寧夏空間規(guī)劃用地分類對生態(tài)環(huán)境相關評價事項 科學性的影響與思考

折樂

（寧夏生態(tài)環(huán)境工程評估中心，寧夏 銀川 750001）

2015年9月，中共中央、國務院印發(fā)了《生態(tài)文明體制改革總體方案》，要求到2020年，構建起全國統(tǒng)一、相互銜接、分級管理的空間規(guī)劃體系，空間規(guī)劃分為國家、省、市縣三級，要求統(tǒng)一土地分類標準，劃定生產(chǎn)空間、生活空間、生態(tài)空間。

2016年6月，經(jīng)中央深改組同意，寧夏成為繼海南之后第二個省級空間規(guī)劃改革試點，《寧夏空間規(guī)劃（多規(guī)合一）改革試點工作實施方案》要求梳理城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用、林業(yè)用地等現(xiàn)行用地分類標準，制定銜接統(tǒng)一的空間規(guī)劃用地分類標準。根據(jù)實施方案，試點期間出臺了《寧夏空間規(guī)劃用地分類標準（試行）》，該標準以現(xiàn)行原各部門相應用地分類標準為基礎，參考已經(jīng)完成空間規(guī)劃試點的省市出臺的標準，重新拆分、歸并和定義了部分用地類型。寧夏空間規(guī)劃上報中央深改組后，由于外環(huán)境發(fā)生了一系列重大變化，目前該標準未公開發(fā)布。

在試點工作之外，機構改革后，雖然林業(yè)、規(guī)劃部門編入了國土部門成立了新的自然資源部門，但原各部門起草出臺的用地分類標準依然有效，現(xiàn)行的用地分類標準主要有《城市用地分類與規(guī)劃建設用地標準》（GB 50137-2011）、《土地利用現(xiàn)狀分類》（GB/T21010-2017）、《林地分類》（LY/T1812-2009）等，由于各部門的分類方法不一致（如城鄉(xiāng)規(guī)劃將水工建筑用地確定為非建設用地，土地規(guī)劃確定為建設用地；林地分類中的宜林地在土地規(guī)劃中不好認定），造成了一塊土地可能有多種用途屬性，在實際工作中造成了矛盾，形成了規(guī)劃打架的尷尬局面。

無論是寧夏空間規(guī)劃，還是正在編制中的寧夏國土空間規(guī)劃，用地分類標準的統(tǒng)一與否，直接影響生態(tài)環(huán)境相關評價工作的科學性，筆者曾參與了寧夏空間規(guī)劃的編制工作，下文以生態(tài)環(huán)境領域中的環(huán)評、土壤環(huán)境質(zhì)量評價、生態(tài)保護紅線等方面，分析統(tǒng)一用地分類標準的必要性。

一、受用地分類標準影響的幾個生態(tài)環(huán)境評價事項

（一）生態(tài)保護紅線劃定

原林業(yè)部門的《林地分類》和原國土部門的《土地利用現(xiàn)狀分類》對林地分類的確定尤其是宜林地的確定有差異，魏耀鋒等指出了寧夏空間規(guī)劃試點中林業(yè)和國土部門關于林地分類的差異并從政策方面進行了分析[1]，分類方法存在差異勢必影響生態(tài)保護紅線劃定中采用林地數(shù)據(jù)的科學性。永久基本農(nóng)田紅線與生態(tài)保護紅線中，基本農(nóng)田與水源地的重合，也是不容忽視的問題。

（二）環(huán)境影響評價

在規(guī)劃環(huán)評層面，以工業(yè)園區(qū)規(guī)劃為例，由于工業(yè)園區(qū)規(guī)劃缺乏相應的編制指南，編制往往習慣以城鄉(xiāng)規(guī)劃體系中的方法作為指導，使用的用地分類標準是《城市用地分類與規(guī)劃建設用地標準》（GB 50137-2011），按照該標準的分類方法將園區(qū)用地進行屬性劃分，該標準對工業(yè)用地按環(huán)境影響大小分為三類，但具體到如何衡量環(huán)境影響大小標準未作說明。到了工業(yè)園區(qū)具體建設項目環(huán)評時，使用的用地分類又變成《土地利用現(xiàn)狀分類》（GB/T21010-2017），由于兩個用地分類標準的不同，往往會出現(xiàn)與規(guī)劃環(huán)評中不同的結(jié)果。

