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    科技企業(yè)孵化器稅收政策優(yōu)化研究*
    ——基于成都市的調(diào)查

    2018-12-04 02:22:30國(guó)家稅務(wù)總局成都市稅務(wù)局課題組
    稅收經(jīng)濟(jì)研究 2018年5期
    關(guān)鍵詞:稅收政策孵化器優(yōu)惠

    ◆國(guó)家稅務(wù)總局成都市稅務(wù)局課題組

    內(nèi)容提要:服務(wù)科技企業(yè)孵化器發(fā)展,稅收大有可為、大有作為。我國(guó)現(xiàn)行科技企業(yè)孵化器稅收政策即將到期,在政策調(diào)整窗口期,優(yōu)化和完善稅收政策正當(dāng)其時(shí)。文章從稅收政策視角出發(fā),以成都市孵化器企業(yè)為樣本,對(duì)現(xiàn)行孵化器稅收政策及其運(yùn)行情況進(jìn)行專(zhuān)題研究,檢討存在問(wèn)題及其成因,借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn),提出促進(jìn)我國(guó)孵化器高質(zhì)量發(fā)展的稅收政策建議。

    科技企業(yè)孵化器(以下簡(jiǎn)稱(chēng)孵化器)作為中小高新技術(shù)企業(yè)的培育機(jī)構(gòu)、成長(zhǎng)載體,立足于服務(wù)、幫助初創(chuàng)中小企業(yè)成長(zhǎng),對(duì)促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化、發(fā)展高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)、推動(dòng)“大眾創(chuàng)業(yè)、萬(wàn)眾創(chuàng)新”發(fā)揮著積極作用,已成為國(guó)家創(chuàng)新體系的重要組成部分。由于孵化器對(duì)社會(huì)有顯著的正外部性,具有一定的公益性質(zhì),單純依靠市場(chǎng)“看不見(jiàn)的手”的力量,難以得到充分有效發(fā)展,需要更好地發(fā)揮政府“看得見(jiàn)的手”的作用。稅收作為政府政策工具箱里的重要手段,政府可運(yùn)用稅收杠桿,通過(guò)定向傾斜的稅收政策,降低稅負(fù)水平,提高盈利能力,引導(dǎo)和優(yōu)化資源配置,推動(dòng)孵化器行業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。從實(shí)踐來(lái)看,我國(guó)自2007年出臺(tái)了孵化器的相關(guān)稅收政策,其間經(jīng)歷了兩次修訂,運(yùn)行十余年,對(duì)我國(guó)孵化器行業(yè)的發(fā)展發(fā)揮了一定作用。同時(shí),由于我國(guó)內(nèi)外經(jīng)濟(jì)環(huán)境的不斷變化,加之政策設(shè)計(jì)中存在的問(wèn)題,我國(guó)孵化器稅收政策執(zhí)行效果不盡理想,遠(yuǎn)未達(dá)到政策設(shè)計(jì)的初衷。我國(guó)現(xiàn)行孵化器稅收政策行將到期,目前正值政策調(diào)整窗口期,探討政策運(yùn)行情況,對(duì)政策進(jìn)行優(yōu)化和完善尤有必要。本文擬從稅收政策視角出發(fā),以成都市孵化器企業(yè)為樣本,對(duì)現(xiàn)行孵化器稅收政策的執(zhí)行情況、政策影響力等問(wèn)題進(jìn)行專(zhuān)題研究,并借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn),立足目標(biāo)導(dǎo)向和問(wèn)題導(dǎo)向,提出促進(jìn)我國(guó)孵化器高質(zhì)量發(fā)展的稅收政策建議。

    一、現(xiàn)狀分析:科技企業(yè)孵化器稅收政策含金量高但承接政策能力不足

    自1987年國(guó)內(nèi)誕生第一家孵化器以來(lái),歷經(jīng)三十年的發(fā)展,目前全國(guó)已有超過(guò)七千家孵化器。①《中國(guó)創(chuàng)業(yè)孵化30年》編委會(huì):《中國(guó)創(chuàng)業(yè)孵化30年:1987—2017》,北京:科學(xué)技術(shù)文獻(xiàn)出版社,2017年版。稅收政策對(duì)于孵化器的發(fā)展產(chǎn)生了積極作用。

    (一)政策設(shè)計(jì)

    為加快科技創(chuàng)新步伐、促進(jìn)孵化器的發(fā)展,財(cái)政部、國(guó)家稅務(wù)總局于2007年出臺(tái)了關(guān)于科技企業(yè)孵化器稅收政策問(wèn)題的通知,經(jīng)歷了2013年、2016年兩次修訂?,F(xiàn)行2016年版稅收政策核心內(nèi)容是:對(duì)符合條件的孵化器自用以及提供給孵化企業(yè)使用的房產(chǎn)和土地,免征房產(chǎn)稅和城鎮(zhèn)土地使用稅;對(duì)其向孵化企業(yè)提供場(chǎng)地、房屋租賃以及孵化服務(wù)取得的收入免征增值稅(營(yíng)業(yè)稅)。

