國家公園及自然保護地建設社區(qū)協(xié)調(diào)研究進展

秦添男，賈衛(wèi)國

（南京林業(yè)大學 經(jīng)濟管理學院，南京210037）

1 引言

1872 年美國建立世界上第一個國家公園——黃石公園，此后，國家公園在世界絕大部分國家得以建立發(fā)展。20 世紀50 年代，我國開始自然保護區(qū)建設，多年來形成以自然保護區(qū)為核心的保護地體系，雖然體系吸收了國家公園的理念，但是并未將國家公園納入其中。隨著中央層面國家公園體制建設的提出，國家公園成為了研究熱點。

然而在國家公園體制建設中，環(huán)境保護與經(jīng)濟發(fā)展、中央與地方、地方與地方、政府與社區(qū)的矛盾等等問題都牽制著國家公園改革的步伐。國內(nèi)外學者也對國家公園管理體制、利益相關者的識別與協(xié)調(diào)機制和公眾參與等方面進行了研究[1-2]。因此，總結(jié)和梳理國內(nèi)外學者的研究文獻，有助于發(fā)現(xiàn)矛盾背后的原因以及現(xiàn)有研究的不足，并為未來的研究提供可供參考的意見。下文將具體對國家公園體制建設中，國家、地方以及法律層面的管理體制，利益相關者的識別及沖突協(xié)調(diào)包括社區(qū)協(xié)調(diào)機制進行綜述。

2 國家公園及自然保護地管理方面研究

2.1 國家與地方層面管理研究

國家與地方政府都是代表 “國家” 行使管理權(quán)，但是國家代表全體國民，而地方代表部分國民。國家公園作為全體國民的財產(chǎn)，應該由中央直接管理，中央與地方應該呈現(xiàn) “倒三角” 的管理形態(tài)，地方只起到配合作用[3]。部分學者提出相比于三級管理，垂直管理作為能夠解決不同部門多頭管理的弊端同時促進國家公園的高效管理模式已經(jīng)被很多國家所沿用[4]。還有部分學者提出相比于垂直管理模式，中央與地方共管才是明智之選。首先，將分散的部門集合起來建立一個國家層面的統(tǒng)一的管理部門，其下設立國家自然保護區(qū)、國家公園和國家景觀保護地的專門機構(gòu)。其次，由中央政府負責總體的規(guī)劃布局、制度規(guī)定、監(jiān)督機制等其他類型的保護地可沿用現(xiàn)有的機制。最后，地方省政府參照中央政府建立相應的管理機構(gòu)。

2.2 地方層面管理研究

有學者從地方管理模式入手進行分析，提出我國目前所采用的 “條塊結(jié)合” 管理模式使得管理部門職能交叉，各部門爭權(quán)奪利，促使保護地割裂問題的產(chǎn)生。有學者提出將可以成為嚴格保護區(qū)外的自然保護區(qū)與其他類型保護地整合組成國家公園。有學者提出從區(qū)域角度出發(fā)，將地質(zhì)公園、森林公園、海洋公園、濕地公園等納入國家公園，形成面積較大、生態(tài)系統(tǒng)較完整的國家公園。還有學者從自然生態(tài)系統(tǒng)角度出發(fā)，提出整合自然生態(tài)類和野生生物類自然保護區(qū)為自然生態(tài)類國家公園，整合地質(zhì)公園與巖溶、火山型風景名勝區(qū)成為自然遺跡類國家公園，對于相鄰的保護地，也可以調(diào)整其功能分區(qū)整合成為國家公園[5]。

有學者從宏觀和微觀角度進行分析，提出地方層面的問題在宏觀表現(xiàn)為多頭管理，各自為政。在微觀表現(xiàn)為保護地邊界纏繞，界定模糊。建立中央層級的管理局是解決宏觀層面問題的最佳方式，“一地一名” 是解決微觀層面的最佳方式[6]。

綜上，學者多關注于如何整合保護區(qū)，尚未對國家公園以及保護地的銜接做出探討。同時，未將關注點放在地方多頭管理存在的原因方面，未從根本上解決問題。

2.3 法律層面管理研究

我國的保護地法律數(shù)量頗多，但因舊行政體制以及分散立法的影響導致問題頗多。主要表現(xiàn)為缺乏整體性、立法目的不合理、法律位階低等。對此，我國應該制定具有整體性的《國家公園法》并將其提升為國家層面的立法[7]。通過對蘇格蘭、美國、日本等國家的法律制度進行分析，發(fā)現(xiàn)這些國家都有位階較高的專項法規(guī)，這些至上而下的法律能夠有效調(diào)節(jié)中央與地方的關系，提出可以開展 “一區(qū)一法” 以及試點立法[8-9]。法律法規(guī)作為具有指導性的文件，有學者認為法律應該界定國家公園的適用范圍、強調(diào)國家公園的公益屬性并明確特許經(jīng)營等資源有償使用制度。也有學者認為應該包括保護地的保護對象、資源品質(zhì)和利用強度等方面[10]。還有學者認為需要制定具有高約束力、綜合性的法律，對保護范圍、法律責任、保障機制等方面作出規(guī)定[11]。

