江蘇省金融支農(nóng)的實踐與思考

孫 銳/江蘇省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳

農(nóng)村金融作為我國金融體系和農(nóng)業(yè)支持保護體系的重要組成部分，是農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化建設(shè)的重要支撐，是金融服務(wù)實體經(jīng)濟的重要領(lǐng)域。近年來，江蘇省在金融支持農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展方面進行了大膽探索，出臺了一系列金融支農(nóng)政策，取得了一定成效。

江蘇省金融支農(nóng)的主要做法

農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的弱質(zhì)性決定了農(nóng)村金融離不開財政資金的扶持，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展不能僅僅依靠有限的財政支農(nóng)項目資金，更需要引入金融“活水”。近年來，江蘇省通過推進“兩權(quán)”抵押貸款試點、建立全省農(nóng)業(yè)信貸擔保體系、健全新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體融資風險補償機制、建設(shè)農(nóng)村社會信用體系等政策措施，不斷拉近金融機構(gòu)和新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體之間的距離，努力解決涉農(nóng)融資難問題。

扎實推進“兩權(quán)”抵押貸款試點工作。一是按時基本完成確權(quán)登記頒證。自2015 年江蘇省被列為農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證整省推進試點省份以來，先后印發(fā)多個文件，確立“6543”工作路徑，形成覆蓋工作全程的政策體系。全省確權(quán)登記頒證整省推進試點任務(wù)在2018 年底基本完成。二是建立健全土地流轉(zhuǎn)規(guī)范管理制度。制訂全省統(tǒng)一的土地流轉(zhuǎn)示范合同文本，要求土地流轉(zhuǎn)超過1 年的都要簽訂流轉(zhuǎn)合同；印發(fā)《江蘇省農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場交易實施細則》和《關(guān)于農(nóng)村集體資產(chǎn)資源流轉(zhuǎn)全部進場交易的通知》，積極推進土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)進場交易，不斷激活和拓展土地經(jīng)營權(quán)權(quán)能。全省產(chǎn)權(quán)交易市場已實現(xiàn)縣級及鎮(zhèn)級平臺全覆蓋，形成全省統(tǒng)一聯(lián)網(wǎng)、省市縣鎮(zhèn)四級聯(lián)動的交易體系。目前，全省承包地流轉(zhuǎn)面積3160 萬畝，流轉(zhuǎn)比例達到60%。三是推進“兩權(quán)”抵押貸款試點。推動金融機構(gòu)將“兩權(quán)”抵押貸款試點列為金融支農(nóng)重點任務(wù)，積極探索抵押物處置機制，推廣泗洪縣借助司法拍賣手段對農(nóng)房抵押物進行處置的創(chuàng)新模式。截至2019年10 月底，江蘇省“兩權(quán)”抵押貸款累計金額達57 億元。

加快建立全省農(nóng)業(yè)信貸擔保體系。2016 年9 月，江蘇成立農(nóng)業(yè)信貸擔保有限責任公司，按照政策性、專業(yè)性和獨立性要求，貫徹落實國家強農(nóng)惠農(nóng)政策，通過市場化運作，支持糧食生產(chǎn)經(jīng)營和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展，重點對糧食適度規(guī)模經(jīng)營主體提供信貸擔保服務(wù)。為有效降低農(nóng)擔客戶融資成本，省農(nóng)擔公司堅持不高于1%的低擔保費率，控制合作銀行利率上浮水平不超過20%，綜合融資成本不超過6.22%。截至2019年9 月底，省農(nóng)擔公司注冊資本金達28 億元，建立了13 家市級分支機構(gòu)和7 家縣級分支機構(gòu)，分支機構(gòu)實現(xiàn)以設(shè)區(qū)市為單位“全覆蓋”，服務(wù)網(wǎng)絡(luò)覆蓋所有涉農(nóng)縣（市），累計擔保額達90.84 億元，累計擔保戶數(shù)達9510 戶，在一定程度上緩解了江蘇新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體貸款難、貸款貴問題。

