)的《領導干部自然資源資產(chǎn)離任審計暫行規(guī)定》指出，國務院及地方各級政府負有自然資源資產(chǎn)管理和生態(tài)環(huán)境保護職責的工作部門應加強部門聯(lián)動，構建領導干部自然資源資產(chǎn)離任審計的部門協(xié)調(diào)機制是對這一要求的積極回應，更是提升領導干部自然資源資產(chǎn)離任審計效能的重要機制保障。

1 領導干部自然資源資產(chǎn)離任審計的主要內(nèi)容

很長一段時期以來，由于地區(qū)生產(chǎn)總值的規(guī)模和增長速度是衡量地方官員在一定任期內(nèi)取得的政績大小的核心指標，使得具有強烈升遷動機的地方官員在不顧地方生態(tài)環(huán)境的承受力度和不注重自然資源資產(chǎn)的利用效率的前提下，盲目追求經(jīng)濟增長的速度，導致生態(tài)環(huán)境遭到不同程度的破壞，自然資源資產(chǎn)處于無效或低效利用的狀態(tài)。對此，迫切需要轉變對地方官員的績效考核機制，而針對領導干部的自然資源資產(chǎn)離任審計監(jiān)督就是適應這一轉變的有效舉措。依據(jù)我國相關法律的規(guī)定，自然資源資產(chǎn)的所有權歸屬于國家，但其使用權和管理權卻分散在各級政府的不同職能部門。各級黨政領導干部作為地方的主要管理者，對其管轄區(qū)域內(nèi)的自然資源資產(chǎn)的開發(fā)、利用和保護負有重要的監(jiān)管職責，對其任期內(nèi)的自然資源資產(chǎn)情況進行審計是國家審計監(jiān)督的重要方面。

明確領導干部自然資源資產(chǎn)離任審計的內(nèi)容是做好該項審計監(jiān)督的前提。目前，在領導干部自然資源資產(chǎn)離任審計的對象上，學界主要有兩種觀點：一是主張對領導干部本人的責任審計，即側重對人的審計。例如，安徽省審計廳課題組認為領導干部自然資源資產(chǎn)離任審計的對象應當是地方各級黨政主要領導干部[1]，“自然資源責任審計的核心主旨是搞清楚自然資源責任者的責任履行情況”[2]。二是主張要對領導干部任期內(nèi)的自然資源資產(chǎn)的變動等情況進行審計，即側重于對資源資產(chǎn)的審計，“自然資源資產(chǎn)審計對象為自然資源，包括資源的開發(fā)、使用和保護等過程”[3]。例如，湖北省審計廳課題組認為，“自然資源資產(chǎn)審計的對象是領導干部所管轄區(qū)域內(nèi)的自然資源資產(chǎn)在其任期內(nèi)的利用、保護和開發(fā)情況”[4]。對人的審計主要體現(xiàn)在領導干部要承擔的經(jīng)濟責任的審計，對物的審計則反映在自然資源資產(chǎn)的存量變動和使用收益上，體現(xiàn)為自然資源資產(chǎn)負債表的編制等。對領導干部自然資源資產(chǎn)的離任審計，是對領導干部任期履職情況進行審計的一部分，審計重點是領導干部的生態(tài)保護職責。但如果離開對領導干部任期內(nèi)自然資源資產(chǎn)的變動、收益和保護情況等量化數(shù)據(jù)的支撐，很難對某一領導干部的任期責任進行科學審計，審計結果也難以作為干部選拔任用的明確依據(jù)。