3 利益相關者的識別、沖突與協(xié)調(diào)方面研究

3.1 如何識別利益相關者

利益相關者理論最先適用于企業(yè)領域，20 世紀90 年代，國外研究者將其引入旅游領域。有學者利用米切爾法將利益相關者劃分為確定的、預期的和潛在的利益相關者[12]。有學者認為根據(jù)Mitchell、Agle 和Wood 所提出的用權(quán)力、合法性、急迫性三個屬性將利益相關者劃分為決定性利益相關者、主控利益相關者、危險性利益相關者、依賴利益相關者、自由利益相關者、潛在利益相關者和索求利益相關者的分類架構(gòu)是比較細致且具有實用性的[13]。有學者從緊密程度出發(fā)，以合法性、權(quán)力性、緊急性作為判斷標準，將利益相關者分成核心層、緊密層以及外圍層[14]。還有學者利用米切爾法和多維細分法，從主動性、重要性、緊急性這三個維度進行劃分[15]。雖然這些識別方法的角度不同，但都強調(diào)利益相關者的重要性，并歸納出的重要利益相關者大致為政府、企業(yè)、社區(qū)民眾以及游客。

3.2 利益相關者之間沖突研究

利益相關者之間的沖突主要表現(xiàn)為 “內(nèi)與外” 以及 “公與眾”?！皟?nèi)與外” 就是指保護地內(nèi)外城市與民眾的關系，“公與眾” 就是指政府與其他利益相關者的關系。作為依賴于保護地資源的社區(qū)民眾，保護地的建設迫使他們改變傳統(tǒng)生產(chǎn)生活方式，因此他們希望獲得更多就業(yè)機會，提升經(jīng)濟收入。希望本土風俗文化、生態(tài)環(huán)境得到尊重和保護，希望能夠自由表達意見。然而，實踐中他們的參與權(quán)、知情權(quán)并未得到尊重，保護地建設更多的為外來投資者和工作者提供了機遇，保護地對野生物的保護使得莊稼更易受到損害，損害無法補償[16]。有學者利用經(jīng)濟、社會和生態(tài)價值，對專家、企業(yè)、社區(qū)等進行訪談，發(fā)現(xiàn)政府注重生態(tài)和社會價值，而旅游公司更注重經(jīng)濟效益?！碍h(huán)保與利用” 的矛盾也是保護地建設的難點，“環(huán)保與利用” 指目前我國保護資金不足，政府部門希望通過企業(yè)進入獲取更多資金的同時，又希望生態(tài)不遭受破壞。企業(yè)以營利為目的，更多尋求經(jīng)濟利益，而不注重生態(tài)效益，他們的投資開發(fā)行為勢必會對生態(tài)造成一定的影響。此外，政府為保護地勢必會規(guī)定某些區(qū)域禁止入內(nèi)，降低了游客的旅游體驗，影響游客的選擇[17-19]。

3.3 利益相關者協(xié)調(diào)研究

利益相關者協(xié)調(diào)是保護地建設的焦點問題，部分學者關注總體層面，更多的學者關注某兩個或幾個利益相關者之間的沖突。

3.3.1 總體層面研究

有學者提出公眾參與機制，認為公眾參與可以集合多方信息與意見，使決策更具合理性，緩解政府與公眾的關系。在此基礎上提出了 “4+3” 的公眾參與形式，即包括信息反饋、咨詢、協(xié)議以及合作四個公眾參與途徑與權(quán)責賦予、信息傳遞、和資金流動三個政府行為的參與形式[20]。也有學者從合作博弈角度出發(fā)，認為生態(tài)補償機制以政府為主導，具有利用稅收優(yōu)惠等政策幫助企業(yè)降低成本，利用懲罰手段約束企業(yè)行為，鼓勵企業(yè)利用當?shù)貏趧恿?，引導并幫助居民參與旅游業(yè)，給與居民補償?shù)葍?yōu)勢。但是在該機制下，社會與生態(tài)效益依舊處于被動地位，因此提出在生態(tài)補償機制中引入自發(fā)性可持續(xù)發(fā)展觀，努力培養(yǎng)相關利益者的生態(tài)環(huán)境保護觀念。