    享受優(yōu)惠的條件有三:一是孵化器應(yīng)符合國(guó)家級(jí)科技企業(yè)孵化器條件;二是孵化器應(yīng)將向孵化企業(yè)出租場(chǎng)地、房屋以及提供孵化服務(wù)的收入單獨(dú)核算;三是孵化器提供給孵化企業(yè)使用的場(chǎng)地面積應(yīng)占孵化器可自主支配場(chǎng)地面積的75%以上且孵化企業(yè)數(shù)量應(yīng)占孵化器內(nèi)企業(yè)總數(shù)量的75%以上。

    現(xiàn)行政策規(guī)定中的“孵化企業(yè)”還應(yīng)滿(mǎn)足六個(gè)條件:(1)企業(yè)注冊(cè)地、主要研發(fā)、辦公場(chǎng)所須在孵化器的孵化場(chǎng)地內(nèi);(2)新注冊(cè)企業(yè)或申請(qǐng)進(jìn)入孵化器前成立不超過(guò)2年;(3)在孵化器內(nèi)孵化時(shí)間不超過(guò)48個(gè)月,特殊人才或領(lǐng)域的企業(yè),孵化時(shí)間不超過(guò)60個(gè)月;(4)符合《中小企業(yè)劃型標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定》的小型、微型企業(yè)標(biāo)準(zhǔn);(5)單一企業(yè)適用孵化場(chǎng)地面積不大于1000平方米,航空航天等特殊領(lǐng)域的不大于3000平方米;(6)企業(yè)產(chǎn)品(服務(wù))屬于《國(guó)家重點(diǎn)支持的高新技術(shù)領(lǐng)域》規(guī)定范圍。除此之外,符合條件的科技企業(yè)孵化器還可享受非營(yíng)利組織所得稅減免優(yōu)惠。

    這一政策的兩次修訂僅僅是對(duì)享受稅收優(yōu)惠的條件及孵化企業(yè)應(yīng)滿(mǎn)足條件的修改,總體上寬中有嚴(yán),政策含金量較高。三個(gè)版本政策的變化情況如下:

    表1 科技企業(yè)孵化器歷年稅收政策比較

    (二)政策執(zhí)行情況——以成都市為例

    成都市孵化器起步于20世紀(jì)90年代,成長(zhǎng)于“十一五”到“十二五”期間。尤其是“十三五”以來(lái),成都市著力增強(qiáng)西部科技中心功能,建設(shè)全面體現(xiàn)新發(fā)展理念的國(guó)家中心城市,依托全國(guó)雙創(chuàng)示范區(qū)域,著力打造創(chuàng)業(yè)之城、創(chuàng)新之都,給孵化器的發(fā)展帶來(lái)了重大契機(jī)。目前全市共有孵化器200余家,孵化場(chǎng)地面積達(dá)594萬(wàn)平方米,先后有16家孵化器被認(rèn)定為國(guó)家級(jí)科技企業(yè)孵化器,19家孵化器被認(rèn)定為省級(jí)科技企業(yè)孵化器。16家國(guó)家級(jí)孵化器既有成立二十余年的綜合孵化器,也有新設(shè)立三五年的專(zhuān)業(yè)孵化器;既有孵化場(chǎng)地面積20萬(wàn)平方米,年收入6000余萬(wàn)的大型孵化器,也有孵化場(chǎng)地面積兩萬(wàn)平方米,年收入兩三百萬(wàn)的小型孵化器;既有事業(yè)單位,也有國(guó)有企業(yè)和民營(yíng)企業(yè);運(yùn)營(yíng)主體既有政府、高校,也有企業(yè)。這樣的構(gòu)成具有較強(qiáng)的代表性和研究?jī)r(jià)值。

    根據(jù)我們對(duì)16家國(guó)家級(jí)孵化器的調(diào)研情況,孵化器稅收政策執(zhí)行情況極不理想。按照現(xiàn)行規(guī)定,只有國(guó)家級(jí)科技企業(yè)孵化器才能享受相關(guān)孵化器稅收優(yōu)惠政策。截至目前,除成都天河中西醫(yī)科技保育有限公司2016年度享受過(guò)孵化器稅收優(yōu)惠政策外,其余孵化器企業(yè)均未享受過(guò)孵化器稅收優(yōu)惠政策。歷年成都市國(guó)家級(jí)科技企業(yè)孵化器稅收政策執(zhí)行情況如下:

