新中國成立初期杭州市的兩次房產(chǎn)稅編查

訾夏威/浙江大學(xué)中國近現(xiàn)代史研究所

房產(chǎn)稅是根據(jù)房屋而征收的一種財(cái)產(chǎn)稅，直接涉及民眾切身利益，故而準(zhǔn)確地編查房屋非常重要。新中國成立初期，杭州市人民政府先后于1949年底和1951年兩次編查房產(chǎn)稅。這兩次編查，尤其是第二次編查，充分考慮了房屋實(shí)際情況，制定了更為合理的政策，糾正了第一次編查中存在的一些問題，從而較為徹底地貫徹了合理負(fù)擔(dān)的稅負(fù)原則，為房產(chǎn)稅的順利征收奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。對(duì)此進(jìn)行考察，不僅有助于了解當(dāng)時(shí)的房產(chǎn)稅政策，同時(shí)亦可從一個(gè)角度了解新中國初期杭州市的財(cái)政狀況[1]。本文主要利用浙江省檔案館和杭州市檔案館所藏檔案，以及《當(dāng)代日?qǐng)?bào)》《浙江日?qǐng)?bào)》等資料，對(duì)新中國成立初期杭州市的兩次房產(chǎn)稅編查進(jìn)行簡(jiǎn)要探討。

一、1949年底第一次房產(chǎn)稅編查

1949年5月，杭州解放，杭州市軍事管制委員會(huì)接管原杭州市政府。原杭州市財(cái)政局及所屬各區(qū)捐稅處被杭州市軍事管制委員會(huì)財(cái)經(jīng)部接收。為盡快恢復(fù)征稅工作，財(cái)經(jīng)部除重新任命一些領(lǐng)導(dǎo)人外，留用原有工作人員，要求他們“各按本職，繼續(xù)服務(wù)”[2]，立即恢復(fù)征稅工作[3]。房捐是杭州一項(xiàng)重要的地方稅，其征收主要依據(jù)國民政府于1948年底進(jìn)行的編查。1948年寒假，國民政府委托杭州小學(xué)教師編查房捐基數(shù)。由于時(shí)間緊促，加之編查人員缺乏技術(shù)常識(shí)與編查經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)達(dá)官貴人之房屋遺漏較多，致使房捐負(fù)擔(dān)不是很合理[4]。杭州解放后，民眾要求重新編查，且1949年上半年由于時(shí)局劇烈變化，眾多人家頻繁遷移，導(dǎo)致原有的征捐憑證失去作用[5]。為保證1950年房捐的合理征收，1949年下半年，杭州市人民政府決定對(duì)房捐重新進(jìn)行普查，并重新規(guī)定征收辦法。

杭州市人民政府財(cái)政局在擬定編查及征收辦法時(shí)，積極參考天津、上海等大城市的辦法[6]。1949年底杭州市人民政府公布《杭州市房捐征收暫行辦法》（以下簡(jiǎn)稱《暫行辦法》），對(duì)房捐做了新規(guī)定，重新整理房捐。在房捐捐額的確定以及房屋的估價(jià)方面，《暫行辦法》基本沿用1948年國民黨政府制定的《杭州市三十八年度房捐編征實(shí)施辦法》，只是在減免對(duì)象方面有一些微小的變化。由于當(dāng)時(shí)物價(jià)波動(dòng)極大，故房捐計(jì)算采取房捐基數(shù)與折實(shí)單位相結(jié)合的辦法。房捐基數(shù)以抗戰(zhàn)前的法幣計(jì)算，具體計(jì)算方法為：先以當(dāng)時(shí)估定的建筑物價(jià)格乘以二分之一的折舊率，然后乘以千分之八或千分之十六的稅率[7]，再除以十二，便得到每個(gè)月的房捐基數(shù)，最后根據(jù)累進(jìn)制度換算成折實(shí)單位，便是每個(gè)月的捐額。

