關(guān)于基本草原保護法律制度研究

陳立

草原不僅能夠起到改善空氣、調(diào)節(jié)水土平衡、涵養(yǎng)水土等作用，同時也是區(qū)域生態(tài)環(huán)境的重要結(jié)構(gòu)，所以草原也是我國生態(tài)安全的一大保障。基本草原指的是按照相關(guān)的生態(tài)環(huán)境、經(jīng)濟發(fā)展而確立需要進行保護，并且不能隨意破壞和濫用的草原。當(dāng)前，基本草原的發(fā)展環(huán)境和趨勢雖然部分已經(jīng)得到了治理和保護，不過總趨向卻仍舊是不容樂觀，基本草原的抗災(zāi)害能力非常弱，加上蓄養(yǎng)矛盾的突顯，基本草原的保護已經(jīng)刻不容緩。本文主要分析基本草原保護法律制度存在的問題，并提出了相關(guān)的完善策略。

一、基本草原保護法律制度存在的缺陷

1、草畜平衡管理制度存在不足

草原與牲畜是草原生態(tài)結(jié)構(gòu)的主要構(gòu)成，在長期的發(fā)展過程中，二者的關(guān)系逐漸會區(qū)域平衡，但由于人類的進入，草畜平衡的格局也會產(chǎn)生變化，甚至平衡將會被打破?；静菰馁Y源往往直接影響了牲畜養(yǎng)殖的飼養(yǎng)模式而目前的草畜平衡管理制度卻存在不足，比如降水量不平均、草原生態(tài)多樣性、放牧適宜數(shù)量較難確定等，這些都導(dǎo)致了草畜平衡管理難以實施。基本草原區(qū)域產(chǎn)業(yè)類型較少，基本上全都是牲畜養(yǎng)殖，牛羊便是牧民們的位移收入來源，所以牧區(qū)人們的生活水平直接和牲畜生產(chǎn)業(yè)直接掛鉤，而如果牲畜數(shù)量和規(guī)模降低，特別是母畜的數(shù)量，那么基本草原畜牧業(yè)將會受到極大影響，牧民的生計受到威脅，在這一條件下，也便不會對基本草原生態(tài)環(huán)境的保護抱有較高主動性。

2、基本草原生態(tài)補償制度有待完善

首先，補償目標范圍較小。目前，我國針對基本草原生態(tài)的補償主要針對財政單位以及林業(yè)和畜牧部門等，政府補償是國家所配置的資源。但實際上，政府在進行補償資源配置過程中，可能會出現(xiàn)信息不對應(yīng)的情況，所以單單依靠政府來當(dāng)作補償目標無法保證其效果;其次，補償資金籌備渠道較少。因為我國基本草原生態(tài)補償?shù)闹饕黧w是政府，所以在資金籌備方面通常都會由政府來進行決策。不過，這不僅僅會提高政府部門的壓力，減少政府財政的穩(wěn)定性，而且也有可能會與誰收益誰補償?shù)脑瓌t出現(xiàn)一些問題，導(dǎo)致受益者不愿補償，或支付不足的現(xiàn)象;最后，補償方法較為單一。我國針對基本草原的補償方法主要便是以資金或糧食等方法，雖然也有一些稅收降低以及技術(shù)支持，不過針對這些補償方式的詳細規(guī)定卻仍有缺陷。

二、完善基本草原保護法律制度的相關(guān)策略

1、完善基本草原的使用權(quán)利制度

我國相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定，基本草原這種自然資源是歸于國家所有，或是根據(jù)相關(guān)規(guī)定為部分集體所有，這兩種擁有方式都是以法律法規(guī)作為依據(jù)，所有完整的所有權(quán)都包含占用或使用等權(quán)利。基本草原的使用權(quán)是針對草原進行經(jīng)營的基礎(chǔ)條件，承包者只有具有基本草原的使用權(quán)限才能夠進行占有和利用，而草原權(quán)屬則是草原的使用權(quán)或其他相關(guān)權(quán)益，這些權(quán)益是依據(jù)法律法規(guī)而生成，要求草原使用方只能在法律允許范圍內(nèi)針對國有基本草原進行占用和收益。