    圖1 成都市國(guó)家級(jí)科技企業(yè)孵化器稅收政策執(zhí)行情況

    根據(jù)上圖可以看出,成都市每年通過(guò)科技部免稅資格審核的國(guó)家級(jí)孵化器戶(hù)數(shù)情況變化很大。2012年最多達(dá)到7戶(hù),而2013年和2016年都僅有3戶(hù)企業(yè)通過(guò)審核。同樣的,每年通過(guò)科技部免稅資格審核的國(guó)家級(jí)孵化器占孵化器比例也不斷變化,最高年份2012年達(dá)到70%,而2016年僅占20%;從2012年至今,真正享受過(guò)孵化器優(yōu)惠政策的企業(yè)只有1家,且只在2016年享受過(guò)營(yíng)業(yè)稅(增值稅)和房產(chǎn)稅的減免,未享受過(guò)其他稅種優(yōu)惠。

    從圖中還可看出,通過(guò)科技部免稅資格審核的國(guó)家級(jí)孵化器戶(hù)數(shù)與實(shí)際享受孵化器戶(hù)數(shù)出現(xiàn)非常大的差異。實(shí)際享受稅收優(yōu)惠的企業(yè)戶(hù)數(shù)遠(yuǎn)少于國(guó)務(wù)院科技主管部門(mén)審核通過(guò)的企業(yè)戶(hù)數(shù),這就是說(shuō),即使通過(guò)科技部的免稅資格審核,也不意味著企業(yè)能夠真正享受孵化器稅收優(yōu)惠政策。

    根據(jù)課題組與孵化器企業(yè)的座談以及相關(guān)調(diào)研,全國(guó)的情況與成都市基本類(lèi)似??傮w來(lái)講,享受到科技企業(yè)孵化器稅收政策的企業(yè)戶(hù)數(shù)少、金額小、年份少、稅種少,政策執(zhí)行效果不理想,政策發(fā)揮的作用十分有限,未能達(dá)到政策設(shè)計(jì)的目標(biāo)。

    二、成因檢討:科技企業(yè)孵化器稅收政策接地氣不足

    課題組通過(guò)問(wèn)卷、走訪(fǎng)、座談等形式深入了解了成都市16家國(guó)家級(jí)科技企業(yè)孵化器相關(guān)情況,企業(yè)普遍將該項(xiàng)政策稱(chēng)為“天花板”政策?,F(xiàn)行孵化器稅收政策執(zhí)行效果差,使得孵化器發(fā)展不充分、不平衡,其中既有企業(yè)經(jīng)營(yíng)方面的原因,也有稅收政策設(shè)計(jì)、稅收管理方面的原因。這里僅從稅收政策視角檢討,總體表現(xiàn)為兩個(gè)維度:

    (一)優(yōu)惠條件過(guò)嚴(yán)

    現(xiàn)行孵化器稅收政策明確規(guī)定了享受優(yōu)惠的具體條件,主要是對(duì)孵化器和孵化企業(yè)條件的限制,正是這些約束條件,將絕大部分孵化器擋在了稅收優(yōu)惠的門(mén)外。具體而言,企業(yè)難以達(dá)到孵化器稅收政策要求的原因主要在于對(duì)孵化企業(yè)的規(guī)定過(guò)嚴(yán),導(dǎo)致許多孵化器無(wú)法滿(mǎn)足孵化企業(yè)數(shù)量占比75%的比例要求。

    一是場(chǎng)地一致的要求過(guò)嚴(yán)。政策規(guī)定孵化企業(yè)的注冊(cè)、研發(fā)及辦公場(chǎng)地均須在孵化器內(nèi)。企業(yè)反映,一方面,很多孵化企業(yè)并非注冊(cè)在孵化器內(nèi),而是成立之后遷入孵化器。另一方面,地方政府為了留住稅源限制企業(yè)遷出,孵化企業(yè)注冊(cè)地變更比較困難。這些情況導(dǎo)致有的企業(yè)雖在孵化器內(nèi)從事研發(fā)經(jīng)營(yíng)活動(dòng),但無(wú)法算作孵化企業(yè),企業(yè)“有實(shí)無(wú)名”,有本末倒置之嫌。

    二是孵化時(shí)間規(guī)定過(guò)短。政策規(guī)定孵化企業(yè)在孵時(shí)間不超過(guò)48個(gè)月,個(gè)別層次人才或行業(yè)企業(yè)不超過(guò)60個(gè)月。而企業(yè)反映,實(shí)際情況是許多行業(yè)企業(yè)的孵化時(shí)間都可能超過(guò)48個(gè)月,甚至60個(gè)月。以醫(yī)藥企業(yè)為例,生物醫(yī)藥科技企業(yè)研制一款新藥,從實(shí)驗(yàn)室到產(chǎn)品上市,研發(fā)就有十多個(gè)環(huán)節(jié),通常需要10多年時(shí)間,耗資數(shù)億元甚至數(shù)十億元,僅實(shí)驗(yàn)室篩選目標(biāo)化合物這個(gè)階段就可能需要5年左右。按照上述政策規(guī)定,導(dǎo)致大量尚處于產(chǎn)品研發(fā)階段的醫(yī)藥企業(yè)無(wú)法算作孵化企業(yè)。此外,部分企業(yè)反映進(jìn)入孵化器園區(qū)后,可能會(huì)發(fā)生大筆固定投入,比如購(gòu)置設(shè)備、裝修實(shí)驗(yàn)室等,雖然過(guò)了48個(gè)月的孵化期,但企業(yè)基于成本考慮,仍會(huì)選擇留在孵化器內(nèi)繼續(xù)經(jīng)營(yíng),這部分企業(yè)也不能算作孵化企業(yè),客觀(guān)上影響了孵化企業(yè)占比。

