新舊動能轉(zhuǎn)換背景下棗莊市PPP模式發(fā)展對策研究

楊位留，楊金磊

(棗莊學(xué)院 經(jīng)濟與管理學(xué)院，山東 棗莊 277160)

一、研究背景及意義

PPP(Public—Private—Partnership)模式在公共服務(wù)領(lǐng)域的應(yīng)用，是我國黨和政府確定的一項重大戰(zhàn)略，是保障和改善民生，增加公共產(chǎn)品和服務(wù)供給，激發(fā)市場活力，吸引鼓勵民間投資的重要舉措，關(guān)系到人民群眾切身利益。我國PPP模式自2014年開始推廣，經(jīng)過四年多的發(fā)展，取得了一定的成績。目前，我國已建立起“五位一體”制度體系，開展了一批保障民生和支持轉(zhuǎn)型發(fā)展的項目，促進了產(chǎn)業(yè)業(yè)態(tài)的創(chuàng)新，推動了經(jīng)濟發(fā)展模式改革，為更好的處理市場與政府的關(guān)系，更好的協(xié)調(diào)市場和政府兩方面資源打下了基礎(chǔ)。新形勢下，PPP模式應(yīng)用的被提升到了新高度。2017年7月，李克強總理主持召開了國務(wù)院常務(wù)會議，明確提出了要著力抓好“放寬市場準(zhǔn)入，完善配套政策，規(guī)范政府履約，加快法制建設(shè)”等重點工作，為新形勢下各級政府實施PPP項目指明了方向。2017年12月，財政部召開全國財政系統(tǒng)PPP工作推進會暨示范項目督導(dǎo)會，督導(dǎo)推動項目規(guī)范實施，部署PPP項目重點工作。2018年，PPP項目在全國各地繼續(xù)平穩(wěn)推進。據(jù)財政部統(tǒng)計，截至2018年三季度末，PPP管理庫項目數(shù)量環(huán)比二季度新增540個，投資額新增3471億元。2018年1～9月份，PPP項目管理庫新增1152個項目，新增投資額1.5萬億元。截至2018年三季度末，PPP項目管理庫共有項目數(shù)8289個，投資額為12.3萬億元。我國已成為全球規(guī)模最大、最具影響力的PPP市場。

2018年初，山東省人民政府發(fā)布了《山東省新舊動能轉(zhuǎn)換重大工程實施規(guī)劃》，規(guī)劃提出要加快推進新舊動能轉(zhuǎn)換重大工程，全面提升山東發(fā)展質(zhì)量和效益。積極創(chuàng)新政府投資方式，健全PPP模式制度，建設(shè)技術(shù)先進，功能完善，便捷高效，安全堅固的綜合基礎(chǔ)設(shè)施支撐體系，促進基礎(chǔ)設(shè)施不斷完善，網(wǎng)絡(luò)化、智能化水平不斷提高，重點加大交通基礎(chǔ)設(shè)施，能源、水利，信息基礎(chǔ)設(shè)施。新舊動能轉(zhuǎn)換重大工程實施規(guī)劃為新時期PPP模式進一步發(fā)展指明了方向。山東省在2017年開展PPP“項目落地年”活動的基礎(chǔ)上，2018年又開展了政府和社會資本合作(PPP)“規(guī)范管理年”活動，頒布實施《關(guān)于開展政府和社會資本合作(PPP)“規(guī)范管理年”活動的實施意見》，指出以長效化、規(guī)范化為原則，以讓人民群眾擁有更多獲得感、幸福感和安全感為中心，為人民群眾提供更多、更優(yōu)質(zhì)、更高效的公共產(chǎn)品和服務(wù)。以新舊動能轉(zhuǎn)換，防范化解風(fēng)險，提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)為主線，圍繞推進公共服務(wù)均等化，提質(zhì)增效，做好加快市場培育，完善制度保障，優(yōu)化資金引導(dǎo)，強化規(guī)范實施等工作，將PPP改革向縱深方向推進。在新舊動能轉(zhuǎn)換政策指引下，山東省PPP項目呈現(xiàn)出落地速度加快，提質(zhì)增效的態(tài)勢，在公共服務(wù)供給機制，基礎(chǔ)設(shè)施投融資方面實現(xiàn)了創(chuàng)新發(fā)展。截至2018年8月底，山東省入庫項目729個，金額7807.52億元，項目類別涵蓋了傳統(tǒng)的基礎(chǔ)設(shè)施，公共服務(wù)行業(yè)和新興能源，生態(tài)環(huán)保等全部19個行業(yè)，入庫項目和儲備清單項目數(shù)量，項目總投資額穩(wěn)居全國前列，很多指標(biāo)均居全國第一。山東省PPP項目形成了“博山做法”“寧陽模式”“禹城經(jīng)驗”等在全國具有示范效應(yīng)和影響力的標(biāo)桿示范項目。新舊動能轉(zhuǎn)換背景下，PPP項目已成為推動山東省經(jīng)濟和社會發(fā)展，穩(wěn)增長，調(diào)結(jié)構(gòu)，擴投資，惠民生的重要力量。