2017年6月，國家出臺了《領導干部自然資源資產(chǎn)離任審計暫行規(guī)定》，在綜合對人和物的審計基礎上，從定性和定量兩個方面對領導干部自然資源資產(chǎn)離任審計的重點從下述兩個方面進行明確，一是對領導干部對黨中央和國務院關于生態(tài)文明建設的頂層設計、自然資源資產(chǎn)利用和保護的法律法規(guī)以及相關政策文件的落實等情況的審計，二是領導干部在其任期內(nèi)的自然資源和資產(chǎn)的使用情況、保護狀況以及自然資源資產(chǎn)在使用過程中的收益情況的審計①。因此，結合《領導干部自然資源資產(chǎn)離任審計暫行規(guī)定》的有關內(nèi)容，可以將當前我國領導干部自然資源資產(chǎn)離任審計的對象主要界定為對領導干部在任期內(nèi)執(zhí)行有關生態(tài)保護和自然資源資產(chǎn)利用問題的法律法規(guī)、政策部署情況的生態(tài)審計和自然資源資產(chǎn)審計兩個方面。生態(tài)審計需要以一定區(qū)域內(nèi)的生態(tài)環(huán)境保護數(shù)據(jù)為依據(jù)，自然資源資產(chǎn)審計所依賴的自然資源資產(chǎn)負債表的編制，需要將分散在不同區(qū)域、不同層級的政府和不同政府部門的有關自然資源和資產(chǎn)的使用、保護和收益等方面的數(shù)據(jù)進行有效匯總并實時更新。由于生態(tài)環(huán)保數(shù)據(jù)由環(huán)保部門掌握，自然資源資產(chǎn)相關數(shù)據(jù)散落在各自然資源資產(chǎn)部門手中，而審計部門與環(huán)境保護部門、自然資源資產(chǎn)主管部門在行政層級上屬于平行關系，各自在數(shù)據(jù)的統(tǒng)計、匯總和上報系統(tǒng)方面存在隔離，使得審計部門難以有效獲取生態(tài)環(huán)境保護、自然資源資產(chǎn)使用和收益等方面的數(shù)據(jù)，導致針對有關領導干部的自然資源資產(chǎn)離任審計存在很大的困難?，F(xiàn)有行政機構的設置狀況，不僅加大了行政運行成本，也降低了審計結果的準確性，進而影響到審計結果的適用。

2 領導干部自然資源資產(chǎn)離任審計面臨的困境

生態(tài)環(huán)境保護審計和自然資源資產(chǎn)審計作為領導干部自然資源資產(chǎn)離任審計的兩個重要方面，在實際工作中不僅需要各級審計部門投入相應的時間和成本，也需要生態(tài)環(huán)境保護部門、自然資源資產(chǎn)部門的密切配合。但由于現(xiàn)有行政管理體制和運行機制存在的問題，審計部門在對領導干部進行自然資源資產(chǎn)離任審計時，面臨有效數(shù)據(jù)獲取難、審計人員的專業(yè)性不足、數(shù)據(jù)間難以有效支撐、自然資源資產(chǎn)負債表編制存在一定障礙以及與審計相關的配套制度不健全等問題，制約了領導干部自然資源資產(chǎn)離任審計工作的有效推進。