    三是小微企業(yè)規(guī)定不夠合理。現(xiàn)行政策要求孵化企業(yè)必須滿(mǎn)足國(guó)家《中小企業(yè)劃型標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定》的小微企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。但很多孵化企業(yè)因?yàn)樾袠I(yè)的特殊性,企業(yè)起點(diǎn)高,前期投入大,或者利潤(rùn)水平高,企業(yè)很容易在資產(chǎn)、收入、人員、利潤(rùn)等方面超出小微企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。比如部分從事互聯(lián)網(wǎng)、航空航天等行業(yè)的孵化企業(yè)反映,這些孵化企業(yè)的收入規(guī)模、人員在創(chuàng)立初期就很可能超過(guò)小微企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。還有的孵化企業(yè)因?yàn)槌砷L(zhǎng)較快,“沒(méi)畢業(yè)”就已經(jīng)不屬于小微企業(yè)了。

    通過(guò)比較孵化器稅收政策與國(guó)家級(jí)孵化器認(rèn)定辦法相關(guān)規(guī)定,我們發(fā)現(xiàn),企業(yè)難以滿(mǎn)足和承接現(xiàn)行稅收優(yōu)惠政策規(guī)定的根源可主要?dú)w結(jié)于該項(xiàng)政策中對(duì)孵化企業(yè)數(shù)量應(yīng)占孵化器內(nèi)企業(yè)總數(shù)75%的規(guī)定。而《科技企業(yè)孵化器認(rèn)定和管理辦法》對(duì)國(guó)家級(jí)科技企業(yè)孵化器并無(wú)這項(xiàng)要求。政策中孵化企業(yè)的6項(xiàng)條件中的小微企業(yè)、高新目錄產(chǎn)品(服務(wù))兩項(xiàng)規(guī)定也超出了國(guó)家級(jí)科技企業(yè)孵化器的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。以下是孵化器稅收政策與國(guó)家級(jí)孵化器認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的比較:

    表2 孵化器稅收政策與國(guó)家級(jí)孵化器認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)比較

    除孵化器稅收政策條件高于國(guó)家級(jí)孵化器認(rèn)定辦法外,國(guó)家級(jí)科技企業(yè)孵化器的認(rèn)定也較為寬松,認(rèn)定辦法規(guī)定對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的孵化器還可適當(dāng)放寬條件。而稅收政策的規(guī)定則較為剛性,要求企業(yè)年度內(nèi)完全滿(mǎn)足條件,加之孵化企業(yè)流動(dòng)性強(qiáng),變動(dòng)較大,其動(dòng)態(tài)性難以滿(mǎn)足稅收政策的靜態(tài)性規(guī)定,由此導(dǎo)致孵化器達(dá)到國(guó)家級(jí)標(biāo)準(zhǔn)后仍無(wú)法滿(mǎn)足稅收政策規(guī)定。對(duì)此,企業(yè)呼吁在稅收政策頂層設(shè)計(jì)上應(yīng)更多地體現(xiàn)“放管服”理念。

    (二)稅收優(yōu)惠的具體安排錯(cuò)位缺位

    1.企業(yè)所得稅優(yōu)惠

    企業(yè)反映孵化器稅收政策中的企業(yè)所得稅優(yōu)惠條款幾乎形同虛設(shè)。孵化器稅收政策規(guī)定符合非營(yíng)利組織條件的孵化器可享受企業(yè)所得稅的減免優(yōu)惠,但非營(yíng)利組織的條件十分嚴(yán)苛。一方面,孵化器稅收政策中的該項(xiàng)規(guī)定原本在企業(yè)所得稅法中就已經(jīng)存在,即使該政策中沒(méi)有這一條款,孵化器也具備享受這項(xiàng)稅收優(yōu)惠的政策依據(jù)。另一方面,孵化器最初是由政府設(shè)立的機(jī)構(gòu),大多為事業(yè)單位或國(guó)有企業(yè),隨著孵化器的發(fā)展,民營(yíng)資本逐漸進(jìn)入這一領(lǐng)域,但設(shè)立的孵化器都以企業(yè)形式開(kāi)展經(jīng)營(yíng),這就造成了孵化器難以符合非營(yíng)利組織條件。據(jù)了解,全國(guó)幾乎沒(méi)有孵化器享受過(guò)該項(xiàng)稅收優(yōu)惠。企業(yè)還反映,當(dāng)前針對(duì)孵化器的企業(yè)所得稅優(yōu)惠幾乎為空白。例如,我國(guó)孵化器本身并無(wú)太多研發(fā)職能,不易滿(mǎn)足高新技術(shù)企業(yè)要求,據(jù)企業(yè)反映,全國(guó)目前僅有上海楊浦科技創(chuàng)業(yè)中心一家孵化器享受到了高新技術(shù)企業(yè)所得稅優(yōu)惠。再如,目前孵化器能夠享受的企業(yè)所得稅優(yōu)惠僅局限于西部大開(kāi)發(fā)和小型微利企業(yè)的所得稅優(yōu)惠,而這些優(yōu)惠又受到地域和規(guī)模的限制,孵化器往往難以享受。