2015年10月，東方園林生態(tài)股份有限公司領(lǐng)到了滕州市第一張PPP模式中標(biāo)通知書，標(biāo)志著棗莊市首個PPP項目正式落地。三年以來，棗莊PPP項目的實施取得了一定成果，項目分布領(lǐng)域也逐步拓寬。2014年至今，財政部共公布了四批政府和社會資本合作示范項目，其中，山東省(含青島市)共有91項，棗莊市僅有1項(第三批)，項目金額為3.2億元，為市政工程項目。而相鄰地市，臨沂市6項，濟寧市15項，菏澤市19項，項目涉及交通運輸，能源，水利，文化，教育，旅游，農(nóng)業(yè)，醫(yī)療等領(lǐng)域。從整體上看，棗莊PPP項目不論從項目數(shù)量，標(biāo)桿示范項目數(shù)量，項目分布領(lǐng)域還是項目標(biāo)的額方面都存在著較大差距。當(dāng)前，棗莊PPP項目存在著項目落地率較低，合作參與的企業(yè)資本不夠雄厚，制度保障不足等諸多問題，已成為新舊動能轉(zhuǎn)換背景下棗莊PPP項目發(fā)展的障礙，如何破解這些難題成為當(dāng)前棗莊經(jīng)濟和社會發(fā)展的重要課題。本課題結(jié)合棗莊市經(jīng)濟和社會發(fā)展實際，探討在新舊動能轉(zhuǎn)換背景下進一步推進PPP模式發(fā)展的對策。

二、棗莊市PPP項目發(fā)展現(xiàn)狀及問題

(一)山東省PPP項目發(fā)展?fàn)顩r

經(jīng)過四年的發(fā)展，山東省PPP項目多項指標(biāo)領(lǐng)先其他省份。首先，項目入庫數(shù)量穩(wěn)中有升，入庫項目數(shù)量全國第一。入庫項目是指進入財政部項目管理庫，該項目已經(jīng)完成了財務(wù)承受能力和物有所值評價審核。按照PPP項目生命周期，項目共分為識別、準(zhǔn)備、采購、執(zhí)行和移交五個階段，將其中的后四個階段的項目納入管理庫進行管理。截止2018年8月31日，從累計項目數(shù)看，山東(含青島)、河南、貴州分列前三位，項目數(shù)量分別為729個、642個、498個，三個省份的項目數(shù)合計占入庫項目總數(shù)的22.5%。按累計投資額排序，管理庫前三位是貴州、云南、浙江，金額分別為9724億元、9463億元、9005億元，三個省份的投資額合計占入庫項目總投資額的22.9%。截至2018年8月底，山東省共有入庫項目729個，金額為7807.52億元，按照累計項目數(shù)，山東排名全國第一。其次，落地項目數(shù)量增加，質(zhì)量提升，落地數(shù)和開工數(shù)穩(wěn)居全國首位。截至2018年6月底，山東省落地執(zhí)行階段的項目數(shù)量占全國落地項目總數(shù)的10.4%，達到382個，同比增加88個。項目落地率和開工率分別為55.1%、61.0%，落地率高出全國平均落地率8%，落地項目投資額增加563億元，達到4250億元。另外，民間資本參與度繼續(xù)提升，截至2018年6月底，落地的382個項目中，民營企業(yè)或民營控股性質(zhì)的項目162個，民營資本參與率為44.0%。