建立健全新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體融資風險補償機制。2013 年以來，江蘇通過與銀行合作，建立財政金融協(xié)同支農(nóng)機制，先后與平安銀行、民生銀行、農(nóng)業(yè)銀行江蘇省分行、郵儲銀行江蘇省分行、江蘇銀行、中國銀行江蘇省分行6 家銀行簽訂合作協(xié)議，基金規(guī)模達5.6 億元?；鸬脑O(shè)立堅持風險可控，明確重點支持對象和信貸規(guī)模，貸款主要滿足專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)組織、農(nóng)業(yè)企業(yè)等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的資金需求，銀行信貸規(guī)模根據(jù)風險補償基金額度放大12 ～20 倍；貸款額度最高不超過200 萬元，100 萬元以下貸款不得低于總貸款額70%；取消強抵押、強擔保；貸款利率上浮不得超過基準利率的40%。截至2019 年9 月底，先后合作的6 家銀行累計投放貸款198.6 億元，累計放貸支持48145戶（次），為壯大全省新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體自身實力，提高其經(jīng)營能力，增加農(nóng)民收入發(fā)揮了重要作用。

穩(wěn)步推進農(nóng)村社會信用體系建設(shè)。近年來，江蘇持續(xù)推動省內(nèi)農(nóng)村信用體系建設(shè)，于2011年建立了江蘇省農(nóng)村經(jīng)濟主體綜合信息管理系統(tǒng)，采集各地農(nóng)戶和農(nóng)村經(jīng)濟組織的信用信息，通過搭建地方信息服務(wù)平臺，推進數(shù)據(jù)應(yīng)用，發(fā)揮信用信息在促進“三農(nóng)”融資方面的積極作用。2018 年，人民銀行南京分行、省地方金融監(jiān)管局、省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于進一步加強江蘇省農(nóng)村信用體系建設(shè)的指導(dǎo)意見》，要求推進省農(nóng)村經(jīng)濟主體綜合信息管理系統(tǒng)建設(shè)，擴大信息采集面和使用面，開展信用評價和“信用戶”“信用村”“信用鄉(xiāng)鎮(zhèn)”評比活動。進一步開展農(nóng)村信用信息應(yīng)用，引導(dǎo)和推動涉農(nóng)金融機構(gòu)對信用等級較高的農(nóng)戶和農(nóng)村經(jīng)濟主體優(yōu)先配置信貸資源，大力發(fā)展小額信用貸款，推廣農(nóng)戶聯(lián)保貸款。截至2018 年底，全省累計采集590 萬農(nóng)戶信用信息5957 萬條，4929戶農(nóng)村合作經(jīng)濟組織信用信息9.7 萬條；全省評定青年信用示范戶8 萬戶，其中5.1 萬信用示范戶獲得信貸支持294 億元。

存在的主要問題

這些年來，省有關(guān)部門、金融機構(gòu)大膽探索創(chuàng)新，出實招、辦實事，全省農(nóng)村金融的服務(wù)能力和水平有了明顯提升，但與實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的要求相比，農(nóng)村金融供需矛盾仍未得到根本解決，金融支農(nóng)政策的精準性不夠、“兩權(quán)”抵押的抵押物難處置、農(nóng)民對金融支農(nóng)政策知曉度不高等問題較為突出。

新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體融資難現(xiàn)象仍未根本緩解。由于大多數(shù)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體未建立現(xiàn)代企業(yè)制度，存在經(jīng)營、財務(wù)狀況識別困難的情況，導(dǎo)致融資難問題依然突出，主要表現(xiàn)為：貸款程序相對繁瑣、時效性不強、貸款利率和貸款門檻相對較高、純信用貸款比例相對較低等。根據(jù)調(diào)研情況看，農(nóng)民還是習(xí)慣向親戚朋友借款或者民間借貸，金融機構(gòu)仍未成為農(nóng)民融資的主要渠道。新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體一般規(guī)模較小，固定資產(chǎn)不多，大部分都是農(nóng)業(yè)臨時設(shè)施，涉農(nóng)貸款筆數(shù)多、單筆金額小、回報率較低，商業(yè)性金融機構(gòu)作為以營利為目的的市場主體，受經(jīng)濟效益和業(yè)績考核導(dǎo)向的影響，從成本和風險考慮，對涉農(nóng)貸款都比較謹慎。