    2.財(cái)產(chǎn)行為稅優(yōu)惠

    現(xiàn)行孵化器稅收政策的優(yōu)惠明確了房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅的減免。由于該項(xiàng)優(yōu)惠政策未考慮到大量孵化場(chǎng)地所有權(quán)和使用權(quán)分離的客觀(guān)現(xiàn)實(shí),導(dǎo)致稅收政策與企業(yè)實(shí)情脫節(jié),大部分孵化器無(wú)法享受房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅的減免。因?yàn)榉慨a(chǎn)稅的納稅人是房產(chǎn)所有權(quán)人,城鎮(zhèn)土地使用稅的納稅人通常情況下也是土地使用權(quán)所有人。雖然孵化器的主要職責(zé)和發(fā)展目標(biāo)是為企業(yè)提供高附加值的孵化服務(wù),但當(dāng)前階段孵化器作為企業(yè)主要的收入來(lái)源仍然是場(chǎng)地、房屋的租金收入,且孵化器場(chǎng)地面積通常較大,通過(guò)自有房屋、土地從事該項(xiàng)經(jīng)營(yíng)的門(mén)檻較高。以成都市為例,民營(yíng)孵化器幾乎都是通過(guò)租賃廠(chǎng)房、園區(qū)的方式開(kāi)展經(jīng)營(yíng)活動(dòng),而事業(yè)單位、國(guó)有企業(yè)性質(zhì)的孵化器大多使用政府無(wú)償撥付的場(chǎng)地,如四川川大科技園發(fā)展有限公司、成都高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)技術(shù)創(chuàng)新服務(wù)中心均是這種情況,這就造成孵化園區(qū)的房屋產(chǎn)權(quán)、土地使用權(quán)均不屬于孵化器企業(yè),孵化器也不是這兩個(gè)稅種的納稅義務(wù)人,也就無(wú)從享受這兩個(gè)稅種的免稅優(yōu)惠。此外,成都天府軟件園有限公司等孵化器擁有自身的房屋和土地,但孵化器企業(yè)僅僅是企業(yè)集團(tuán)的一員,集團(tuán)公司也未將上述財(cái)產(chǎn)歸于孵化器企業(yè)名下,將房屋土地劃轉(zhuǎn)至孵化器名下的稅費(fèi)成本過(guò)高也導(dǎo)致企業(yè)沒(méi)有動(dòng)力去爭(zhēng)取該項(xiàng)稅收優(yōu)惠。

    三、借鑒參照:科技企業(yè)孵化器稅收政策的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)

    20世紀(jì)90年代以來(lái),發(fā)達(dá)國(guó)家廣泛利用稅收工具促進(jìn)創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)發(fā)展和技術(shù)進(jìn)步,并形成了較為成熟的稅收政策體系。其相關(guān)做法,值得我國(guó)在科技企業(yè)孵化器稅收政策優(yōu)化中學(xué)習(xí)借鑒。

    (一)優(yōu)惠形式多樣,注重降低稅負(fù)

    為提升企業(yè)對(duì)孵化行業(yè)、創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)投入的積極性,發(fā)達(dá)國(guó)家除采取財(cái)政補(bǔ)貼、返還外,還制定了各種直接稅收減免以及種類(lèi)繁多的間接優(yōu)惠政策,優(yōu)惠形式較多。代表性的稅收優(yōu)惠政策有投資抵免、加速折舊、研發(fā)準(zhǔn)備金等。例如,美國(guó)稅法允許投資者將其投資撤出轉(zhuǎn)投到另一家企業(yè)而免交資本利得稅,①文 玲:《美國(guó)促進(jìn)科技型企業(yè)發(fā)展的政策》,《企業(yè)改革與管理》,2017年第4期。給孵化器行業(yè)帶來(lái)了源源不斷的資金。美國(guó)、日本、法國(guó)對(duì)于投入到高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的建筑、設(shè)備均有不同程度的加速折舊優(yōu)惠,以鼓勵(lì)企業(yè)加大對(duì)創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)的投入。韓國(guó)對(duì)孵化產(chǎn)業(yè)企業(yè)出于研發(fā)和創(chuàng)新需要,可以按企業(yè)全部收入的3%~5%提取研發(fā)準(zhǔn)備金,準(zhǔn)備金部分可全部免予繳納企業(yè)所得稅。通過(guò)各種優(yōu)惠,使得孵化器企業(yè)整體稅負(fù)較一般企業(yè)低,很大程度上激勵(lì)了孵化器的發(fā)展。