這次整理的重點(diǎn)是調(diào)查杭州市市區(qū)及郊區(qū)的房屋結(jié)構(gòu)，并對(duì)其估價(jià)。與1948年的規(guī)定一樣，根據(jù)建造情況，杭州市房屋被劃分為四等七級(jí)。為簡(jiǎn)化手續(xù)，對(duì)于房屋折舊問題進(jìn)行簡(jiǎn)單化處理，直接以總價(jià)的一半作為折舊價(jià)格。不過在房捐基數(shù)的確定方面有一些調(diào)整。杭州市人民政府將房租收入與居民實(shí)際負(fù)擔(dān)情況，作為基數(shù)核定的依據(jù)。其次1948年的房捐估價(jià)基數(shù)并不考慮各個(gè)區(qū)域的繁華或冷僻，亦不考量房屋所處是干道還是里巷，而1949年的編查不僅將城區(qū)房屋分為“干路街道”與“里巷橋衖”兩種類型，且同一種類型內(nèi)部亦存在差異[8]。

在具體編查方面，杭州市人民政府財(cái)政局從各區(qū)稅捐處抽調(diào)三十余名工作人員，每組兩人，共編為十八組。其中人口最密集的城內(nèi)三區(qū)共分配十組，郊區(qū)五區(qū)共分配八組。為保證編查質(zhì)量，杭州市人民政府財(cái)政局對(duì)人員進(jìn)行短期培訓(xùn)[9]。這次房捐征收的依據(jù)并非單純依據(jù)房租，房屋的構(gòu)造是一個(gè)更為重要的考量因素。雖然《暫行辦法》詳細(xì)規(guī)定了各種房屋的種類，但實(shí)際情況極為復(fù)雜。為避免調(diào)查偏差過大，杭州市人民政府特意選取一些建筑物作為劃分的典型，供調(diào)查人員參考[10]。

這次編查前后歷時(shí)兩個(gè)多月。1950年1月，《浙江日?qǐng)?bào)》刊載題為《杭市房捐的普查與征收》的文章，對(duì)編查工作進(jìn)行總結(jié)。文章認(rèn)為這次編查取得了不少成績：第一，將原來一些不合理的基數(shù)進(jìn)行了調(diào)整，一些人家的基數(shù)進(jìn)行了調(diào)低，調(diào)低的部分約占總數(shù)的百分之二十多，不過調(diào)高的也很多；第二，一些市民積極配合調(diào)查，將漏編的房屋及時(shí)主動(dòng)上報(bào)，減少了遺漏等[11]。

調(diào)查期間，針對(duì)市民的疑問，杭州市人民政府對(duì)于之前一些沒有予以明確規(guī)定的問題如房屋間數(shù)的確定、免征條件進(jìn)行了規(guī)范、細(xì)化，其中尤其需要注意的是對(duì)營業(yè)用屋和住家用屋的區(qū)分。杭州市人民政府規(guī)定，里巷街弄內(nèi)的木作、理發(fā)、裁縫以及非手工業(yè)的絲布紡織業(yè)均視作營業(yè)用屋。不過家庭手工業(yè)性質(zhì)的絲布紡織業(yè)，規(guī)模較小，如只有一架手搖機(jī)，則按住屋征收房捐[12]。

經(jīng)過編查，杭州市共有房屋189855間，其中磚瓦房12086間，樓房113763間，平房64003間[13]。1950年1月，杭州市人民政府開始根據(jù)這次編查結(jié)果征收房捐。同年7月，杭州市將房捐改稱房產(chǎn)稅。