（1）審計所需的有效數(shù)據(jù)獲取難。國家審計主要包括財政預算執(zhí)行情況審計、國有資產(chǎn)投資審計、領導干部經(jīng)濟責任審計和領導干部自然資源資產(chǎn)離任審計四大類。財政預算執(zhí)行情況審計、國有資產(chǎn)投資審計、領導干部經(jīng)濟責任審計在具體實踐過程中，數(shù)據(jù)來源較為集中，審計部門獲取上述信息的成本較低且難度不大。例如，政府財政預算執(zhí)行情況和國有資產(chǎn)投資收益等數(shù)據(jù)主要由政府財政部門、各級政府的國有資產(chǎn)監(jiān)管部門提供，國有控股上市公司的財務報表等都可以直接作為審計的依據(jù)。與前三項審計監(jiān)督具有較為明確的數(shù)據(jù)來源且較易獲取數(shù)據(jù)不同，領導干部自然資源資產(chǎn)離任審計所需要的數(shù)據(jù)分散在水資源、國土資源、林業(yè)資源、草場資源、礦產(chǎn)資源、環(huán)境保護等多個行業(yè)主管部門。由于各部門都有一套相對獨立的數(shù)據(jù)統(tǒng)計系統(tǒng)，各部門間的數(shù)據(jù)系統(tǒng)大多不兼容，加之個別部門出于部門利益考慮或其他動機不愿意主動提供相關數(shù)據(jù)給審計部門，使得審計部門在領導干部自然資源資產(chǎn)離任審計時不僅數(shù)據(jù)獲取的成本高，而且獲取難度大。此外，審計部門對領導干部進行的自然資源資產(chǎn)離任審計需要一段時期內(nèi)的數(shù)據(jù)，很多數(shù)據(jù)有明確的起止時間要求，并且對數(shù)據(jù)的時效性要求較高，這也是上述數(shù)據(jù)管理部門難以保證或者不愿提供的。2018年3月新一輪黨和國家機構改革，將原本分散管理自然資源的部門進行職能整合和機構設置調(diào)整，組建了自然資源部，新組建的國家林業(yè)和草原局歸口自然資源部管理。同時，本次機構改革還對涉及到生態(tài)環(huán)境保護等方面的職能進行了調(diào)整，以原環(huán)境保護部為基礎，將有關氣候變化、節(jié)能減排、水污染防治、水環(huán)境保護等職能整合后，組建生態(tài)環(huán)境部。上述機構改革的實施，為我國生態(tài)環(huán)境保護和自然資源資產(chǎn)兩大方面數(shù)據(jù)的整合提供了便利。但是，由于自然資源部、生態(tài)環(huán)境部和國家審計署之間在自然資源資產(chǎn)的分布、使用、變動和收益等方面數(shù)據(jù)系統(tǒng)的對接和數(shù)據(jù)資源的共享上尚未構建起統(tǒng)一的協(xié)調(diào)機制，使得審計機關在推動領導干部自然資源資產(chǎn)離任審計時仍然面臨數(shù)據(jù)和信息不足的困境。因此，構建國家審計署與自然資源部、生態(tài)環(huán)境部在數(shù)據(jù)開放和共享等方面的協(xié)調(diào)機制，對于保障領導干部自然資源資產(chǎn)離任審計工作的順利推進非常必要。

（2）審計人員的專業(yè)性不足。審計監(jiān)督是一項專業(yè)性和技術性較強的工作，從事審計監(jiān)督的工作人員需要具備一定的專業(yè)技能和知識背景。通常來說，審計機關的工作人員需要具備審計、財務管理、經(jīng)濟法等相關法律等方面的知識和業(yè)務技能。自然資源資產(chǎn)審計雖然屬于行政審計中的一個類型，但是其與一般的審計項目不同，自然資源資產(chǎn)審計不僅要求審計人員具備相應的審計、財務管理和法律等知識，還需要審計人員具備一定的生態(tài)學、環(huán)境保護、氣候變化、大氣污染防治、水環(huán)境污染監(jiān)測、土地資源管理、礦產(chǎn)資源開采、礦山修復、森林和草原防護等方面的知識儲備，技術要求較高，專業(yè)性較強。例如，在自然資源審計中，需要用到無人機進行航拍、運用GPS衛(wèi)星定位技術等，而這些技術的掌握和使用對于審計機關特別是基層審計機關的工作人員來說，專業(yè)性過強。同時，以現(xiàn)有審計機關工作人員的教育背景和工作經(jīng)歷來看，絕大多數(shù)審計人員很難正確地識別自然資源資產(chǎn)的有關信息，更不用說去編制綜合程度更高、專業(yè)性更強的自然資源資產(chǎn)負債表并對涉及到的各類自然資源資產(chǎn)的統(tǒng)計報表進行較為專業(yè)的審計監(jiān)督。因此，由于審計機關的工作人員對于各類自然資源資產(chǎn)方面的統(tǒng)計報表難以進行準確的界定和明確的判斷，從而使審計機關對領導干部自然資源資產(chǎn)離任審計監(jiān)督難以取得實效，而完善的路徑便是加強審計機關與自然資源資產(chǎn)管理部門的合作，用其專業(yè)和技術優(yōu)勢來彌補審計機關在自然資源資產(chǎn)監(jiān)督上的弱勢。