    (二)政策體系完善,注重直接稅優(yōu)惠

    發(fā)達(dá)國(guó)家的孵化器稅收政策大多較完善,優(yōu)惠涉及的稅種覆蓋全面,尤為注重直接稅的減免,鼓勵(lì)更多的社會(huì)資源流向孵化器行業(yè)。縱觀(guān)發(fā)達(dá)國(guó)家關(guān)于孵化器的稅收政策,大多以企業(yè)所得稅和個(gè)人所得稅為主。例如,法國(guó)針對(duì)孵化器企業(yè)為提供列明孵化服務(wù)而發(fā)生的支出給予所得稅的優(yōu)惠。如韓國(guó)為鼓勵(lì)專(zhuān)業(yè)人員從事高新技術(shù)產(chǎn)業(yè),稅法對(duì)符合條件的外國(guó)科技人員實(shí)行個(gè)人所得稅的7免3減半,促使大量專(zhuān)業(yè)人員投身創(chuàng)新產(chǎn)業(yè),間接成就了孵化器的繁榮。

    (三)消除優(yōu)惠歧視,注重政策惠及面

    發(fā)達(dá)國(guó)家的稅收優(yōu)惠更多的是針對(duì)企業(yè)的創(chuàng)新項(xiàng)目和活動(dòng),而不是針對(duì)企業(yè)主體本身。對(duì)企業(yè)的稅收優(yōu)惠,也不以企業(yè)規(guī)模劃分優(yōu)惠對(duì)象,而是更加注重優(yōu)惠對(duì)象從事的經(jīng)營(yíng)活動(dòng),這樣可防止政策優(yōu)惠中的本末倒置和名實(shí)不符,最大限度地體現(xiàn)優(yōu)惠的公平性。例如前文提到的各項(xiàng)優(yōu)惠也都是針對(duì)企業(yè)的研發(fā)、投資等具體行為實(shí)施。這樣的稅收政策,可以最大限度地消除稅收歧視,降低政策門(mén)檻,使得更多的孵化器能夠享受相應(yīng)優(yōu)惠,從而大幅提升了政策惠及面。

    四、對(duì)策建議:促進(jìn)科技企業(yè)孵化器高質(zhì)量發(fā)展的稅收政策選擇

    無(wú)論從發(fā)揮市場(chǎng)決定性作用,還是從更好發(fā)揮政府作用角度看,稅收都大有可為,大有作為。新時(shí)代孵化器高質(zhì)量發(fā)展,應(yīng)在現(xiàn)行稅收優(yōu)惠政策的基礎(chǔ)上,立足問(wèn)題導(dǎo)向和目標(biāo)導(dǎo)向,借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn),從稅負(fù)水平、政策體系、政策門(mén)檻、制度設(shè)計(jì)四個(gè)維度加以改進(jìn),做好“加減乘除”法。

    (一)減法:實(shí)行輕稅政策

    鑒于孵化器行業(yè)對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要作用,應(yīng)繼續(xù)保留并改進(jìn)孵化器行業(yè)稅收優(yōu)惠政策,對(duì)孵化器實(shí)行輕稅政策,引導(dǎo)更多的社會(huì)資源流入孵化器行業(yè)。2018年9月6日,國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議已明確要將孵化器稅收政策放寬至省級(jí)孵化器和符合條件的眾創(chuàng)空間,這表明孵化器行業(yè)的重要性已得到國(guó)家層面的認(rèn)識(shí)。由此,宜繼續(xù)實(shí)施并改進(jìn)孵化器稅收優(yōu)惠的措施,提高對(duì)孵化器的優(yōu)惠力度,促進(jìn)孵化器優(yōu)惠政策的真正落地,切實(shí)降低孵化器稅負(fù)水平,吸引更多的資金、技術(shù)、人才流入孵化器行業(yè),推動(dòng)孵化器高質(zhì)量發(fā)展。這是基于:

    從理論來(lái)看,孵化器行業(yè)具有不同于其他行業(yè)的特殊性,其自身的快速發(fā)展將為國(guó)家?guī)?lái)更多的先進(jìn)企業(yè),從而推動(dòng)經(jīng)濟(jì)的更進(jìn)一步發(fā)展。從某種意義上講,孵化器是國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的加速器,孵化器行業(yè)的發(fā)展具有顯著的正外部性。但孵化器行業(yè)自身所具有的“投入大、周期長(zhǎng)、回報(bào)低”的特點(diǎn),使得單純依靠市場(chǎng)的力量,難以確保孵化器行業(yè)得到充分有效發(fā)展,這就需要政府的介入。政府可以運(yùn)用包括稅收政策在內(nèi)的政策工具,矯正市場(chǎng)缺陷,引導(dǎo)更多的資源流入孵化器行業(yè)。