2、完善草畜平衡法律制度

第一，提高動向監(jiān)控，設(shè)計科學(xué)的載畜標準基本草原的生產(chǎn)不僅僅是牲畜養(yǎng)殖的生產(chǎn)基本條件，同時也是基本草原生態(tài)系統(tǒng)平衡的主要維系條件。我國基本草原的范圍較大，而由于區(qū)域地理條件以及自然條件的影響，又產(chǎn)生較大的區(qū)域差異，在踐行基本草原草畜平衡制度時，會出現(xiàn)無法根據(jù)實際情況來設(shè)計合理載畜量的想象，并在草畜平衡調(diào)整機制方面存在問題。所以，需要提高基本草原的動向監(jiān)控，結(jié)合不同種類或特征的草原具體情況，設(shè)計合理的載畜量，并構(gòu)建科學(xué)的草畜平衡調(diào)整體系;第二，改善畜群結(jié)構(gòu)，提升養(yǎng)殖效率。若想有效改善以往的將牲畜數(shù)目來作為資金或財富的陳舊觀念，最好的方式便是管理牲畜存欄量，并通過增加母畜數(shù)目，降低長壽牲畜數(shù)量的方法來進一步保證出欄率。因此，需要主動宣傳先進養(yǎng)殖技術(shù)，提高牲畜成活率以及出欄率，提高養(yǎng)殖效率，降低草原壓力等;第三，提高草畜平衡監(jiān)督力度。草原監(jiān)管部門會和當(dāng)?shù)啬撩衩磕甓己灹⒉菪笃胶庳?zé)任合約，而近些年在降低牲畜數(shù)目提高草原利用率方面也取得了顯著的成效，但部分區(qū)域牧民仍會抱有僥幸心理，導(dǎo)致牲畜數(shù)量只增不減。所以，政府需要不斷為牧民進行引導(dǎo)和教育，提高監(jiān)管力度，為實現(xiàn)草蓄平衡而不斷努力。

3、完善草原生態(tài)補償法律制度

（1）補償主體

補償主體指的是基本草原生態(tài)補償過程中補償責(zé)任的擔(dān)任方，其主要分為政府和受益者兩個方面。第一，政府方面。我國針對基本草原生態(tài)資源具有擁有權(quán)，而且針對生態(tài)環(huán)境的保護也需要擔(dān)負一定責(zé)任，所以也需要踐行一部分草原補償?shù)牧x務(wù)。而政府基本上也可以劃分為地方政府或中央政府。中央政府設(shè)計生態(tài)補償規(guī)范以及流程等，針對基本草原生態(tài)補償?shù)膶崟r提供財政方面的支撐，比如資金補貼、稅收降低等，而地方政府是生態(tài)保護建設(shè)的主要受益之一，也需要針對生態(tài)補償進行財政方面的支持;第二，受益者方面。受益者主要便是基本草原生態(tài)的直接受益人或集體組織等，基本草原不單單能夠進行牲畜養(yǎng)殖，同時也有非常高的生態(tài)價值，比如改善環(huán)境、保持水土等。所以，能直接得到基本草原生態(tài)價值益處的人或組織也需要為基本生態(tài)草原的生態(tài)服務(wù)給予一定的補償?？梢愿鶕?jù)受益具體狀況以及當(dāng)前狀況，按照一定的比例來進行補償資金的征集。

（2）補償方法

在政府補償方面。第一，在財政轉(zhuǎn)移上，設(shè)計轉(zhuǎn)移支付的相關(guān)法律法規(guī)，將其轉(zhuǎn)變?yōu)闄M縱向轉(zhuǎn)移，經(jīng)過中央政府來把資金轉(zhuǎn)移到地方，并提高針對地方生態(tài)補償?shù)膸头鲂Ч?gòu)建相關(guān)的管理制度，確保資金能夠嚴格落實;第二，在稅收制度方面，對于基本草原的生態(tài)補償制度來設(shè)計相關(guān)法律法規(guī)，可以降低稅收，或提高生態(tài)受益者的稅收等。可以將部分地區(qū)作為征稅試點，通過實踐確定后，確立最后的稅率，同時隨著稅率影響條件或區(qū)域差異的變化，還需要對稅率進行調(diào)節(jié)，使其能夠與基本草原的發(fā)展情況相契合。在進行生態(tài)補償過程中，還需要提高對牧民的技術(shù)支持，以及教育等。

綜上所述，為了能夠?qū)崿F(xiàn)經(jīng)濟的可持續(xù)性發(fā)展，提高對基本草原的保護力度是至關(guān)重要的。根據(jù)依法治國戰(zhàn)略方針的需要，并結(jié)合具體情況來不斷改進基本草原法律制度，利用法律來針對基本草原進行保護，而這也是一項持久而艱難的攻堅戰(zhàn)，必須要通過各界共同的努力，加大研究力度，通過研究成果來推動基本草原保護工作的開展，并不斷完善相關(guān)法律法規(guī)，為我國的基本草原給予更加全面的保護。

（作者單位：816000青海省格爾木市唐古拉山鎮(zhèn)獸醫(yī)站）