（3）不同部門和不同地區(qū)間的許多數(shù)據(jù)難以有效支撐。數(shù)據(jù)是信息的表現(xiàn)形式之一，是政府決策和行政運行的重要依據(jù)，也是檢驗政府行政運行績效和實施行政監(jiān)督的主要參考標準。伴隨大數(shù)據(jù)時代的到來，數(shù)據(jù)在政府治理中的作用愈發(fā)重要，數(shù)據(jù)已成為人工智能時代國家的戰(zhàn)略資源，數(shù)據(jù)治理已成為未來政府治理的重要發(fā)展趨勢。從全社會數(shù)據(jù)分配格局來看，政府掌握全社會大約80%的數(shù)據(jù)，政府在數(shù)據(jù)數(shù)量上的優(yōu)勢為數(shù)據(jù)治理水平提升奠定了較為堅實的基礎。但從現(xiàn)有的政府數(shù)據(jù)的配置結構來看，數(shù)量可觀的數(shù)據(jù)被不同地區(qū)、不同層級的政府和不同的部門所掌握，不同區(qū)域間、不同層級政府間和不同部門之間的數(shù)據(jù)壁壘問題非常突出，政府數(shù)據(jù)的使用并未形成有效的合力，影響政府治理水平的提升和治理績效的改進。領導干部自然資源資產(chǎn)離任審計是一項比較專業(yè)的審計類型，涉及到的數(shù)據(jù)類型非常多，所需要的數(shù)據(jù)量非常大，完全、準確的自然資源資產(chǎn)數(shù)據(jù)供給是確保領導干部自然資源資產(chǎn)離任審計工作能夠取得實效的根本保證。但與政府部門其他類型的數(shù)據(jù)一樣，領導干部自然資源資產(chǎn)審計監(jiān)督所需要的數(shù)據(jù)分散在不同地區(qū)的不同層級政府的各個不同的部門之中，由于我國至今尚未構建起統(tǒng)一的國家自然資源資產(chǎn)數(shù)據(jù)庫系統(tǒng)，給領導干部的自然資源資產(chǎn)審計監(jiān)督帶來很大的麻煩。同時，由于各個部門采用的數(shù)據(jù)統(tǒng)計系統(tǒng)并不統(tǒng)一，系統(tǒng)內(nèi)部采集的信息項目類型存在差異，并且在數(shù)據(jù)的統(tǒng)計范圍、統(tǒng)計時間、統(tǒng)計口徑、統(tǒng)計單位等方面也不一定完全一致，導致各部門的數(shù)據(jù)之間難以有效支撐，特別是不同地區(qū)和不同部門采用的標準不一致更是給領導干部自然資源離任審計帶來難題。例如，“以耕地質(zhì)量等級劃分為例，有的標準將耕地按質(zhì)量等級由高到低依次劃分為1至10等，有的標準則劃分為1至15等，具體指標、數(shù)據(jù)也不盡相同，使得在審計中定量與定性的評判尺度難以準確把握”[5]。此外，在自然資源部和生態(tài)環(huán)境部組建之前，我國有關自然資源資產(chǎn)和環(huán)境保護等方面的數(shù)據(jù)分別由國土資源、林業(yè)、農(nóng)業(yè)、水利、國家發(fā)展和改革委等部門掌握，且各部門彼此間在職能劃分上存在一定的重疊和交叉，這在很大程度上會導致各部門在統(tǒng)計數(shù)據(jù)時存在重復統(tǒng)計和統(tǒng)計遺漏問題。部分重復統(tǒng)計和應該統(tǒng)計的數(shù)據(jù)而沒有統(tǒng)計，會使匯總后的數(shù)據(jù)難以真實全面地反映一個領導干部任期內(nèi)自然資源資產(chǎn)的真實變動和收益情況，甚至會出現(xiàn)因不同部門之間的數(shù)據(jù)“打架”導致難以得出審計結果的問題。