    從實(shí)踐來(lái)看,許多發(fā)達(dá)國(guó)家都十分重視運(yùn)用稅收政策來(lái)加快孵化器的發(fā)展,特別是那些創(chuàng)新能力強(qiáng)的國(guó)家,通過(guò)對(duì)孵化器實(shí)施大幅度稅收優(yōu)惠政策,服務(wù)孵化器發(fā)展,從而帶動(dòng)了國(guó)家創(chuàng)新能力的提高和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。相比而言,如前文所述,我國(guó)目前的孵化器稅收政策在力度上還不夠,對(duì)孵化器行業(yè)的調(diào)節(jié)功能較弱,特別是因?yàn)楝F(xiàn)有政策制度設(shè)計(jì)方面的缺陷,絕大部分企業(yè)尚未真正享受到孵化器稅收政策的“雨露”,從而導(dǎo)致孵化器稅收政策失效,嚴(yán)重制約了孵化器的發(fā)展。

    同時(shí),對(duì)孵化器實(shí)行輕稅政策在國(guó)家財(cái)力可控的范圍之內(nèi)。僅以成都為例,2017年16戶(hù)國(guó)家級(jí)孵化器繳納的各類(lèi)稅收共計(jì)4910萬(wàn)元,占全市稅收收入的比例不到0.02%,如果再加上19戶(hù)省級(jí)孵化器繳納的稅收,占全市稅收收入的比重還不到0.04%,即使對(duì)這部分稅收全免,財(cái)力影響甚微。盡管對(duì)孵化器行業(yè)的稅收優(yōu)惠可能導(dǎo)致短期稅收收入的減少,但長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看,孵化器行業(yè)的發(fā)展會(huì)為國(guó)家培育大量?jī)?yōu)質(zhì)稅源,從而導(dǎo)致未來(lái)稅收收入的大幅度增長(zhǎng)。以成都的某民營(yíng)孵化器為例,該孵化器2017年繳納各項(xiàng)稅收不到150萬(wàn)元,但其孵化的企業(yè)2017年共繳納稅收超過(guò)3億元,是孵化器繳納稅收的200多倍。從一定意義上講,孵化器不僅是孵化企業(yè)的“母雞”,也是稅收的“放大器”和“倍增器”。

    (二)加法:健全政策體系

    健全的孵化器稅收政策體系,有利于形成政策合力,充分發(fā)揮稅收對(duì)孵化器的調(diào)節(jié)作用。如前所述,世界主要發(fā)達(dá)國(guó)家都十分重視健全孵化器稅收政策體系,許多國(guó)家形成了以直接稅為主、間接稅為輔的孵化器稅收政策體系,調(diào)控功能很強(qiáng)。反觀(guān)我國(guó)目前孵化器稅收政策實(shí)際上僅涉及增值稅、房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅三個(gè)稅種,非營(yíng)利組織享受企業(yè)所得稅免稅條款并非單獨(dú)針對(duì)孵化器,營(yíng)業(yè)稅已改為增值稅,企業(yè)所得稅和個(gè)人所得稅兩個(gè)調(diào)控功能很強(qiáng)的重要稅種并未納入,這勢(shì)必影響孵化器稅收政策的整體效果,政策調(diào)控力度有限。由此,將企業(yè)所得稅和個(gè)人所得稅納入孵化器政策體系,是完善孵化器稅收政策的題中應(yīng)有之義。

    一方面,在孵化器稅收政策中引入企業(yè)所得稅。建議對(duì)孵化器實(shí)行15%的低稅率優(yōu)惠,這是基于以下考慮:首先,孵化器行業(yè)一般都不符合高新技術(shù)企業(yè)條件,無(wú)法享受15%的低稅率優(yōu)惠,而孵化器孵化的企業(yè)基本以高新技術(shù)企業(yè)為主,比照高新技術(shù)企業(yè),對(duì)孵化器實(shí)行15%的低稅率符合情理;其次,對(duì)孵化器實(shí)行15%稅率優(yōu)惠在管理上簡(jiǎn)便易行;再次,從社會(huì)需求講,孵化器企業(yè)要求實(shí)行15%稅率的呼聲很高。

    另一方面,在孵化器稅收政策中引入個(gè)人所得稅。鑒于高管人才和創(chuàng)業(yè)導(dǎo)師在孵化器發(fā)展中所起的重要作用,建議對(duì)孵化器企業(yè)中一定比例的高管和創(chuàng)業(yè)導(dǎo)師實(shí)行個(gè)人所得稅優(yōu)惠??蓞⒄战梃b科技人才個(gè)人所得稅優(yōu)惠政策,給予符合條件的高級(jí)管理人員、創(chuàng)業(yè)導(dǎo)師等高端孵化人才一定的個(gè)人所得稅優(yōu)惠,鼓勵(lì)專(zhuān)業(yè)人才投身孵化產(chǎn)業(yè),以體現(xiàn)稅收政策以人為本的價(jià)值取向。