（三）土壤環(huán)境質(zhì)量評價

2018年6月，生態(tài)環(huán)境部發(fā)布了新修訂的2個土壤環(huán)境質(zhì)量標準：《建設用地土壤污染風險管控標準（GB 36600—2018）》和《農(nóng)用地土壤污染風險管控標準GB 15618—2018》，兩個標準分別引用了《城市用地分類與規(guī)劃建設用地標準》和《土地利用現(xiàn)狀分類GB/T 21010》。但（GB 36600—2018）未考慮到（GB 50137）并不能涵蓋所有國土空間，在不能涵蓋的地帶，無法通過該標準確定用地類型。正是由于目前用地分類標準的多元化，造成了環(huán)境管理上的空檔。

二、針對存在的以上問題，結(jié)合當前機構改革后新的權責劃分情況，建議采取以下對策

（一）建立生態(tài)環(huán)境與自然資源部門的常態(tài)化協(xié)調(diào)聯(lián)動機制。

目前寧夏正在實施生態(tài)環(huán)境部部署的生態(tài)保護紅線、環(huán)境質(zhì)量底線、資源利用上線、生態(tài)環(huán)境準入負面清單（“三線一單”）編制工作，三線一單與國土空間規(guī)劃很多基礎工作是相同的，還有許多工作可以互補，兩個部門如果建立起常態(tài)化協(xié)調(diào)聯(lián)動機制，三線一單工作可以充分吸取空間規(guī)劃的部分成果，國土空間規(guī)劃也可以吸納三線一單的部分成果，相互補充借鑒完善，盡早高質(zhì)量的完成編制，有利于生態(tài)立區(qū)戰(zhàn)略的實施。

（二）建議國家盡快出臺《國土空間規(guī)劃法》，據(jù)此修改完善《土地管理法》、《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》等相關法條。

目前機構改革已完成，《土地管理法》、《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》還未修改，原有的城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地規(guī)劃體系還未廢止，短時間內(nèi)還會有許多不便。在建設項目環(huán)境影響報告書中，需要分析建設項目選址與相關法定規(guī)劃的相符性，其中現(xiàn)行的土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃均為法定規(guī)劃，在相應的管理部門都有相應的職能，環(huán)評還需要再單獨分析與以上規(guī)劃的相符性，未免給環(huán)境影響報告書增添了負擔。

（三）盡快出臺國家層面的《國土空間規(guī)劃用地分類標準》

按照《中共中央、國務院關于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》要求修訂盡快出臺國土空間規(guī)劃用地分類標準，不再出現(xiàn)九龍治水等尷尬的局面，生態(tài)環(huán)境部門在制定行業(yè)標準時，也能有一把統(tǒng)一的標尺，科學的指引開展生態(tài)環(huán)境相關評價工作。

習近平總書記在十九大報告中指出，必須樹立和踐行綠水青山就是金山銀山的理念，像對待生命一樣對待生態(tài)環(huán)境，統(tǒng)籌山水林田湖草系統(tǒng)治理。建立國土空間規(guī)劃體系，就是更加科學的分配國土空間，科學劃定“三區(qū)三線”，實現(xiàn)對山水林田湖草系統(tǒng)的系統(tǒng)治理，統(tǒng)一用地分類標準，是編制空間規(guī)劃的基礎，而空間規(guī)劃的科學性直接影響著生態(tài)環(huán)境相關評價工作的科學性，生態(tài)環(huán)境與自然資源部門應當攜手共進，互相指導，共同守護好綠水青山。