（4）自然資源資產(chǎn)負債表編制存在一定障礙?！邦I導干部自然資源資產(chǎn)離任審計的核心是對自然資源資產(chǎn)負債表實施審計”[3]，因此，要想提高領導干部自然資源資產(chǎn)審計的效果，必須要有比較規(guī)范且真實的自然資源資產(chǎn)負債表。自然資源資產(chǎn)負債表作為對自然資源資產(chǎn)的規(guī)模、質(zhì)量和結構的記錄，可以比較準確全面地反映一定區(qū)域內(nèi)各類自然資源資產(chǎn)的現(xiàn)狀及其在過去一段時期內(nèi)的變化情況，據(jù)此可以較為客觀公正地評價一定區(qū)域內(nèi)生態(tài)文明建設在一段時期內(nèi)取得的成效及存在的問題。但是，由于自然資源資產(chǎn)負債表涉及的政府部門主體多、自然資源類型復雜、資產(chǎn)價格又處于實時變動過程中，導致編制存在一定的障礙。例如，“自然資源實物量的指標設計、統(tǒng)計分類、度量單位等都需要綜合考慮各類資源的多重屬性和用途，難度較大。價格是自然資源價值量核算的關鍵，但很多自然資源價值量沒有市場交易和市場價格（如生態(tài)服務價值），其價格估算又缺乏可普遍接受的、標準化的核算規(guī)范”[6]。而且，很多自然資源資產(chǎn)的分布存在跨行政區(qū)的特征，很難通過人為的區(qū)分來將具體的資源數(shù)量和資產(chǎn)的價值等進行估算，這也在一定程度上給領導干部的自然資源資產(chǎn)審計帶來困難。同時，由于自然資源資產(chǎn)負債表編制涉及到的地區(qū)和部門較多，需要有一個能夠統(tǒng)籌不同地區(qū)和不同部門的機構來負責協(xié)調(diào)編制過程中遇到的各類體制和技術上的難題，以實現(xiàn)順利完成自然資源資產(chǎn)負債表編制的任務。但從現(xiàn)有的科層制的行政管理體制來看，各類型的自然資源資產(chǎn)主管部門主要對上級部門或者本級政府負責，部門間的聯(lián)系和協(xié)同較少，行政管理體制和機制存在的障礙也在一定程度上影響自然資源資產(chǎn)負債表的編制。

（5）與領導干部自然資源資產(chǎn)離任審計相關的配套制度不健全。領導干部自然資源資產(chǎn)離任審計監(jiān)督作為近年來黨中央和國務院大力推動實施的專業(yè)審計類型之一，不僅是國家加強對自然資源保護，大力推動社會主義生態(tài)文明建設的重要舉措，也是強化對領導干部履職能力的約束、引導領導干部樹立正確的政績觀和發(fā)現(xiàn)優(yōu)秀的領導干部的重要路徑。同時，我們也要意識到，領導干部自然資源資產(chǎn)離任審計監(jiān)督工作是一項比較復雜的系統(tǒng)性工作，不僅需要借助于審計機關認真專業(yè)的審計工作，還需要通過相應的配套措施來推動領導干部自然資源資產(chǎn)離任審計監(jiān)督能取得實效。通過編制自然資源資產(chǎn)負債表，對領導干部任期內(nèi)的生態(tài)保護情況和自然資源資產(chǎn)變動、收益等進行審計，目的不僅是要對領導干部在特定任期內(nèi)的生態(tài)績效進行客觀公正的評價，更重要的是要將自然資源資產(chǎn)審計的結果運用起來，在干部評價指標體系中賦予其較高的權重，以此來作為選拔、任用和獎懲干部的重要依據(jù)，從而更好地規(guī)范領導干部行為，讓其更好地履職盡責。但是，在目前的領導干部自然資源資產(chǎn)離任審計實踐中，絕大部分地區(qū)的審計還停留在為審計而審計的層面，審計機關與紀檢監(jiān)察部門和組織人事部門之間缺乏審計結果的溝通和互動，只有少數(shù)被確立為全國自然資源資產(chǎn)審計試點的地區(qū)出臺了關于自然資源資產(chǎn)審計結果適用的配套措施，例如浙江省湖州市專門出臺了《湖州市自然資源資產(chǎn)保護與利用績效考核評價暫行辦法》，從自然資源資產(chǎn)保護、自然資源資產(chǎn)利用和生態(tài)環(huán)境改善等三個方面對各縣區(qū)的領導干部進行評價和比較，以此推動領導干部履職盡責。