金融支農(nóng)政策的精準性不夠。由于現(xiàn)行涉農(nóng)貸款口徑過于寬泛，導(dǎo)致涉農(nóng)貸款規(guī)模和質(zhì)量虛增?，F(xiàn)行的《涉農(nóng)貸款專項統(tǒng)計制度》2007年7月由中國人民銀行和銀監(jiān)會聯(lián)合下發(fā)，采用全口徑涉農(nóng)貸款統(tǒng)計概念，只要是縣級以下貸款，無論發(fā)放給誰都屬于涉農(nóng)貸款，其實嚴格意義上很多貸款不屬于“三農(nóng)”范疇。此外，《制度》還將注冊地作為涉農(nóng)貸款劃分的主要依據(jù)，一些非農(nóng)企業(yè)在農(nóng)村注冊申請的貸款也納入了涉農(nóng)貸款統(tǒng)計中，因而放大了真實的數(shù)字。

“兩權(quán)”抵押的抵押物處置難度較大。農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場通常規(guī)模較小，通過市場化手段受償?shù)碾y度較大。通過法律訴訟手段耗時耗力，并且由于抵押物的特殊性，勝訴后往往難以執(zhí)行，流轉(zhuǎn)處置難度較大。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)具有季節(jié)性，一旦農(nóng)地抵押物不能及時處置，錯過耕種季節(jié)，常常出現(xiàn)擱置荒廢。宅基地使用權(quán)和農(nóng)民住房所有權(quán)只能在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織內(nèi)部轉(zhuǎn)移，農(nóng)村一戶村民也只能擁有一處宅基地，一旦農(nóng)房抵押貸款發(fā)生風險，抵押物的處置范圍較為有限。

政府制定的金融支農(nóng)政策農(nóng)民知曉度不高。雖然近年來各級政府部門加大投入，建立了政策性農(nóng)業(yè)信貸擔保機構(gòu)，與商業(yè)銀行合作開發(fā)了弱抵押、弱擔保、低利率的金融產(chǎn)品，但是由于宣傳還不夠到位，且銀行金融產(chǎn)品太多太雜，很多新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體并不了解相關(guān)政策。

政策建議

金融支農(nóng)工作離不開政府的支持，需要中央和省進一步在金融政策、財政、稅收等方面加大扶持力度，通過政策引領(lǐng)，發(fā)揮財政資金的撬動作用，引導(dǎo)和鼓勵各類金融機構(gòu)不斷加大對農(nóng)業(yè)農(nóng)村的信貸投放，推動農(nóng)村普惠金融發(fā)展。

提升金融支農(nóng)政策的精準性。在繼續(xù)加大貨幣政策、財政政策引導(dǎo)金融資本投入“三農(nóng)”的同時，中國人民銀行、銀保監(jiān)會應(yīng)對《涉農(nóng)貸款專項統(tǒng)計制度》在細化統(tǒng)計口徑、規(guī)范執(zhí)行環(huán)節(jié)、加強檢查監(jiān)督等方面進行修改完善，修訂的原則應(yīng)按照貸款實際用途的口徑進行統(tǒng)計，特別是對“農(nóng)戶”的貸款和在城市行政區(qū)域內(nèi)的農(nóng)村地區(qū)的企業(yè)貸款，不能單純地按照行政區(qū)域進行確認，確保數(shù)據(jù)真實反映金融機構(gòu)服務(wù)“三農(nóng)”情況，為有關(guān)部門的政策制定提供科學(xué)的數(shù)據(jù)支持，讓國家的金融支農(nóng)政策實實在在地惠及“三農(nóng)”，有效提升金融支農(nóng)政策的精準性。