    同時(shí),完善增值稅、房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅稅收優(yōu)惠,真正形成完整的稅收體系。

    (三)除法:降低政策門(mén)檻

    前述政策門(mén)檻過(guò)高,是導(dǎo)致我國(guó)孵化器稅收政策執(zhí)行效果較差的主要原因。因此,降低政策門(mén)檻,將絕大多數(shù)孵化器納入享受稅收政策范圍,確保孵化器優(yōu)惠政策落地,是完善孵化器稅收政策的必然舉措。日前,國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議已明確將孵化器優(yōu)惠政策放寬至省級(jí)孵化器和符合條件的眾創(chuàng)空間,這是國(guó)家降低孵化器稅收政策門(mén)檻的一個(gè)實(shí)質(zhì)性舉動(dòng)。降低政策門(mén)檻,核心就是要立足“放管服”取向,對(duì)企業(yè)享受孵化器稅收政策的條件進(jìn)行優(yōu)化設(shè)計(jì),確保政策標(biāo)準(zhǔn)貼合企業(yè)實(shí)際。

    一是取消孵化企業(yè)占孵化器內(nèi)企業(yè)總數(shù)的比例限制?,F(xiàn)行孵化器優(yōu)惠政策對(duì)享受增值稅、房產(chǎn)稅和城鎮(zhèn)土地使用稅優(yōu)惠設(shè)置了3項(xiàng)硬性條件,其中之一為要求“孵化企業(yè)數(shù)量占孵化器內(nèi)企業(yè)總數(shù)量的75%以上”,這條規(guī)定不符合企業(yè)的實(shí)際。據(jù)調(diào)查顯示,絕大多數(shù)企業(yè)無(wú)法達(dá)到該項(xiàng)要求,這是導(dǎo)致企業(yè)無(wú)法享受孵化器優(yōu)惠政策的主要原因。此外,科技部門(mén)在認(rèn)定國(guó)家級(jí)孵化器時(shí),也沒(méi)有相同或類(lèi)似的標(biāo)準(zhǔn)要求,這也是導(dǎo)致企業(yè)被科技部認(rèn)定為國(guó)家級(jí)孵化器,卻仍然無(wú)法享受稅收優(yōu)惠政策的主要原因。

    二是優(yōu)化孵化企業(yè)的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)?,F(xiàn)行孵化器優(yōu)惠政策對(duì)孵化企業(yè)設(shè)定了6項(xiàng)認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn),其中對(duì)場(chǎng)地、時(shí)間、規(guī)模3項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定過(guò)于嚴(yán)苛,導(dǎo)致部分真正的“在孵企業(yè)”被排除于孵化企業(yè)的名單之外,嚴(yán)重影響了企業(yè)享受孵化器優(yōu)惠政策。而且,其中的兩項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)高于科技部門(mén)的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。宜按照科技部門(mén)的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)確定稅收政策的孵化企業(yè)認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。

    三是將享受優(yōu)惠的范圍從國(guó)家級(jí)擴(kuò)展到省級(jí)以及符合要求的市級(jí)孵化器。目前,國(guó)家已明確將適用孵化器稅收政策的范圍從國(guó)家級(jí)孵化器擴(kuò)展到省級(jí)孵化器,我們認(rèn)為在此基礎(chǔ)上尚可進(jìn)一步擴(kuò)大?,F(xiàn)行國(guó)家級(jí)孵化器的認(rèn)定主要考察規(guī)模而非質(zhì)量,這導(dǎo)致許多孵化成果顯著的中小孵化器無(wú)法享受優(yōu)惠政策。為服務(wù)我國(guó)孵化器行業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展,應(yīng)進(jìn)一步擴(kuò)大孵化器稅收政策的適用對(duì)象,逐步將那些孵化能力強(qiáng)、成果顯著的中小孵化器納入稅收優(yōu)惠政策的適用范圍,更好地發(fā)揮稅收對(duì)孵化器發(fā)展的促進(jìn)作用。

    (四)乘法:完善制度設(shè)計(jì)

    重點(diǎn)增強(qiáng)稅收政策的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性。現(xiàn)行孵化器稅收政策制度設(shè)計(jì)不夠合理也是導(dǎo)致政策效果較差的重要原因。比如,政策中的孵化企業(yè)認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)與科技部門(mén)的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)不一致導(dǎo)致的管理效率低下,稅務(wù)部門(mén)與科技部門(mén)對(duì)孵化器的重復(fù)審核導(dǎo)致的效率損失,因房產(chǎn)、土地所有權(quán)不一致問(wèn)題導(dǎo)致的房產(chǎn)稅等稅種優(yōu)惠無(wú)法享受問(wèn)題。對(duì)此,應(yīng)進(jìn)一步優(yōu)化孵化器稅收政策的制度設(shè)計(jì),使政策既“接天氣”又“接地氣”,提升稅收管理與服務(wù)的效率,增強(qiáng)政策執(zhí)行效果。

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