從全國范圍來看，2018年P(guān)PP項目數(shù)涉及領(lǐng)域，占比最多的前三位為市政工程(38.3%)、交通運輸(14.4%)和生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(9.6%)，三個領(lǐng)域合計占入庫項目總數(shù)的62.3%。經(jīng)過近幾年的發(fā)展，山東PPP項目已經(jīng)涉及了全部的19個行業(yè)和領(lǐng)域。從圖1可以看出，2018年山東省PPP項目涉及領(lǐng)域前三位的分別為市政工程(38.41%)、交通運輸(9.74%)和教育(8.5%)，合計占項目總數(shù)的56.66%，超過項目總數(shù)的一半。

(二)棗莊市PPP項目發(fā)展現(xiàn)狀

表1 棗莊市PPP項目管理庫項目清單 單位：萬元

注：數(shù)據(jù)來源于財政部政府和社會資本合作中心，數(shù)據(jù)截止到2018年8月31日

從棗莊市PPP入庫項目數(shù)據(jù)看，2015年5月至2018年8月，棗莊市PPP入庫項目共計13個，投資總額為79.31億元。入庫項目數(shù)量占山東省入庫項目數(shù)量的1.78%，投資總額占山東省入庫項目總金額的1.02%，無論是入庫項目數(shù)量還是入庫項目金額占比都非常小。從年份看，2015年入庫項目7項，2016年入庫項目3項，2017年入庫項目3項，2018年沒有新增入庫項目，入庫項目數(shù)量不增反降。我國PPP項目管理庫項目涉及的行業(yè)領(lǐng)域共包括市政工程，交通運輸，生態(tài)環(huán)保等19個行業(yè)領(lǐng)域，從棗莊PPP入庫項目涉及的行業(yè)看，基本上集中在市政工程，交通運輸，教育醫(yī)療等傳統(tǒng)行業(yè)，尚未涉及科技，養(yǎng)老，能源，旅游等新興領(lǐng)域。在13個入庫項目中，10項處在執(zhí)行階段，1項處在采購階段，2項處在準(zhǔn)備階段。采用的模式相對單一，都是BOT模式。

與相鄰地市相比較，截止到2018年8月31日，臨沂市PPP項目管理庫中共計52個項目，濟寧市68個項目，菏澤市57個項目，三個地市無論從入庫項目數(shù)量，入庫項目投資金額，項目涉及領(lǐng)域等方面都遠超過棗莊，三個地市在2018年也都有新增入庫項目。

表2 棗莊市PPP項目儲備清單 單位：萬元

注：數(shù)據(jù)截止到2018年8月31日，數(shù)據(jù)來源于財政部政府和社會資本合作中心。

項目儲備清單是相對于入庫項目來說的，是指項目只完成了項目生命周期五個階段的第一個階段，即識別階段。該項目沒有完成財政承受能力和物有所值評價的審核，政府只是有采用意愿，納入到備選項目中。截至2018年三季度末，我國共有4181個儲備清單項目，項目總投資額為5萬億元。棗莊市PPP項目儲備清單項目共有14項，金額72.83億元，發(fā)起時間2013年至2015年，近三年也沒有新增儲備清單項目。

表3 山東省國家級PPP示范項目地市數(shù)量分布

財政部自2014年開始公布國家級PPP示范項目，從2014至2107年公布的共四批國家級PPP示范項目中，棗莊市僅在2016年第三批中獲得1項，項目為《棗莊市高新區(qū)新建道路工程》，項目投資金額為3.2億元，為市政工程項目。而相鄰地市四批次示范項目中，濟寧市獲得15項，臨沂市獲得6項，菏澤市獲得19項，棗莊市國家級示范項目的數(shù)量與相鄰地市之間差距較大。