3 構建領導干部自然資源資產(chǎn)離任審計部門協(xié)調(diào)機制

領導干部自然資源資產(chǎn)離任審計的重點是生態(tài)環(huán)境保護審計和自然資源資產(chǎn)管理審計，二者涉及到的政府部門較多，“自然資源資產(chǎn)離任審計不僅僅是審計機關一個部門的工作，應與國土、海洋、林業(yè)、水利、環(huán)境保護等部門建立領導干部自然資源資產(chǎn)責任審計的工作協(xié)調(diào)機制”[7]。2018年3月，為了更好地強化對自然資源資產(chǎn)的監(jiān)管，國家對原有的自然資源資產(chǎn)管理機構設置格局進行了較大幅度的變動，按照相同、相似職能歸屬于同一個部門管轄的原則，在原國土資源部、國家林業(yè)局和環(huán)境保護部的基礎上重建了自然資源部、國家林業(yè)和草原局（歸自然資源部管理）和生態(tài)環(huán)境部。通過本次機構改革，改變了自然資源資產(chǎn)管理機構設置過于分散的弱點，為領導干部自然資源資產(chǎn)離任審計監(jiān)督的有效實施奠定了堅實的基礎。

自然資源部和生態(tài)環(huán)境部的組建，打破了自然資源管理和生態(tài)保護多頭監(jiān)管的弊端，同時也為全面真實有效的自然資源資產(chǎn)信息和生態(tài)環(huán)境保護信息的獲取提供了可能和便利。如果說自然資源部和生態(tài)環(huán)境部的組建為推動自然資源資產(chǎn)審計監(jiān)督績效提升提供了可能性，那構建國家審計機關與自然資源主管部門、國家審計機關與生態(tài)環(huán)境部門、國家審計機關與紀檢監(jiān)察和組織人事部門的部際協(xié)調(diào)機制是將這種可能性轉變?yōu)楝F(xiàn)實的關鍵一步。

（1）構建有效的國家審計機關與自然資源資產(chǎn)管理部門間的協(xié)調(diào)機制，推動部門間數(shù)據(jù)的開放共享和自然資源資產(chǎn)負債表的有效編制。伴隨大數(shù)據(jù)時代的到來，數(shù)據(jù)已經(jīng)從單純地反映信息的一種表現(xiàn)形式變成一個具有很大利用價值并能帶來收益的戰(zhàn)略性資源。但是，單獨的、孤立的數(shù)據(jù)是沒有什么價值的，數(shù)據(jù)只有通過匯總成數(shù)據(jù)系統(tǒng)，并采用一定的技術手段對其進行深度的挖掘才能把數(shù)據(jù)的價值充分地發(fā)揮出來，這就需要各不同地區(qū)、不同層級的政府和不同部門之間的數(shù)據(jù)能夠做到盡可能地開放、共享和互聯(lián)、互通。自然資源資產(chǎn)負債表的編制，不僅涉及到自然資源資產(chǎn)的數(shù)量、質(zhì)量和結構變動情況，也是一個區(qū)域內(nèi)的生態(tài)環(huán)境保護水平和質(zhì)量的重要依據(jù)。自然資源部主要職責是履行全民所有土地、礦產(chǎn)、森林、草原、濕地、水、海洋等自然資源資產(chǎn)所有者職責和所有國土空間用途管制，這也為我國打造統(tǒng)一的自然資源資產(chǎn)數(shù)據(jù)平臺提供了可能。為此，國家審計機關可以聯(lián)合自然資源部門，共同組建全國自然資源資產(chǎn)數(shù)據(jù)平臺，國家審計機關著手制定自然資源資產(chǎn)審計指標體系，共同參與編制自然資源資產(chǎn)負債表。自然資源部門負責數(shù)據(jù)平臺的構建和數(shù)據(jù)錄入，審計機關根據(jù)全國自然資源資產(chǎn)數(shù)據(jù)平臺的變動情況適時地調(diào)整自然資源資產(chǎn)審計指標體系，以此作為對各級領導干部離任審計的科學依據(jù)。同時，審計部門還可根據(jù)數(shù)據(jù)平臺中數(shù)據(jù)的變化情況對處于任期中的領導干部進行自然資源資產(chǎn)責任審計預警，將時點審計轉變?yōu)槿^程審計，實現(xiàn)對領導干部在任職期間的行為進行有效監(jiān)督的作用，將事后審計監(jiān)督與事中審計監(jiān)督進行有效結合，以實現(xiàn)將領導干部自然資源資產(chǎn)監(jiān)督效能最大化的目標。