建立“兩權(quán)”流轉(zhuǎn)處置機制。鼓勵各地設(shè)立農(nóng)村“兩權(quán)”抵押貸款風險補償基金，對“兩權(quán)”抵押貸款的凈損失部分給予金融機構(gòu)一定比例的補償。建立土地經(jīng)營權(quán)抵押退出機制，吸引社會資本組建農(nóng)地經(jīng)營公司對不良土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款進行處置，一方面可以在交易平臺掛牌、重新出讓，另一方面也可以由土地經(jīng)營公司自己經(jīng)營，讓承貸銀行能順利實現(xiàn)抵押權(quán)。建立農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押的退出機制，針對農(nóng)房受讓空間很小的情況，繼續(xù)推廣泗洪縣農(nóng)房抵押物處置經(jīng)驗，借助司法拍賣手段對農(nóng)房抵押物進行處置，并將農(nóng)房受讓范圍放寬，凡本縣農(nóng)民、沒有宅基地的，都有資格參與競拍和受讓，提高拍賣成功率。

推進農(nóng)村信用體系建設(shè)。繼續(xù)推進全省農(nóng)村經(jīng)濟主體綜合信息管理系統(tǒng)建設(shè)，引導(dǎo)各地進一步構(gòu)建農(nóng)信系統(tǒng)數(shù)據(jù)采集和應(yīng)用機制。在保障信息安全的基礎(chǔ)上探索農(nóng)村經(jīng)濟主體信息服務(wù)渠道，充分發(fā)揮系統(tǒng)和平臺的支撐作用，開展精準扶貧、信用評價和“三信”評比，探索開展信用縣創(chuàng)建工作，更好地促進信貸支農(nóng)惠農(nóng)。發(fā)展征信中介機構(gòu)，支持專業(yè)化信用擔保機構(gòu)在農(nóng)業(yè)系統(tǒng)開展信用征集與評價、信用評級與信用提升工作。防范農(nóng)村金融風險，加大對逃廢債行為的打擊力度，充分發(fā)揮法律的震懾作用，降低金融機構(gòu)的顧慮，營造良好的金融生態(tài)環(huán)境。加強法制建設(shè)和宣傳，增強農(nóng)民的誠信意識與法律意識，規(guī)范農(nóng)村信用秩序。

提升金融機構(gòu)服務(wù)“三農(nóng)”水平。加強農(nóng)村金融服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，解決農(nóng)村金融服務(wù)網(wǎng)點布局少的問題，支持互聯(lián)網(wǎng)金融等創(chuàng)新型業(yè)態(tài)開拓農(nóng)村市場，改善農(nóng)村金融服務(wù)環(huán)境。鼓勵金融機構(gòu)加強對新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的研究，開發(fā)有別于普通客戶、一般信貸產(chǎn)品的政策措施和發(fā)放程序，進一步簡化“小”“短”“急”涉農(nóng)貸款辦貸流程，提高涉農(nóng)信貸放貸速度。鼓勵銀行業(yè)進一步加大涉農(nóng)貸款優(yōu)惠力度，50 萬元以內(nèi)的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的貸款給予優(yōu)惠利率。

加大金融支農(nóng)政策宣傳力度。根據(jù)省政務(wù)信息公開要求，省有關(guān)部門應(yīng)將中央和省有關(guān)金融支農(nóng)政策及時在政府門戶網(wǎng)站設(shè)置專欄公開發(fā)布，并做好相關(guān)政策的解讀。鼓勵市縣農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門在開展新型職業(yè)農(nóng)民、家庭農(nóng)場、合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)等培訓(xùn)期間增加農(nóng)村金融支農(nóng)政策宣講課程，努力擴大政策知曉度和覆蓋面。要求省農(nóng)擔公司和合作銀行進一步加強產(chǎn)品宣傳、推介，使黨的好政策盡早讓新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體知曉并從中得益受惠。充分發(fā)揮江蘇省綜合金融服務(wù)平臺作用，以“一張網(wǎng)”融合政策、產(chǎn)品、服務(wù)信息資源，推動農(nóng)商行、農(nóng)村小貸公司、農(nóng)業(yè)擔保公司等各類涉農(nóng)金融服務(wù)機構(gòu)接入省綜合金融服務(wù)平臺，方便新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體擇優(yōu)選擇金融產(chǎn)品和服務(wù)，讓信息“多跑路”，讓農(nóng)民“少跑腿”?！?/p>