表4 棗莊市PPP項目推薦表 單位：億元

資料來源：數(shù)據(jù)截止到2018年4月，數(shù)據(jù)來源于棗莊市政府網(wǎng)站

從2018年4月棗莊市公布的最新PPP項目推薦表中可以看出，在新舊動能轉(zhuǎn)換背景下，無論從項目金額還是項目所涉及的行業(yè)領(lǐng)域，棗莊PPP項目都有新變化，有些單個項目金額突破30億元，行業(yè)開始涉及養(yǎng)老，垃圾處理等新興領(lǐng)域，這與棗莊新舊動能規(guī)劃中要大力發(fā)展的新能源、新材料、醫(yī)養(yǎng)健康，信息技術(shù)等新興產(chǎn)業(yè)相契合，符合《棗莊市“265”產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級規(guī)劃(2017～2021年)》要求。棗莊市高新區(qū)集中供熱項目的運作方式也突破了原有的單一的BOT模式，為TOT+BOT模式。

三、新舊動能轉(zhuǎn)換背景下棗莊市PPP模式發(fā)展對策

(一)做好頂層設(shè)計，大力推進項目落地實施

一是規(guī)范PPP項目推進程序。明確項目實施細(xì)則，及相關(guān)主管部分的分工職責(zé)，建立項目調(diào)度、督查等協(xié)調(diào)機制，形成合力，提高項目落地率和實施質(zhì)量。二是制定PPP項目的區(qū)縣負(fù)責(zé)人制度。細(xì)化任務(wù)分工，明確工作職責(zé)，將職責(zé)和任務(wù)具體落實到項目負(fù)責(zé)人和部門身上。三是建立PPP項目工作推進的相關(guān)機制。不僅加強對項目實施進度和重點項目進展情況的檢查督導(dǎo)，還要形成PPP定期通報機制，對PPP項目工作推進不力的區(qū)縣進行通報，約談財政部門負(fù)責(zé)人。四是建立完整清晰的制度架構(gòu)，健全管理制度，將PPP中央和山東省相關(guān)的政策具體化，簡化操作流程，結(jié)合棗莊經(jīng)濟和社會發(fā)展實際制定操作標(biāo)準(zhǔn)，制定簡便易行的實施細(xì)則，增強可操作性，制定一整套PPP全生命周期管理制度，包括項目入庫管理，績效評價，咨詢服務(wù)、風(fēng)險管控、財政政策支持等，用制度來保障項目的規(guī)范運作。

(二)營造公平競爭環(huán)境，拓展民間資本參與空間

一是深化“放管服”改革，優(yōu)化服務(wù)環(huán)境，打造公共服務(wù)供給的新動能。轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的公共服務(wù)供給思維，打破政府的壟斷供給，釋放改革紅利，積極營造統(tǒng)一開放，公平競爭的市場環(huán)境，為民營資本參與PPP項目打下堅實基礎(chǔ)。PPP項目實施要以山東省新舊動能轉(zhuǎn)換精神為導(dǎo)向，以“一次辦好”改革為抓手，進一步簡政放權(quán)，堅持權(quán)利平等，機會平等，規(guī)則平等原則，積極進行商事制度和營商環(huán)境建設(shè)，保障民營企業(yè)在參與項目全過程中的公平、公正、公開，使其能夠同國有資本同等待遇。二是要加大項目督查力度，看是否存在對民營資本的歧視性和差別性的條件，消除對民營資本投資的制約因素，進一步拓寬民營資本參與PPP項目的領(lǐng)域和行業(yè)，提升民營資本的參與空間。三是要通過財政支持、投資補貼、運營補貼等激勵手段，積極引導(dǎo)民間資本參與PPP項目，可以在項目談判時，就積極鼓勵民營資本介入，提前參與到項目的可行性研究，方案設(shè)計，評價和論證等工作，提前介入可以使論證更加充分，決策更為科學(xué)，增進彼此了解，盡快建立信任，提高合作的成功率。對于民營企業(yè)在企業(yè)建設(shè)資質(zhì)，投資能力和運營能力方面存在不足，或者不能同時具備的情況下，可以探索建立企業(yè)聯(lián)合體，形成項目組合，參與到PPP項目中來。