3.3.2 局部層面研究

針對我國政府保護資金不足問題，有學者提出將市場與行政機制相結(jié)合，進行新公共管理改革[21]，也有學者根據(jù)德國、美國的經(jīng)驗，提出合理利用保護地的有形和無形資產(chǎn)，拓寬投入的渠道，完善志愿者體系[22]。

針對企業(yè)問題，有學者從制度層面出發(fā)，發(fā)現(xiàn)中國目前雖然有特許經(jīng)營制度，但僅限于風景名勝區(qū)且未對其適用范圍給與界定，因此提出在總結(jié)國外經(jīng)驗的基礎上完善特許經(jīng)營制度是必須的。也有學者提出特許經(jīng)營證的頒發(fā)應選擇生態(tài)旅游、自然旅游、可持續(xù)旅游等模式。還有學者從管理監(jiān)督角度提出要構(gòu)建第三方監(jiān)督評估機制，定期對企業(yè)、公眾等進行評估、監(jiān)督、懲罰，保護民眾權(quán)益的同時抱護企業(yè)合法權(quán)益[23]。

針對游客問題，有學者從區(qū)域定位角度入手，將不同的區(qū)域和利用方式相匹配。也有學者從監(jiān)控角度入手，提出在區(qū)域內(nèi)進行劃帶，只允許游客在某幾個帶中游憩，也有提出引入監(jiān)測技術，對游客的游憩活動進行監(jiān)控評估，從而對游憩的種類與行為做出規(guī)定[24-26]。還有學者從宣傳角度入手，認為可以利用視頻、出版物等多種方式加強宣傳，同時要為游客提供信息反饋渠道[27]。

針對社區(qū)問題，有學者從制度層面提出 “社區(qū)共管” 機制，給社區(qū)居民賦權(quán)，建立專門的社區(qū)管理部門，給予社區(qū)居民參與建設、規(guī)劃和管理的機會。政府部門要主動公布信息，征求并考量居民意見[28]。還有學者從生活生產(chǎn)角度出發(fā)，提出為防止莊稼受到踐踏，可以借鑒德國，在保護地邊界一定范圍內(nèi)進行狩獵，狩獵人員由工作人員組成，收益歸保護地所有。為了保障依靠保護地資源生存的民眾，可以將原本屬于保護地外圍的其他用地類型當做緩沖區(qū)允許周邊居民將其用作初級農(nóng)、牧、水、利。

4 評述

綜上，國家公園及自然保護地建設是加快我國生態(tài)文明建設，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展目標的的重要舉措。多數(shù)研究表明國家公園及自然保護地在保護生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定性、生物多樣性以及改善環(huán)境質(zhì)量方面具有重要作用。但是總體而言，現(xiàn)有研究在研究內(nèi)容和研究方法上仍有以下不足：

第一，現(xiàn)有文獻對如何將國家公園與自然保護地相銜接，以及未來自然保護地體系的設計研究不夠深入。

第二，現(xiàn)有文獻尚未意識到地方多頭管理的主要原因是因為地方差異化問題，因此統(tǒng)一的政策設計應當是關注的重點。

第三，現(xiàn)有文獻中關于社區(qū)協(xié)調(diào)機制多局限于對國外實踐經(jīng)驗的總結(jié)，對于建立居民如何參與以及后續(xù)管理等問題尚未提出具體的制度設計，對于替代性機制的效用未予以證明。

第四，對我國保護地法律問題的研究大都局限于對國外法律的總結(jié)借鑒上，片面追求高位階法律以及 “一區(qū)一法”，忽視我國國情以及立法所需成本。

為了進一步完善我國自然保護地體系，未來的研究應該分析國家公園與現(xiàn)有自然保護地的區(qū)別與聯(lián)系，重點探討如何將國家公園整合進入現(xiàn)有的自然保護地體系，使其更好地發(fā)揮生態(tài)保護作用。同時在探討如何協(xié)調(diào)保護地與社區(qū)，環(huán)保與經(jīng)濟之間的關系時，要更多的結(jié)合我國的國情，不能片面借鑒國外經(jīng)驗，同時可以研究替代性機制與現(xiàn)有機制效益的比較。最后，片面強調(diào)法律的保護效力，而忽視立法成本并非明智之選，未來的研究應該更多的考慮如何完善現(xiàn)有法律，而非建立一個甚至多個新的法律。