二、1951年第二次房產(chǎn)稅編查

杭州市第一次房產(chǎn)稅編查為杭州市人民政府征收房捐奠定了基礎(chǔ)，然而由于時(shí)間較為短促、編查人員良莠不齊，房捐編查也存在一些問題。第一，編查難免有漏編、錯(cuò)編之處。1950年底，杭州市人民政府稅務(wù)局[14]總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、教訓(xùn)時(shí)，認(rèn)為部分干部對(duì)編查原則不甚了解，在編查時(shí)以致發(fā)生“偏高偏低、或多或少”等問題[15]；而有些編查人員由于私人原因而錯(cuò)編[16]。第二，合理負(fù)擔(dān)的原則貫徹不夠。這是由于杭州市第一次房產(chǎn)稅編查是在中央人民政府尚未統(tǒng)一規(guī)定地方稅收的情況下進(jìn)行的，基本沿用國民政府時(shí)期的規(guī)定，而彼時(shí)的規(guī)定并沒有考慮到房屋折舊問題，同時(shí)對(duì)房屋等級(jí)的劃分亦較為粗糙。第三，編查過程中存在一些官僚主義做法[17]。由于存在這些弊端，杭州市人民政府考慮調(diào)整政策，重新編查房產(chǎn)稅，以更為合理地征收房產(chǎn)稅。同時(shí)中央人民政府也根據(jù)各地意見，對(duì)房產(chǎn)稅的征收做出新規(guī)定。

1951年8月8日，中央人民政府發(fā)布《城市房地產(chǎn)稅暫行條例》（以下簡(jiǎn)稱《暫行條例》），對(duì)各地房地產(chǎn)稅的征收進(jìn)行了規(guī)范?！稌盒袟l例》與1949年的《暫行辦法》都明確規(guī)定房地產(chǎn)稅由產(chǎn)權(quán)所有人負(fù)擔(dān)，產(chǎn)權(quán)出典者，由承典者繳納。不過有四個(gè)重大變化：第一，不再區(qū)分營屋和住屋，所有房屋均按相同的稅率繳納。第二，對(duì)稅率作了調(diào)整?！稌盒袟l例》要求房產(chǎn)稅依據(jù)標(biāo)準(zhǔn)房價(jià)按年征收，稅率為百分之一，這介于之前的千分之八和千分之十六之間，可以說增加了住屋的負(fù)擔(dān)，減輕了營屋的壓力；若標(biāo)準(zhǔn)房價(jià)與標(biāo)準(zhǔn)地價(jià)不易劃分，可暫時(shí)依標(biāo)準(zhǔn)房地價(jià)合并按年計(jì)征，稅率為百分之一點(diǎn)五；若標(biāo)準(zhǔn)房地價(jià)亦不易求得，可以依據(jù)標(biāo)準(zhǔn)房地租價(jià)按年計(jì)征，稅率為百分之十五。第三，對(duì)于標(biāo)準(zhǔn)房價(jià)的評(píng)定亦發(fā)生一些變化?！稌盒袟l例》要求標(biāo)準(zhǔn)房價(jià)，應(yīng)當(dāng)按照當(dāng)?shù)刭I賣價(jià)格并參考當(dāng)?shù)禺?dāng)時(shí)房屋建筑價(jià)格分類、分級(jí)評(píng)定。第四，為保證評(píng)價(jià)工作的公正，《暫行條例》要求開征房地產(chǎn)稅的城市，須組織房地產(chǎn)評(píng)價(jià)委員會(huì)，由當(dāng)?shù)馗鹘缛嗣翊頃?huì)議及財(cái)政、稅務(wù)、地政等部門所派代表組成，并受當(dāng)?shù)厝嗣裾I(lǐng)導(dǎo)。房地產(chǎn)評(píng)價(jià)工作，每年應(yīng)進(jìn)行一次，如委員會(huì)認(rèn)為無重新評(píng)價(jià)的必要，則可以延長評(píng)價(jià)有效期限[18]。成立評(píng)價(jià)委員會(huì)，民國時(shí)期則已有之，1949年底由于時(shí)間倉促，故未成立。此時(shí)杭州市人民政府各項(xiàng)組織逐漸健全，因此成立評(píng)價(jià)委員會(huì)勢(shì)在必行，不過在人員組成方面與以前有較大差異。需要注意的是，這個(gè)規(guī)定是對(duì)以往各地房地產(chǎn)稅征收工作的總結(jié)和規(guī)范，包括杭州市在內(nèi)的很多地方的編查工作在這個(gè)規(guī)定發(fā)布之前即已開展。