(三)嚴(yán)把PPP模式邊界，推進項目規(guī)范實施

一是要明確界定PPP模式的應(yīng)用范疇，防止其他項目假借PPP的名義進行變相違規(guī)舉債。對政府付費類項目要進行嚴(yán)格審查，審慎開展。對于不屬于公共服務(wù)的純商業(yè)化項目，要對項目的識別、論證、入庫等各個環(huán)節(jié)進行嚴(yán)格審查，科學(xué)進行財政承受能力論證，避免其利用PPP為幌子“混淆視聽”。對于政府不負(fù)有提供義務(wù)的非公共服務(wù)領(lǐng)域的項目，僅涉及工程建設(shè)而沒有運營的項目，關(guān)系到國家安全和社會重大公共利益，沒有績效考核機制項目，社會資本不能實際承擔(dān)項目建設(shè)運營風(fēng)險的項目，一律不得采用PPP模式進行融資。二是項目管控要從源頭抓起，按照公平、公正、公開的原則，嚴(yán)格按照項目評審制度和評審標(biāo)準(zhǔn)，進行多輪次篩選，優(yōu)中選優(yōu)，做到寧缺毋濫。在項目執(zhí)行過程中，對于過度依賴政府付費的項目，財政支出責(zé)任核算不準(zhǔn)確，超出財政支出上限范圍的項目責(zé)令進行整改，對資金不到位，不具備公共產(chǎn)品屬性的項目，及時將其從項目庫中剔除。

(四)創(chuàng)新推介方式，多渠道開展項目推介

一是加大PPP項目推介力度，創(chuàng)新推介方式。推介會是PPP項目信息對外發(fā)布的重要窗口和平臺，要積極與相關(guān)部門聯(lián)系，精心謀劃篩選PPP項目，對于精品項目進行重點孵化和推介，組織舉辦重點PPP項目專場推介活動，積極走出去參加省內(nèi)外PPP項目論壇。二是繼續(xù)加大招商推介，利用棗莊市舉辦各類博覽會，論壇等形式強化項目推介，進一步提升推介檔次，豐富推介內(nèi)容，可以不定期舉辦民營企業(yè)PPP項目專場推介會。三是探索建立長效化開展常態(tài)化推介機制，可以通過出版專業(yè)書籍、與科研院校開展橫向課題、開辟政府網(wǎng)站PPP專欄信息、召開新聞發(fā)布會、召開現(xiàn)場專題推介會等方式。在棗莊市政府網(wǎng)站PPP信息專欄的基礎(chǔ)上，繼續(xù)在棗莊市財政局網(wǎng)站設(shè)立PPP信息專欄，通過門戶網(wǎng)站及時將項目信息推介給向社會大眾。

(五)用好“互聯(lián)網(wǎng)+PPP”，及時發(fā)布政策信息

一是加強輿論宣傳引導(dǎo)，營造良好的社會氛圍，與電視媒體和自媒體等媒體密切合作，通過電視、紙媒、網(wǎng)絡(luò)、微博、微信等多種形式發(fā)布信息，可以舉辦主題宣講會，面向社會開放政策宣講，開展多層次，多維度的信息宣傳，廣泛傳播PPP知識，進一步提高PPP的公眾認(rèn)知和社會影響。二是以“智慧棗莊”建設(shè)為契機，利用“互聯(lián)網(wǎng)+PPP”信息技術(shù)和大數(shù)據(jù)手段，對經(jīng)審核符合條件的項目及時通過財政部PPP綜合信息平臺向社會公開發(fā)布，建立起PPP項目信息定期公告制度，定期及時向社會公布PPP項目信息，吸引社會資本積極參與，加速項目落地實施。將PPP項目全生命周期各個階段均納入到線上監(jiān)管，在保證PPP項目信息的真實性和完整性的同時，對項目信息進行實時動態(tài)監(jiān)測，加強對信息的綜合運用與分析，提高決策的效率與水平，也為項目運作方更好的跟蹤項目進程，更好的指導(dǎo)項目建設(shè)提供參考。三是定期公告咨詢機構(gòu)服務(wù)情況，主動接受社會各界監(jiān)督，推動信息公開和市場充分競爭，促進PPP市場環(huán)境不斷優(yōu)化，以信息公開推進項目規(guī)范發(fā)展，防范潛在風(fēng)險，進一步提高PPP項目信息質(zhì)量。