（2）構建國家審計機關與生態(tài)環(huán)境部門的協(xié)調(diào)機制，推動生態(tài)環(huán)境保護信息對國家審計機關的開放和共享。生態(tài)環(huán)境保護審計是領導干部自然資源資產(chǎn)離任審計的重要內(nèi)容之一，與自然資源資產(chǎn)變化不易被人察覺不同，生態(tài)破壞和環(huán)境污染極易被感知，相關數(shù)據(jù)也可及時被有關部門掌握。但由于在很長時期內(nèi)，我國管理自然資源資產(chǎn)的部門設置過多，導致很難將生態(tài)環(huán)境保護方面的信息進行有效匯總，并在不同部門間共享，從而影響領導干部自然資源資產(chǎn)審計監(jiān)督的效果。2018年3月黨和國家機構改革中新成立的生態(tài)環(huán)境部，將原本分散在各個部門的環(huán)保監(jiān)管職能進行有效整合，從而為自然資源資產(chǎn)相關數(shù)據(jù)的統(tǒng)一提供可能。國家審計機關在進行領導干部生態(tài)審計時，需要與生態(tài)環(huán)境部門建立協(xié)調(diào)機制，共同編制生態(tài)環(huán)境保護評價指標體系和建立全國生態(tài)環(huán)境保護數(shù)據(jù)平臺，國家生態(tài)環(huán)境部門負責將日常監(jiān)管數(shù)據(jù)和中央環(huán)保督察組的督察結果等信息及時錄入數(shù)據(jù)平臺，審計機關可憑借生態(tài)環(huán)境保護平臺的數(shù)據(jù)信息，依據(jù)生態(tài)環(huán)境保護評價指標體系對領導干部進行生態(tài)審計。

（3）構建以審計部門工作人員為主，包括生態(tài)環(huán)境部門和自然資源部門等機構的相關專家組成的聯(lián)合審計監(jiān)督部際協(xié)調(diào)機構，負責領導干部自然資源資產(chǎn)的離任審計工作。領導干部自然資源資產(chǎn)離任審計是一項專業(yè)性和技術性較強的工作，在監(jiān)督工作人員安排上，可充分吸納外部專業(yè)人士，構建以審計部門為主，生態(tài)環(huán)境部門和自然資源部門相關專家組成的聯(lián)合審計監(jiān)督工作組。同時，自然資源資產(chǎn)主管部門在工作中會對其管轄的自然資源資產(chǎn)的變動情況進行定期審查，生態(tài)環(huán)境保護部門會定期通報各地區(qū)的生態(tài)環(huán)保信息，并形成相應報告。這些報告可與審計部門共享，避免審計部門在對特定領導干部任期內(nèi)的自然資源資產(chǎn)變動和使用情況進行審計時做重復勞動，既有利于節(jié)約審計成本，也因為有自然資源資產(chǎn)和生態(tài)環(huán)境部門的專業(yè)報告而提升審計監(jiān)督的科學化和專業(yè)化水平，確保審計結果的可信度和在運用過程中的有效性。