杭州市人民政府根據(jù)上級(jí)政策，組織成立房地產(chǎn)稅評(píng)議委員會(huì)。這個(gè)委員會(huì)主體是政府部門代表，包括稅務(wù)局、民政局、建設(shè)局、房管處的代表，也有專業(yè)組織如省市建筑公司和營造業(yè)公會(huì)的代表，亦有民主黨派和居民代表。委員會(huì)將全市房屋分為六等十八級(jí)，每個(gè)等級(jí)找出典型，由建設(shè)局、省市建筑公司與營造業(yè)公會(huì)的工程人員共同研究，以計(jì)算出每類房屋每平方米的建筑價(jià)格以及折舊的程度，進(jìn)而規(guī)定每級(jí)房屋的標(biāo)準(zhǔn)房價(jià)，作為征收房產(chǎn)稅的依據(jù)[19]。劃為十八級(jí)，比較適合城市房屋實(shí)際情況[20]。

標(biāo)準(zhǔn)房價(jià)主要根據(jù)新建房屋的價(jià)格，并適當(dāng)考慮租賃情況進(jìn)行分級(jí)、評(píng)定的[21]。1951年杭州市評(píng)定的房地產(chǎn)稅等級(jí)基數(shù)，其稅額一般低于每段平均收益的百分之十五，但亦有幾處超過了百分之十五。這是因?yàn)樽鈶羰嵌嗄甑睦戏靠?，他們或?qū)吓f房屋進(jìn)行了翻修或裝配，或過去曾交過頂費(fèi)[22]，或在日偽時(shí)期替房東看護(hù)過房屋，對(duì)房主有恩，因此這些房客的房租比較低。杭州市人民政府認(rèn)為如果將房客過去支出的修理費(fèi)及頂費(fèi)計(jì)算在建筑費(fèi)以內(nèi)，則房地產(chǎn)稅的稅額仍是低于平均收益的百分之十五[23]。