(六)搭建專業(yè)服務(wù)平臺，強化項目智力支撐

一是新動能的培育，關(guān)鍵靠人才。PPP項目涉及的知識面廣，專業(yè)性強，與PPP相關(guān)的政策多，更新快，需要高素質(zhì)專業(yè)化的人才隊伍進行專業(yè)化的管理。二是探索在棗莊學(xué)院設(shè)立PPP研究中心，依托棗莊學(xué)院建立PPP智庫，充分利用高校智力資源，開展PPP項目的政策研究，項目論證，案例編寫等方面的工作，為PPP項目提供全生命周期，專業(yè)化，全過程智力支持和咨詢服務(wù)。以研究中心為依托，建立棗莊市PPP項目智庫，智庫通過定向邀請，專家自薦，單位推薦等形式組建。三是整合PPP智庫的各方資源，通過認(rèn)真研究理論與政策，不斷拓寬研究的廣度和深度，不斷總結(jié)實踐經(jīng)驗，充分發(fā)揮專家在理論研究，政策制定和實踐指導(dǎo)方面的優(yōu)勢，提升PPP項目管理和項目實施的規(guī)范化，科學(xué)化水平。

(七)開展多層次培訓(xùn)交流，提升業(yè)務(wù)人員水平

一是采取“走出去、請進來”方式，依托專業(yè)力量，努力提高業(yè)務(wù)人員，特別是基層業(yè)務(wù)人員的實踐能力和操作規(guī)范，使其跟上新舊動能新形勢發(fā)展的需要。積極引入各類資源，邀請國內(nèi)知名科研院校專家、PPP業(yè)務(wù)領(lǐng)域的法律專家、咨詢服務(wù)機構(gòu)專家等，多領(lǐng)域、全方位開展PPP政策解讀和實操培訓(xùn)。二是對財政系統(tǒng)干部，業(yè)務(wù)骨干進行專題培訓(xùn)，解讀政策，分析案例，增強實操能力，使其準(zhǔn)確把握PPP項目最新的政策要求和項目操作流程，不斷提升人員綜合素質(zhì)。三是要積極支持住建、民政、水利、農(nóng)業(yè)等行業(yè)組織系統(tǒng)培訓(xùn)，為行業(yè)部門講解PPP政策理論和操作方法，增強部門共識。除了現(xiàn)場集中培訓(xùn)形式外，通過信息化建設(shè)，組建QQ群，微信群，就各區(qū)縣項目負(fù)責(zé)人員關(guān)心熱點、難點問題進行交流探討，強化對政策理解把握，相互促進，共同提高。最后，利用“走出去”方式，不定期的組織PPP業(yè)務(wù)人員到PPP示范項目多，項目落地率高，項目過程實施規(guī)范的地區(qū)學(xué)習(xí)交流，學(xué)習(xí)先進經(jīng)驗，更好的推動棗莊市PPP項目落地實施。

(八)樹立標(biāo)桿意識，發(fā)揮示范引領(lǐng)作用

一是積極開展財政部和財政廳示范項目申報篩選工作，以示范項目的標(biāo)準(zhǔn)去培育和孵化項目。將已經(jīng)開展的PPP示范項目進行分析梳理，將經(jīng)驗形成案例，做成典型，充分發(fā)揮示范引領(lǐng)作用，便于其他項目進行借鑒和復(fù)制，也便于進行推廣和應(yīng)用，為其他項目的流程化，標(biāo)準(zhǔn)化，制度化建設(shè)奠定基礎(chǔ)。二是學(xué)習(xí)其他地市的示范項目，如“寧陽模式”“禹城模式”等標(biāo)桿項目，與先進相對比，找準(zhǔn)差距，迎頭追趕，爭取準(zhǔn)備更多更好的項目申報國家級示范項目和省級示范項目，提高申報成功率。三是要建立激勵機制，實行正面清單制度，對成效明顯的項目給予獎補，適當(dāng)進行政策傾斜，特別是存量債務(wù)規(guī)范轉(zhuǎn)化的項目，落地率高的項目，工作基礎(chǔ)好以及示范典型項目。四是獎罰分明，要建立負(fù)面清單，對于違規(guī)舉債，變相融資，違反操作規(guī)程的行為進行及時制止和處罰。