（4）構建國家審計機關與紀檢監(jiān)察、組織部門的協(xié)調(diào)機制，發(fā)揮自然資源資產(chǎn)審計監(jiān)督結果的效用。國家審計機關的主要職責是對國家機關及其工作人員進行審計，實現(xiàn)審計全覆蓋的目標?！伴_展領導干部自然資源資產(chǎn)審計是加強對權力制約和監(jiān)督的客觀需要”。[8]國家審計機關對領導干部自然資源資產(chǎn)離任審計的目的不僅是要對國家自然資源資產(chǎn)和生態(tài)保護狀況進行審計，以此推動生態(tài)文明建設取得更大成果，更主要的目的是要通過審計監(jiān)督來規(guī)范和約束領導干部的行為。因此，為了切實發(fā)揮自然資源資產(chǎn)審計監(jiān)督結果的效用，需構建國家審計機關與紀檢監(jiān)察、組織人事部門的協(xié)調(diào)機制。可由國家審計機關聯(lián)合紀檢監(jiān)察機關、黨委組織部門、政府人事部門建立領導干部自然資源資產(chǎn)審計信息平臺，以此作為紀檢監(jiān)察機關進行紀檢監(jiān)察和組織人事部門進行干部任用的重要依據(jù)。

（5）嘗試以一定的區(qū)域為單位，進行領導干部自然資源資產(chǎn)審計監(jiān)督。改革開放以來，以經(jīng)濟建設為中心的黨的基本路線成為指導黨和國家工作的中心指導思想，反映在對地方官員的考核方法上就是以地區(qū)生產(chǎn)總值為核心指標，具有強烈晉升動機的地方官員為了獲得更多更高的晉升機會，彼此間展開了激烈的經(jīng)濟錦標賽，這種經(jīng)濟錦標賽在部分地區(qū)演變?yōu)閻盒缘牡貐^(qū)競爭。對領導干部開展自然資源資產(chǎn)審計監(jiān)督，有助于改變這種惡性競爭的態(tài)勢，將很多地方官員扭曲的政績觀給轉變回來。但是，在自然資源資產(chǎn)審計監(jiān)督中，很多地方官員為了本地區(qū)的自然資源資產(chǎn)能夠得到有效的保護，不惜以犧牲相鄰地區(qū)的自然生態(tài)環(huán)境為代價，這種做法從本質(zhì)上與國家大力推行的領導干部自然資源資產(chǎn)審計監(jiān)督的初衷是背離的。由于自然資源資產(chǎn)的保護和利用，需要相鄰地區(qū)的地方政府之間的密切配合，因此，可以改變現(xiàn)有的單純以行政區(qū)劃為單位的考核方法，嘗試以一定地域為單位，對該區(qū)域內(nèi)的幾個行政區(qū)的領導干部的自然資源資產(chǎn)審計監(jiān)督進行合并，以最大限度地實現(xiàn)自然資源資產(chǎn)審計監(jiān)督的目的。

4 結論

領導干部自然資源資產(chǎn)審計監(jiān)督是黨中央和國務院近年來大力推動實施的審計監(jiān)督類型之一。領導干部自然資源資產(chǎn)審計的實施，有助于改變領導干部單純以經(jīng)濟增長為目的的政績觀，樹立保護自然生態(tài)環(huán)境和合理利用自然資源資產(chǎn)的執(zhí)政理念。由于受到管理自然資源資產(chǎn)的部門眾多以及科層制管理體制的影響，領導干部自然資源資產(chǎn)審計工作在實施過程中遇到很大困難，取得的效果較為一般。生態(tài)環(huán)境部的成立為自然資源資產(chǎn)管理機構的統(tǒng)一提供契機，同樣也為領導干部自然資源資產(chǎn)離任審計工作的有效實施提供可能。在此背景下，我們可以通過構建國家審計署與自然資源資產(chǎn)管理機構、紀檢監(jiān)察機構、組織人事部門的橫向協(xié)調(diào)機制，實現(xiàn)相關數(shù)據(jù)的共享，推動審計監(jiān)督和專業(yè)技術監(jiān)督的有機融合，是消解當前我國領導干部自然資源資產(chǎn)審計監(jiān)督面臨的困境，提升領導干部自然資源資產(chǎn)審計監(jiān)督水平和質(zhì)量的重要路徑。

注 釋：

① 參見《領導干部自然資源資產(chǎn)離任審計暫行規(guī)定》（2017年6月）。