由于房屋等級(jí)以及折舊問題有了新規(guī)定，因此重新編查勢(shì)在必行。而《暫行條例》是各地意見的匯總。杭州市人民政府1951年5月便根據(jù)這些意見著手重新編查，并制定了《編查房地產(chǎn)稅應(yīng)注意之步驟》，對(duì)房產(chǎn)稅的編查進(jìn)行了非常細(xì)致的規(guī)定。為得到居民配合，稅務(wù)局要求積極宣傳，并希望民政部函請(qǐng)公安部門通知居委會(huì)協(xié)助進(jìn)行。在編查前，應(yīng)按照分級(jí)標(biāo)準(zhǔn)找定典型房屋，據(jù)此編查，以免發(fā)生誤差。為避免編查時(shí)發(fā)生遺漏，杭州市人民政府要求提前劃分好每個(gè)小組的編查區(qū)域，四至必須分明。同時(shí)為防止毗連的同樣房屋因編查人員不同而房屋級(jí)數(shù)不一致，各區(qū)稅務(wù)所和小組之間應(yīng)加強(qiáng)配合。這次編查更加注重對(duì)工作人員的訓(xùn)練，以免因業(yè)務(wù)不熟而發(fā)生偏差[24]。最終編查時(shí)，總共一百一十人用五個(gè)半月的工作時(shí)間來完成，其中一個(gè)月學(xué)習(xí)稅務(wù)知識(shí)。這一百一十人被分為編查人員與審查人員。九十人兩人為一組，用三個(gè)半月的時(shí)間進(jìn)行編查，每組每日須編查二十戶、六十間房屋與七坵土地；其余二十人進(jìn)行審核、復(fù)查，其余一個(gè)月用來整理。這次編查除了貫徹中央上述精神外，還有一些特點(diǎn)，如將地段因素完全排除，只考慮房屋本身的價(jià)值，貫徹從價(jià)計(jì)征的原則；原來房屋一律按二分之一折舊，此次折舊則提前找定各種不同房屋作為典型，參考房屋使用年限、新舊情況以及相關(guān)資料，進(jìn)行評(píng)估研究，待稅務(wù)人員取得共識(shí)后再進(jìn)行編查；房屋標(biāo)準(zhǔn)間方面，原規(guī)定舊式房屋不分房屋大小，只以六椽至八椽為一間，新式房屋以三百三十六平方英尺（約合三十一平方米）為一間[25]，但在實(shí)際中，杭州市房屋情況較為復(fù)雜，用此標(biāo)準(zhǔn)難免會(huì)有方枘圓鑿之感。這次編查一律以平屋面積二十五平方米為一間，最終“經(jīng)丈量編估，全市房屋標(biāo)準(zhǔn)間已趨一致?！盵26]上次編查對(duì)工廠、倉庫、高樓、低樓、暗樓等房屋高低缺乏規(guī)定，這次則明確規(guī)定，以使各類房屋評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)一致。同時(shí)由于國家物價(jià)趨于穩(wěn)定，以往以折實(shí)單位來計(jì)算房產(chǎn)稅稅額，此次完全以人民幣計(jì)算。針對(duì)特殊情況，杭州市人民政府事前也做了具體規(guī)定。

這次編查總的來說效果較好。如較容易引起爭(zhēng)議的房屋等級(jí)問題，一般已與實(shí)際相符合。雖然部分房屋尚有偏差，存在等級(jí)偏高偏低現(xiàn)象。不過稅務(wù)局在編查后已經(jīng)注意到這一點(diǎn)，并決定在稅務(wù)機(jī)關(guān)掌握正確情況外，建議以居委會(huì)為單位，由群眾自己來評(píng)定自己的房屋等級(jí)，一方面可以糾正偏差，另一方面使群眾了解稅負(fù)的“公平合理”，避免“頑疲戶”借口稅負(fù)不平而欠稅[27]。需要注意的是，這次房產(chǎn)編查是和地產(chǎn)編查同時(shí)進(jìn)行的，編查時(shí)結(jié)合地籍、都圖等材料進(jìn)行，這就有利于合理估計(jì)房價(jià)，減少遺漏。這次共編查94202戶、282569間房屋[28]，房屋較上次增加十萬間左右。

三、結(jié)語

房產(chǎn)稅的編查極為繁復(fù)，杭州市人民政府對(duì)此非常用心。第一次編查基本沿用國民黨政府時(shí)期的政策，同時(shí)糾正了以往的一些舛誤，然而由于各種原因，難免存在一些不足。1951年房產(chǎn)稅政策發(fā)生重大變化，杭州市人民政府因此進(jìn)行第二次房產(chǎn)稅編查。這次編查準(zhǔn)備工作較為充分，政策更為合理、細(xì)致，故編查效果較好。這次編查以后，杭州市長期據(jù)此征收房產(chǎn)稅。1952年至1956年期間，杭州市的房產(chǎn)稅政策沒有較大的變動(dòng)，基本沿用1951年的政策和編查數(shù)據(jù)。雖然按照規(guī)定，每年應(yīng)重新評(píng)估房價(jià)，但杭州市人民政府認(rèn)為這一時(shí)期房屋價(jià)格并沒有大的變動(dòng)，故維持不變。不過也有一些具體的調(diào)整，如1953年下半年決定將房產(chǎn)稅和地產(chǎn)稅合并征收，以簡(jiǎn)化納稅手續(xù)和節(jié)省人力、物力的耗費(fèi)[29]。