(九)注重科學(xué)統(tǒng)籌，拓寬項目應(yīng)用領(lǐng)域

一是嚴(yán)格貫徹“兩個強制”要求，確保新建污水處理，垃圾處理領(lǐng)域項目100%采用PPP模式。城市公共停車場和養(yǎng)老服務(wù)等財政能夠給予支持的公共服務(wù)領(lǐng)域的新建項目，“強制”進行PPP模式識別與認(rèn)證，探索和鼓勵運用PPP模式。二是積極拓展新興行業(yè)領(lǐng)域PPP模式運用空間。棗莊PPP項目主要集中在市政工程，交通運輸?shù)葌鹘y(tǒng)項目上，新興行業(yè)項目涉及很少。新舊動能轉(zhuǎn)換背景下，按照改善民生、補短板的精神，在美麗鄉(xiāng)村建設(shè)、生態(tài)環(huán)境治理、智慧城市，旅游等新興領(lǐng)域推廣PPP項目，在提高供給數(shù)量的同時，努力提升供給質(zhì)量。三是將PPP模式與脫貧攻堅和精準(zhǔn)扶貧緊密結(jié)合起來。堅持精準(zhǔn)扶貧，精準(zhǔn)脫貧基本方略，探索產(chǎn)業(yè)扶貧新模式，積極支持貧地區(qū)運用PPP模式，推進農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施升級改造，特別是“三農(nóng)”公共服務(wù)領(lǐng)域推廣運用PPP模式，將鄉(xiāng)村振興與PPP項目的應(yīng)用結(jié)合起來，發(fā)揮PPP項目在脫貧攻堅的中的作用。

(十)創(chuàng)新管理方式，實行項目庫動態(tài)管理

一是充分利用大數(shù)據(jù)和“互聯(lián)網(wǎng)+”手段，構(gòu)建起以全國PPP綜合信息平臺為基本載體，動態(tài)跟蹤PPP全生命周期的項目管理體系。對PPP項目進行動態(tài)跟蹤和分類管理，定期通過門戶網(wǎng)站，微博，微信等媒體向社會披露項目進度和數(shù)據(jù)指標(biāo)，分析對比數(shù)據(jù)指標(biāo)，及時發(fā)現(xiàn)存在的問題，提出整改措施，以信息的共享和公開倒逼PPP項目的規(guī)范運作和質(zhì)量提升。貫徹PPP項目動態(tài)調(diào)整機制，堅持“能進能退”原則，把好入庫退庫關(guān)口。二是嚴(yán)把入庫關(guān)，按照預(yù)先設(shè)定的標(biāo)準(zhǔn)，切實提高入庫項目質(zhì)量。從合同的嚴(yán)謹(jǐn)性、運營的可行性、風(fēng)險的可控性、監(jiān)督的完整性等方面對實施方案進行綜合評價，在合同審查審查過程中，重點關(guān)注合同條款是否存在瑕疵，項目權(quán)責(zé)利是否明晰，如果發(fā)現(xiàn)合同存在問題，及時督導(dǎo)整改，對于違規(guī)操作的項目，一律不得入庫。三是嚴(yán)把退庫關(guān)。開展項目清理，實行退庫管理，對在庫的項目進行不定期的抽查，重點關(guān)注下列行為：項目長期沒有進展，交易邊界模糊，財政支出越過紅線，變相違規(guī)融資，手續(xù)不完善，程序不規(guī)范，不再繼續(xù)使用PPP模式等，發(fā)現(xiàn)項目存在上述行為，要及時清除出庫。

(十一)加大財政支持力度，創(chuàng)新項目融資渠道

一是努力構(gòu)建覆蓋全面，資源共享的融資服務(wù)平臺?？梢蕴剿鹘椙f人民銀行、境內(nèi)的商業(yè)銀行和其他金融機構(gòu)為主體的溝通交流平臺和投融資合作平臺，及時發(fā)布PPP項目相關(guān)的金融政策信息和PPP項目融資需求信息，達到資源共享和信息融合，為項目初期資金需求和后續(xù)項目融資提供更多的便利。二是探索PPP投融資發(fā)展新路徑。2017年棗莊設(shè)立了智慧棗莊創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)基金，2018年初設(shè)立了總規(guī)模10億元的健康醫(yī)療產(chǎn)業(yè)基金，可以借鑒基金設(shè)立的經(jīng)驗，探索發(fā)起設(shè)立PPP基金，吸引多方資金，將更多的社會民間資本吸引到PPP項目建設(shè)中來。三是探索新的合作方式，棗莊要精心篩選優(yōu)質(zhì)PPP項目，主動與中國PPP基金對接，積極向中國PPP基金進行項目介紹，并積極與山東省PPP發(fā)展基金合作，加強項目對接，充分爭取省級基金的支持，加快投資進度。四是不斷創(chuàng)新PPP項目融資方式，拓寬PPP項目融資渠道，利用PPP項目進行資產(chǎn)證券化研究?？梢宰稍兛蒲性核鶎＜遥?lián)合棗莊人民銀行，棗莊市政府金融辦共同制定PPP項目資產(chǎn)證券化相關(guān)政策，創(chuàng)新融資方式，吸引更多的社會資本參與其中。

(十二)開展項目督導(dǎo)，建立監(jiān)管預(yù)警機制

一是依托財政部PPP綜合信息平臺，建立信息共享、上下級互動、項目跟蹤督導(dǎo)的項目監(jiān)管體系。利用信息技術(shù)為支撐，為數(shù)據(jù)搜集、分析、監(jiān)測提供保障，全面及時掌握項目的各項指標(biāo)，對于超出預(yù)設(shè)值的指標(biāo)進行及時的預(yù)警。二是要加大督查力度，將定期督查和不定期檢查相結(jié)合，擴大檢查覆蓋面，覆蓋到全部區(qū)域和全部領(lǐng)域。在督查過程中，及時將發(fā)現(xiàn)的問題予以通報反饋，并督促其限期整改到位，保證項目的實施質(zhì)量。為了促進項目規(guī)范實施，切實提高項目質(zhì)量，對于落地實施的PPP項目要進行不定期的抽查，將項目是否有違規(guī)變相融資作為重點檢查的內(nèi)容，重點關(guān)注其利用保底承諾、回購安排，明股實債等方式違規(guī)變相融資行為，要根據(jù)中央化解地方政府債務(wù)風(fēng)險和山東省規(guī)范政府融資舉債的精神，要進一步提高PPP項目管理質(zhì)量，防范隱性債務(wù)風(fēng)險的發(fā)生。三是還要對項目涉及的金融機構(gòu)、融資平臺、中介機構(gòu)、法律服務(wù)機構(gòu)等進行專項督查，為項目的順利實施提供保障，要建立上述相關(guān)機構(gòu)的違規(guī)行為的“負(fù)面清單”，堅決清除存在違規(guī)行為的機構(gòu)，避免利益輸送和腐敗行為的發(fā)生。

四、結(jié)語

我國自2014年進行PPP模式的推廣以來，PPP模式從無到有，從探索發(fā)展到全面鋪開，數(shù)量和質(zhì)量都在不斷提升。棗莊市PPP模式經(jīng)過三年多的發(fā)展，在棗莊基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和提升社會公共服務(wù)方面發(fā)揮了重要作用。但目前從整體看，棗莊市PPP項目還存在著項目數(shù)量少，投資金額小，涉及領(lǐng)域窄等諸多問題，成為新舊動能轉(zhuǎn)換新形勢下棗莊經(jīng)濟和社會發(fā)展面臨的重要課題。我國經(jīng)濟從快速發(fā)展階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段邁進，PPP項目的發(fā)展也必須要適應(yīng)新形勢的需要。當(dāng)前，棗莊市要不斷創(chuàng)新體制機制，以新舊動能轉(zhuǎn)換為導(dǎo)向，將PPP項目的發(fā)展與精準(zhǔn)扶貧，美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，新型城鎮(zhèn)化建設(shè)等戰(zhàn)略相結(jié)合，立足棗莊區(qū)域特點和經(jīng)濟社會發(fā)展的需要，特別要在新技術(shù)、新產(chǎn)業(yè)、新領(lǐng)域大力推廣應(yīng)用PPP模式，加快棗莊市新舊動能轉(zhuǎn)換重大工程的實施進度，推動資源型城市創(chuàng)新轉(zhuǎn)型發(fā)展。